Quem foi o relator do acórdão 0412/10?

O relator foi Alberto Augusto Andrade de Oliveira, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0412/10?

O acórdão foi proferido em 28 de setembro de 2010.

Acórdão STA — Reserva ecológica nacional, Integração

Sumário

I - Não existe previsão legal específica de indemnização de particulares em razão, unicamente, da integração de parcela de território em Reserva Ecológica Nacional; II - No quadro do artigo 4.º do DL n.º 93/90, de 19 de Março, na redacção introduzida pelo DL n.º 213/92, de 12 de Outubro, e que se manteve nas sucessivas alterações do diploma, a inclusão em REN de determinada área na qual existe possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada, não determina restrição construtiva, por força da exclusão prevista no seu n.º 2, a); III - Isso significa que não chega a equacionar-se o sacrifício por tal inclusão; IV - O regime indemnizatório da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, e do DL 380/99, de 22 de Setembro, em razão de restrições determinadas por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares supõe a possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada; V - Aí, "o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações"; VI - A equacionar-se indemnização, em razão, unicamente, da integração de parcela de território em Reserva Ecológica Nacional, o seu valor não poderá ser superior ao que adviria do cálculo da indemnização conforme o DL 380/99.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. 1.1. A…, de nacionalidade Belga, comerciante, residente em …, República Democrática do Congo, propôs Acção Ordinária contra o Estado Português, pedindo a condenação do Réu a pagar-lhe, a título de indemnização a quantia de Esc. 534.380.000$00, pedido posteriormente alterado para o valor de € 4.858.000,00 (fls. 794-800). Alegou em fundamento do pedido deduzido, em síntese útil, que, tendo adquirido o Lote D-905 do loteamento titulado pelo Alvará n.º 51/69 da Câmara Municipal de Óbidos, em 15 de Março de 1983, este veio a ser incluído em área de REN pela RCM n.º 186/97, de 3/10, publicada no DR n.º 250, em 28/10/1997, "entre um campo de golfe e um aglomerado de moradias"; considera que, não fora a inclusão do lote em área da REN, seria passível a sua divisão em quatro lotes, o que lhe teria permitido obter Esc.: 534.380.000$00; pretende a condenação do réu em função da responsabilidade que lhe imputa no domínio extracontratual resultante da prática de actos lícitos, de gestão pública. 1.2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra começou por absolver o réu do pedido, por prescrição do direito que o autor pretende fazer valer na acção. Todavia, pelo Acórdão deste Supremo Tribunal, a fls. 328-340 (recurso n.º 1067/02), aquela decisão foi revogada, ordenando-se o prosseguimento da acção. 1.3. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (fls. 928-937), a acção foi julgada improcedente. 1.4. Inconformado, o autor interpõe o presente recurso em cujas alegações conclui: «1° A sentença ora recorrida, a sentença proferida pelo TAF de Coimbra em 23/2/10, decidiu que, o Recorrente, não sendo titular de uma licença de construção para o lote de sua propriedade, o lote D-905, não poderia ser indemnizado por via da submissão de tal lote à REN de Óbidos, em virtude de tal submissão não ter extinto um direito à construção anteriormente atribuído pela Administração; 2° Porém, neste segmento, a sentença recorrida fez uma interpretação do artigo 9° do DL 48.051, de 21 de Novembro de 1967, em desconformidade ao artigo 62° da CRP, pelo que, com base nesta desconformidade, terá de ser revogada por V. Exas; 3° Ora, de acordo com a matéria de facto dada como assente pela sentença recorrida, provou-se que o lote propriedade do recorrente se localizava no meio de um espaço urbano; 4° Espaço esse devidamente infra-estruturado em matéria de redes de água, gás, electricidade, esgotos, vias rodoviárias e pedonais, bem como infra-estruturas de lazer e desporto; 5° E contíguo a um aglomerado de moradias designado por Aldeia D. Afonso III; 6° Com acesso directo a uma rua que já se encontra construída, em frente ao campo de golfe, fronteiro ao mar; 7° O lote em causa teria uma potencialidade edificatória idêntica à dos lotes vizinhos; 8° E o seu valor actual de mercado, face à sua situação geográfica, corresponde a 500 €/m2; 9° Por conseguinte, tendo ficado provada a inserção do lote no meio de um espaço urbano e não no meio de um espaço natural ou rural, provada também ficou a aptidão do lote para o processo de urbanização/edificação, ou seja, ficou provada a sua potencialidade edificatória; 10° Ora, muito embora o Recorrente não fosse titular de uma licença de construção, não tendo assim, formalmente, o " jus aedificandi", a realidade é que a submissão do seu lote à REN de Óbidos via Resolução de Conselho de Ministros n° 186/97, veio extinguir o conteúdo económico do direito de propriedade privada do recorrente; 11° E se é certo que a jurisprudência do nosso Tribunal Constitucional tem entendido que o "jus aedificandi" não é parte integrante do direito de propriedade constitucionalmente consagrado, no entanto, essa mesma jurisprudência já se pronunciou no sentido de ser indemnizável toda a actuação da Administração que suprima a potencialidade edificatória de um bem imóvel, causando assim dano ao particular - Acórdão n° 267/97, de 19/3/97; 12º Assim, o ''ius aedificandi", sem embargo de não possuir tutela constitucional directa no direito de propriedade, deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvem uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa - Acórdãos de 10/12/86, 9/6/88 e 18/11/87; 13° Deste modo, dada como provada a potencialidade edificatória de um lote, está provado que o respectivo direito de propriedade tem um conteúdo económico e que o exercício pleno de tal direito far-se-á em conformidade com tal conteúdo; 14° A potencialidade edificatória é assim um elemento que não pode ser desconsiderado em qualquer intervenção da Administração que extinga tal potencialidade, pois, a não ser assim, está-se a privar, em definitivo, o gozo económico fundamental do direito de propriedade; 15° Ora, a extinção da potencialidade edificatória do lote do recorrente, foi uma livre decisão da Administração tomada ao abrigo da faculdade concedida pelo artigo 3º, n° 1, do DL 93/90, pois, ao abrigo deste mesmo preceito, a Administração tinha a liberdade para incluir e excluir áreas de REN, pelo que, não é constitucionalmente admissível que uma opção política ou técnica de integrar terrenos na REN suprima o conteúdo económico do direito de propriedade sem compensar devidamente o respectivo titular; 16° Assim, face ao artigo 62°, n° 2, da CRP, a privação definitiva, por motivo de interesse público, do gozo económico fundamental do direito de propriedade deve ser reparado por via da atribuição de uma justa indemnização ao proprietário lesado; 17° Assim sendo, o artigo 9° do DL 48.051, de 21/11/67, face ao artigo 62º, n° 1 e 2, da CRP, tem de ser interpretado no sentido de toda a intervenção da Administração que, em nome do interesse público, suprima o conteúdo económico do direito de propriedade privada, no caso dos Autos, a potencialidade edificatória do lote, confere ao lesado o direito a uma justa indemnização; 18° Daí decorre que, para efeitos indemnizatórios, não é necessário que exista uma licença de construção previamente concedida, mas sim que, em resultado da expressão do conteúdo económico do direito, o proprietário se veja impedido, definitivamente, do gozo económico do seu direito de propriedade; 19° Deste modo, ao decidir que só com a extinção de uma licença de construção que tivesse sido previamente concedida ao ora Recorrente, é que haveria dano para este, não considerando que, a privação definitiva, por motivo de interesse público, do gozo económico do direito de propriedade, tem de ser indemnizada face ao artº 62° da CRP, a sentença recorrida interpretou o artigo 9° do DL 48.051 em completa desconformidade ao artigo 62° da CRP, pelo que, como ficou atrás dito, com fundamento na desconformidade a este preceito da nossa Lei Fundamental, a mesma tem de ser revogada por V. Exas; 20° Sem prejuízo do exposto, a sentença recorrida padece de uma outra ilegalidade - a violação do artigo 9° do DL 48.051, ao ter decidido que o A não tinha registado danos especiais e anormais; 21° Ora, face ao artigo 9° do DL 48.051, o A ora Recorrente, teve um prejuízo especial e anormal por ter sofrido um sacrifício patrimonial que não se pode considerar como fruto do risco próprio da vida em sociedade; 22° É que a supressão da potencialidade edificatória do lote do Recorrente por via da REN de Óbidos não é um encargo normal da vida em sociedade, mas antes um verdadeiro sacrifício patrimonial que foi imposto a um membro da comunidade para prossecução de um interesse público - defesa do ambiente e do ordenamento do território, impedindo-o do gozo económico desse bem; 23° Há assim um prejuízo especial e anormal que se abateu sobre um membro da comunidade que viu a sua esfera patrimonial ser sacrificada em prol do interesse público e da própria comunidade; 24° Assim sendo, tendo havido prejuízo especial e anormal face ao art. 9° do DL 48.051, a sentença recorrida violou o artigo 9° do DL 48.051, de 21 de Novembro de 1967, sendo, por isso ilegal, devendo ser revogada por V. Exas; 25° Mas a sentença recorrida padece de mais uma ilegalidade ao ter violado o artigo 4° do DL 93/90, de 19 de Março; 26° Assim, contrariamente ao que foi decidido pela sentença recorrida, era legalmente impossível, para efeitos de Princípio da Igualdade, comparar os proprietários de prédios abrangidos pela REN de Óbidos, em virtude de, todos eles, terem ficado submetidos à regra de proibição de construir contida no regime da REN; 27.º É que no regime do artigo 4° do DL 93/90 não pode haver proprietários que podem construir e outros que não podem, pois todos, sem excepção alguma, estão submetidos à referida proibição de construir; 28° Logo, para efeitos do respeito pelo Princípio da Igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, a comparação a ser feita é entre os proprietários submetidos à REN e os proprietários vizinhos não submetidos à REN; 29° Ao exigir que se fizesse a comparação entre os proprietários abrangidos pela REN, a sentença recorrida ignorou que todos eles se encontravam submetidos à proibição de construir contida no art. 4° do DL 93/90, pelo que não era possível fazer a comparação entre proprietários abrangidos pela REN que pudessem construir e outros que não pudessem construir; 30° Assim sendo, por violação do artigo 4° do DL 93/90, a sentença recorrida tem de ser revogada por V. Exas; 31° Porém, mais uma vez se verifica que a sentença recorrida interpretou o artigo 9° do DL 48.051 em desconformidade à Constituição, mais precisamente, em desconformidade ao Princípio da Igualdade consagrado no artigo 13º, n° 1, da nossa Lei Fundamental; 32° Com efeito, a integração do lote do Recorrente na REN de Óbidos é uma verdadeira expropriação de sacrifício; 33° E é uma verdadeira expropriação de sacrifício em virtude de, pese embora ter mantido a titularidade do direito do A, no entanto, a Resolução do CM que definiu a REN de Óbidos destruiu o conteúdo económico do seu direito de propriedade, privando, em definitivo, o A, ora Recorrente, de gozar economicamente o seu bem; 34° Tratando-se de uma expropriação e no âmbito da chamada relação externa da expropriação, o cumprimento do Princípio da Igualdade obriga a que um cidadão expropriado que, em comparação com os restantes cidadãos não expropriados, suporte um sacrifício especial em benefício da comunidade, deve ser indemnizado por essa mesma comunidade; 35° Assim, efectuada a comparação entre o proprietário do lote expropriado, o Recorrente, e os proprietários dos lotes contíguos não expropriados, o rigoroso cumprimento do Princípio da Igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos implica que se compense plenamente o sacrifício especial suportado pelo Recorrente, de modo a que a perda patrimonial que lhe foi imposta seja equitativamente repartida entre todos os cidadãos; 36° Deste modo, pelo exposto nas conclusões anteriores, não há dúvidas que a sentença recorrida interpretou o artigo 9° do DL 48.051 em completa desconformidade ao Princípio da Igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos previsto no artigo 13º, n° 1, da CRP, tendo pois de, com base na dita desconformidade, ser revogada por V. Exas; 37° Por último, cumpre dizer que a sentença recorrida, mais uma vez, interpretou o artigo 9° do DL 48.051, de 21 de Novembro de 1967, em desconformidade ao artigo 62° da CRP; 38° É que, nos presentes Autos, não está em causa uma mera limitação ou restrição imposta pelo Estado ao exercício de um direito de um particular que exceda os encargos normais da vida em sociedade, causando-lhe um prejuízo especial. Está muito mais em causa; 39° Está em causa uma expropriação, embora de sacrifício, mas expropriação, pois a RCM que integrou o lote do A na REN de Óbidos privou o Recorrente, em definitivo, do exercício do seu direito; 40° Havendo assim uma privação total do exercício do direito, os prejuízos especiais e anormais correspondem exactamente à privação do exercício do direito de propriedade; 41° No caso dos Autos, tendo em conta a matéria de facto dada como assente pela sentença recorrida e face ao art. 4º, n° 1, do DL 93/90, não há dúvida que a "utilitas" do direito de propriedade do Recorrente foi totalmente sacrificada pela submissão do seu lote à REN de Óbidos; 42° Por conseguinte, a sentença recorrida, ao decidir que não se registaram prejuízos especiais e anormais na esfera do recorrente, fez uma interpretação do art. 9° do DL 48.051 em desconformidade ao art. 62°, nºs 1 e 2, da CRP, por outras palavras, 43° Em total desconformidade ao conceito constitucional de expropriação e à garantia da propriedade privada aí prevista, pois os prejuízos especiais e anormais referidos no art. 9° do DL 48.051, face ao art. 62° da CRP, têm de ser interpretados como consistindo na privação definitiva, por motivo de interesse público, do gozo económico fundamental do direito de propriedade, pelo que, também por aqui, tem a mesma de ser revogada por V. Exas». 1.5. O Estado, pelo Ministério Público, alegou em contrário, concluindo: «1ª - Para haver indemnização ao abrigo do art. 9° nº 2, do Decreto-Lei n° 48.051, de 1967.11.21, tem de ocorrer um sacrifício especial e anormal, isto é, um sacrifício que não seja imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em razão de uma posição só dela, e que não possa considerar-se um risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em colectividade. 2ª - Por outro lado, aquele sacrifício há-de ser certo, actual (não eventual) e duradouro. 3ª - O "jus aedificandi" não é parte integrante do direito fundamental da propriedade privada, sendo antes um direito de natureza jurídico-pública com origem em instrumentos de planeamento e de ordenamento do território, em particular, em planos urbanísticos. 4ª - "Apenas estão sujeitas a indemnização as disposições dos planos urbanísticos que provoquem danos na esfera jurídica dos particulares, lesando as suas posições subjectivas ... " (Ac. do STA, de 2000.01.13, Proc. n° 044287). 5ª - Ora, o Autor, à data da publicação da Resolução do Conselho de Ministros nº 186/97, de 03710 (1997.10.28), que constituiu a Reserva Ecológica Nacional (REN) do Concelho de Óbidos, não era titular do direito a construir no seu lote. 6ª - Por isso, como se conclui na douta sentença recorrida, "não se pode afirmar que tenha sido imposto ao Recorrente um sacrifício especial, obrigando-o a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, a ponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas". 7ª - No caso em análise, as medidas proibitivas / restritivas de construção decorrentes da inclusão do lote do Autor na REN não têm natureza expropriativa. 8ª - Em qualquer caso, mas sem conceder, o valor da indemnização nunca poderá atingir o montante pedido pelo Autor, por nela incluir prejuízos eventuais, de verificação duvidosa, e por ser exorbitante, inadequada, injusta e especulativa». Após os vistos, cumpre apreciar e decidir. 2. 2.1. A sentença deu como assente, em sede de matéria de facto: «A) - Em 15 de Janeiro de 1969, a Câmara Municipal de Óbidos licenciou uma operação de loteamento promovida pela B…, nos terrenos da Praia D'EL Rei, sendo tal licenciamento titulado pelo alvará n.º 51/69 - cfr. teor de fls. 44 e 45 dos autos; B) - Em 15 de Março de 1983, o A. adquiriu, por escritura pública realizada no 5.° Cartório Notarial de Lisboa, 2 lotes de terreno para construção urbana, sendo um deles, o lote D-905, pelo preço de Esc. 982.800$00, sitos na Praia D'EL Rei, Vale Benfeito, Amoreira, Óbidos, cfr. teor de fls. 46 a 55 dos autos, designadamente, quanto a confrontações e área; C) - No dia 02-09-1999 o A. por intermédio do seu representante, C…, solicitou uma informação junto da CMO sobre a possibilidade de construção de uma moradia no citado lote D-905, tendo o Presidente da CMO, em 22-09-1999, informado que tal pedido não era viável, em virtude de o terreno se encontrar afecto à REN - Reserva Ecológica Nacional, de acordo com o consignado no PDM e no DR n.º 32/93, mais informando que a REN de Óbidos tinha sido aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 186/97 - cfr. teor de fls. 71 e 72 dos autos; D) - O alvará n.º 51/69 foi objecto de várias alterações por parte da CMO, tendo sido licenciada pela Câmara em 25-10-93 uma nova operação de loteamento para uma área anteriormente abrangida pelo alvará 51/69, passando esta área a estar abrangida por um novo alvará - n.º 282/93- cfr. teor de fls. 73 a 75 dos autos; E) - O lote do Autor - D-905 - manteve a mesma designação - cfr. teor de fls. 76 a 81 dos autos; F) - Os lotes D-905 e C-101 foram integrados numa área designada por "Área Dispersa"; G) - Em 18-09-2000, o procurador do A. – C… - solicitou à Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo a emissão de certidão sobre se o lote D-905 estava ou não abrangido pelo regime definitivo da REN para o concelho de Óbidos, a qual em 13-02-2001 informou que o lote se encontrava na totalidade inserido na REN, de acordo com a carta da REN publicada em DR de 18-10-97 - cfr. teor de fls. 82 a 84 e 86 a 88 dos autos; H) - Em 31-08-2000 C… dirigiu ao Presidente da CMO novo requerimento, nos termos constantes de fls. 85, tendo sido informado em 21-11-2000, que o lote D-905 não aparecia na planta do alvará n.º 51/69, mas que aparecia no alvará n.º 282/93, embora incluído na área da REN, nos termos do PDM de Óbidos - cfr. teor de fls. 85 e 89 dos autos; I) - O empreendimento praia D'EL Rei - Golf e Country, de que é promotora a B…. situa-se nas proximidades da Serra D'EL REI, Óbidos, possuindo uma área total de 200 hectares, com uma frente de praia de 2,5 km de extensão, contemplando um campo de Golf, clube, restaurante com piscina, centro hípico, lotes de moradias unifamiliares, moradias em banda com piscina comum, blocos de apartamentos e hotel; J) - O lote D-905 localiza-se no meio de um espaço urbano, devidamente infra-estruturado em matéria de redes de água, gás, electricidade, esgotos, vias rodoviárias e pedonais, bem como infra-estruturas de lazer e desporto, contíguo a um aglomerado de moradias designado por "Aldeia D. Afonso III" e com acesso directo a uma rua que já se encontra construída, em frente ao campo de Golf, fronteiro ao mar; L) - O Autor tem nacionalidade Belga e reside na República Democrática do Congo; Do relatório pericial e em função dos depoimentos prestados na audiência de discussão e julgamento foram considerados provados os seguintes factos: 1 - O lote D-905 teria uma potencialidade edificatória idêntica à dos lotes vizinhos; 2 - O valor actual do mercado, face à situação geográfica do lote D-905, corresponde a € 500/m2». 2.2.1. Como dissemos introdutoriamente, o ora recorrente, intenta efectivação de responsabilidade civil do Estado no quadro do artigo 9.º, n.º 1, do DL n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, responsabilidade pela prática de actos lícitos. O fundamento do pedido indemnizatório formulado pelo Autor reside nos prejuízos infligidos pela inclusão do seu lote de terreno D-905, sito na Praia D'EL Rei, Vale Benfeito, Amoreira, Óbidos, na reserva ecológica nacional de Óbidos, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 186/97, de 28.10.97. 2.2.2. Deve começar por se recordar aquela Resolução e o artigo 4.º do Regime da Reserva Ecológica Nacional, aprovado pelo DL n.º 93/90, de 19 de Março. “Resolução do Conselho de Ministros n.º 186/97, de 28.10.97 Foi apresentada pela Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, uma proposta de delimitação da Reserva Ecológica Nacional para a área do concelho de Óbidos. Sobre a referida delimitação foi ouvida a Câmara Municipal de Óbidos. A Comissão da Reserva Ecológica Nacional pronunciou-se favoravelmente à delimitação proposta, nos termos do disposto no artigo 3.º do diploma atrás mencionado, parecer consubstanciado em acta da reunião daquela Comissão, subscrita pelos representantes que a compõem. Considerando o disposto no Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 316/90, de 13 de Outubro, 213/92, de 12 de Outubro, e 79/95, de 20 de Abril: Assim: Nos termos da alínea g) do artigo 202.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu: 1 - Aprovar a delimitação da Reserva Ecológica Nacional do concelho de Óbidos, com as áreas a integrar e a excluir identificadas na planta anexa à presente resolução, que dela faz parte integrante. 2 - A referida planta poderá ser consultada na Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo». Artigo 4.º do DL n.º 93/90, de 19 de Março, na redacção que apresentava à data daquela Resolução (redacção introduzida pelo DL n.º 213/92, de 12 de Outubro e que se manteve nas sucessivas alterações do diploma): «Artigo 4.º Regime 1 - Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal. 2 - Exceptuam-se do disposto no número anterior: a) A realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da portaria prevista no n.º 1 do artigo anterior; […]». 2.2.3. A sentença começou por convocar, em termos essencialmente descritivos, os pressupostos da responsabilidade em causa. Não há diferendo quanto a essa inicial abordagem. Passou, especificamente, à análise do dano. Fê-la em dois tempos. Em primeiro lugar, se poderia, sequer, falar-se em dano. Em segundo lugar se, em qualquer caso, seria especial e anormal o dano alegadamente sofrido. A primeira vertente levou a sentença à conclusão de que não havia dano, pela razão de que não se encontrava subjectivado qualquer direito de construir. Na segunda vertente, concluiu a sentença que, em qualquer caso, não se verificavam prejuízos especiais e anormais E de tudo discorda o recorrente. Vejamos. 2.2.4. No que respeita à não integração do direito de construir no direito de propriedade, a sentença arrimou-se a jurisprudência deste Tribunal e do Tribunal Constitucional, referenciando deste o Acórdão n.º 517/99, de 22 de Setembro, Proc. n.º 61/95, acabando a concluir que «apenas o deferimento pela Administração Pública de um pedido de licenciamento de construção, de acordo com as normas urbanísticas em vigor no momento da sua emissão, implicaria a outorga ao particular das faculdades de utilização do solo, que passariam a integrar a sua esfera patrimonial e, consequentemente a integrar a sua propriedade garantida pelo artigo 62.º, 2». Deve dizer-se que, na verdade, é abundante a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido da não integração do direito de construir no direito de propriedade. Ela foi reiterada, por exemplo, no ac. de 14.3.2006, rec. 762/05, que, com indicação precedentes arestos quer deste Tribunal quer do Tribunal Constitucional, sintetizou «[…] o já referido "jus aedificandi" não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o artº 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas». Não obstante, a discussão sobre a integração do direito de edificar no direito de propriedade é, com certeza, daquelas matérias nunca encerradas. De qualquer modo, não se olvidará que mesmo aqueles que lhe dão resposta afirmativa não negam que o direito de construir conhece limites, ainda que durante muito tempo tivessem sido pouco expressivos: «É todavia difícil imaginar, desde o Direito Romano, que tenha sido admitida a construção sem quaisquer limites. Alguns terão sempre existido, pelo menos os resultantes da vizinhança. De facto em todas as épocas, vemos no nosso sistema jurídico o Poder interferir na faculdade de construção do proprietário. O que quer dizer que essa faculdade sempre teve limites» (José de Oliveira Ascensão, O Urbanismo e o Direito de Propriedade, em “Direito do Urbanismo”, INA 1989, pág. 321). E sobre a evolução em Portugal dos limites determinados pelo direito público pode ver-se a resenha constante do acórdão deste Tribunal de 12.12.2006, no recurso n.º 644/06, também citado pela sentença. 2.2.5. No presente recurso, o recorrente começa por não controverter directamente a apreciação de princípio realizada pela sentença em conformidade com a jurisprudência a que se arrimou. Por isso que nas conclusões 11ª e 12ª aceita que a jurisprudência do Tribunal Constitucional corresponde à afirmada pelo tribunal a quo, e aceita, mesmo, por si, que o ius edificandi não encontra tutela constitucional directa no direito de propriedade. Desloca, porém, o problema para um alegado conteúdo económico do seu direito de propriedade sobre o lote D – 905, coligado à sua potencialidade edificatória. Na verdade, ficou assente que «1 - O lote D-905 teria uma potencialidade edificatória idêntica à dos lotes vizinhos». A supressão dessa potencialidade edificatória significa, segundo o recorrente, sacrifício do seu direito de propriedade, de modo que o recorrente acaba por considerar, afinal, que face ao artigo 62°, n.º 2, da CRP essa supressão deve ser reparada por via da atribuição de uma justa indemnização. Por isso que, «Está em causa uma expropriação, embora de sacrifício, mas expropriação, pois a RCM que integrou o lote do A na REN de Óbidos privou o Recorrente, em definitivo, do exercício do seu direito»; «Havendo assim uma privação total do exercício do direito, os prejuízos especiais e anormais correspondem exactamente à privação do exercício do direito de propriedade» (conclusões 39.º e 40º). 2.2.6. Impõe-se notar e sublinhar, desde já, que não está demonstrado, aliás nem sequer foi alegado, em qualquer momento, que estivesse subjectivado qualquer direito de construir por qualquer decisão administrativa que o tivesse afirmado. E, com efeito, se existisse subjectivação resultante de decisão administrativa, as restrições decorrentes de integração em REN não operariam, pura e simplesmente. Na verdade, como vimos, conforme o artigo 4.º do DL n.º 93/90, de 19 de Março, e na redacção em vigor à data da RCM em causa: «1 - Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal. 2 - Exceptuam-se do disposto no número anterior: a) A realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da portaria prevista no n.º 1 do artigo anterior; […]». Ou seja, se o recorrente entendesse que, no que lhe tocava, estavam previstas ou autorizadas operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, não haveria que colocar o problema de qualquer sacrifício em função da integração da REN. É que a limitação decorrente dessa integração não se lhe aplicava, em função da excepção do citado artigo 4.º, n.º 2, a), do DL n.º 93/90. Assim, o que teria, simplesmente, era de controverter alguma decisão que houvesse entendido diversamente. Mas não é isso que o recorrente intenta na acção. Intenta que sofreu um sacrifício directo pela integração na REN, isto é, entende que se encontra prejudicado imediata e directamente em função dessa integração. 2.2.7. No acórdão deste Tribunal de 5.11.2003, rec. n.º 1100/02, ponderou-se, por referência ao artigo 9.º do DL 48051: «É preciso notar que esta responsabilidade não existe sempre que a Administração, na legalidade, imponha sacrifícios ou prejuízos aos particulares. A actuação legítima dos órgãos administrativos, por via de regra, não pode, por natureza, abrir direito à reparação. Assim acontece com o loteamento ou o projecto de obras que não é aprovado por violar determinado plano ou parâmetro construtivo, o encerramento de um estabelecimento comercial a funcionar em desrespeito das prescrições legais, etc. Na generalidade destes casos, os particulares nenhuma indemnização podem reclamar. Significa isto que a responsabilidade de que trata este artigo [...] tem carácter excepcional, só existindo em hipóteses de recorte muito preciso. A maioria dos autores está de acordo em que o fundamento deste tipo de responsabilidade reside no chamado princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos – cf. LAUBADÈRE, Traité de Droit Administratif, tomo I, 12ª ed., p. 849/859, JEAN RIVERO, Direito Administrativo, p.p. 308 e 327, RENÉ CHAPUS, Droit Administratif General, tomo I, 7ª ed., p. 1060 3 segs., e GOMES CANOTILHO, O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, p. 131 e segs.. V.t. os Acs. deste Supremo Tribunal de 27.9.00, proc.º nº 29.018 e 10.10.02, proc.º nº 48.404. A actividade administrativa exerce-se no interesse de todos. Se essa actividade for causadora de danos apenas para alguns, está quebrado o equilíbrio e aberto o caminho à desigualdade e à discriminação. A reparação visa o restabelecimento desse equilíbrio. O art. 9º exige, como se viu, que os prejuízos a indemnizar sejam especiais e anormais. Por prejuízo anormal deve entender-se aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis como contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos. Prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado – cf. além das fontes citadas, os seguintes Acs. deste S.T.A.: 12.7.94, 24.1.95, 14.6.95, 2.2.00, 8.3.00, 25.5.00, 27.6.00, 27.9.00, 16.5.02, 10.10.02, 21.1.03 e 29.5.03, resp. proc.ºs nºs 32.911, 32.873, 36.833, 44.443, 39.869, 41.420, 44.214, 509/02, 48.404, 990/02 e 688/03». 2.2.8. Neste contexto, comece-se por dizer que não há previsão legal específica de qualquer indemnização em razão, unicamente, da integração de parcela de território em REN. Pode defender-se, aliás, que “as proibições, condicionamentos e limitações à ocupação, uso e transformação dos solos que sejam uma mera consequência da vinculação situacional dos mesmos, como sucede com os integrados na RAN e na REN, não conferem, por via de regra, ao respectivo proprietário um direito de indemnização” (Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, 3ª edição pág. 619). Porém, a Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, que estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, dispõe: «Artigo 18.º Compensação e indemnização 1 - Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei. 2 - Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior. 3 - A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior”. A lei de bases impõe, pois, a existência de lei que estabeleça o prazo e condições de exercício do direito de indemnização quando, não sendo possível compensação, haja restrições equivalentes a expropriação. Mas, desde logo, fica assente que essa equivalência só existe perante restrição significativa de direito de uso de solo preexistente e juridicamente consolidado – é aqui que se processa uma equivalência à expropriação constitucionalmente prevista e impondo a indemnização adequada. É nesse quadro que se move o DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial. Neste diploma, republicado por duas vezes, a primeira com o DL 316/2007, de 19.9, a segunda com o DL 46/2009, de 20 de Fevereiro, o artigo 143.º, permanece inalterado desde a versão originária. E reza: «Artigo 143.º Dever de indemnização 1 - As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível. 2 - São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação. 3 - As restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido. 4 - Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações. 5 - Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efectuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade. 6 - É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa colectiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina directa ou indirectamente os danos indemnizáveis. 7 - O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão”. Resulta do articulado, portanto, que só há indemnização e só há equivalência a expropriação se existir possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada. 2.2.9. Aqueles diplomas − lei de bases e regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial − devem entender-se como a consagração pela lei ordinária, e no que a restrições determinadas por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares se reporta, da modalidade e termos da indemnização por acto lícito, genericamente consagrado no artigo 9.º do DL 48051 e, presentemente, da indemnização pelo sacrifício, genericamente consagrada pelo artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro. Isto, evidentemente, pondo de lado o facto de o referido artigo 9.º, ainda assim, só prever indemnização por acto administrativo e não também por acto normativo, o que permite discutir a sua imediata convocação para as situações sem intermediação de acto administrativo. No caso sob apreciação, a acção é apresentada descuidando da existência qualquer direito de uso, qualquer direito de edificação preexistente e juridicamente consolidado. O que significa que não há lugar a pensar a aplicação da modalidade e termos de indemnização indicados, ou seja, não há lugar a indemnização naquele quadro legal, seja por aplicação directa seja por aplicação analógica. No primeiro caso, porque teríamos directamente para a REN a aplicação do regime, com as limitações de indemnizações nele consagradas e acabadas de ver. No segundo caso, porque não há qualquer razão para admitir para a integração na REN uma protecção superior à da aplicação daquelas regras. 2.2.10. O que temos sob apreciação será ilustrativo. Na verdade, o recorrente arvora uma provada potencialidade edificadora para sustentar o seu dano merecedor de indemnização. Ora, como observámos, o regime indemnizatório da lei de bases e do DL 380/99 supõe a possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada. Pois bem, se existir essa consolidação jurídica, isto é, se a provada potencialidade edificatória significar possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada, então, como também referimos, nem chega a equacionar-se o sacrifício, pois estamos no âmbito de não aplicação da restrição construtiva determinada por inclusão na REN, por força da exclusão prevista no já transcrito artigo 4.º, n.º 2, a), do DL 93/90. Já se não existir possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada, não se pode aplicar à integração na REN o regime indemnizatório da lei de bases e do DL 380/99, pois eles supõem essa dita consolidação jurídica e não se descortina como o interesse atingido deva merecer maior protecção do que a acima indicada. 2.2.11. Ainda assim, a análise de cada caso pode motivar uma exigência de afastamento de uma regra genericamente estabelecida, por se verificar que a sua aplicação conduziria, no caso em espécie, à violação de alguma directiva constitucional imediatamente aplicável. O recorrente insiste que a provada potencialidade edificadora o coloca, perante a integração na REN, numa situação de expropriação de plano, por perda da utilidade do seu direito de propriedade, por «privação total do exercício do direito, os prejuízos especiais e anormais correspondem exactamente à privação do exercício do direito de propriedade». Não merecerá repetirmos as situações que para a lei equivalem a expropriação. Mas deve dizer-se que afastado, como tem de ser, no quadro da presente acção, significado de consolidação jurídica à provada potencialidade edificatória, a essa potencialidade só se pode atribuir um significado de ordem material; essa potencialidade edificativa tem relevo na conexão com o valor de mercado assente também em matéria de facto: «O valor actual do mercado, face à situação geográfica do lote D-905, corresponde a € 500/m2». 2.2.12. Deve verificar-se, então que, no caso, não houve uma determinação singular de qualquer restrição ou encargo ao recorrente. O recorrente não foi especialmente atingido por qualquer medida. No quadro da RCM n.º 186/97 a área em que se insere o lote do recorrente ficou inserida na REN. O recorrente não destacou qualquer sacrifício especial, singular, que tenha sofrido por comparação com outros também abrangidos pela inserção na REN. Isso mesmo foi salientado pela sentença, aliás, com recurso ao acórdão de 2008 ele próprio fazendo também sua a ponderação do acórdão de 2003. 2.2.13. Depois, estamos perante um lote adquirido em 1983 e que durante 16 anos não teve a manifestação de qualquer intenção construtiva. Não pode dizer o recorrente que foi surpreendido por qualquer medida inusitada. Um dos raciocínios que faz o recorrente, na tentativa de demonstração do sacrifício merecedor de indemnização por parte do Réu, é o de que poderia dividir o seu lote por quatro, e é nesse pressuposto que elabora, aliás, a determinação da indemnização que pede. Ora, durante 16 anos, quaisquer que tenham sido as razões, o recorrente manteve o lote em situação de espera. Não pode o recorrente sustentar qualquer direito ou, mesmo, expectativa juridicamente tutelada de divisão do seu lote por quatro. Novamente, independentemente da questão genérica da integração do direito de construir no direito de propriedade, o certo é que não resulta de qualquer gozo padrão do direito de propriedade sobre um lote de terreno, o direito de o lotear outra vez. A possibilidade de loteamento do seu lote sempre ficaria sujeita a licenciamento municipal, de acordo com as regras vigentes à data em que o adquiriu, por isso que não supervenientes. Com efeito, dispunha o DL 448/91, de 29 de Novembro: «Artigo 1.º Objecto e âmbito 1 - Estão sujeitas a licenciamento municipal, nos termos do presente diploma, as operações de loteamento e as obras de urbanização. 2 - Exceptuam-se do disposto no número anterior as operações de loteamento e as obras de urbanização promovidas pelas autarquias locais, pela administração directa do Estado ou pela administração indirecta do Estado quando esta prossiga fins de interesse público na área da habitação. 3 - Exceptuam-se igualmente do disposto no n.º 1 as obras de urbanização promovidas pela administração indirecta do Estado ou pelas entidades concessionárias de serviço público, ou equiparadas, quando tais obras de destinem à prossecução de fins de interesse público». E essa exigência de intervenção administrativa manteve-se com o DL 555/99, de 16 de Dezembro, nos termos do seu artigo 4.º, originariamente com a seguinte redacção: «Artigo 4.º Licenças e autorizações administrativas 1 - A realização de operações urbanísticas depende de prévia licença ou autorização administrativas, nos termos e com as excepções constantes da presente secção. 2 - Estão sujeitas a licença administrativa: a) As operações de loteamento em área não abrangida por plano de pormenor; b) As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por uma operação de loteamento; c) As obras de construção, de ampliação ou de alteração em área não abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor, sem prejuízo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º; d) As obras de reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de edifícios classificados ou em vias de classificação e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de edifícios situados em zona de protecção de imóvel classificado ou em vias de classificação ou em áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública; e) A alteração da utilização de edifícios ou suas fracções em área não abrangida por operação de loteamento ou plano municipal de ordenamento do território, quando a mesma não tenha sido precedida da realização de obras sujeitas a licença ou autorização administrativas. 3 - Estão sujeitas a autorização administrativa: a) As operações de loteamento em área abrangida por plano de pormenor; b) As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento; c) As obras de construção, de ampliação ou de alteração em área abrangida por operação de loteamento, plano de pormenor ou em área urbana consolidada como tal identificada em plano municipal de ordenamento do território para a qual não seja necessária a fixação de novos parâmetros urbanísticos, sem prejuízo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º; d) As obras de reconstrução, salvo as previstas na alínea d) do número anterior; e) As obras de demolição de edificações existentes que não se encontrem previstas em licença ou autorização de obras de reconstrução, salvo as previstas na alínea d) do número anterior; f) A utilização de edifícios ou suas fracções, bem como as alterações à mesma que não se encontrem previstas na alínea e) do número anterior; g) As demais operações urbanísticas que não estejam isentas ou dispensadas de licença ou autorização, nos termos do presente diploma». O fundamento na divisibilidade do seu lote em outros quatro lotes é, assim, mera futurologia, que não serve para alicerçar qualquer sacrifício resultante da RCM n.º 186/97. 2.2.14. No essencial, o pedido indemnizatório do ora recorrente assenta numa comparação com o que sucedeu no empreendimento “praia D'EL Rei - Golf e Country”, de que é promotora a B…, empreendimento identificado em I da matéria de facto, que se situa «nas proximidades da Serra D'EL REI, Óbidos, possuindo uma área total de 200 hectares, com uma frente de praia de 2,5 km de extensão, contemplando um campo de Golf, clube, restaurante com piscina, centro hípico, lotes de moradias unifamiliares, moradias em banda com piscina comum, blocos de apartamentos e hotel». O ora recorrente, observando o alegado sucesso económico daquele empreendimento, compara-se ao mesmo, posiciona-se como se fosse um integrante do mesmo, e, assim, convence-se de proveitos, vantagens que também teria tido se pudesse construir como naquele empreendimento. Todavia, o recorrente não integra aquele empreendimento. Não está nas mesmas circunstâncias nem teve que desenvolver as condições que criaram o alegado êxito. O que o recorrente não fez, para demonstrar prejuízo especial e anormal foi colocar-se, como disse a sentença, na posição daqueles que se encontrassem, na realidade, em posição similar à dele e perante os quais se pudesse verificar que, na verdade, tinha sido objecto de um sacrifício superior ao corrente, de um sacrifício especial e, além disso, anormal. 2.2.15. Não deve deixar de sublinhar-se a forma como o recorrente contabilizou o seu sacrifício. Colocou-se em posição de igualdade com o empreendimento “praia D'EL Rei - Golf e Country”. Fez, depois, a aproximação a lucros, a proveitos, naquele alegadamente obtidos. E na verdade, de uma compra do seu lote por Esc. 982.800$00, lote em que durante 16 anos nada intentou realizar, pretende que sofreu prejuízos de Esc. 534.380.000$00 - valor que no decorrer da acção ampliou para 4.858.000,00€ (Esc. 918.207.560$00); ou seja, considerando o valor inicialmente pedido, pretende ter sofrido prejuízo superior a 543 vezes o valor que despendeu na compra, tudo sempre com base num raciocínio da divisão em 4 lotes do seu lote D-905, e da construção que em cada um deles se desenvolveria. Quer dizer, o recorrente nem sequer se conteve no quadro da determinação da indemnização que a lei reserva para as situações de possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, em que “o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações”. Deve recordar-se que o Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, dispõe no artigo 26.º, em redacção inalterada: «Artigo 26.º Cálculo do valor do solo apto para a construção 1 - O valor do solo apto para a construção calcula-se por referência à construção que nele seria possível efectuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de acordo com as leis e os regulamentos em vigor, nos termos dos números seguintes e sem prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 23.º 2 - O valor do solo apto para construção será o resultante da média aritmética actualizada entre os preços unitários de aquisições, ou avaliações fiscais que corrijam os valores declarados, efectuadas na mesma freguesia e nas freguesias limítrofes nos três anos, de entre os últimos cinco, com média anual mais elevada, relativamente a prédios com idênticas características, atendendo aos parâmetros fixados em instrumento de planeamento territorial, corrigido por ponderação da envolvente urbana do bem expropriado, nomeadamente no que diz respeito ao tipo de construção existente, numa percentagem máxima de 10%. 3 - Para os efeitos previstos no número anterior, os serviços competentes do Ministério das Finanças deverão fornecer, a solicitação da entidade expropriante, a lista das transacções e das avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efectuadas na zona e os respectivos valores. 4 - Caso não se revele possível aplicar o critério estabelecido no n.º 2, por falta de elementos, o valor do solo apto para a construção calcula-se em função do custo da construção, em condições normais de mercado, nos termos dos números seguintes. 5 - Na determinação do custo da construção atende-se, como referencial, aos montantes fixados administrativamente para efeitos de aplicação dos regimes de habitação a custos controlados ou de renda condicionada. 6 - Num aproveitamento economicamente normal, o valor do solo apto para a construção deverá corresponder a um máximo de 15% do custo da construção, devidamente fundamentado, variando, nomeadamente, em função da localização, da qualidade ambiental e dos equipamentos existentes na zona, sem prejuízo do disposto no número seguinte. 7 - A percentagem fixada nos termos do número anterior poderá ser acrescida até ao limite de cada uma das percentagens seguintes, e com a variação que se mostrar justificada: a) Acesso rodoviário, com pavimentação em calçada, betuminoso ou equivalente junto da parcela - 1,5%; b) Passeios em toda a extensão do arruamento ou do quarteirão, do lado da parcela - 0,5%; c) Rede de abastecimento domiciliário de água, com serviço junto da parcela - 1%; d) Rede de saneamento, com colector em serviço junto da parcela - 1,5%; e) Rede de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão com serviço junto da parcela - 1%; f) Rede de drenagem de águas pluviais com colector em serviço junto da parcela - 0,5%; g) Estação depuradora, em ligação com a rede de colectores de saneamento com serviço junto da parcela - 2%; h) Rede distribuidora de gás junto da parcela - 1%; i) Rede telefónica junto da parcela - 1%. 8 - Se o custo da construção for substancialmente agravado ou diminuído pelas especiais condições do local, o montante do acréscimo ou da diminuição daí resultante é reduzido ou adicionado ao custo da edificação a considerar para efeito da determinação do valor do terreno. 9 - Se o aproveitamento urbanístico que serviu de base à aplicação do critério fixado nos n.ºs 4 a 8 constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas existentes, no cálculo do montante indemnizatório deverão ter-se em conta as despesas necessárias ao reforço das mesmas. 10 - O valor resultante da aplicação dos critérios fixados nos nºs 4 a 9 será objecto da aplicação de um factor correctivo pela inexistência do risco e do esforço inerente à actividade construtiva, no montante máximo de 15% do valor da avaliação. 11 - No cálculo do valor do solo apto para a construção em áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, legalmente fixadas, ter-se-á em conta que o volume e o tipo de construção possível não deve exceder os da média das construções existentes do lado do traçado do arruamento em que se situe, compreendido entre duas vias consecutivas. 12 - Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada». Ora, descuidando, por completo, da eventual aplicação do critério de determinação de indemnização fixado no Código de Expropriações que, no limite, poderia ser considerado para se determinar a própria existência de prejuízo anormal, o autor nada cuidou de alegar nem quanto ao valor, na aplicação do n.º 2, nem quanto ao valor, na aplicação dos n.ºs 6 e 7, do supra artigo 26.º. E, por isso, também não foi sequer colocada a questão de aplicação de outros critérios, de correcção, conforme o artigo 23.º, n.º 5, do mesmo diploma. E era nessa circunstância que se poderia considerar o valor de mercado a que se chegou em L da matéria de facto. Não se pode deixar de lembrar que «a justa indemnização deve respeitar o princípio da equivalência de valores, expulsando desta equivalência valores especulativos ou ficcionados, decisivamente perturbadores da “justa medida” que deve existir entre as consequências da expropriação e a sua indemnização» – J. J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, CRP Anotada, Volume I, 1ª edição revista, anotação XVII do artigo 62.º. Ademais, no caso da expropriação o bem deixa de pertencer ao expropriado, o que não ocorre nas restrições decorrentes de integração em REN. 3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Custas pelo recorrente. Lisboa, 28 de Setembro de 2010. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Maria Angelina Domingues.

Referências Legais

Legislação Nacional

DL 48051 DE 1967/11/21 ART9 N1.
DL 93/90 DE 1990/03/19 ART4 N1 N2 A.
DL 213/92 DE 1992/10/12.
L 48/98 DE 1998/08/11 ART18.
DL 380/99 DE 1999/09/22 ART143.
DL 316/2007 DE 2007/09/19.
DL 46/2009 DE 2009/02/20.
L 67/2007 DE 2007/12/31 ART16.
DL 448/91 DE 1991/11/29 ART1.
DL 555/99 DE 1999/12/16 ART4.
CEXP99 ART26.

Jurisprudência Nacional

AC STA PROC762/05 DE 2006/03/14.; AC STA PROC1100/02 DE 2003/11/05.; AC STA PROC644/06 DE 2006/12/12.

Doutrina

OLIVEIRA ASCENSÃO O URBANISMO E O DIREITO DE PROPRIEDADE IN DIREITO DO URBANISMO PAG321.
ALVES CORREIA MANUAL DE DIREITO DO URBANISMO 3ED PAG619.
GOMES CANOTILHO E OUTRO CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA ANOTADA VI.

Sumário

I- Não existe previsão legal específica de indemnização de particulares em razão, unicamente, da integração de parcela de território em Reserva Ecológica Nacional;

II- No quadro do artigo 4.º do DL n.º 93/90, de 19 de Março, na redacção introduzida pelo DL n.º 213/92, de 12 de Outubro, e que se manteve nas sucessivas alterações do diploma, a inclusão em REN de determinada área na qual existe possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada, não determina restrição construtiva, por força da exclusão prevista no seu n.º 2, a);

III- Isso significa que não chega a equacionar-se o sacrifício por tal inclusão;

IV- O regime indemnizatório da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, e do DL 380/99, de 22 de Setembro, em razão de restrições determinadas por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares supõe a possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada;

V- Aí, "o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações";

VI- A equacionar-se indemnização, em razão, unicamente, da integração de parcela de território em Reserva Ecológica Nacional, o seu valor não poderá ser superior ao que adviria do cálculo da indemnização conforme o DL 380/99.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1.1. A…, de nacionalidade Belga, comerciante, residente em …, República Democrática do Congo, propôs Acção Ordinária contra o Estado Português, pedindo a condenação do Réu a pagar-lhe, a título de indemnização a quantia de Esc. 534.380.000$00, pedido posteriormente alterado para o valor de € 4.858.000,00 (fls. 794-800).

Alegou em fundamento do pedido deduzido, em síntese útil, que, tendo adquirido o Lote D-905 do loteamento titulado pelo Alvará n.º 51/69 da Câmara Municipal de Óbidos, em 15 de Março de 1983, este veio a ser incluído em área de REN pela RCM n.º 186/97, de 3/10, publicada no DR n.º 250, em 28/10/1997, "entre um campo de golfe e um aglomerado de moradias"; considera que, não fora a inclusão do lote em área da REN, seria passível a sua divisão em quatro lotes, o que lhe teria permitido obter Esc.: 534.380.000$00; pretende a condenação do réu em função da responsabilidade que lhe imputa no domínio extracontratual resultante da prática de actos lícitos, de gestão pública.

1.2. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra começou por absolver o réu do pedido, por prescrição do direito que o autor pretende fazer valer na acção. Todavia, pelo Acórdão deste Supremo Tribunal, a fls. 328-340 (recurso n.º 1067/02), aquela decisão foi revogada, ordenando-se o prosseguimento da acção.

1.3. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra (fls. 928-937), a acção foi julgada improcedente.

1.4. Inconformado, o autor interpõe o presente recurso em cujas alegações conclui:

«1° A sentença ora recorrida, a sentença proferida pelo TAF de Coimbra em 23/2/10, decidiu que, o Recorrente, não sendo titular de uma licença de construção para o lote de sua propriedade, o lote D-905, não poderia ser indemnizado por via da submissão de tal lote à REN de Óbidos, em virtude de tal submissão não ter extinto um direito à construção anteriormente atribuído pela Administração;

2° Porém, neste segmento, a sentença recorrida fez uma interpretação do artigo 9° do DL 48.051, de 21 de Novembro de 1967, em desconformidade ao artigo 62° da CRP, pelo que, com base nesta desconformidade, terá de ser revogada por V. Exas;

3° Ora, de acordo com a matéria de facto dada como assente pela sentença recorrida, provou-se que o lote propriedade do recorrente se localizava no meio de um espaço urbano;

4° Espaço esse devidamente infra-estruturado em matéria de redes de água, gás, electricidade, esgotos, vias rodoviárias e pedonais, bem como infra-estruturas de lazer e desporto;

5° E contíguo a um aglomerado de moradias designado por Aldeia D. Afonso III;

6° Com acesso directo a uma rua que já se encontra construída, em frente ao campo de golfe, fronteiro ao mar;

7° O lote em causa teria uma potencialidade edificatória idêntica à dos lotes vizinhos;

8° E o seu valor actual de mercado, face à sua situação geográfica, corresponde a 500 €/m2;

9° Por conseguinte, tendo ficado provada a inserção do lote no meio de um espaço urbano e não no meio de um espaço natural ou rural, provada também ficou a aptidão do lote para o processo de urbanização/edificação, ou seja, ficou provada a sua potencialidade edificatória;

10° Ora, muito embora o Recorrente não fosse titular de uma licença de construção, não tendo assim, formalmente, o " jus aedificandi", a realidade é que a submissão do seu lote à REN de Óbidos via Resolução de Conselho de Ministros n° 186/97, veio extinguir o conteúdo económico do direito de propriedade privada do recorrente;

11° E se é certo que a jurisprudência do nosso Tribunal Constitucional tem entendido que o "jus aedificandi" não é parte integrante do direito de propriedade constitucionalmente consagrado, no entanto, essa mesma jurisprudência já se pronunciou no sentido de ser indemnizável toda a actuação da Administração que suprima a potencialidade edificatória de um bem imóvel, causando assim dano ao particular - Acórdão n° 267/97, de 19/3/97;

12º Assim, o ''ius aedificandi", sem embargo de não possuir tutela constitucional directa no direito de propriedade, deverá ser considerado como um dos factores de fixação valorativa, ao menos naquelas situações em que os respectivos bens envolvem uma muito próxima ou efectiva potencialidade edificativa - Acórdãos de 10/12/86, 9/6/88 e 18/11/87;

13° Deste modo, dada como provada a potencialidade edificatória de um lote, está provado que o respectivo direito de propriedade tem um conteúdo económico e que o exercício pleno de tal direito far-se-á em conformidade com tal conteúdo;

14° A potencialidade edificatória é assim um elemento que não pode ser desconsiderado em qualquer intervenção da Administração que extinga tal potencialidade, pois, a não ser assim, está-se a privar, em definitivo, o gozo económico fundamental do direito de propriedade;

15° Ora, a extinção da potencialidade edificatória do lote do recorrente, foi uma livre decisão da Administração tomada ao abrigo da faculdade concedida pelo artigo 3º, n° 1, do DL 93/90, pois, ao abrigo deste mesmo preceito, a Administração tinha a liberdade para incluir e excluir áreas de REN, pelo que, não é constitucionalmente admissível que uma opção política ou técnica de integrar terrenos na REN suprima o conteúdo económico do direito de propriedade sem compensar devidamente o respectivo titular;

16° Assim, face ao artigo 62°, n° 2, da CRP, a privação definitiva, por motivo de interesse público, do gozo económico fundamental do direito de propriedade deve ser reparado por via da atribuição de uma justa indemnização ao proprietário lesado;

17° Assim sendo, o artigo 9° do DL 48.051, de 21/11/67, face ao artigo 62º, n° 1 e 2, da CRP, tem de ser interpretado no sentido de toda a intervenção da Administração que, em nome do interesse público, suprima o conteúdo económico do direito de propriedade privada, no caso dos Autos, a potencialidade edificatória do lote, confere ao lesado o direito a uma justa indemnização;

18° Daí decorre que, para efeitos indemnizatórios, não é necessário que exista uma licença de construção previamente concedida, mas sim que, em resultado da expressão do conteúdo económico do direito, o proprietário se veja impedido, definitivamente, do gozo económico do seu direito de propriedade;

19° Deste modo, ao decidir que só com a extinção de uma licença de construção que tivesse sido previamente concedida ao ora Recorrente, é que haveria dano para este, não considerando que, a privação definitiva, por motivo de interesse público, do gozo económico do direito de propriedade, tem de ser indemnizada face ao artº 62° da CRP, a sentença recorrida interpretou o artigo 9° do DL 48.051 em completa desconformidade ao artigo 62° da CRP, pelo que, como ficou atrás dito, com fundamento na desconformidade a este preceito da nossa Lei Fundamental, a mesma tem de ser revogada por V. Exas; 20° Sem prejuízo do exposto, a sentença recorrida padece de uma outra ilegalidade - a violação do artigo 9° do DL 48.051, ao ter decidido que o A não tinha registado danos especiais e anormais;

21° Ora, face ao artigo 9° do DL 48.051, o A ora Recorrente, teve um prejuízo especial e anormal por ter sofrido um sacrifício patrimonial que não se pode considerar como fruto do risco próprio da vida em sociedade;

22° É que a supressão da potencialidade edificatória do lote do Recorrente por via da REN de Óbidos não é um encargo normal da vida em sociedade, mas antes um verdadeiro sacrifício patrimonial que foi imposto a um membro da comunidade para prossecução de um interesse público - defesa do ambiente e do ordenamento do território, impedindo-o do gozo económico desse bem;

23° Há assim um prejuízo especial e anormal que se abateu sobre um membro da comunidade que viu a sua esfera patrimonial ser sacrificada em prol do interesse público e da própria comunidade;

24° Assim sendo, tendo havido prejuízo especial e anormal face ao art. 9° do DL 48.051, a sentença recorrida violou o artigo 9° do DL 48.051, de 21 de Novembro de 1967, sendo, por isso ilegal, devendo ser revogada por V. Exas;

25° Mas a sentença recorrida padece de mais uma ilegalidade ao ter violado o artigo 4° do DL 93/90, de 19 de Março;

26° Assim, contrariamente ao que foi decidido pela sentença recorrida, era legalmente impossível, para efeitos de Princípio da Igualdade, comparar os proprietários de prédios abrangidos pela REN de Óbidos, em virtude de, todos eles, terem ficado submetidos à regra de proibição de construir contida no regime da REN;

27.º É que no regime do artigo 4° do DL 93/90 não pode haver proprietários que podem construir e outros que não podem, pois todos, sem excepção alguma, estão submetidos à referida proibição de construir;

28° Logo, para efeitos do respeito pelo Princípio da Igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos, a comparação a ser feita é entre os proprietários submetidos à REN e os proprietários vizinhos não submetidos à REN;

29° Ao exigir que se fizesse a comparação entre os proprietários abrangidos pela REN, a sentença recorrida ignorou que todos eles se encontravam submetidos à proibição de construir contida no art. 4° do DL 93/90, pelo que não era possível fazer a comparação entre proprietários abrangidos pela REN que pudessem construir e outros que não pudessem construir;

30° Assim sendo, por violação do artigo 4° do DL 93/90, a sentença recorrida tem de ser revogada por V. Exas;

31° Porém, mais uma vez se verifica que a sentença recorrida interpretou o artigo 9° do DL 48.051 em desconformidade à Constituição, mais precisamente, em desconformidade ao Princípio da Igualdade consagrado no artigo 13º, n° 1, da nossa Lei Fundamental;

32° Com efeito, a integração do lote do Recorrente na REN de Óbidos é uma verdadeira expropriação de sacrifício;

33° E é uma verdadeira expropriação de sacrifício em virtude de, pese embora ter mantido a titularidade do direito do A, no entanto, a Resolução do CM que definiu a REN de Óbidos destruiu o conteúdo económico do seu direito de propriedade, privando, em definitivo, o A, ora Recorrente, de gozar economicamente o seu bem;

34° Tratando-se de uma expropriação e no âmbito da chamada relação externa da expropriação, o cumprimento do Princípio da Igualdade obriga a que um cidadão expropriado que, em comparação com os restantes cidadãos não expropriados, suporte um sacrifício especial em benefício da comunidade, deve ser indemnizado por essa mesma comunidade;

35° Assim, efectuada a comparação entre o proprietário do lote expropriado, o Recorrente, e os proprietários dos lotes contíguos não expropriados, o rigoroso cumprimento do Princípio da Igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos implica que se compense plenamente o sacrifício especial suportado pelo Recorrente, de modo a que a perda patrimonial que lhe foi imposta seja equitativamente repartida entre todos os cidadãos;

36° Deste modo, pelo exposto nas conclusões anteriores, não há dúvidas que a sentença recorrida interpretou o artigo 9° do DL 48.051 em completa desconformidade ao Princípio da Igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos previsto no artigo 13º, n° 1, da CRP, tendo pois de, com base na dita desconformidade, ser revogada por V. Exas;

37° Por último, cumpre dizer que a sentença recorrida, mais uma vez, interpretou o artigo 9° do DL 48.051, de 21 de Novembro de 1967, em desconformidade ao artigo 62° da CRP;

38° É que, nos presentes Autos, não está em causa uma mera limitação ou restrição imposta pelo Estado ao exercício de um direito de um particular que exceda os encargos normais da vida em sociedade, causando-lhe um prejuízo especial. Está muito mais em causa;

39° Está em causa uma expropriação, embora de sacrifício, mas expropriação, pois a RCM que integrou o lote do A na REN de Óbidos privou o Recorrente, em definitivo, do exercício do seu direito;

40° Havendo assim uma privação total do exercício do direito, os prejuízos especiais e anormais correspondem exactamente à privação do exercício do direito de propriedade;

41° No caso dos Autos, tendo em conta a matéria de facto dada como assente pela sentença recorrida e face ao art. 4º, n° 1, do DL 93/90, não há dúvida que a "utilitas" do direito de propriedade do Recorrente foi totalmente sacrificada pela submissão do seu lote à REN de Óbidos;

42° Por conseguinte, a sentença recorrida, ao decidir que não se registaram prejuízos especiais e anormais na esfera do recorrente, fez uma interpretação do art. 9° do DL 48.051 em desconformidade ao art. 62°, nºs 1 e 2, da CRP, por outras palavras,

43° Em total desconformidade ao conceito constitucional de expropriação e à garantia da propriedade privada aí prevista, pois os prejuízos especiais e anormais referidos no art. 9° do DL 48.051, face ao art. 62° da CRP, têm de ser interpretados como consistindo na privação definitiva, por motivo de interesse público, do gozo económico fundamental do direito de propriedade, pelo que, também por aqui, tem a mesma de ser revogada por V. Exas».

1.5. O Estado, pelo Ministério Público, alegou em contrário, concluindo:

«1ª Para haver indemnização ao abrigo do art. 9° nº 2, do Decreto-Lei n° 48.051, de 1967.11.21, tem de ocorrer um sacrifício especial e anormal, isto é, um sacrifício que não seja imposto à generalidade das pessoas, mas a pessoa certa e determinada em razão de uma posição só dela, e que não possa considerar-se um risco normalmente suportado por todos em virtude da vida em colectividade.

2ª Por outro lado, aquele sacrifício há-de ser certo, actual (não eventual) e duradouro.

3ª O "jus aedificandi" não é parte integrante do direito fundamental da propriedade privada, sendo antes um direito de natureza jurídico-pública com origem em instrumentos de planeamento e de ordenamento do território, em particular, em planos urbanísticos.

4ª "Apenas estão sujeitas a indemnização as disposições dos planos urbanísticos que provoquem danos na esfera jurídica dos particulares, lesando as suas posições subjectivas ... " (Ac. do STA, de 2000.01.13, Proc. n° 044287).

5ª Ora, o Autor, à data da publicação da Resolução do Conselho de Ministros nº 186/97, de 03710 (1997.10.28), que constituiu a Reserva Ecológica Nacional (REN) do Concelho de Óbidos, não era titular do direito a construir no seu lote.

6ª Por isso, como se conclui na douta sentença recorrida, "não se pode afirmar que tenha sido imposto ao Recorrente um sacrifício especial, obrigando-o a contribuir de modo desigual para os encargos públicos, a ponto de só uma indemnização em seu favor poder repor a equidade e a justiça das coisas".

7ª No caso em análise, as medidas proibitivas / restritivas de construção decorrentes da inclusão do lote do Autor na REN não têm natureza expropriativa.

8ª Em qualquer caso, mas sem conceder, o valor da indemnização nunca poderá atingir o montante pedido pelo Autor, por nela incluir prejuízos eventuais, de verificação duvidosa, e por ser exorbitante, inadequada, injusta e especulativa».

Após os vistos, cumpre apreciar e decidir.

2.1. A sentença deu como assente, em sede de matéria de facto:

«A) - Em 15 de Janeiro de 1969, a Câmara Municipal de Óbidos licenciou uma operação de loteamento promovida pela B…, nos terrenos da Praia D'EL Rei, sendo tal licenciamento titulado pelo alvará n.º 51/69 - cfr. teor de fls. 44 e 45 dos autos;

B) - Em 15 de Março de 1983, o A. adquiriu, por escritura pública realizada no 5.° Cartório Notarial de Lisboa, 2 lotes de terreno para construção urbana, sendo um deles, o lote D-905, pelo preço de Esc. 982.800$00, sitos na Praia D'EL Rei, Vale Benfeito, Amoreira, Óbidos, cfr. teor de fls. 46 a 55 dos autos, designadamente, quanto a confrontações e área;

C) - No dia 02-09-1999 o A. por intermédio do seu representante, C…, solicitou uma informação junto da CMO sobre a possibilidade de construção de uma moradia no citado lote D-905, tendo o Presidente da CMO, em 22-09-1999, informado que tal pedido não era viável, em virtude de o terreno se encontrar afecto à REN - Reserva Ecológica Nacional, de acordo com o consignado no PDM e no DR n.º 32/93, mais informando que a REN de Óbidos tinha sido aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 186/97 - cfr. teor de fls. 71 e 72 dos autos;

D) - O alvará n.º 51/69 foi objecto de várias alterações por parte da CMO, tendo sido licenciada pela Câmara em 25-10-93 uma nova operação de loteamento para uma área anteriormente abrangida pelo alvará 51/69, passando esta área a estar abrangida por um novo alvará - n.º 282/93- cfr. teor de fls. 73 a 75 dos autos;

E) - O lote do Autor - D-905 - manteve a mesma designação - cfr. teor de fls. 76 a 81 dos autos;

F) - Os lotes D-905 e C-101 foram integrados numa área designada por "Área Dispersa";

G) - Em 18-09-2000, o procurador do A. – C… - solicitou à Directora Regional do Ambiente e Ordenamento do Território de Lisboa e Vale do Tejo a emissão de certidão sobre se o lote D-905 estava ou não abrangido pelo regime definitivo da REN para o concelho de Óbidos, a qual em 13-02-2001 informou que o lote se encontrava na totalidade inserido na REN, de acordo com a carta da REN publicada em DR de 18-10-97 - cfr. teor de fls. 82 a 84 e 86 a 88 dos autos;

H) - Em 31-08-2000 C… dirigiu ao Presidente da CMO novo requerimento, nos termos constantes de fls. 85, tendo sido informado em 21-11-2000, que o lote D-905 não aparecia na planta do alvará n.º 51/69, mas que aparecia no alvará n.º 282/93, embora incluído na área da REN, nos termos do PDM de Óbidos - cfr. teor de fls. 85 e 89 dos autos;

I) - O empreendimento praia D'EL Rei - Golf e Country, de que é promotora a B…. situa-se nas proximidades da Serra D'EL REI, Óbidos, possuindo uma área total de 200 hectares, com uma frente de praia de 2,5 km de extensão, contemplando um campo de Golf, clube, restaurante com piscina, centro hípico, lotes de moradias unifamiliares, moradias em banda com piscina comum, blocos de apartamentos e hotel;

J) - O lote D-905 localiza-se no meio de um espaço urbano, devidamente infra-estruturado em matéria de redes de água, gás, electricidade, esgotos, vias rodoviárias e pedonais, bem como infra-estruturas de lazer e desporto, contíguo a um aglomerado de moradias designado por "Aldeia D. Afonso III" e com acesso directo a uma rua que já se encontra construída, em frente ao campo de Golf, fronteiro ao mar;

L) - O Autor tem nacionalidade Belga e reside na República Democrática do Congo;

Do relatório pericial e em função dos depoimentos prestados na audiência de discussão e julgamento foram considerados provados os seguintes factos:

1- O lote D-905 teria uma potencialidade edificatória idêntica à dos lotes vizinhos;

2- O valor actual do mercado, face à situação geográfica do lote D-905, corresponde a € 500/m2».

2.2.1. Como dissemos introdutoriamente, o ora recorrente, intenta efectivação de responsabilidade civil do Estado no quadro do artigo 9.º, n.º 1, do DL n.º 48051, de 21 de Novembro de 1967, responsabilidade pela prática de actos lícitos.

O fundamento do pedido indemnizatório formulado pelo Autor reside nos prejuízos infligidos pela inclusão do seu lote de terreno D-905, sito na Praia D'EL Rei, Vale Benfeito, Amoreira, Óbidos, na reserva ecológica nacional de Óbidos, pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 186/97, de 28.10.97.

2.2.2. Deve começar por se recordar aquela Resolução e o artigo 4.º do Regime da Reserva Ecológica Nacional, aprovado pelo DL n.º 93/90, de 19 de Março.

“Resolução do Conselho de Ministros n.º 186/97, de 28.10.97

Foi apresentada pela Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, uma proposta de delimitação da Reserva Ecológica Nacional para a área do concelho de Óbidos. Sobre a referida delimitação foi ouvida a Câmara Municipal de Óbidos.

A Comissão da Reserva Ecológica Nacional pronunciou-se favoravelmente à delimitação proposta, nos termos do disposto no artigo 3.º do diploma atrás mencionado, parecer consubstanciado em acta da reunião daquela Comissão, subscrita pelos representantes que a compõem.

Considerando o disposto no Decreto-Lei n.º 93/90, de 19 de Março, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.ºs 316/90, de 13 de Outubro, 213/92, de 12 de Outubro, e 79/95, de 20 de Abril:

Assim:

Nos termos da alínea g) do artigo 202.º da Constituição, o Conselho de Ministros resolveu:

1- Aprovar a delimitação da Reserva Ecológica Nacional do concelho de Óbidos, com as áreas a integrar e a excluir identificadas na planta anexa à presente resolução, que dela faz parte integrante.

2- A referida planta poderá ser consultada na Direcção Regional do Ambiente e Recursos Naturais de Lisboa e Vale do Tejo».

Artigo 4.º do DL n.º 93/90, de 19 de Março, na redacção que apresentava à data daquela Resolução (redacção introduzida pelo DL n.º 213/92, de 12 de Outubro e que se manteve nas sucessivas alterações do diploma):

«Artigo 4.º

Regime

1- Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.

2- Exceptuam-se do disposto no número anterior:

a) A realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da portaria prevista no n.º 1 do artigo anterior;

[…]».

2.2.3. A sentença começou por convocar, em termos essencialmente descritivos, os pressupostos da responsabilidade em causa.

Não há diferendo quanto a essa inicial abordagem.

Passou, especificamente, à análise do dano. Fê-la em dois tempos.

Em primeiro lugar, se poderia, sequer, falar-se em dano.

Em segundo lugar se, em qualquer caso, seria especial e anormal o dano alegadamente sofrido.

A primeira vertente levou a sentença à conclusão de que não havia dano, pela razão de que não se encontrava subjectivado qualquer direito de construir.

Na segunda vertente, concluiu a sentença que, em qualquer caso, não se verificavam prejuízos especiais e anormais

E de tudo discorda o recorrente.

Vejamos.

2.2.4. No que respeita à não integração do direito de construir no direito de propriedade, a sentença arrimou-se a jurisprudência deste Tribunal e do Tribunal Constitucional, referenciando deste o Acórdão n.º 517/99, de 22 de Setembro, Proc. n.º 61/95, acabando a concluir que «apenas o deferimento pela Administração Pública de um pedido de licenciamento de construção, de acordo com as normas urbanísticas em vigor no momento da sua emissão, implicaria a outorga ao particular das faculdades de utilização do solo, que passariam a integrar a sua esfera patrimonial e, consequentemente a integrar a sua propriedade garantida pelo artigo 62.º, 2».

Deve dizer-se que, na verdade, é abundante a jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido da não integração do direito de construir no direito de propriedade. Ela foi reiterada, por exemplo, no ac. de 14.3.2006, rec. 762/05, que, com indicação precedentes arestos quer deste Tribunal quer do Tribunal Constitucional, sintetizou «[…] o já referido "jus aedificandi" não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o artº 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas».

Não obstante, a discussão sobre a integração do direito de edificar no direito de propriedade é, com certeza, daquelas matérias nunca encerradas.

De qualquer modo, não se olvidará que mesmo aqueles que lhe dão resposta afirmativa não negam que o direito de construir conhece limites, ainda que durante muito tempo tivessem sido pouco expressivos: «É todavia difícil imaginar, desde o Direito Romano, que tenha sido admitida a construção sem quaisquer limites. Alguns terão sempre existido, pelo menos os resultantes da vizinhança. De facto em todas as épocas, vemos no nosso sistema jurídico o Poder interferir na faculdade de construção do proprietário. O que quer dizer que essa faculdade sempre teve limites» (José de Oliveira Ascensão, O Urbanismo e o Direito de Propriedade, em “Direito do Urbanismo”, INA 1989, pág. 321). E sobre a evolução em Portugal dos limites determinados pelo direito público pode ver-se a resenha constante do acórdão deste Tribunal de 12.12.2006, no recurso n.º 644/06, também citado pela sentença.

2.2.5. No presente recurso, o recorrente começa por não controverter directamente a apreciação de princípio realizada pela sentença em conformidade com a jurisprudência a que se arrimou.

Por isso que nas conclusões 11ª e 12ª aceita que a jurisprudência do Tribunal Constitucional corresponde à afirmada pelo tribunal a quo, e aceita, mesmo, por si, que o ius edificandi não encontra tutela constitucional directa no direito de propriedade.

Desloca, porém, o problema para um alegado conteúdo económico do seu direito de propriedade sobre o lote D – 905, coligado à sua potencialidade edificatória.

Na verdade, ficou assente que «1 - O lote D-905 teria uma potencialidade edificatória idêntica à dos lotes vizinhos».

A supressão dessa potencialidade edificatória significa, segundo o recorrente, sacrifício do seu direito de propriedade, de modo que o recorrente acaba por considerar, afinal, que face ao artigo 62°, n.º 2, da CRP essa supressão deve ser reparada por via da atribuição de uma justa indemnização.

Por isso que, «Está em causa uma expropriação, embora de sacrifício, mas expropriação, pois a RCM que integrou o lote do A na REN de Óbidos privou o Recorrente, em definitivo, do exercício do seu direito»; «Havendo assim uma privação total do exercício do direito, os prejuízos especiais e anormais correspondem exactamente à privação do exercício do direito de propriedade» (conclusões 39.º e 40º).

2.2.6. Impõe-se notar e sublinhar, desde já, que não está demonstrado, aliás nem sequer foi alegado, em qualquer momento, que estivesse subjectivado qualquer direito de construir por qualquer decisão administrativa que o tivesse afirmado.

E, com efeito, se existisse subjectivação resultante de decisão administrativa, as restrições decorrentes de integração em REN não operariam, pura e simplesmente.

Na verdade, como vimos, conforme o artigo 4.º do DL n.º 93/90, de 19 de Março, e na redacção em vigor à data da RCM em causa:

«1- Nas áreas incluídas na REN são proibidas as acções de iniciativa pública ou privada que se traduzam em operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, obras hidráulicas, vias de comunicação, aterros, escavações e destruição do coberto vegetal.

2- Exceptuam-se do disposto no número anterior:

a) A realização de acções já previstas ou autorizadas à data da entrada em vigor da portaria prevista no n.º 1 do artigo anterior;

[…]».

Ou seja, se o recorrente entendesse que, no que lhe tocava, estavam previstas ou autorizadas operações de loteamento, obras de urbanização, construção de edifícios, não haveria que colocar o problema de qualquer sacrifício em função da integração da REN. É que a limitação decorrente dessa integração não se lhe aplicava, em função da excepção do citado artigo 4.º, n.º 2, a), do DL n.º 93/90.

Assim, o que teria, simplesmente, era de controverter alguma decisão que houvesse entendido diversamente.

Mas não é isso que o recorrente intenta na acção.

Intenta que sofreu um sacrifício directo pela integração na REN, isto é, entende que se encontra prejudicado imediata e directamente em função dessa integração.

2.2.7. No acórdão deste Tribunal de 5.11.2003, rec. n.º 1100/02, ponderou-se, por referência ao artigo 9.º do DL 48051:

«É preciso notar que esta responsabilidade não existe sempre que a Administração, na legalidade, imponha sacrifícios ou prejuízos aos particulares. A actuação legítima dos órgãos administrativos, por via de regra, não pode, por natureza, abrir direito à reparação. Assim acontece com o loteamento ou o projecto de obras que não é aprovado por violar determinado plano ou parâmetro construtivo, o encerramento de um estabelecimento comercial a funcionar em desrespeito das prescrições legais, etc. Na generalidade destes casos, os particulares nenhuma indemnização podem reclamar.

Significa isto que a responsabilidade de que trata este artigo [...] tem carácter excepcional, só existindo em hipóteses de recorte muito preciso.

A maioria dos autores está de acordo em que o fundamento deste tipo de responsabilidade reside no chamado princípio da igualdade dos cidadãos na repartição dos encargos públicos – cf. LAUBADÈRE, Traité de Droit Administratif, tomo I, 12ª ed., p. 849/859, JEAN RIVERO, Direito Administrativo, p.p. 308 e 327, RENÉ CHAPUS, Droit Administratif General, tomo I, 7ª ed., p. 1060 3 segs., e GOMES CANOTILHO, O Problema da Responsabilidade do Estado por Actos Lícitos, p. 131 e segs.. V.t. os Acs. deste Supremo Tribunal de 27.9.00, proc.º nº 29.018 e 10.10.02, proc.º nº 48.404.

A actividade administrativa exerce-se no interesse de todos. Se essa actividade for causadora de danos apenas para alguns, está quebrado o equilíbrio e aberto o caminho à desigualdade e à discriminação. A reparação visa o restabelecimento desse equilíbrio.

O art. 9º exige, como se viu, que os prejuízos a indemnizar sejam especiais e anormais.

Por prejuízo anormal deve entender-se aquele que se revista de certo peso ou gravidade, em termos de ultrapassar os limites daquilo que o cidadão tem de suportar enquanto membro da comunidade, isto é, que extravase dos encargos sociais normais, exigíveis como contrapartida da existência e funcionamento dos serviços públicos. Prejuízo especial é aquele que não é imposto à generalidade das pessoas, mas que incide desigualmente sobre um indivíduo ou grupo determinado – cf. além das fontes citadas, os seguintes Acs. deste S.T.A.: 12.7.94, 24.1.95, 14.6.95, 2.2.00, 8.3.00, 25.5.00, 27.6.00, 27.9.00, 16.5.02, 10.10.02, 21.1.03 e 29.5.03, resp. proc.ºs nºs 32.911, 32.873, 36.833, 44.443, 39.869, 41.420, 44.214, 509/02, 48.404, 990/02 e 688/03».

2.2.8. Neste contexto, comece-se por dizer que não há previsão legal específica de qualquer indemnização em razão, unicamente, da integração de parcela de território em REN.

Pode defender-se, aliás, que “as proibições, condicionamentos e limitações à ocupação, uso e transformação dos solos que sejam uma mera consequência da vinculação situacional dos mesmos, como sucede com os integrados na RAN e na REN, não conferem, por via de regra, ao respectivo proprietário um direito de indemnização” (Fernando Alves Correia, “Manual de Direito do Urbanismo”, 3ª edição pág. 619).

Porém, a Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, que estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo, dispõe:

«Artigo 18.º

Compensação e indemnização

1- Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei.

2- Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior.

3- A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior”.

A lei de bases impõe, pois, a existência de lei que estabeleça o prazo e condições de exercício do direito de indemnização quando, não sendo possível compensação, haja restrições equivalentes a expropriação.

Mas, desde logo, fica assente que essa equivalência só existe perante restrição significativa de direito de uso de solo preexistente e juridicamente consolidado – é aqui que se processa uma equivalência à expropriação constitucionalmente prevista e impondo a indemnização adequada.

É nesse quadro que se move o DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, que estabelece o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial.

Neste diploma, republicado por duas vezes, a primeira com o DL 316/2007, de 19.9, a segunda com o DL 46/2009, de 20 de Fevereiro, o artigo 143.º, permanece inalterado desde a versão originária. E reza:

«Artigo 143.º

Dever de indemnização

1- As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível.

2- São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação.

3- As restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido.

4- Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações.

5- Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efectuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade.

6- É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa colectiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina directa ou indirectamente os danos indemnizáveis.

7- O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão”.

Resulta do articulado, portanto, que só há indemnização e só há equivalência a expropriação se existir possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada.

2.2.9. Aqueles diplomas − lei de bases e regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial − devem entender-se como a consagração pela lei ordinária, e no que a restrições determinadas por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares se reporta, da modalidade e termos da indemnização por acto lícito, genericamente consagrado no artigo 9.º do DL 48051 e, presentemente, da indemnização pelo sacrifício, genericamente consagrada pelo artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro.

Isto, evidentemente, pondo de lado o facto de o referido artigo 9.º, ainda assim, só prever indemnização por acto administrativo e não também por acto normativo, o que permite discutir a sua imediata convocação para as situações sem intermediação de acto administrativo.

No caso sob apreciação, a acção é apresentada descuidando da existência qualquer direito de uso, qualquer direito de edificação preexistente e juridicamente consolidado.

O que significa que não há lugar a pensar a aplicação da modalidade e termos de indemnização indicados, ou seja, não há lugar a indemnização naquele quadro legal, seja por aplicação directa seja por aplicação analógica.

No primeiro caso, porque teríamos directamente para a REN a aplicação do regime, com as limitações de indemnizações nele consagradas e acabadas de ver.

No segundo caso, porque não há qualquer razão para admitir para a integração na REN uma protecção superior à da aplicação daquelas regras.

2.2.10. O que temos sob apreciação será ilustrativo.

Na verdade, o recorrente arvora uma provada potencialidade edificadora para sustentar o seu dano merecedor de indemnização.

Ora, como observámos, o regime indemnizatório da lei de bases e do DL 380/99 supõe a possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada.

Pois bem, se existir essa consolidação jurídica, isto é, se a provada potencialidade edificatória significar possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada, então, como também referimos, nem chega a equacionar-se o sacrifício, pois estamos no âmbito de não aplicação da restrição construtiva determinada por inclusão na REN, por força da exclusão prevista no já transcrito artigo 4.º, n.º 2, a), do DL 93/90.

Já se não existir possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada, não se pode aplicar à integração na REN o regime indemnizatório da lei de bases e do DL 380/99, pois eles supõem essa dita consolidação jurídica e não se descortina como o interesse atingido deva merecer maior protecção do que a acima indicada.

2.2.11. Ainda assim, a análise de cada caso pode motivar uma exigência de afastamento de uma regra genericamente estabelecida, por se verificar que a sua aplicação conduziria, no caso em espécie, à violação de alguma directiva constitucional imediatamente aplicável.

O recorrente insiste que a provada potencialidade edificadora o coloca, perante a integração na REN, numa situação de expropriação de plano, por perda da utilidade do seu direito de propriedade, por «privação total do exercício do direito, os prejuízos especiais e anormais correspondem exactamente à privação do exercício do direito de propriedade».

Não merecerá repetirmos as situações que para a lei equivalem a expropriação.

Mas deve dizer-se que afastado, como tem de ser, no quadro da presente acção, significado de consolidação jurídica à provada potencialidade edificatória, a essa potencialidade só se pode atribuir um significado de ordem material; essa potencialidade edificativa tem relevo na conexão com o valor de mercado assente também em matéria de facto: «O valor actual do mercado, face à situação geográfica do lote D-905, corresponde a € 500/m2».

2.2.12. Deve verificar-se, então que, no caso, não houve uma determinação singular de qualquer restrição ou encargo ao recorrente.

O recorrente não foi especialmente atingido por qualquer medida.

No quadro da RCM n.º 186/97 a área em que se insere o lote do recorrente ficou inserida na REN.

O recorrente não destacou qualquer sacrifício especial, singular, que tenha sofrido por comparação com outros também abrangidos pela inserção na REN.

Isso mesmo foi salientado pela sentença, aliás, com recurso ao acórdão de 2008 ele próprio fazendo também sua a ponderação do acórdão de 2003.

2.2.13. Depois, estamos perante um lote adquirido em 1983 e que durante 16 anos não teve a manifestação de qualquer intenção construtiva.

Não pode dizer o recorrente que foi surpreendido por qualquer medida inusitada.

Um dos raciocínios que faz o recorrente, na tentativa de demonstração do sacrifício merecedor de indemnização por parte do Réu, é o de que poderia dividir o seu lote por quatro, e é nesse pressuposto que elabora, aliás, a determinação da indemnização que pede.

Ora, durante 16 anos, quaisquer que tenham sido as razões, o recorrente manteve o lote em situação de espera.

Não pode o recorrente sustentar qualquer direito ou, mesmo, expectativa juridicamente tutelada de divisão do seu lote por quatro.

Novamente, independentemente da questão genérica da integração do direito de construir no direito de propriedade, o certo é que não resulta de qualquer gozo padrão do direito de propriedade sobre um lote de terreno, o direito de o lotear outra vez.

A possibilidade de loteamento do seu lote sempre ficaria sujeita a licenciamento municipal, de acordo com as regras vigentes à data em que o adquiriu, por isso que não supervenientes.

Com efeito, dispunha o DL 448/91, de 29 de Novembro:

«Artigo 1.º

Objecto e âmbito

1- Estão sujeitas a licenciamento municipal, nos termos do presente diploma, as operações de loteamento e as obras de urbanização.

2- Exceptuam-se do disposto no número anterior as operações de loteamento e as obras de urbanização promovidas pelas autarquias locais, pela administração directa do Estado ou pela administração indirecta do Estado quando esta prossiga fins de interesse público na área da habitação.

3- Exceptuam-se igualmente do disposto no n.º 1 as obras de urbanização promovidas pela administração indirecta do Estado ou pelas entidades concessionárias de serviço público, ou equiparadas, quando tais obras de destinem à prossecução de fins de interesse público».

E essa exigência de intervenção administrativa manteve-se com o DL 555/99, de 16 de Dezembro, nos termos do seu artigo 4.º, originariamente com a seguinte redacção:

«Artigo 4.º

Licenças e autorizações administrativas

1- A realização de operações urbanísticas depende de prévia licença ou autorização administrativas, nos termos e com as excepções constantes da presente secção.

2- Estão sujeitas a licença administrativa:

a) As operações de loteamento em área não abrangida por plano de pormenor;

b) As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área não abrangida por uma operação de loteamento;

c) As obras de construção, de ampliação ou de alteração em área não abrangida por operação de loteamento ou plano de pormenor, sem prejuízo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º;

d) As obras de reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de edifícios classificados ou em vias de classificação e as obras de construção, reconstrução, ampliação, alteração ou demolição de edifícios situados em zona de protecção de imóvel classificado ou em vias de classificação ou em áreas sujeitas a servidão administrativa ou restrição de utilidade pública;

e) A alteração da utilização de edifícios ou suas fracções em área não abrangida por operação de loteamento ou plano municipal de ordenamento do território, quando a mesma não tenha sido precedida da realização de obras sujeitas a licença ou autorização administrativas.

3- Estão sujeitas a autorização administrativa:

a) As operações de loteamento em área abrangida por plano de pormenor;

b) As obras de urbanização e os trabalhos de remodelação de terrenos em área abrangida por operação de loteamento;

c) As obras de construção, de ampliação ou de alteração em área abrangida por operação de loteamento, plano de pormenor ou em área urbana consolidada como tal identificada em plano municipal de ordenamento do território para a qual não seja necessária a fixação de novos parâmetros urbanísticos, sem prejuízo do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 6.º;

d) As obras de reconstrução, salvo as previstas na alínea d) do número anterior; e) As obras de demolição de edificações existentes que não se encontrem previstas em licença ou autorização de obras de reconstrução, salvo as previstas na alínea d) do número anterior;

f) A utilização de edifícios ou suas fracções, bem como as alterações à mesma que não se encontrem previstas na alínea e) do número anterior;

g) As demais operações urbanísticas que não estejam isentas ou dispensadas de licença ou autorização, nos termos do presente diploma».

O fundamento na divisibilidade do seu lote em outros quatro lotes é, assim, mera futurologia, que não serve para alicerçar qualquer sacrifício resultante da RCM n.º 186/97.

2.2.14. No essencial, o pedido indemnizatório do ora recorrente assenta numa comparação com o que sucedeu no empreendimento “praia D'EL Rei - Golf e Country”, de que é promotora a B…, empreendimento identificado em I da matéria de facto, que se situa «nas proximidades da Serra D'EL REI, Óbidos, possuindo uma área total de 200 hectares, com uma frente de praia de 2,5 km de extensão, contemplando um campo de Golf, clube, restaurante com piscina, centro hípico, lotes de moradias unifamiliares, moradias em banda com piscina comum, blocos de apartamentos e hotel».

O ora recorrente, observando o alegado sucesso económico daquele empreendimento, compara-se ao mesmo, posiciona-se como se fosse um integrante do mesmo, e, assim, convence-se de proveitos, vantagens que também teria tido se pudesse construir como naquele empreendimento.

Todavia, o recorrente não integra aquele empreendimento. Não está nas mesmas circunstâncias nem teve que desenvolver as condições que criaram o alegado êxito.

O que o recorrente não fez, para demonstrar prejuízo especial e anormal foi colocar-se, como disse a sentença, na posição daqueles que se encontrassem, na realidade, em posição similar à dele e perante os quais se pudesse verificar que, na verdade, tinha sido objecto de um sacrifício superior ao corrente, de um sacrifício especial e, além disso, anormal.

2.2.15. Não deve deixar de sublinhar-se a forma como o recorrente contabilizou o seu sacrifício.

Colocou-se em posição de igualdade com o empreendimento “praia D'EL Rei - Golf e Country”. Fez, depois, a aproximação a lucros, a proveitos, naquele alegadamente obtidos.

E na verdade, de uma compra do seu lote por Esc. 982.800$00, lote em que durante 16 anos nada intentou realizar, pretende que sofreu prejuízos de Esc. 534.380.000$00 - valor que no decorrer da acção ampliou para 4.858.000,00€ (Esc. 918.207.560$00); ou seja, considerando o valor inicialmente pedido, pretende ter sofrido prejuízo superior a 543 vezes o valor que despendeu na compra, tudo sempre com base num raciocínio da divisão em 4 lotes do seu lote D-905, e da construção que em cada um deles se desenvolveria.

Quer dizer, o recorrente nem sequer se conteve no quadro da determinação da indemnização que a lei reserva para as situações de possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, em que “o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações”.

Deve recordar-se que o Código das Expropriações aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro, dispõe no artigo 26.º, em redacção inalterada:

«Artigo 26.º

Cálculo do valor do solo apto para a construção

1- O valor do solo apto para a construção calcula-se por referência à construção que nele seria possível efectuar se não tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de acordo com as leis e os regulamentos em vigor, nos termos dos números seguintes e sem prejuízo do disposto no n.º 5 do artigo 23.º

2- O valor do solo apto para construção será o resultante da média aritmética actualizada entre os preços unitários de aquisições, ou avaliações fiscais que corrijam os valores declarados, efectuadas na mesma freguesia e nas freguesias limítrofes nos três anos, de entre os últimos cinco, com média anual mais elevada, relativamente a prédios com idênticas características, atendendo aos parâmetros fixados em instrumento de planeamento territorial, corrigido por ponderação da envolvente urbana do bem expropriado, nomeadamente no que diz respeito ao tipo de construção existente, numa percentagem máxima de 10%.

3- Para os efeitos previstos no número anterior, os serviços competentes do Ministério das Finanças deverão fornecer, a solicitação da entidade expropriante, a lista das transacções e das avaliações fiscais que corrijam os valores declarados efectuadas na zona e os respectivos valores.

4- Caso não se revele possível aplicar o critério estabelecido no n.º 2, por falta de elementos, o valor do solo apto para a construção calcula-se em função do custo da construção, em condições normais de mercado, nos termos dos números seguintes.

5- Na determinação do custo da construção atende-se, como referencial, aos montantes fixados administrativamente para efeitos de aplicação dos regimes de habitação a custos controlados ou de renda condicionada.

6- Num aproveitamento economicamente normal, o valor do solo apto para a construção deverá corresponder a um máximo de 15% do custo da construção, devidamente fundamentado, variando, nomeadamente, em função da localização, da qualidade ambiental e dos equipamentos existentes na zona, sem prejuízo do disposto no número seguinte.

7- A percentagem fixada nos termos do número anterior poderá ser acrescida até ao limite de cada uma das percentagens seguintes, e com a variação que se mostrar justificada:

a) Acesso rodoviário, com pavimentação em calçada, betuminoso ou equivalente junto da parcela - 1,5%;

b) Passeios em toda a extensão do arruamento ou do quarteirão, do lado da parcela - 0,5%;

c) Rede de abastecimento domiciliário de água, com serviço junto da parcela - 1%;

d) Rede de saneamento, com colector em serviço junto da parcela - 1,5%;

e) Rede de distribuição de energia eléctrica em baixa tensão com serviço junto da parcela - 1%;

f) Rede de drenagem de águas pluviais com colector em serviço junto da parcela - 0,5%;

g) Estação depuradora, em ligação com a rede de colectores de saneamento com serviço junto da parcela - 2%;

h) Rede distribuidora de gás junto da parcela - 1%;

i) Rede telefónica junto da parcela - 1%.

8- Se o custo da construção for substancialmente agravado ou diminuído pelas especiais condições do local, o montante do acréscimo ou da diminuição daí resultante é reduzido ou adicionado ao custo da edificação a considerar para efeito da determinação do valor do terreno.

9- Se o aproveitamento urbanístico que serviu de base à aplicação do critério fixado nos n.ºs 4 a 8 constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas existentes, no cálculo do montante indemnizatório deverão ter-se em conta as despesas necessárias ao reforço das mesmas.

10- O valor resultante da aplicação dos critérios fixados nos nºs 4 a 9 será objecto da aplicação de um factor correctivo pela inexistência do risco e do esforço inerente à actividade construtiva, no montante máximo de 15% do valor da avaliação.

11- No cálculo do valor do solo apto para a construção em áreas críticas de recuperação e reconversão urbanística, legalmente fixadas, ter-se-á em conta que o volume e o tipo de construção possível não deve exceder os da média das construções existentes do lado do traçado do arruamento em que se situe, compreendido entre duas vias consecutivas.

12- Sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela expropriada».

Ora, descuidando, por completo, da eventual aplicação do critério de determinação de indemnização fixado no Código de Expropriações que, no limite, poderia ser considerado para se determinar a própria existência de prejuízo anormal, o autor nada cuidou de alegar nem quanto ao valor, na aplicação do n.º 2, nem quanto ao valor, na aplicação dos n.ºs 6 e 7, do supra artigo 26.º.

E, por isso, também não foi sequer colocada a questão de aplicação de outros critérios, de correcção, conforme o artigo 23.º, n.º 5, do mesmo diploma.

E era nessa circunstância que se poderia considerar o valor de mercado a que se chegou em L da matéria de facto.

Não se pode deixar de lembrar que «a justa indemnização deve respeitar o princípio da equivalência de valores, expulsando desta equivalência valores especulativos ou ficcionados, decisivamente perturbadores da “justa medida” que deve existir entre as consequências da expropriação e a sua indemnização» – J. J. Gomes Canotilho, Vital Moreira, CRP Anotada, Volume I, 1ª edição revista, anotação XVII do artigo 62.º. Ademais, no caso da expropriação o bem deixa de pertencer ao expropriado, o que não ocorre nas restrições decorrentes de integração em REN.

3. Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 28 de Setembro de 2010. – Alberto Augusto Andrade de Oliveira (relator) – António Políbio Ferreira Henriques – Maria Angelina Domingues.

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