Quem foi o relator do acórdão 04319/08?

O relator foi Rui Fernando Belfo Pereira, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 04319/08?

O acórdão foi proferido em 23 de abril de 2009.

04319/08 - TCAS

Sumário

I – A suspensão de eficácia de actos administrativos depende, em geral, do preenchimento dos pressupostos previstos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e, em particular, da ponderação dos interesses públicos e privados em presença, a que se refere o seu nº 2. II – Ao invés do que acontecia face à LPTA, existe hoje a possibilidade de decretar uma providência cautelar dando apenas como verificado o requisito do “fumus boni iuris”, desde que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, nos termos da alínea a) do artigo 120º, não havendo necessidade de verificar a existência do segundo requisito, previsto nas restantes alíneas do citado preceito legal, ou seja, o “periculum in mora”. III – A evidência de procedência do processo principal deve poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo, o que não acontece no caso dos autos, onde a acção administrativa especial a interpor pelo recorrente tem por fundamento vários vícios da decisão disciplinar, sendo que a complexidade dessa indagação não se compadece com este tipo de processos cautelares, não se podendo assim ter por manifesta a procedência da pretensão a formular naquela acção. IV – No caso dos autos, essa evidente procedência da pretensão a formular no processo principal teria por fundamento os vários vícios de que, no entender do recorrente, padeceria a deliberação suspendenda, pelo que a complexidade da indagação das apontadas ilegalidades, de todo não manifestas, não se compadece com o tipo de análise perfunctória a efectuar em sede cautelar, não se podendo assim ter por manifesta a procedência da pretensão a formular na competente acção administrativa especial. V – Nos termos da lei, o projecto de alteração do loteamento é precedido de um período de discussão pública, a efectuar nos termos do disposto no artigo 77º do DL nº 380/99, de 22/9, de acordo com o previsto nos artigos 22º e 27º do DL nº 555/99, de 16/12 [na redacção do DL nº 177/2001, de 4/6], após o que se seguirá a deliberação final sobre o pedido de alteração. VI – Sendo o acto suspendendo a deliberação que determinou submeter à discussão pública o projecto de alteração de um loteamento, para ter por verificado o fundado receio de constituição duma situação de facto consumado era necessário que o requerente demonstrasse que da discussão pública resultasse necessariamente a concretização do mencionado projecto de alteração ao alvará, o que não é de todo evidente que pudesse vir a acontecer.

Texto

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL I. RELATÓRIO António ..., com os sinais nos autos, intentou no TAF de Loulé, previamente à interposição da acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, uma Providência Cautelar de Suspensão de Eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Loulé, datada de 23-1-2008, que determinou “submeter à discussão pública o projecto de alteração do loteamento denominado «Golfe Poente», Quinta do Lago, requerido em nome de Quinta do Lago – Empreendimentos Imobiliários e Turísticos, SA”, mais requerendo, nos termos do artigo 112º do CPTA, que se intimasse o requerido a abster-se de aprovar o referido projecto de alteração de loteamento denominado “Golfe Poente”, sito na Quinta do Lago. O TAF de Loulé, por decisão datada de 21-7-2008, julgou improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia requerida e indeferiu a intimação para a abstenção da conduta peticionada. Inconformado, veio o requerente da providência cautelar recorrer jurisdicionalmente para este TCA Sul, tendo para o efeito concluído a sua alegação nos seguintes termos: “A. A sentença recorrida padece manifestamente de fundamento quanto aos argumentos que fundaram a rejeição das providências cautelares requeridas. B. Assim, e em primeiro lugar, verifica-se que o Tribunal “a quo” não apreciou todas as causas de invalidada alegadas pelo recorrente, socorrendo-se apenas de uma delas [e de modo pouco fundamentado] para sustentar o não preenchimento da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. C. Com efeito, tendo o recorrente invocado quatro causas de invalidade da deliberação em crise – i) a nulidade por impossibilidade jurídica do objecto, ii) a inexistência de deliberação da Assembleia Municipal de aprovação da desafectação e de acto de alienação da parcela desafectada à contra-interessada, iii) a ilegitimidade e falta de interesse legítimo da contra-interessada para promover a alteração pretendida, e iv) a omissão de junção dos elementos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 7º da Portaria nº 1110/2001, de 19 de Setembro – o Tribunal recorrido só se pronunciou perfunctoriamente acerca do segundo vício. D. Ora, o Tribunal a quo encontra-se obrigado a avaliar – ainda que num nível muito sumário – todas as causas de invalidade apontadas pelo recorrente, sob pena de alguma delas reflectir a "manifesta procedência" da pretensão da acção principal e não ser apreciada. E. Segundo o disposto no nº 2 do artigo 95º do CPTA, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas – o que, aliás, é aplicável no que respeita à apreciação dos vícios apontados em sede de tutela cautelar [vd. Acórdãos supracitados e, especialmente, o Acórdão do TCA Sul, de 31 de Março de 2005 – processo nº 0482/04, e o Acórdão do TCA Norte, de 26 de Julho de 2007, processo nº 01476/06.8BEBRG-A]. F. Nesses termos, e uma vez que o Tribunal a quo não se pronunciou acerca de todas as causas de invalidade invocadas pelo recorrente, a sentença subjudice encontra-se ferida de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil, aplicável “ex vi” do artigo 1º do CPTA. G. Em segundo lugar, a decisão do Tribunal recorrido labora em erro de julgamento, uma vez que é evidente a procedência da pretensão da acção principal, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. H. Assim, não só devem ser considerados procedentes os restantes vícios invocados como também a causa de invalidade apreciada sumariamente pelo Tribunal a quo. L. Com efeito, o recorrente alegou que a deliberação em crise padecia de ilegalidades manifestas em virtude de não cumprirem as normas que regulam a desafectação do domínio público municipal. J. De acordo com a alínea b) do nº 4 do artigo 53º da Lei das Autarquias Locais, é à Assembleia Municipal que cabe aprovar a desafectação de parcelas do domínio público municipal, pelo que deverá esta pronunciar-se antes de a Câmara Municipal aprovar alterações a loteamentos que impliquem modificações dessas áreas. Além disso, depois de realizada a desafectação, haveria que proceder à transmissão desses terrenos para a contra-interessada. K. Ora, esses dois pressupostos não ocorreram, pelo que a alteração ao loteamento – e, consequentemente, a deliberação municipal que determinou a abertura da discussão pública do projecto de alteração e o acto final que vier a aprovar essa alteração – são necessariamente inválidos. L. Por essas razões – e ainda que não seja possível retirar uma posição inequívoca do Tribunal a quo quanto à verificação da causa de invalidade invocada pelo recorrente –, a decisão recorrida incorre em erro de julgamento ao considerar como não verificado este vício. M. Sublinhe-se que o recorrente não nega que as operações de loteamento possam sofrer modificações e alterações no que respeita à distribuição das ocupações urbanísticas – inclusivamente, ao nível das áreas cedidas para o domínio público municipal. N. Todavia, essa modificação tem requisitos acrescidos quando pressupõem a alteração de áreas que já não se encontram na disponibilidade do interessado que a promove – como é o caso das áreas de cedência para o domínio público, cuja desafectação deve ser aprovada pela Assembleia Municipal, ao abrigo da Lei das Autarquias Locais. O. Cumpre assinalar, neste âmbito, que a jurisprudência citada pelo Tribunal recorrido se reporta a factos anteriores à actual Lei das Autarquias Locais, quando a exigência de deliberação da Assembleia Municipal para desafectação do domínio público nem se encontrava prevista nesse diploma – pelo que não deve ser considerada relevante no julgamento do presente caso. P. Por estas razões – e sem prejuízo da procedência dos restantes vícios elencados pelo recorrente, que não foram apreciados –, a deliberação em apreço é manifestamente inválida, sem ser necessária uma indagação profunda quanto ao mérito da acção principal. Q. Em suma, e no que concerne à apreciação da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, verifica-se que o Tribunal a quo não apreciou cabalmente a “vexata quaestio” subjacente à invocação da causa de nulidade referida, encontrando-se a sua improcedência desprovida de fundamento. R. Em todo o caso, a apreciação do primeiro pressuposto de decretamento das providências cautelares requeridas padece de incongruências ao nível da sua fundamentação que o recorrente não pode deixar de apontar. S. A título de exemplo, o Tribunal a quo cita disposições jurídicas – como aquelas respeitantes às especificações dos alvarás de loteamento – sem justificar de que modo o seu conteúdo contende com a argumentação do ora recorrente. T. Por outro lado, conclui-se na sentença recorrida que o novo alvará dá lugar a uma nova apreciação da solução urbanística, mas também não se esclarece de que forma é que essa conclusão prejudica os fundamentos oportunamente aduzidos pelo ora recorrente. U. Finalmente, em confusão grave, o Tribunal a quo não distingue o critério da "manifesta procedência" da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA do critério da "não manifesta improcedência" da alínea b) do mesmo número. V. Ora, o facto de uma pretensão não ser manifestamente procedente [conforme se exige na citada alínea a)] não é, como é óbvio, equivalente a ser considerada manifestamente improcedente, como parece entender o Tribunal a quo. W. Nesse sentido, também quanto a este aspecto não pode a decisão do Tribunal a quo proceder. X. Em terceiro lugar, ao remeter para a apreciação realizada ao nível da alínea a), a decisão do Tribunal recorrido incorre também em erro de julgamento quanto ao pressuposto de “fumus boni iuris” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Y. Com efeito, o Tribunal a quo não procedeu, a propósito da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, a qualquer apreciação fundada da suposta "manifesta improcedência" da pretensão da acção principal, pelo que, ao ter remetido, no âmbito da alínea b), para o que foi exposto na alínea a), carece em absoluto de fundamento. Z. Em síntese, ao ter considerado como equivalentes as expressões "não manifesta procedência" e "manifesta improcedência", e ao remeter para a apreciação anterior a verificação do “fumus boni iuris” da alínea b), o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quanto ao pressuposto previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. AA. Em quarto lugar, o Tribunal a quo considerou não se encontrar verificado o requisito do “periculum in mora”, igualmente previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, uma vez que poderia ser sempre impugnado o acto cuja prática se visa impedir. BB. Sucede que o recorrente não se limitou a pedir a suspensão da eficácia da deliberação em crise, pois requereu também a intimação da Câmara Municipal de Loulé a abster-se de aprovar o projecto de alteração do loteamento Golfe Poente. CC. Ora, o que se pretende com o pedido de intimação é precisamente evitar a emissão do acto final, pelo que o requisito do “periculum in mora” sempre teria de ser dado como preenchido quanto ao segundo pedido. DD. Por outras palavras, verifica-se o receito de produção de um facto consumado, pois a acção principal visa evitar – com a condenação à proibição de prática do acto final – a emissão da decisão de aprovação do acto de alteração do loteamento Golfe Poente [veja-se, a este propósito, o Acórdão do TCA Sul, de 14 de Fevereiro de 2008, processo nº 03165/07]. EE. Mas, acresce que, em qualquer caso, o primeiro pedido também pretende evitar o acto final, e por isso visa paralisar e impedir a continuação do procedimento que culminará na sua emissão. Assim, o objectivo da acção principal – onde será impugnado o acto em apreço em cumulação com o pedido de condenação à proibição de aprovação do projecto – é, em qualquer dos casos, evitar que o acto final seja emitido. FF. Por essa razão, verifica-se, também quanto ao requisito do “periculum in mora”, uma situação de erro de julgamento por parte do Tribunal a quo, uma vez que deveria ter dado por verificado este pressuposto”. A contra-interessada também contra-alegou, concluindo como segue: “i. Como já sucedia com o requerimento inicial, o recorrente vem interpor o presente recurso com o exclusivo intuito de prejudicar a imagem e a actividade empresariais da ora contra-interessada, de modo a tentar impedir a realização da discussão pública no âmbito do procedimento administrativo de alteração a uma licença de operação de loteamento e impedir a execução de um plano municipal de ordenamento do território em vigor – o Plano de Urbanização da Quinta do Lago; ii. Ensaia o recorrente a sustentação do presente pedido de revogação da sentença proferida pelo Tribunal a quo, que julgou improcedentes ambas as providências cautelares cujo decretamento requereu, alegando a nulidade da sentença por omissão de pronúncia; e vários alegados erros de julgamento relativamente à (i) aplicação da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, (ii) quanto ao pressuposto do “fumus boni iuris” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, e (iii) quanto ao requisito do “periculum in mora”; iii. Todavia, como se demonstrou supra, não assiste razão ao recorrente relativamente a qualquer dos vícios apontados, ou em relação a quaisquer outros que com a sua imaginação e o apoio de Ilustres Mandatários tente inventar; iv. Não pode, pois, logo à partida, deixar de sublinhar-se o que o recorrente aparenta ter descurado, e que é o pressuposto essencial no qual o recorrente fez assentar toda a sua argumentação ao ensaiar a tese da nulidade da sentença: o recorrente não conseguiu provar que os terrenos sobre os quais incide a proposta de alteração ao loteamento do Golfe Poente, ora sujeita a discussão pública, integrem o domínio público municipal; v. Da prova testemunhal produzida, nomeadamente da testemunha arrolada pelo próprio recorrente, tão-pouco resulta algo diverso, no que concerne à cedência de espaços verdes no âmbito do loteamento do Golfe Poente, dado que os mesmos "eram destinados a ser utilizados por quaisquer cidadãos" [cfr. fls. 9 da Sentença]; vi. Com efeito, tal destinação inicial nunca veio a verificar-se, nem juridicamente, nem de facto: as áreas controvertidas nunca chegaram a ser objecto de entrega ao Município, tão-pouco tendo a estar na livre disponibilidade do público em geral; vii. Razão, aliás, de enorme relevância para que, à data da sua entrada em vigor, o Plano de Urbanização da Quinta do Lago tenha determinado que as mesmas não mais deveriam ser destinadas a espaço verde público, Ademais, viii. A improcedência dos pedidos do ora recorrente resultaria evidente ainda que se considerasse que os terrenos abrangidos pela alteração em cursa se integravam no domínio público municipal [o que não se concede], dado que, como o próprio admite, as áreas de cedências consubstanciam uma especificação do alvará, pelo que podem ser objecto de alteração ou supressão mediante procedimento de alteração à licença de operação de loteamento; ix. Pelo que, a improcedência dos vícios invocados pelo recorrente consiste numa decorrência lógica dos factos provados com relevância para a avaliação da causa, não sendo exigível ao Tribunal a quo que, nesta sede, proceda à análise de meras hipóteses académicas, em nada indiciadas, pela prova produzida [aliás, por ela claramente contrariadas]; x. Ao contrário do que o recorrente pretende fazer crer, em sede de providências cautelares o tribunal não necessita de analisar todas as questões invocadas pelas partes, quando tais questões já se encontram prejudicadas pela solução dada a outras [cfr. artigo 660º, nº 2 do CPCivil e artigo 95º do CPTA]; xi. Ora, não tendo, sequer, sido feita prova da integração do domínio púbico municipal, quaisquer outras questões relacionadas com esta foram necessariamente prejudicadas pela solução dada à primeira, pelo que não existe qualquer omissão de pronúncia relativamente à sentença sub iudice; xii. Acresce que outra ordem de razões leva a que a invocação de pretensa nulidade da sentença seja manifestamente abusiva e improcedente: não há omissão de pronúncia quando o juiz deixe de se pronunciar meramente sobre os «raciocínios», «razões» ou «argumentos» invocados pelas partes, tal como tem sido entendimento unânime da jurisprudência [quer cível, quer administrativa]; xiii. Independentemente dos fundamentos que o recorrente tivesse utilizado para considerar que o acto era inválido, a única questão que deveria ser tratada pelo tribunal a quo era a possibilidade de verificação dos requisitos previstos no artigo 120º do CPTA, o que aquele douto tribunal fez fundamentadamente; xiv. Pelo que, em face do exposto, cumpre concluir pela validade da sentença recorrida, a qual não enferma do vício de omissão de pronúncia, erradamente invocado pelo recorrente. xv. Da sentença recorrida resulta, não só, a inexistência de “fumus boni iuris”, como, mesmo a existência de “malus fumus”. Senão vejamos; xvi. A proposta de alteração da licença de operação de loteamento do Golfe Poente consubstancia uma mera colagem àquele que é o conteúdo de um instrumento de gestão territorial em vigor – o Plano de Urbanização da Quinta do Lago, sendo um mero acto de execução [uma mera formalização] de uma opção urbanística previamente definida naquele regulamente administrativo; xvii. Esta circunstância, que o recorrente deliberadamente omitiu, é decisiva no sentido da não verificação do requisito constante da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA: um mero acto de execução de um plano municipal de ordenamento do território em vigor, que se limita a reflectir uma decisão anteriormente sujeita a consulta pública, devidamente aprovada pela Assembleia Municipal, ratificada pelo Conselho de Ministros e plenamente vigente, nunca poderá ser considerado manifestamente ilegal. xviii. Sendo o acto suspendendo integrativo do procedimento de alteração a uma licença de operação de loteamento, é indiferente que o mesmo incida sobre bens do domínio público ou privado, dado que este tem a virtualidade de, per se, proceder à integração e desintegração automática de terrenos no domínio público [artigos 27º, nº 7 e 44º, nº 3, do RJUE]; xix. Por seu turno, a invocação pelo recorrente da alegada impossibilidade jurídica do objecto da presente alteração à licença de operação de loteamento do Golfe Poente, porquanto as áreas objecto da alteração teriam sido, entretanto, objecto da operação de loteamento da Encosta Poente, consubstancia a prova cabal da sua intenção dolosa de prejudicar a imagem e a actividade da contra-interessada; xx. Dado que na Acção Administrativa Especial [Processo nº 603/07.2BELLE], que recentemente propôs, o recorrente veio peticionar a declaração de nulidade da licença de operação de loteamento da Encoste Poente, precisamente por considerar que este loteamento incidia sobre terrenos que permaneciam juridicamente afectos a áreas de cedência ao abrigo da licença de operação de loteamento do Golfe Poente; xxi. Contudo, assim que tomou conhecimento de que a contra-interessada havia requerido junto do Município de Loulé uma alteração formal à licença de operação de loteamento do Golfe Poente, o recorrente imediatamente intentou as presentes providências cautelares destinadas a impedir a realização dessa mesma alteração! xxii. É claro que nem a alegada ilegalidade da operação de loteamento da Encosta Poente, nem a ora alegada ilegalidade da presente proposta de redução das áreas de cedência do Golfe Poente procedem, pois ambas essas opções urbanísticas foram já pensadas, propostas, discutidas, aprovadas, ratificada e publicadas, constando do Plano de Urbanização da Quinta do Lago, que as impõe a entidades públicas e aos particulares; xxiii. Consistindo, quer a redução da área de cedências do loteamento Golfe Poente, quer a constituição dos lotes da Encosta Poente, em meros actos de execução daquele instrumento de gestão territorial; xxiv. Tendo o licenciamento da operação de loteamento da Encosta Poente já tido lugar, poderá, quando muito, argumentar-se com a desnecessidade [sendo certo que quod abundat non nocet] da presente alteração à licença de operação de loteamento do Golfe Poente, mas nunca com a sua ilegalidade; xxv. Quanto ao argumento aduzido pelo recorrente, relativamente à alínea b) do nº 4 do artigo 53º da Lei das Autarquias Locais [LAL], o mesmo omite, ou pelo menos desconsidera, factos decisivos no sentido da improcedência da sua tese; xxvi. Em primeiro lugar, a referida LAL estabelece o regime geral das respectivas atribuições e competências, existindo norma especial expressa quanto à competência para a aprovação de alterações a licenças de operação de loteamento, que, nos termos gerais de Direito, prevalece sobre aquele regime geral; xxvii. Tal competência encontra-se cometida à Câmara Municipal [cfr. artigo 27º, nº 4 do RJUE], que abrange a possibilidade desta entidade determinar a alteração de qualquer das especificações de alvará em vigor, nomeadamente, as áreas de cedências [cfr. artigo 77º, nº 1, alínea f) do RJUE]; xxviii. De resto, nos termos da lei, a emissão do aditamento que titula a alteração à licença de operação de loteamento deve ser comunicado oficiosamente à conservatória do registo predial competente, para efeitos de averbamento, sem mais – ou seja, sem necessidade de qualquer deliberação prévia da assembleia municipal [cfr. artigo 27º, nº 7, do RJUE]; xxix. Em segundo lugar, uma alteração a um alvará de loteamento não configura um negócio jurídico privado e tem um formalismo próprio, que prescinde da celebração de um contrato entre o Município e o titular da licença de loteamento pelo qual aquele transmita a este a propriedade das áreas em causa, dado que a deliberação camarária de alteração tem a virtualidade de, per se, proceder à (des)integração automática de terrenos no domínio público ou privado municipal, uma vez titulada pelo correspondente aditamento; xxx. Por outro lado, a arguição, pelo recorrente, do vício de falta de forma da alteração em curso é totalmente prematuro, dado que a Câmara Municipal de Loulé pode deliberar posteriormente, num mero exercício de excesso de forma, submetê-la à aprovação/ratificação da respectiva Assembleia Municipal! xxxi. O que torna ainda mais absurda a pretensão desta providência, que afinal visa impedir que a Assembleia Municipal possa decidir precisamente aquilo que o recorrente acha que lhe compete decidir [se assim for entendido por quem tem competência para definir o interesse público no caso concreto]; xxxii. No que concerne à alegada ilegitimidade da contra-interessada, na qualidade de titular do Alvará nº 1/83, a mesma tem um interesse directo na alteração proposta, pela simples razão de que tal visa a adequação de um acto administrativo, de que é destinatária, a um instrumento de gestão territorial superveniente [o Plano de Urbanização da Quinta do Lago], podendo as áreas de cedências assumir diferente configuração, com reflexo directo na sua esfera patrimonial; xxxiii. No que concerne à pretensa omissão de junção ao PA da certidão da Conservatória do Registo Predial, tal alegação resulta incompreensível, porque foi apresentado a certidão da Conservatória do Registo Predial nº 6.600 [prédio-mãe] e desta consta, a título de averbamento, a inscrição das desanexações dos lotes constituídos ao abrigo da operação de loteamento do Golfe Poente; xxxiv. No que respeita ao alegado erro de julgamento quanto ao pressuposto do “fumus boni iuris” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, ainda que tal alínea trate de uma forma menos exigente de “fumus boni iuris” o “fumus non malus”, afigura-se evidente que, assumindo o padrão do homem médio e constatada a manifesta improcedência de uma pretensão, não valerá a pena aferir da ausência de indícios de não procedência da mesma, pelo que a afirmação do recorrente chega mesmo a roçar o caricato; xxxv. Nos termos do exposto supra, a improcedência da acção administrativa especial intentada pelo recorrente é de tal modo manifesta que poderá, mesmo, falar-se na verificação de “fumus malus iuris”, ao contrário do exigido pelo disposto no final da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. xxxvi. Ainda assim, e para que dúvidas não restassem, o Tribunal a quo teve a diligência de justificar também a não verificação do “periculum in mora”, apesar de o recorrente não ter sequer logrado referir, em sede do seu requerimento inicial, qual a situação de facto consumado a cuja constituição visa obviar com a intimação para a abstenção da conduta de aprovação do acto final de alteração ao loteamento do Golfe Poente, que igualmente requereu, pretendendo, agora, em sede de recurso, vir emendar a mão; xxxvii. A razão é simples, como o recorrente bem sabe: a desafectação da área de cedência em apreço, do loteamento do Golfe Poente, tal como previsto no Plano de Urbanização da Quinta do Lago, foi já operada ex vi da emissão do alvará de loteamento da Encosta Poente, no passado dia 7 de Julho de 2006; xxxviii. Alvará esse que titula uma licença que permitiu a constituição de 9 lotes sobre a área desafectada do Golfe Poente, que, inclusivamente, se encontram já, na sua totalidade, legitimamente vendidos a terceiros; xxxix. Assim sendo, a prática do acto de licenciamento da alteração à licença de operação de loteamento do Golfe Poente consubstancia uma mera formalização de uma situação de facto [e de Direito, nos termos do Plano] já consumada, pelo que não há qualquer “periculum in mora” que justifique a adopção da providência requerida; xl. Note-se: o perigo em mora [a existir, o que não se concede] resultará do deferimento desta pretensão do recorrente, pois a existirem irregularidades não sanáveis, o debate público iria permitir à Câmara Municipal de Loulé corrigir, emendar, ou declarar nulo o alvará ou qualquer outra licença administrativa; xli. Por último, no que concerne à ponderação de interesses em presença, como bem se refere na sentença recorrida: a análise deste critério pressupõe que no caso de estar requerida a adopção de providência cautelar conservatória, estejam verificados ambos os requisitos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 120º, que, como vimos não estão no caso em análise preenchidos [cfr. fls. 29]; xlii. Sempre se diga, todavia, que, na vigência do Plano de Urbanização da Quinta do Lago, de natureza regulamentar, não pode, sob pena de invalidade, ser implementado o resultado de uma qualquer ponderação de interesses que impeça ou dificulte a execução dos ditames nele contidos; xliii. Não restando dúvida de que o Tribunal a quo decidiu bem ao recusar ambas as providências cautelares requeridas, pois, em última análise, os danos da sua concessão saldar-se-iam na lesão para o interesse público directa e imediatamente resultante da violação de um instrumento de gestão territorial em vigor – o Plano de Urbanização da Quinta do Lago –, inexistindo, pele contrário, qualquer interesse atendível no decretamento de providências, elas sim, manifestamente ilegais”. Foi proferido despacho de sustentação [cfr. processo do SITAF sem numeração]. A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, pronunciando-se no sentido de ser negado provimento ao recurso [cfr. fls. 680 a 685 dos autos]. Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência para julgamento. II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO A sentença recorrida deu como assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade: i. A contra-interessada, à data denominada “P ..., SA”, é uma sociedade comercial que se dedica à exploração da Urbanização Quinta do Lago [cfr. doc. nº 1 da pi]; ii. Em 1971, a contra-interessada adquiriu uma área de terreno com 645 hectares correspondente à Urbanização Quinta do Lago, descrita na Conservatória do Registo Predial de Loulé sob o 6.600, cujos lotes constituídos pelo loteamento “Golfe Poente” foram sendo desanexados do prédio da referida Urbanização [cfr. doc. nº 2 da pi]; iii. Em 11-1-1983, o requerido emitiu o Alvará de Loteamento nº 1/83 à contra-interessada, autorizando "o loteamento das zonas denominadas ‘Monte Golfe' e ‘Golfe Poente' da Urbanização Quinta do Lago [...]" [cfr. doc. nº 3 da pi]; iv. No loteamento “Golfe Poente” a contra-interessada cedia ao requerido 10.836 ha, e a área de arruamentos era de 1.007 ha, que integravam 118.430 m2 do “Golfe Poente”, destinado às redes viárias e espaços públicos [cfr. docs. nºs 4 e 5 da pi]; v. Em 7-1-1983, a contra-interessada celebrou com o requerido a escritura de doação e compromisso de urbanização com vista ao loteamento do “Monte Golfe” e “Golfe Poente” na Quinta do Lago [cfr. doc. nº 5 da pi]; vi. Em 11-1-2006, o requerido aprovou a operação de loteamento designada “Encosta Poente”, emitindo o Alvará de Loteamento nº 5/2006, em 7-7-2006 [cfr. doc. nº 6 da pi]; vii. Os sete lotes integrantes do loteamento “Encosta Poente”, destinados a habitação unifamiliar, foram vendidos entre 25-8-2006 e 13-4-2007 [cfr. doc. nº 7 da pi]; viii. A Planta de cedências do Loteamento da “Encosta Poente” constitui o doc nº 8 da pi; ix. Em 15-10-2007, a contra-interessada solicitou ao requerido a alteração à licença do loteamento “Golfe Poente”, titulado pelo Alvará de Loteamento nº 1/83 [cfr. doc. nº 9 da pi]; x. Em 22-10-2007, a contra-interessada veio juntar elementos ao pedido de alteração à operação de loteamento para compatibilização com o Plano de Urbanização da Quinta do Lago [cfr. doc. nº 10 da pi]; xi. Assente no Parecer datado de 27-11-2007, elaborado pelo arquitecto José Custódio, que versava sobre a alteração do Alvará de Loteamento nº 1/83, de 11 de Janeiro, foi proferida a deliberação de 23-1-2008 [cfr. doc. nº 11 da pi]; xii. Em 13-10-1993, a contra-interessada solicitou ao requerido que "se digne mandar proceder à vistoria com vista à recepção definitiva das infraestruturas do loteamento designado por loteamento “Monte Golfe” e “Golfe Poente” – Alvará nº 1/83 […]" [cfr. doc. nº 12 da pi]; xiii. A "Acta das Reuniões de análise e Ponderação do resultado de inquérito público do Plano de Urbanização da Quinta do Lago" plasma os resultados obtidos na sequência do inquérito público em conformidade [cfr. doc. nº 1 da oposição da contra-interessada]; xiv. Em 7-4-2008, a contra-interessada propôs junto do requerido "a entrega de todas as áreas de interesse público previstas e identificadas [...]" no Plano de Urbanização da Quinta do Lago – UOP5 [cfr. doc. nº da oposição de contra-interessada]. III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO Como se viu, a sentença ora sob censura julgou improcedente a providência cautelar, na qual era requerida a suspensão de eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Loulé, datada de 23-1-2008, que determinou “submeter à discussão pública o projecto de alteração do loteamento denominado «Golfe Poente», Quinta do Lago, requerido em nome de Quinta do Lago – Empreendimentos Imobiliários e Turísticos, SA”, e indeferiu o pedido de intimação do Município de Loulé a abster-se de aprovar o referido projecto de alteração de loteamento denominado “Golfe Poente”, sito na Quinta do Lago. Vejamos pois se a decisão recorrida merece a censura que o recorrente lhe dirige, começando pela invocada nulidade da mesma. Nas conclusões A) a F) da sua alegação vem o recorrente invocar que a sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia [artigo 668º, nº 1, alínea d) do CPCivil], por não ter apreciado todas as causas de invalidade do acto por ele alegadas, socorrendo-se apenas de uma delas para sustentar o não preenchimento da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Com efeito, o requerente da providência cautelar, ora recorrente, imputou várias ilegalidades à aludida deliberação, nomeadamente a sua "nulidade por impossibilidade de objecto", “ex vi” artigo 133º, nº 2 do CPA, a "inexistência de deliberação da Assembleia Municipal de desafectação da área de 18.252 m2 do domínio público municipal", “ex vi” artigo 53º, nº 4, alínea b) da Lei das Autarquias Locais, a inexistência de "acto de alienação da mesma à contra-interessada", mediante contrato, a "ilegitimidade e falta de interesse legítimo da contra-interessada para promover a alteração do projecto de loteamento com redução de 18.252 m2 da área anteriormente cedida ao Município ora recorrido", em violação do disposto no artigo 48º do DL nº 555/99, na redacção dada pelo DL nº 177/2001, de 4/6, e, finalmente, a "omissão de junção dos elementos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 7º da Portaria nº 1110/2001 de 19/9". Como salientou a sentença recorrida, além da instrumentalidade, constituem características das providências cautelares a provisoriedade, que se manifesta no facto de que "não está em causa a resolução definitiva de um litígio", e a sumariedade, que se manifesta numa "cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente" – cfr., na doutrina, José Carlos Vieira de Andrade, in "A Justiça Administrativa", 4ª edição – daqui decorrendo que na apreciação dos requisitos de que depende a respectiva concessão, o juiz se tenha de conter numa "apreciação perfunctória da aparência do bom direito", não podendo a providência cautelar antecipar, a título definitivo a decisão a proferir no processo principal – cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in "Comentário ao CPTA", Almedina, 2005, a págs. 571, em anotação ao artigo 113º. E, sendo assim, a decisão sob recurso não cometeu qualquer nulidade por omissão de pronúncia, tendo-se limitado a seleccionar, em termos meramente perfunctórios e sumários, as questões que deveriam ser apreciadas, de molde a concluir se as mesmas preenchiam ou não as condições que poderiam conduzir à concessão da providência requerida, ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Ao ter reconhecido que o extenso elenco dos pretensos vícios imputados à deliberação suspendenda só poderia ser apreciado na acção principal, nomeadamente devido ao facto dos mesmos terem sido objecto de impugnação por parte da entidade requerida e da contra-interessada, tornando-os discutíveis e por isso necessitarem de demonstração só compatível no âmbito da acção principal, tal equivaleu a uma interpretação conforme à lei e não a uma intencional omissão de pronúncia. Donde e em conclusão, a sentença recorrida não enferma da apontada nulidade por omissão de pronúncia. * * * * * * Adquirido que a sentença recorrida não padece de nulidade, vejamos seguidamente se enferma dos erros de julgamento que o recorrente lhe assaca. A sentença fundamentou a não concessão da providência ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, do seguinte modo: “[…] A introdução do critério do «fumus boni iuris» é, neste domínio, muito forte, intervindo na seguinte formulação: se existirem elementos que tornem evidente a procedência ou a viabilidade da pretensão material do requerente, tal vale por si só, não se atendendo ao critério do «periculum in mora» nem à ponderação prevista no nº 2 do artigo 120º do CPTA. Cabe afirmar que só a alegação de vícios e de factos que atestem ou indiciem a ilegalidade do despacho impugnado, não se afigura suficiente para decretar a providência requerida, atentos os critérios que delimitam o juízo e decisão do julgador, constantes do artigo 120º do CPTA. No caso dos autos, neste momento, não resulta clara e evidente, a procedência da pretensão a formular pelo requerente no processo principal, não podendo afirmar-se encontrarmo-nos perante um acto administrativo manifestamente ilegal. Assim, desde já se diga, num mero juízo perfunctório como cumpre nesta providência cautelar aquilatar, considerar-se a não verificação de fundamento da pretensão principal a formular pelo ora requerente. Agora, como já dissemos, no que respeita ao primeiro critério, resulta que é manifesta a sua improcedência. Daí que, por se afigurar – neste momento e de uma análise sumária como se impõe neste processo urgente – a improcedência da pretensão material do requerente, não se verificam os pressupostos de aplicação do critério a que alude a alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, pelo que importa analisar os vertidos na alínea b) e no nº 2 do referido normativo. Isto porque nas situações em que é evidente a improcedência da pretensão material a formular no processo principal, a concessão da providência cautelar, depende da verificação do «periculum in mora» e do critério do «fumus boni iuris»”. Nas conclusões G) a Q) da sua alegação sustenta o recorrente que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, uma vez que resulta evidente a procedência da pretensão a deduzir na acção principal, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Vejamos. Do normativo em causa decorre que, actualmente, ao invés do que sucedia face à LPTA, existe a possibilidade de decretar uma providência cautelar dando apenas como verificado o requisito do “fumus boni iuris”, desde que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal. Em tais casos, não há necessidade de verificar a existência do segundo requisito, previsto nas restantes alíneas do citado preceito legal, ou seja, o “periculum in mora”. Contudo, essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo. Por isso, como apontam a Doutrina e a Jurisprudência – seja deste TCA Sul, seja do TCA Norte, seja do STA –, essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo, sugerindo os próprios exemplos que o legislador indicou no preceito que esta faculdade deve ser objecto duma aplicação restritiva [cfr., neste sentido, na doutrina, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, na anotação 1. ao artigo 120º do CPTA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, Almedina, 2005, a págs. 601/603, e Ana Gouveia Martins, in Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, 2005, a págs. 507/508; e, na Jurisprudência, os acórdãos deste TCA Sul, de 15-5-2008, proferido no âmbito do processo nº 03514/08, da mesma data, proferido no âmbito do processo nº 03725/08, e de 14-6-2007, proferido no âmbito do processo nº 02604/07; do TCA Norte, de 23-10-2008, proferido no âmbito do processo nº 02591/06.3BEPRT, e de 25-9-2008, proferido no âmbito do processo nº 00977/07.5BECBR; e, do STA, de 22-10-2008, da 2ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do processo nº 0396/08, só para citar os mais recentes]. Ora, compulsados os autos, constata-se que essa evidente procedência da pretensão a formular no processo principal teria por fundamento os vários vícios de que, no entender do recorrente, padeceria a deliberação suspendenda. Porém, tratando-se duma providência cautelar, onde o que está em causa é obviar, em tempo útil, a ocorrências que possam comprometer a utilidade do processo principal, para decidir se é de conferir ou não a tutela cautelar e, em especial, para apreciar se, na esfera do requerente, se preenchem ou não os requisitos do “periculum in mora” e do “fumus boni iuris” [ou, tratando-se de providências conservatórias, do “fumus non malus iuris”] – como acima se deixou expresso, o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, mas a apreciações perfunctórias, baseadas em juízos sumários sobre os factos a apreciar –, é evidente que a complexidade da indagação das apontadas ilegalidades, de todo não manifestamente evidentes, não se compadece, como é bom de ver, com esse tipo de análise, não se podendo assim ter por manifesta a procedência da pretensão a formular na competente acção administrativa especial. Como se afirmou no Acórdão deste TCA Sul, de 28-6-2007, proferido no âmbito do Recurso nº 02225/07, “a qualidade de cognição exigida pelo artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA para o «fumus boni iuris» traduzida na expressão "evidente procedência da pretensão formulada" mede-se pelo carácter incontroverso [que não admita dúvida], patente [posto que visível sem mais indagações] e irrefragável [irrecusável, incontestável] do presumível conteúdo favorável da sentença de mérito da causa principal, derivado da cognição sumária das circunstâncias de facto e consequente juízo subsuntivo na lei aplicável, efectuados no processo cautelar”. Não sendo esse manifestamente o caso, estava desde logo arredada a possibilidade de concessão da providência com fundamento na citada alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Consequentemente, ao assim decidir, a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que o recorrente lhe assaca nas conclusões G) a Q) da sua alegação, que assim se mostram totalmente improcedentes. * * * * * * Face à impossibilidade de concessão da providência ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, a sentença em recorrida curou então de analisar da verificação do requisito do “periculum in mora”, necessário para a concessão da medida cautelar requerida, e previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, tendo decidindo pela sua não verificação, o que motivou a desnecessidade de apreciar o outro requisito previsto na aludida alínea, ou seja, da não manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou “fumus non malus iuris”. Para justificar a não verificação do aludido requisito – o “periculum in mora” – a sentença recorrida esgrimiu a seguinte argumentação: “O requerente aponta que o acto de suspensão acarretará o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses que aquele visa assegurar no processo principal. Vejamos. O requerente vem arguir que é precisamente para evitar a situação de facto consumado que advoga como "a deliberação camarária de aprovação final do projecto de alteração do loteamento o que traduziria a prática de um acto administrativo ilegal", que intentou a vertente acção. O «periculum in mora» significa que a providência deve ser concedida «desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade» e desde que «os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, essa reintegração no plano dos factos será difícil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente» – vide Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, págs. 291 e 292. Ora, no que se refere à presente situação o facto de se submeter a alteração ao loteamento nº 1/83 a exame e votação da Assembleia Municipal, não significa que a alteração se concretize, como in bastu temos vindo a referir. Releva também que se do debate público resultar que a alteração ao alvará seja implementada, nada impede que todo o procedimento e o acto de alteração sejam contenciosamente impugnáveis o que não posterga nem alicerça o requisito do facto consumado. Noutra vertente, não se entrevêem prejuízos de difícil reparação para os interesses que se visam assegurar no processo principal, nem se crê que o requerente pudesse elidir que o escrutínio público mercê do debate que se avizinha sobre a alteração in casu seja geradora de danos”. Não nos merece censura tal entendimento sufragado na sentença. Para tanto, há que atentar na natureza do procedimento em causa – projecto de alteração de loteamento – e nas vicissitudes de tramitação do mesmo. Com efeito, a alteração da operação urbanística de loteamento apresenta um percurso semelhante ao do licenciamento inicial, seja face ao artigo 36º, nº 2 do DL nº 448/91, de 29/11, seja face ao artigo 27º do DL nº 555/99, de 16/12. Para o efeito, a lei prevê que o projecto de alteração do loteamento seja precedido de um período de discussão pública a efectuar nos termos do disposto no artigo 77º do DL nº 380/99, de 22/9, de acordo com o previsto nos artigos 22º e 27º do DL nº 555/99, de 16/12 [na redacção do DL nº 177/2001, de 4/6], após o que se seguirá a deliberação final sobre o pedido de alteração. Pretendendo demonstrar a verificação do “periculum in mora”, o recorrente invocou o “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado”, que é precisamente o que pretende evitar com a presente providência de suspensão de eficácia e com a intimação para abstenção de uma conduta, que consubstancia o segundo pedido. Porém, como acima deixámos expresso, o acto suspendendo é a deliberação de “mera submissão à discussão pública da alteração do alvará em questão”. Ora, para ter por verificado esse fundado receio de constituição duma situação de facto consumado era necessário que o requerente demonstrasse que da discussão pública resultasse necessariamente a concretização do mencionado projecto de alteração ao alvará, o que não é de todo evidente que pudesse vir a acontecer. Com efeito, na sequência da discussão pública pelo menos dois cenários seriam possíveis de se verificarem: – Ou não eram apresentadas pelos particulares nenhuma reclamação, observação, sugestão ou pedidos de esclarecimento, caso em que a câmara municipal se limitava a emitir deliberação final favorável sobre o projecto de alteração ao loteamento; – Ou eram apresentadas pelos particulares reclamações, observações, sugestões ou pedidos de esclarecimento e, nesse caso, ou a câmara municipal introduzia alterações ao projecto de alteração proposto, ou emitia deliberação final desfavorável sobre o mesmo, pondo fim ao procedimento. Ora, é evidente que na segunda das hipóteses elencadas nenhum dano adviria para os interesses defendidos pelo recorrente e, muito menos, existiria o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado. E, por outro lado, mesmo a concretizar-se a aprovação do projecto de alteração do referido alvará, só por si isso não significava uma situação de facto incompatível com a sentença a proferir no processo principal, de modo a torná-la inútil, em caso de procedência. Na verdade, como acertadamente sustentou a entidade requerida – e igualmente a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul –, não só o ora recorrente se poderia socorrer, caso esse cenário se verificasse, da interposição de nova medida cautelar de suspensão de eficácia do acto de aprovação e respectiva impugnação judicial do acto, evitando deste modo que a contra-interessada pudesse legitimamente dar início às construções entretanto licenciadas. Daí que, não tendo o ora recorrente alegado outros prejuízos, a sentença recorrida não pudesse ter dado – como não deu – por verificado o requisito do “periculum in mora”, concluindo pela não verificação da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e, consequentemente, pela improcedência da providência requerida. E, dado que o pedido de intimação da Câmara Municipal de Loulé para se abster de aprovar o referido projecto de alteração do loteamento denominado “Golfe Poente”, sito na Quinta do Lago, estava dependente da verificação dos mesmos requisitos, obviamente que o mesmo tinha de soçobrar, como decidiu a sentença recorrida, que assim também não merece qualquer censura. Donde e em conclusão, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente. IV. DECISÃO Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando assim a sentença recorrida. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 UC e a procuradoria em 1/4 da taxa de justiça devida. Lisboa, 23 de Abril de 2009

Sumário

I- A suspensão de eficácia de actos administrativos depende, em geral, do preenchimento dos pressupostos previstos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e, em particular, da ponderação dos interesses públicos e privados em presença, a que se refere o seu nº 2.

II- Ao invés do que acontecia face à LPTA, existe hoje a possibilidade de decretar uma providência cautelar dando apenas como verificado o requisito do “fumus boni iuris”, desde que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal, nos termos da alínea a) do artigo 120º, não havendo necessidade de verificar a existência do segundo requisito, previsto nas restantes alíneas do citado preceito legal, ou seja, o “periculum in mora”.

III- A evidência de procedência do processo principal deve poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo, o que não acontece no caso dos autos, onde a acção administrativa especial a interpor pelo recorrente tem por fundamento vários vícios da decisão disciplinar, sendo que a complexidade dessa indagação não se compadece com este tipo de processos cautelares, não se podendo assim ter por manifesta a procedência da pretensão a formular naquela acção.

IV- No caso dos autos, essa evidente procedência da pretensão a formular no processo principal teria por fundamento os vários vícios de que, no entender do recorrente, padeceria a deliberação suspendenda, pelo que a complexidade da indagação das apontadas ilegalidades, de todo não manifestas, não se compadece com o tipo de análise perfunctória a efectuar em sede cautelar, não se podendo assim ter por manifesta a procedência da pretensão a formular na competente acção administrativa especial.

V- Nos termos da lei, o projecto de alteração do loteamento é precedido de um período de discussão pública, a efectuar nos termos do disposto no artigo 77º do DL nº 380/99, de 22/9, de acordo com o previsto nos artigos 22º e 27º do DL nº 555/99, de 16/12 [na redacção do DL nº 177/2001, de 4/6], após o que se seguirá a deliberação final sobre o pedido de alteração.

VI- Sendo o acto suspendendo a deliberação que determinou submeter à discussão pública o projecto de alteração de um loteamento, para ter por verificado o fundado receio de constituição duma situação de facto consumado era necessário que o requerente demonstrasse que da discussão pública resultasse necessariamente a concretização do mencionado projecto de alteração ao alvará, o que não é de todo evidente que pudesse vir a acontecer.

Texto Integral

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

António ..., com os sinais nos autos, intentou no TAF de Loulé, previamente à interposição da acção administrativa especial de pretensão conexa com actos administrativos, uma Providência Cautelar de Suspensão de Eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Loulé, datada de 23-1-2008, que determinou “submeter à discussão pública o projecto de alteração do loteamento denominado «Golfe Poente», Quinta do Lago, requerido em nome de Quinta do Lago – Empreendimentos Imobiliários e Turísticos, SA”, mais requerendo, nos termos do artigo 112º do CPTA, que se intimasse o requerido a abster-se de aprovar o referido projecto de alteração de loteamento denominado “Golfe Poente”, sito na Quinta do Lago.

O TAF de Loulé, por decisão datada de 21-7-2008, julgou improcedente a providência cautelar de suspensão de eficácia requerida e indeferiu a intimação para a abstenção da conduta peticionada.

Inconformado, veio o requerente da providência cautelar recorrer jurisdicionalmente para este TCA Sul, tendo para o efeito concluído a sua alegação nos seguintes termos:

“A. A sentença recorrida padece manifestamente de fundamento quanto aos argumentos que fundaram a rejeição das providências cautelares requeridas.

B. Assim, e em primeiro lugar, verifica-se que o Tribunal “a quo” não apreciou todas as causas de invalidada alegadas pelo recorrente, socorrendo-se apenas de uma delas [e de modo pouco fundamentado] para sustentar o não preenchimento da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

C. Com efeito, tendo o recorrente invocado quatro causas de invalidade da deliberação em crise – i) a nulidade por impossibilidade jurídica do objecto, ii) a inexistência de deliberação da Assembleia Municipal de aprovação da desafectação e de acto de alienação da parcela desafectada à contra-interessada, iii) a ilegitimidade e falta de interesse legítimo da contra-interessada para promover a alteração pretendida, e iv) a omissão de junção dos elementos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 7º da Portaria nº 1110/2001, de 19 de Setembro – o Tribunal recorrido só se pronunciou perfunctoriamente acerca do segundo vício.

D. Ora, o Tribunal a quo encontra-se obrigado a avaliar – ainda que num nível muito sumário – todas as causas de invalidade apontadas pelo recorrente, sob pena de alguma delas reflectir a "manifesta procedência" da pretensão da acção principal e não ser apreciada.

E. Segundo o disposto no nº 2 do artigo 95º do CPTA, o tribunal deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido invocadas – o que, aliás, é aplicável no que respeita à apreciação dos vícios apontados em sede de tutela cautelar [vd. Acórdãos supracitados e, especialmente, o Acórdão do TCA Sul, de 31 de Março de 2005 – processo nº 0482/04, e o Acórdão do TCA Norte, de 26 de Julho de 2007, processo nº 01476/06.8BEBRG-A].

F. Nesses termos, e uma vez que o Tribunal a quo não se pronunciou acerca de todas as causas de invalidade invocadas pelo recorrente, a sentença subjudice encontra-se ferida de nulidade por omissão de pronúncia, nos termos da alínea d) do nº 1 do artigo 668º do CPCivil, aplicável “ex vi” do artigo 1º do CPTA.

G. Em segundo lugar, a decisão do Tribunal recorrido labora em erro de julgamento, uma vez que é evidente a procedência da pretensão da acção principal, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

H. Assim, não só devem ser considerados procedentes os restantes vícios invocados como também a causa de invalidade apreciada sumariamente pelo Tribunal a quo.

L. Com efeito, o recorrente alegou que a deliberação em crise padecia de ilegalidades manifestas em virtude de não cumprirem as normas que regulam a desafectação do domínio público municipal.

J. De acordo com a alínea b) do nº 4 do artigo 53º da Lei das Autarquias Locais, é à Assembleia Municipal que cabe aprovar a desafectação de parcelas do domínio público municipal, pelo que deverá esta pronunciar-se antes de a Câmara Municipal aprovar alterações a loteamentos que impliquem modificações dessas áreas. Além disso, depois de realizada a desafectação, haveria que proceder à transmissão desses terrenos para a contra-interessada.

K. Ora, esses dois pressupostos não ocorreram, pelo que a alteração ao loteamento – e, consequentemente, a deliberação municipal que determinou a abertura da discussão pública do projecto de alteração e o acto final que vier a aprovar essa alteração – são necessariamente inválidos.

L. Por essas razões – e ainda que não seja possível retirar uma posição inequívoca do Tribunal a quo quanto à verificação da causa de invalidade invocada pelo recorrente –, a decisão recorrida incorre em erro de julgamento ao considerar como não verificado este vício.

M. Sublinhe-se que o recorrente não nega que as operações de loteamento possam sofrer modificações e alterações no que respeita à distribuição das ocupações urbanísticas – inclusivamente, ao nível das áreas cedidas para o domínio público municipal.

N. Todavia, essa modificação tem requisitos acrescidos quando pressupõem a alteração de áreas que já não se encontram na disponibilidade do interessado que a promove – como é o caso das áreas de cedência para o domínio público, cuja desafectação deve ser aprovada pela Assembleia Municipal, ao abrigo da Lei das Autarquias Locais.

O. Cumpre assinalar, neste âmbito, que a jurisprudência citada pelo Tribunal recorrido se reporta a factos anteriores à actual Lei das Autarquias Locais, quando a exigência de deliberação da Assembleia Municipal para desafectação do domínio público nem se encontrava prevista nesse diploma – pelo que não deve ser considerada relevante no julgamento do presente caso.

P. Por estas razões – e sem prejuízo da procedência dos restantes vícios elencados pelo recorrente, que não foram apreciados –, a deliberação em apreço é manifestamente inválida, sem ser necessária uma indagação profunda quanto ao mérito da acção principal.

Q. Em suma, e no que concerne à apreciação da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, verifica-se que o Tribunal a quo não apreciou cabalmente a “vexata quaestio” subjacente à invocação da causa de nulidade referida, encontrando-se a sua improcedência desprovida de fundamento.

R. Em todo o caso, a apreciação do primeiro pressuposto de decretamento das providências cautelares requeridas padece de incongruências ao nível da sua fundamentação que o recorrente não pode deixar de apontar.

S. A título de exemplo, o Tribunal a quo cita disposições jurídicas – como aquelas respeitantes às especificações dos alvarás de loteamento – sem justificar de que modo o seu conteúdo contende com a argumentação do ora recorrente.

T. Por outro lado, conclui-se na sentença recorrida que o novo alvará dá lugar a uma nova apreciação da solução urbanística, mas também não se esclarece de que forma é que essa conclusão prejudica os fundamentos oportunamente aduzidos pelo ora recorrente.

U. Finalmente, em confusão grave, o Tribunal a quo não distingue o critério da "manifesta procedência" da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA do critério da "não manifesta improcedência" da alínea b) do mesmo número.

V. Ora, o facto de uma pretensão não ser manifestamente procedente [conforme se exige na citada alínea a)] não é, como é óbvio, equivalente a ser considerada manifestamente improcedente, como parece entender o Tribunal a quo.

W. Nesse sentido, também quanto a este aspecto não pode a decisão do Tribunal a quo proceder.

X. Em terceiro lugar, ao remeter para a apreciação realizada ao nível da alínea a), a decisão do Tribunal recorrido incorre também em erro de julgamento quanto ao pressuposto de “fumus boni iuris” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Y. Com efeito, o Tribunal a quo não procedeu, a propósito da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, a qualquer apreciação fundada da suposta "manifesta improcedência" da pretensão da acção principal, pelo que, ao ter remetido, no âmbito da alínea b), para o que foi exposto na alínea a), carece em absoluto de fundamento.

Z. Em síntese, ao ter considerado como equivalentes as expressões "não manifesta procedência" e "manifesta improcedência", e ao remeter para a apreciação anterior a verificação do “fumus boni iuris” da alínea b), o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento quanto ao pressuposto previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

AA. Em quarto lugar, o Tribunal a quo considerou não se encontrar verificado o requisito do “periculum in mora”, igualmente previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, uma vez que poderia ser sempre impugnado o acto cuja prática se visa impedir.

BB. Sucede que o recorrente não se limitou a pedir a suspensão da eficácia da deliberação em crise, pois requereu também a intimação da Câmara Municipal de Loulé a abster-se de aprovar o projecto de alteração do loteamento Golfe Poente.

CC. Ora, o que se pretende com o pedido de intimação é precisamente evitar a emissão do acto final, pelo que o requisito do “periculum in mora” sempre teria de ser dado como preenchido quanto ao segundo pedido.

DD. Por outras palavras, verifica-se o receito de produção de um facto consumado, pois a acção principal visa evitar – com a condenação à proibição de prática do acto final – a emissão da decisão de aprovação do acto de alteração do loteamento Golfe Poente [veja-se, a este propósito, o Acórdão do TCA Sul, de 14 de Fevereiro de 2008, processo nº 03165/07].

EE. Mas, acresce que, em qualquer caso, o primeiro pedido também pretende evitar o acto final, e por isso visa paralisar e impedir a continuação do procedimento que culminará na sua emissão. Assim, o objectivo da acção principal – onde será impugnado o acto em apreço em cumulação com o pedido de condenação à proibição de aprovação do projecto – é, em qualquer dos casos, evitar que o acto final seja emitido.

FF. Por essa razão, verifica-se, também quanto ao requisito do “periculum in mora”, uma situação de erro de julgamento por parte do Tribunal a quo, uma vez que deveria ter dado por verificado este pressuposto”.

A contra-interessada também contra-alegou, concluindo como segue:

“i. Como já sucedia com o requerimento inicial, o recorrente vem interpor o presente recurso com o exclusivo intuito de prejudicar a imagem e a actividade empresariais da ora contra-interessada, de modo a tentar impedir a realização da discussão pública no âmbito do procedimento administrativo de alteração a uma licença de operação de loteamento e impedir a execução de um plano municipal de ordenamento do território em vigor – o Plano de Urbanização da Quinta do Lago;

ii. Ensaia o recorrente a sustentação do presente pedido de revogação da sentença proferida pelo Tribunal a quo, que julgou improcedentes ambas as providências cautelares cujo decretamento requereu, alegando a nulidade da sentença por omissão de pronúncia; e vários alegados erros de julgamento relativamente à (i) aplicação da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, (ii) quanto ao pressuposto do “fumus boni iuris” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, e (iii) quanto ao requisito do “periculum in mora”;

iii. Todavia, como se demonstrou supra, não assiste razão ao recorrente relativamente a qualquer dos vícios apontados, ou em relação a quaisquer outros que com a sua imaginação e o apoio de Ilustres Mandatários tente inventar;

iv. Não pode, pois, logo à partida, deixar de sublinhar-se o que o recorrente aparenta ter descurado, e que é o pressuposto essencial no qual o recorrente fez assentar toda a sua argumentação ao ensaiar a tese da nulidade da sentença: o recorrente não conseguiu provar que os terrenos sobre os quais incide a proposta de alteração ao loteamento do Golfe Poente, ora sujeita a discussão pública, integrem o domínio público municipal;

v. Da prova testemunhal produzida, nomeadamente da testemunha arrolada pelo próprio recorrente, tão-pouco resulta algo diverso, no que concerne à cedência de espaços verdes no âmbito do loteamento do Golfe Poente, dado que os mesmos "eram destinados a ser utilizados por quaisquer cidadãos" [cfr. fls. 9 da Sentença];

vi. Com efeito, tal destinação inicial nunca veio a verificar-se, nem juridicamente, nem de facto: as áreas controvertidas nunca chegaram a ser objecto de entrega ao Município, tão-pouco tendo a estar na livre disponibilidade do público em geral;

vii. Razão, aliás, de enorme relevância para que, à data da sua entrada em vigor, o Plano de Urbanização da Quinta do Lago tenha determinado que as mesmas não mais deveriam ser destinadas a espaço verde público, Ademais,

viii. A improcedência dos pedidos do ora recorrente resultaria evidente ainda que se considerasse que os terrenos abrangidos pela alteração em cursa se integravam no domínio público municipal [o que não se concede], dado que, como o próprio admite, as áreas de cedências consubstanciam uma especificação do alvará, pelo que podem ser objecto de alteração ou supressão mediante procedimento de alteração à licença de operação de loteamento;

ix. Pelo que, a improcedência dos vícios invocados pelo recorrente consiste numa decorrência lógica dos factos provados com relevância para a avaliação da causa, não sendo exigível ao Tribunal a quo que, nesta sede, proceda à análise de meras hipóteses académicas, em nada indiciadas, pela prova produzida [aliás, por ela claramente contrariadas];

x. Ao contrário do que o recorrente pretende fazer crer, em sede de providências cautelares o tribunal não necessita de analisar todas as questões invocadas pelas partes, quando tais questões já se encontram prejudicadas pela solução dada a outras [cfr. artigo 660º, nº 2 do CPCivil e artigo 95º do CPTA];

xi. Ora, não tendo, sequer, sido feita prova da integração do domínio púbico municipal, quaisquer outras questões relacionadas com esta foram necessariamente prejudicadas pela solução dada à primeira, pelo que não existe qualquer omissão de pronúncia relativamente à sentença sub iudice;

xii. Acresce que outra ordem de razões leva a que a invocação de pretensa nulidade da sentença seja manifestamente abusiva e improcedente: não há omissão de pronúncia quando o juiz deixe de se pronunciar meramente sobre os «raciocínios», «razões» ou «argumentos» invocados pelas partes, tal como tem sido entendimento unânime da jurisprudência [quer cível, quer administrativa];

xiii. Independentemente dos fundamentos que o recorrente tivesse utilizado para considerar que o acto era inválido, a única questão que deveria ser tratada pelo tribunal a quo era a possibilidade de verificação dos requisitos previstos no artigo 120º do CPTA, o que aquele douto tribunal fez fundamentadamente;

xiv. Pelo que, em face do exposto, cumpre concluir pela validade da sentença recorrida, a qual não enferma do vício de omissão de pronúncia, erradamente invocado pelo recorrente.

xv. Da sentença recorrida resulta, não só, a inexistência de “fumus boni iuris”, como, mesmo a existência de “malus fumus”. Senão vejamos;

xvi. A proposta de alteração da licença de operação de loteamento do Golfe Poente consubstancia uma mera colagem àquele que é o conteúdo de um instrumento de gestão territorial em vigor – o Plano de Urbanização da Quinta do Lago, sendo um mero acto de execução [uma mera formalização] de uma opção urbanística previamente definida naquele regulamente administrativo;

xvii. Esta circunstância, que o recorrente deliberadamente omitiu, é decisiva no sentido da não verificação do requisito constante da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA: um mero acto de execução de um plano municipal de ordenamento do território em vigor, que se limita a reflectir uma decisão anteriormente sujeita a consulta pública, devidamente aprovada pela Assembleia Municipal, ratificada pelo Conselho de Ministros e plenamente vigente, nunca poderá ser considerado manifestamente ilegal.

xviii. Sendo o acto suspendendo integrativo do procedimento de alteração a uma licença de operação de loteamento, é indiferente que o mesmo incida sobre bens do domínio público ou privado, dado que este tem a virtualidade de, per se, proceder à integração e desintegração automática de terrenos no domínio público [artigos 27º, nº 7 e 44º, nº 3, do RJUE];

xix. Por seu turno, a invocação pelo recorrente da alegada impossibilidade jurídica do objecto da presente alteração à licença de operação de loteamento do Golfe Poente, porquanto as áreas objecto da alteração teriam sido, entretanto, objecto da operação de loteamento da Encosta Poente, consubstancia a prova cabal da sua intenção dolosa de prejudicar a imagem e a actividade da contra-interessada;

xx. Dado que na Acção Administrativa Especial [Processo nº 603/07.2BELLE], que recentemente propôs, o recorrente veio peticionar a declaração de nulidade da licença de operação de loteamento da Encoste Poente, precisamente por considerar que este loteamento incidia sobre terrenos que permaneciam juridicamente afectos a áreas de cedência ao abrigo da licença de operação de loteamento do Golfe Poente;

xxi. Contudo, assim que tomou conhecimento de que a contra-interessada havia requerido junto do Município de Loulé uma alteração formal à licença de operação de loteamento do Golfe Poente, o recorrente imediatamente intentou as presentes providências cautelares destinadas a impedir a realização dessa mesma alteração!

xxii. É claro que nem a alegada ilegalidade da operação de loteamento da Encosta Poente, nem a ora alegada ilegalidade da presente proposta de redução das áreas de cedência do Golfe Poente procedem, pois ambas essas opções urbanísticas foram já pensadas, propostas, discutidas, aprovadas, ratificada e publicadas, constando do Plano de Urbanização da Quinta do Lago, que as impõe a entidades públicas e aos particulares;

xxiii. Consistindo, quer a redução da área de cedências do loteamento Golfe Poente, quer a constituição dos lotes da Encosta Poente, em meros actos de execução daquele instrumento de gestão territorial;

xxiv. Tendo o licenciamento da operação de loteamento da Encosta Poente já tido lugar, poderá, quando muito, argumentar-se com a desnecessidade [sendo certo que quod abundat non nocet] da presente alteração à licença de operação de loteamento do Golfe Poente, mas nunca com a sua ilegalidade;

xxv. Quanto ao argumento aduzido pelo recorrente, relativamente à alínea b) do nº 4 do artigo 53º da Lei das Autarquias Locais [LAL], o mesmo omite, ou pelo menos desconsidera, factos decisivos no sentido da improcedência da sua tese;

xxvi. Em primeiro lugar, a referida LAL estabelece o regime geral das respectivas atribuições e competências, existindo norma especial expressa quanto à competência para a aprovação de alterações a licenças de operação de loteamento, que, nos termos gerais de Direito, prevalece sobre aquele regime geral;

xxvii. Tal competência encontra-se cometida à Câmara Municipal [cfr. artigo 27º, nº 4 do RJUE], que abrange a possibilidade desta entidade determinar a alteração de qualquer das especificações de alvará em vigor, nomeadamente, as áreas de cedências [cfr. artigo 77º, nº 1, alínea f) do RJUE];

xxviii. De resto, nos termos da lei, a emissão do aditamento que titula a alteração à licença de operação de loteamento deve ser comunicado oficiosamente à conservatória do registo predial competente, para efeitos de averbamento, sem mais – ou seja, sem necessidade de qualquer deliberação prévia da assembleia municipal [cfr. artigo 27º, nº 7, do RJUE];

xxix. Em segundo lugar, uma alteração a um alvará de loteamento não configura um negócio jurídico privado e tem um formalismo próprio, que prescinde da celebração de um contrato entre o Município e o titular da licença de loteamento pelo qual aquele transmita a este a propriedade das áreas em causa, dado que a deliberação camarária de alteração tem a virtualidade de, per se, proceder à (des)integração automática de terrenos no domínio público ou privado municipal, uma vez titulada pelo correspondente aditamento;

xxx. Por outro lado, a arguição, pelo recorrente, do vício de falta de forma da alteração em curso é totalmente prematuro, dado que a Câmara Municipal de Loulé pode deliberar posteriormente, num mero exercício de excesso de forma, submetê-la à aprovação/ratificação da respectiva Assembleia Municipal!

xxxi. O que torna ainda mais absurda a pretensão desta providência, que afinal visa impedir que a Assembleia Municipal possa decidir precisamente aquilo que o recorrente acha que lhe compete decidir [se assim for entendido por quem tem competência para definir o interesse público no caso concreto];

xxxii. No que concerne à alegada ilegitimidade da contra-interessada, na qualidade de titular do Alvará nº 1/83, a mesma tem um interesse directo na alteração proposta, pela simples razão de que tal visa a adequação de um acto administrativo, de que é destinatária, a um instrumento de gestão territorial superveniente [o Plano de Urbanização da Quinta do Lago], podendo as áreas de cedências assumir diferente configuração, com reflexo directo na sua esfera patrimonial;

xxxiii. No que concerne à pretensa omissão de junção ao PA da certidão da Conservatória do Registo Predial, tal alegação resulta incompreensível, porque foi apresentado a certidão da Conservatória do Registo Predial nº 6.600 [prédio-mãe] e desta consta, a título de averbamento, a inscrição das desanexações dos lotes constituídos ao abrigo da operação de loteamento do Golfe Poente;

xxxiv. No que respeita ao alegado erro de julgamento quanto ao pressuposto do “fumus boni iuris” previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, ainda que tal alínea trate de uma forma menos exigente de “fumus boni iuris” o “fumus non malus”, afigura-se evidente que, assumindo o padrão do homem médio e constatada a manifesta improcedência de uma pretensão, não valerá a pena aferir da ausência de indícios de não procedência da mesma, pelo que a afirmação do recorrente chega mesmo a roçar o caricato;

xxxv. Nos termos do exposto supra, a improcedência da acção administrativa especial intentada pelo recorrente é de tal modo manifesta que poderá, mesmo, falar-se na verificação de “fumus malus iuris”, ao contrário do exigido pelo disposto no final da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

xxxvi. Ainda assim, e para que dúvidas não restassem, o Tribunal a quo teve a diligência de justificar também a não verificação do “periculum in mora”, apesar de o recorrente não ter sequer logrado referir, em sede do seu requerimento inicial, qual a situação de facto consumado a cuja constituição visa obviar com a intimação para a abstenção da conduta de aprovação do acto final de alteração ao loteamento do Golfe Poente, que igualmente requereu, pretendendo, agora, em sede de recurso, vir emendar a mão;

xxxvii. A razão é simples, como o recorrente bem sabe: a desafectação da área de cedência em apreço, do loteamento do Golfe Poente, tal como previsto no Plano de Urbanização da Quinta do Lago, foi já operada ex vi da emissão do alvará de loteamento da Encosta Poente, no passado dia 7 de Julho de 2006;

xxxviii. Alvará esse que titula uma licença que permitiu a constituição de 9 lotes sobre a área desafectada do Golfe Poente, que, inclusivamente, se encontram já, na sua totalidade, legitimamente vendidos a terceiros;

xxxix. Assim sendo, a prática do acto de licenciamento da alteração à licença de operação de loteamento do Golfe Poente consubstancia uma mera formalização de uma situação de facto [e de Direito, nos termos do Plano] já consumada, pelo que não há qualquer “periculum in mora” que justifique a adopção da providência requerida;

xl. Note-se: o perigo em mora [a existir, o que não se concede] resultará do deferimento desta pretensão do recorrente, pois a existirem irregularidades não sanáveis, o debate público iria permitir à Câmara Municipal de Loulé corrigir, emendar, ou declarar nulo o alvará ou qualquer outra licença administrativa;

xli. Por último, no que concerne à ponderação de interesses em presença, como bem se refere na sentença recorrida: a análise deste critério pressupõe que no caso de estar requerida a adopção de providência cautelar conservatória, estejam verificados ambos os requisitos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 120º, que, como vimos não estão no caso em análise preenchidos [cfr. fls. 29];

xlii. Sempre se diga, todavia, que, na vigência do Plano de Urbanização da Quinta do Lago, de natureza regulamentar, não pode, sob pena de invalidade, ser implementado o resultado de uma qualquer ponderação de interesses que impeça ou dificulte a execução dos ditames nele contidos;

xliii. Não restando dúvida de que o Tribunal a quo decidiu bem ao recusar ambas as providências cautelares requeridas, pois, em última análise, os danos da sua concessão saldar-se-iam na lesão para o interesse público directa e imediatamente resultante da violação de um instrumento de gestão territorial em vigor – o Plano de Urbanização da Quinta do Lago –, inexistindo, pele contrário, qualquer interesse atendível no decretamento de providências, elas sim, manifestamente ilegais”.

Foi proferido despacho de sustentação [cfr. processo do SITAF sem numeração].

A Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul emitiu douto parecer, pronunciando-se no sentido de ser negado provimento ao recurso [cfr. fls. 680 a 685 dos autos].

Com dispensa de vistos, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida deu como assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:

i. A contra-interessada, à data denominada “P ..., SA”, é uma sociedade comercial que se dedica à exploração da Urbanização Quinta do Lago [cfr. doc. nº 1 da pi];

ii. Em 1971, a contra-interessada adquiriu uma área de terreno com 645 hectares correspondente à Urbanização Quinta do Lago, descrita na Conservatória do Registo Predial de Loulé sob o 6.600, cujos lotes constituídos pelo loteamento “Golfe Poente” foram sendo desanexados do prédio da referida Urbanização [cfr. doc. nº 2 da pi];

iii. Em 11-1-1983, o requerido emitiu o Alvará de Loteamento nº 1/83 à contra-interessada, autorizando "o loteamento das zonas denominadas ‘Monte Golfe' e ‘Golfe Poente' da Urbanização Quinta do Lago [...]" [cfr. doc. nº 3 da pi];

iv. No loteamento “Golfe Poente” a contra-interessada cedia ao requerido 10.836 ha, e a área de arruamentos era de 1.007 ha, que integravam 118.430 m2 do “Golfe Poente”, destinado às redes viárias e espaços públicos [cfr. docs. nºs 4 e 5 da pi];

v. Em 7-1-1983, a contra-interessada celebrou com o requerido a escritura de doação e compromisso de urbanização com vista ao loteamento do “Monte Golfe” e “Golfe Poente” na Quinta do Lago [cfr. doc. nº 5 da pi];

vi. Em 11-1-2006, o requerido aprovou a operação de loteamento designada “Encosta Poente”, emitindo o Alvará de Loteamento nº 5/2006, em 7-7-2006 [cfr. doc. nº 6 da pi];

vii. Os sete lotes integrantes do loteamento “Encosta Poente”, destinados a habitação unifamiliar, foram vendidos entre 25-8-2006 e 13-4-2007 [cfr. doc. nº 7 da pi];

viii. A Planta de cedências do Loteamento da “Encosta Poente” constitui o doc nº 8 da pi;

ix. Em 15-10-2007, a contra-interessada solicitou ao requerido a alteração à licença do loteamento “Golfe Poente”, titulado pelo Alvará de Loteamento nº 1/83 [cfr. doc. nº 9 da pi];

x. Em 22-10-2007, a contra-interessada veio juntar elementos ao pedido de alteração à operação de loteamento para compatibilização com o Plano de Urbanização da Quinta do Lago [cfr. doc. nº 10 da pi];

xi. Assente no Parecer datado de 27-11-2007, elaborado pelo arquitecto José Custódio, que versava sobre a alteração do Alvará de Loteamento nº 1/83, de 11 de Janeiro, foi proferida a deliberação de 23-1-2008 [cfr. doc. nº 11 da pi];

xii. Em 13-10-1993, a contra-interessada solicitou ao requerido que "se digne mandar proceder à vistoria com vista à recepção definitiva das infraestruturas do loteamento designado por loteamento “Monte Golfe” e “Golfe Poente” – Alvará nº 1/83 […]" [cfr. doc. nº 12 da pi];

xiii. A "Acta das Reuniões de análise e Ponderação do resultado de inquérito público do Plano de Urbanização da Quinta do Lago" plasma os resultados obtidos na sequência do inquérito público em conformidade [cfr. doc. nº 1 da oposição da contra-interessada];

xiv. Em 7-4-2008, a contra-interessada propôs junto do requerido "a entrega de todas as áreas de interesse público previstas e identificadas [...]" no Plano de Urbanização da Quinta do Lago – UOP5 [cfr. doc. nº da oposição de contra-interessada].

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Como se viu, a sentença ora sob censura julgou improcedente a providência cautelar, na qual era requerida a suspensão de eficácia da deliberação da Câmara Municipal de Loulé, datada de 23-1-2008, que determinou “submeter à discussão pública o projecto de alteração do loteamento denominado «Golfe Poente», Quinta do Lago, requerido em nome de Quinta do Lago – Empreendimentos Imobiliários e Turísticos, SA”, e indeferiu o pedido de intimação do Município de Loulé a abster-se de aprovar o referido projecto de alteração de loteamento denominado “Golfe Poente”, sito na Quinta do Lago.

Vejamos pois se a decisão recorrida merece a censura que o recorrente lhe dirige, começando pela invocada nulidade da mesma.

Nas conclusões A) a F) da sua alegação vem o recorrente invocar que a sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia [artigo 668º, nº 1, alínea d) do CPCivil], por não ter apreciado todas as causas de invalidade do acto por ele alegadas, socorrendo-se apenas de uma delas para sustentar o não preenchimento da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Com efeito, o requerente da providência cautelar, ora recorrente, imputou várias ilegalidades à aludida deliberação, nomeadamente a sua "nulidade por impossibilidade de objecto", “ex vi” artigo 133º, nº 2 do CPA, a "inexistência de deliberação da Assembleia Municipal de desafectação da área de 18.252 m2 do domínio público municipal", “ex vi” artigo 53º, nº 4, alínea b) da Lei das Autarquias Locais, a inexistência de "acto de alienação da mesma à contra-interessada", mediante contrato, a "ilegitimidade e falta de interesse legítimo da contra-interessada para promover a alteração do projecto de loteamento com redução de 18.252 m2 da área anteriormente cedida ao Município ora recorrido", em violação do disposto no artigo 48º do DL nº 555/99, na redacção dada pelo DL nº 177/2001, de 4/6, e, finalmente, a "omissão de junção dos elementos previstos na alínea b) do nº 1 do artigo 7º da Portaria nº 1110/2001 de 19/9".

Como salientou a sentença recorrida, além da instrumentalidade, constituem características das providências cautelares a provisoriedade, que se manifesta no facto de que "não está em causa a resolução definitiva de um litígio", e a sumariedade, que se manifesta numa "cognição sumária da situação de facto e de direito, própria de um processo urgente" – cfr., na doutrina, José Carlos Vieira de Andrade, in "A Justiça Administrativa", 4ª edição – daqui decorrendo que na apreciação dos requisitos de que depende a respectiva concessão, o juiz se tenha de conter numa "apreciação perfunctória da aparência do bom direito", não podendo a providência cautelar antecipar, a título definitivo a decisão a proferir no processo principal – cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, in "Comentário ao CPTA", Almedina, 2005, a págs. 571, em anotação ao artigo 113º.

E, sendo assim, a decisão sob recurso não cometeu qualquer nulidade por omissão de pronúncia, tendo-se limitado a seleccionar, em termos meramente perfunctórios e sumários, as questões que deveriam ser apreciadas, de molde a concluir se as mesmas preenchiam ou não as condições que poderiam conduzir à concessão da providência requerida, ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Ao ter reconhecido que o extenso elenco dos pretensos vícios imputados à deliberação suspendenda só poderia ser apreciado na acção principal, nomeadamente devido ao facto dos mesmos terem sido objecto de impugnação por parte da entidade requerida e da contra-interessada, tornando-os discutíveis e por isso necessitarem de demonstração só compatível no âmbito da acção principal, tal equivaleu a uma interpretação conforme à lei e não a uma intencional omissão de pronúncia.

Donde e em conclusão, a sentença recorrida não enferma da apontada nulidade por omissão de pronúncia.

* * * * * *

Adquirido que a sentença recorrida não padece de nulidade, vejamos seguidamente se enferma dos erros de julgamento que o recorrente lhe assaca.

A sentença fundamentou a não concessão da providência ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, do seguinte modo:

“[…]

A introdução do critério do «fumus boni iuris» é, neste domínio, muito forte, intervindo na seguinte formulação: se existirem elementos que tornem evidente a procedência ou a viabilidade da pretensão material do requerente, tal vale por si só, não se atendendo ao critério do «periculum in mora» nem à ponderação prevista no nº 2 do artigo 120º do CPTA.

Cabe afirmar que só a alegação de vícios e de factos que atestem ou indiciem a ilegalidade do despacho impugnado, não se afigura suficiente para decretar a providência requerida, atentos os critérios que delimitam o juízo e decisão do julgador, constantes do artigo 120º do CPTA.

No caso dos autos, neste momento, não resulta clara e evidente, a procedência da pretensão a formular pelo requerente no processo principal, não podendo afirmar-se encontrarmo-nos perante um acto administrativo manifestamente ilegal.

Assim, desde já se diga, num mero juízo perfunctório como cumpre nesta providência cautelar aquilatar, considerar-se a não verificação de fundamento da pretensão principal a formular pelo ora requerente.

Agora, como já dissemos, no que respeita ao primeiro critério, resulta que é manifesta a sua improcedência.

Daí que, por se afigurar – neste momento e de uma análise sumária como se impõe neste processo urgente – a improcedência da pretensão material do requerente, não se verificam os pressupostos de aplicação do critério a que alude a alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, pelo que importa analisar os vertidos na alínea b) e no nº 2 do referido normativo.

Isto porque nas situações em que é evidente a improcedência da pretensão material a formular no processo principal, a concessão da providência cautelar, depende da verificação do «periculum in mora» e do critério do «fumus boni iuris»”.

Nas conclusões G) a Q) da sua alegação sustenta o recorrente que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, uma vez que resulta evidente a procedência da pretensão a deduzir na acção principal, nos termos da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Vejamos.

Do normativo em causa decorre que, actualmente, ao invés do que sucedia face à LPTA, existe a possibilidade de decretar uma providência cautelar dando apenas como verificado o requisito do “fumus boni iuris”, desde que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no processo principal.

Em tais casos, não há necessidade de verificar a existência do segundo requisito, previsto nas restantes alíneas do citado preceito legal, ou seja, o “periculum in mora”.

Contudo, essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo.

Por isso, como apontam a Doutrina e a Jurisprudência – seja deste TCA Sul, seja do TCA Norte, seja do STA –, essa evidência de procedência do processo principal deve, naturalmente, poder ser facilmente constatada pela simples leitura da petição, ou resultar, de forma inequívoca e, portanto, sem qualquer esforço exegético, de qualquer elemento documental junto ao processo, sugerindo os próprios exemplos que o legislador indicou no preceito que esta faculdade deve ser objecto duma aplicação restritiva [cfr., neste sentido, na doutrina, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, na anotação 1. ao artigo 120º do CPTA, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 1ª edição, Almedina, 2005, a págs. 601/603, e Ana Gouveia Martins, in Tutela Cautelar no Contencioso Administrativo, Coimbra Editora, 2005, a págs. 507/508; e, na Jurisprudência, os acórdãos deste TCA Sul, de 15-5-2008, proferido no âmbito do processo nº 03514/08, da mesma data, proferido no âmbito do processo nº 03725/08, e de 14-6-2007, proferido no âmbito do processo nº 02604/07; do TCA Norte, de 23-10-2008, proferido no âmbito do processo nº 02591/06.3BEPRT, e de 25-9-2008, proferido no âmbito do processo nº 00977/07.5BECBR; e, do STA, de 22-10-2008, da 2ª Subsecção do CA, proferido no âmbito do processo nº 0396/08, só para citar os mais recentes].

Ora, compulsados os autos, constata-se que essa evidente procedência da pretensão a formular no processo principal teria por fundamento os vários vícios de que, no entender do recorrente, padeceria a deliberação suspendenda.

Porém, tratando-se duma providência cautelar, onde o que está em causa é obviar, em tempo útil, a ocorrências que possam comprometer a utilidade do processo principal, para decidir se é de conferir ou não a tutela cautelar e, em especial, para apreciar se, na esfera do requerente, se preenchem ou não os requisitos do “periculum in mora” e do “fumus boni iuris” [ou, tratando-se de providências conservatórias, do “fumus non malus iuris”] – como acima se deixou expresso, o tribunal não procede a juízos definitivos, que apenas cumpre realizar no processo principal, mas a apreciações perfunctórias, baseadas em juízos sumários sobre os factos a apreciar –, é evidente que a complexidade da indagação das apontadas ilegalidades, de todo não manifestamente evidentes, não se compadece, como é bom de ver, com esse tipo de análise, não se podendo assim ter por manifesta a procedência da pretensão a formular na competente acção administrativa especial.

Como se afirmou no Acórdão deste TCA Sul, de 28-6-2007, proferido no âmbito do Recurso nº 02225/07, “a qualidade de cognição exigida pelo artigo 120º, nº 1, alínea a) do CPTA para o «fumus boni iuris» traduzida na expressão "evidente procedência da pretensão formulada" mede-se pelo carácter incontroverso [que não admita dúvida], patente [posto que visível sem mais indagações] e irrefragável [irrecusável, incontestável] do presumível conteúdo favorável da sentença de mérito da causa principal, derivado da cognição sumária das circunstâncias de facto e consequente juízo subsuntivo na lei aplicável, efectuados no processo cautelar”.

Não sendo esse manifestamente o caso, estava desde logo arredada a possibilidade de concessão da providência com fundamento na citada alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Consequentemente, ao assim decidir, a sentença recorrida não padece do erro de julgamento que o recorrente lhe assaca nas conclusões G) a Q) da sua alegação, que assim se mostram totalmente improcedentes.

* * * * * *

Face à impossibilidade de concessão da providência ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, a sentença em recorrida curou então de analisar da verificação do requisito do “periculum in mora”, necessário para a concessão da medida cautelar requerida, e previsto na alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, tendo decidindo pela sua não verificação, o que motivou a desnecessidade de apreciar o outro requisito previsto na aludida alínea, ou seja, da não manifesta falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal ou “fumus non malus iuris”.

Para justificar a não verificação do aludido requisito – o “periculum in mora” – a sentença recorrida esgrimiu a seguinte argumentação:

“O requerente aponta que o acto de suspensão acarretará o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou de prejuízos de difícil reparação para os interesses que aquele visa assegurar no processo principal.

Vejamos.

O requerente vem arguir que é precisamente para evitar a situação de facto consumado que advoga como "a deliberação camarária de aprovação final do projecto de alteração do loteamento o que traduziria a prática de um acto administrativo ilegal", que intentou a vertente acção.

O «periculum in mora» significa que a providência deve ser concedida «desde que os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, se tornará depois impossível, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente, proceder à reintegração, no plano dos factos, da situação conforme à legalidade» e desde que «os factos concretos alegados pelo requerente inspirem o fundado receio de que, se a providência for recusada, essa reintegração no plano dos factos será difícil, no caso de o processo principal vir a ser julgado procedente» – vide Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição, págs. 291 e 292.

Ora, no que se refere à presente situação o facto de se submeter a alteração ao loteamento nº 1/83 a exame e votação da Assembleia Municipal, não significa que a alteração se concretize, como in bastu temos vindo a referir.

Releva também que se do debate público resultar que a alteração ao alvará seja implementada, nada impede que todo o procedimento e o acto de alteração sejam contenciosamente impugnáveis o que não posterga nem alicerça o requisito do facto consumado.

Noutra vertente, não se entrevêem prejuízos de difícil reparação para os interesses que se visam assegurar no processo principal, nem se crê que o requerente pudesse elidir que o escrutínio público mercê do debate que se avizinha sobre a alteração in casu seja geradora de danos”.

Não nos merece censura tal entendimento sufragado na sentença.

Para tanto, há que atentar na natureza do procedimento em causa – projecto de alteração de loteamento – e nas vicissitudes de tramitação do mesmo.

Com efeito, a alteração da operação urbanística de loteamento apresenta um percurso semelhante ao do licenciamento inicial, seja face ao artigo 36º, nº 2 do DL nº 448/91, de 29/11, seja face ao artigo 27º do DL nº 555/99, de 16/12.

Para o efeito, a lei prevê que o projecto de alteração do loteamento seja precedido de um período de discussão pública a efectuar nos termos do disposto no artigo 77º do DL nº 380/99, de 22/9, de acordo com o previsto nos artigos 22º e 27º do DL nº 555/99, de 16/12 [na redacção do DL nº 177/2001, de 4/6], após o que se seguirá a deliberação final sobre o pedido de alteração.

Pretendendo demonstrar a verificação do “periculum in mora”, o recorrente invocou o “fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado”, que é precisamente o que pretende evitar com a presente providência de suspensão de eficácia e com a intimação para abstenção de uma conduta, que consubstancia o segundo pedido.

Porém, como acima deixámos expresso, o acto suspendendo é a deliberação de “mera submissão à discussão pública da alteração do alvará em questão”. Ora, para ter por verificado esse fundado receio de constituição duma situação de facto consumado era necessário que o requerente demonstrasse que da discussão pública resultasse necessariamente a concretização do mencionado projecto de alteração ao alvará, o que não é de todo evidente que pudesse vir a acontecer.

Com efeito, na sequência da discussão pública pelo menos dois cenários seriam possíveis de se verificarem:

- Ou não eram apresentadas pelos particulares nenhuma reclamação, observação, sugestão ou pedidos de esclarecimento, caso em que a câmara municipal se limitava a emitir deliberação final favorável sobre o projecto de alteração ao loteamento;

- Ou eram apresentadas pelos particulares reclamações, observações, sugestões ou pedidos de esclarecimento e, nesse caso, ou a câmara municipal introduzia alterações ao projecto de alteração proposto, ou emitia deliberação final desfavorável sobre o mesmo, pondo fim ao procedimento.

Ora, é evidente que na segunda das hipóteses elencadas nenhum dano adviria para os interesses defendidos pelo recorrente e, muito menos, existiria o fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado.

E, por outro lado, mesmo a concretizar-se a aprovação do projecto de alteração do referido alvará, só por si isso não significava uma situação de facto incompatível com a sentença a proferir no processo principal, de modo a torná-la inútil, em caso de procedência.

Na verdade, como acertadamente sustentou a entidade requerida – e igualmente a Digna Magistrada do Ministério Público junto deste TCA Sul –, não só o ora recorrente se poderia socorrer, caso esse cenário se verificasse, da interposição de nova medida cautelar de suspensão de eficácia do acto de aprovação e respectiva impugnação judicial do acto, evitando deste modo que a contra-interessada pudesse legitimamente dar início às construções entretanto licenciadas.

Daí que, não tendo o ora recorrente alegado outros prejuízos, a sentença recorrida não pudesse ter dado – como não deu – por verificado o requisito do “periculum in mora”, concluindo pela não verificação da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA e, consequentemente, pela improcedência da providência requerida.

E, dado que o pedido de intimação da Câmara Municipal de Loulé para se abster de aprovar o referido projecto de alteração do loteamento denominado “Golfe Poente”, sito na Quinta do Lago, estava dependente da verificação dos mesmos requisitos, obviamente que o mesmo tinha de soçobrar, como decidiu a sentença recorrida, que assim também não merece qualquer censura.

Donde e em conclusão, improcedem todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV. DECISÃO

Nestes termos e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo do TCA Sul em negar provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando assim a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 UC e a procuradoria em 1/4 da taxa de justiça devida.

Lisboa, 23 de Abril de 2009

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I. RELATÓRIO