01077/11 - Supremo Tribunal Administrativo

A questão de saber se em caso de indemnização pelo sacrifício de bens privados por razões de interesse geral, a reconstituição da situação que existiria se não se tivesse verificado o evento que obriga à reparação (art.º 562.º do CCiv.) se deve reportar às condições gerais e objectivas do momento do evento ou às condições subjectivas e específicas que permitam englobar no dano a perspectiva das expectativas do respectivo valor, ou de preços que o bem ainda poderia render se mantido durante o período normal de conservação na validade, é questão jurídica controversa, de importância geral e sobre a qual a pronúncia do STA pode contribuir para uma melhor administração da justiça, pelo que se justifica a admissão de revista excepcional.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA: Relatório: A………, SA , intentou no TAF de Viseu acção administrativa comum na forma ordinária contra Estado Português pedindo a condenação a pagar a quantia de Euros 356.515,81, com fundamento na prática de actos de gestão pública por parte da Direcção Geral da Fiscalização e Controlo da Qualidade Alimentar do Ministério da Agricultura Desenvolvimento Rural e Pescas. Alegou que a ordem dada em 2003 pelos serviços do MADRP, com vista à protecção da saúde pública, de proibição de comércio de carne de aves congelada, em data posterior a 14/03/03, foi causa de prejuízos especiais e anormais, susceptíveis de indemnização, dado que obrigou à recolha e destruição de grandes quantidades de produtos avícolas. Por sentença de 15 de Abril de 2010, o Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro, para onde entretanto transitou a acção, decidiu pela procedência parcial do pedido e condenou o réu a pagar à autora a título de indemnização por responsabilidade, fundada em acto lícito, a quantia total de 348. 487,19, acrescida dos juros de mora à taxa legal. Inconformado, o Estado interpôs recurso jurisdicional para o TCA Norte, alegando erro de direito relativo quer à qualificação do prejuízo sofrido pela autora como especial e anormal, quer à verificação do nexo de causalidade, por entender que a indemnização deveria ter em conta o valor de mercado dos produtos destruídos e não o valor da produção. O TCA por Acórdão de 15 de Julho de 2011, negou provimento ao recurso e manteve a sentença recorrida. É deste acórdão que o Estado, representado pelo Ministério Público, interpõe recurso de revista ao abrigo do disposto no artigo 150º do CPTA, alegando, em resumo: A admissão da revista é claramente necessária porquanto este tipo de casos assume relevância social, com especial projecção no tecido social, nomeadamente por se tratar de situações que se repetem de forma mais ou menos cíclica como os exemplos do abate compulsivo de bovinos por encefalopatia espongiforme bovina (BSE) e da crise das aves. A intervenção do STA interessa relativamente a casos análogos ou do mesmo tipo, pelo que a utilidade da decisão se antevê com condições para ultrapassar os limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio. Entende que existem divergências jurisprudenciais na orientação do STA sobre a matéria, tendo nuns casos o Estado sido condenado pela totalidade do prejuízo sofrido pelo lesado atento o valor de mercado da carne destruída, enquanto que noutros, se considerou que a justa indemnização tem de ter em conta a existência de outros factores que se repercutem no valor dos bens, nomeadamente a quebra da procura, o risco próprio a que está sujeito o proprietário das explorações animais. Assim, a admissão do recurso poderá contribuir para uma melhor aplicação do direito no que se que se reporta à vertente da fixação do quantum indemnizatório. A recorrida contra-alegou sustentando a inadmissibilidade do recurso e, por outro lado, a manutenção do decidido. Apreciação Sumária. 1. Os pressupostos do recurso de revista: O art. 150º nº 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamenta” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150° nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado da relevância jurídica fundamental, verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. 2. Da aplicação ao caso. A indemnização fixada no Acórdão recorrido assentou em que foi causa de danos a ordem emanada dos serviços estaduais no exercício de funções de policia sanitária e logo cumprida, de destruir os produtos congelados de frango que a A. tinha em armazém ou já distribuídos pelos seus compradores, por razões de protecção do interesse público, de evitar a ingestão pelos consumidores de produtos alimentares de frango com nitrofuranos e para restabelecer a confiança dos consumidores. Danos esses de carácter especial e anormal a ressarcir nos termos do art.º 9.º do DL 48051. O Estado pretende agora ver alterada a decisão das instancias começando por alegar que este tipo de casos assume relevância social com especial projecção no tecido social, nomeadamente por se tratar de situações que se repetem de forma mais ou menos cíclica, dando lugar a casos análogos ou do mesmo tipo, que fazem prever a utilidade da decisão para além dos limites do caso concreto e das partes envolvidas no litígio. E tal utilidade da decisão incidiria sobre a questão jurídica da delimitação do prejuízo reparável, ou critério de medida do dano, que o STA teria considerado, nuns casos que seria aferido pela totalidade do prejuízo sofrido pelo lesado, ao passo que noutros modulou a medida do prejuízo pela influencia de outros factores como a quebra da procura do bem em causa no momento do sacrifício e o risco próprio a que está sujeito o proprietário dos bens que foram sacrificados para satisfazer o interesse público. A questão colocada pode, portanto, relacionar-se com a causalidade, como refere o recorrente, mas não está verdadeiramente em dúvida que foi a actuação do Estado a causa dos danos. O que se pretende discutir e ver alterado é a definição do dano a reparar, isto é, uma vez que a lei aponta para que o lesante reconstitua a situação que existiria não fora o facto lesivo (art.º 562.º do CCiv, sem prejuízo de também indicar soluções de reparação por montante inferior no art.º 494.º do CCiv.), o que está em causa é saber se devem tomar-se em conta na caracterização dessa situação os elementos externos de mercado e de condicionantes que embora decorrentes de reacções psicológicas adversas (tão frequentes nos comportamentos dos agentes do mercado) têm reflexos e incidência económica profunda e se impõem como condicionantes objectivas. E também, se num caso como o presente (diferente de outros, porque o frango estava em frigoríficos e podia assim ser conservado por um período de tempo considerável), se há-de conferir relevância, quanto às condições a repor, ao momento da destruição ou ao período de tempo durante o qual os produtos ainda poderiam ser comercializados antes do termo do período de congelação e validade. O Estado invoca também o disposto no art.º 494.º do CCiv., como norma geral a prever que a medida do dano a ressarcir seja atenuada em determinados casos a ponto de se fixar equitativamente em montante inferior ao dano, ou seja, a ponderar atendendo ao grau de culpa do agente, à situação económica deste e do lesado a às demais circunstancias do caso. Esta norma seria por razões sistemáticas e também de maioria de razão, de considerar na solução a dar à indemnização pelo sacrifício imposto por acto licito em favor da comunidade em geral ou de vastos sectores dela. O Estado invoca ainda duas correntes jurisprudenciais sobre esta matéria, uma representada nos Ac. de 16/5/2002, P. 0509/02 e de 29/5/2003, P. 0688/03 e outra, a corrente que considera atendíveis as circunstancias objectivas que determinam o valor do bem no momento do sacrifício, representada pelos Ac. de 2/5/2000, P. 0443/08 e de 11/03/2010, P. 083/10. A diferente abordagem que vem indicada parece efectivamente poder surpreender-se na linha argumentativa e decisória dos dois referidos conjuntos de decisões. Do que antecede resulta caracterizada uma questão jurídica, já que não se trata de saber se aquela concreta ordem de destruição dos bens foi a causa dos danos de que se queixa a A., mas de encontrar os critérios jurídicos da mensurabilidade do dano a partir do princípio da reconstituição por substitutivo (indemnização). Reconstituir o quê? - Os danos vistos à luz e determinados pela situação que se deparava aquando da ordem causadora do dano, ou os danos vistos sob a perspectiva de uma expectativa (mesmo que decorresse de uma tabela de mercado do produto, mas gerada em função da situação antecedente), ou do valor que poderiam ter atingido se conservados para além do período da crise em que a destruição teve que ser e foi ordenada e efectuada? Esta questão jurídica é relevante do ponto de vista objectivo dado que quando estas situações ocorrem dão lugar a prejuízos que, em qualquer dos critérios que se adoptem, atingem somas em geral muito relevantes para o Estado e o erário público, sendo as diferenças de critério também elas determinantes de resultados (montantes indemnizatórios) que podem ser muito diferenciados, pelo que se justifica que o Supremo, tanto quanto possível, esclareça o quadro legal para uma maior paz social e boa administração da justiça. Decisão: Em conformidade com o exposto, acordam em conferência, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, em admitir o recurso. Sem custas nesta fase. Lisboa, 7 de Dezembro de 2011. - Rosendo Dias José (relator) - José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.