258/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 258/88 Processo: nº 76/88. 2ª Secção Relator: Conselheiro Mário de Brito. 1 - Em recurso interposto em 23 de Agosto de 1984 para a 1 a Secção do Supremo Tribunal Administrativo pediram A. e B., assessores jurídicos da Assembleia da República, que fosse anulado - por incompetência, vício de forma e violação de lei (artigos 15° e 19° da Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo - Decreto-Lei nº 40 768, de 8 Se­tembro de 1956) - o despacho do Presidente da Assembleia da Repú­blica de 28 de Maio de 1984 que deu por finda, a seu pedido, a comissão de serviço de director-geral dos Serviços Técnicos do licenciado C. (Diário da República, 2ª série, nº 148, de 28 de Junho de 1984). Dada vista ao Ministério Público, promoveu o respectivo magistrado a rejeição liminar do recurso por manifesta ilegitimidade dos recorrentes (ar­tigo 57°, § 4°, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aprovado pelo Decreto nº 41 234, 20 de Agosto de 1957), em virtude de os mesmos não terem interesse directo e pessoal na anulação do acto recor­rido, como o exige o artigo 48°, nº 1°, do mesmo Regulamento. E, por acórdão da referida Secção de 28 de Fevereiro de 1985, foi julgada proce­dente a excepção de ilegitimidade activa suscitada pelo Ministério Público e, consequentemente, rejeitado liminarmente o recurso. Desse acórdão interpuseram os recorrentes recurso para o tribunal pleno, com fundamento, além, do mais, em que o mesmo violou o ar­tigo 268°, nº3, da Constituição, na medida em que perfilhou o enten­dimento tradicional relativamente ao artigo 46°, nº 1°, do Regulamen­to do Supremo Tribunal Administrativo (sic). Considerando que esse artigo 46°, nº 1°, não restringe o campo de aplicação do referido preceito constitucional, não enfermando, por isso, de inconstitucionalidade, o tribunal pleno, por acórdão de 15 de Dezembro de 1987, acabou, todavia, por negar provimento ao recurso. É tal acórdão que vem o presente recurso para o Tribunal Consti­tucional, interposto pelos mesmos recorrentes ao abrigo do disposto nos artigos 280° da Constituição e 69° e seguintes da Lei nº 28/82, recur­so que logo no requerimento de interposição foi justificado pelo facto de que o acórdão recorrido «fez aplicação do nº 1° do artigo 46° do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, preceito incons­titucional na parte em que restringe o âmbito de interesses definido pelo artigo 268°, 3, da Constituição, ou, se assim não for entendido, cuja aplicação no caso foi feita de acordo com interpretação claramente inconstitucional, como se retira da comparação entre os nºs 1 e 3 da referida norma constitucional», questão essa - a da inconstitucionalidade do nº 1° do citado artigo 46° - que «foi repetidamente suscitada no processo pelos recorrentes e largamente versada no douto acórdão». Cumpre decidir. 2.1 - Invocando embora no requerimento de interposição do re­curso, por forma genérica, os artigos 280° da Constituição e 69° e seguintes da Lei nº 28/82, pretenderam os recorrentes referir-se ao nº 1, alínea b), daquele preceito e ao nº 1, alínea b), do artigo 70° da citada Lei, que prevêem os recursos para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. Esse recurso, por força do preceituado no nº 4 daquele artigo 280° e no nº 2 do artigo 72° da Lei nº 28/82, só pode ser interposto pela parte que haja suscitado a questão de inconstitucionalidade. Mas, seja o recurso o previsto na alínea do nº 1 do artigo 280° da Constituição e na alínea do nº 1 artigo 70° da Lei 28/82, seja ele o previsto na alínea do nº 1 daquele artigo 280° e na alínea do nº 1 deste artigo 70° - isto é, o recurso das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento na sua inconstitucionalidade -, sempre a inconstitucionalidade há-de ser refe­rida a «normas». E poderia concluir-se da alegação dos recorrentes pela não verifica­ção desse requisito, uma vez que é ao acórdão do pleno do Supremo Tribunal Administrativo, e não a qualquer norma, designadamente o artigo 46°, nº 1°, do Regulamento desse Tribunal, que eles imputam a violação do nº 3 do artigo 268º da Constituição. «O douto Acórdão recorrido» - lê-se, com efeito, nas conclusões dessa alegação - «viola flagrantemente o artigo 268°, nº 3, da Constituição na medida em que perfilha o entendimento tradicional relativamente ao artigo 46°, nº 1°, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, violando tam­bém o texto constitucional por não considerar protegidos os incontestá­veis interesses dos recorrentes». A verdade, porém, é que logo na resposta à arguição da sua ilegiti­midade feita pelo Ministério Público, «por falta de interesse pessoal e directo na anulação da decisão impugnada», os recorrentes disseram que «é indispensável ter em conta que esses qualificativos, constantes do artigo 46°, nº 1°, do Regulamento [...], não podem já ser interpretados, à luz da actual Constituição, como restringindo o universo dos interessados, tal como deve ser entendido pela mesma Constituição»; que, «na verda­de, o artigo 268°, nº 3, da Constituição garante o direito de recurso a todos e quaisquer ' interessados ', sem qualificativo, omissão significativa porquanto em número anterior do mesmo preceito constitucional (268°, nº 1), já se exige, para outro fim, a existência de um interesse directo»; e que «igualmente a parte final do nº 3 do artigo 268°, referindo-se a interesses legalmente protegidos para contencioso de plena jurisdição, vem dar um âmbito mais vasto aos interesses ' tout court ' para o contencioso de anulação, referidos na primeira parte». Deve, pois, considerar-se suscitada pelos recorrentes, durante o pro­cesso, a inconstitucionalidade do artigo 46°, nº 1°, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo - ou dessa norma na interpreta­ção que lhe foi dada no acórdão recorrido -, por violação do nº 3 do artigo 268° da Constituição. Com efeito, este Tribunal tem entendido que nos processos de fiscalização concreta da constitucionalidade o que está em causa é precisamente a constitucionalidade das normas tais como elas foram interpretadas e aplicadas aos casos submetidos a julgamento: neste sentido, v. g., o acórdão nº 102/84, de 31 de Outubro (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4° volume, p. 293). Examinemos então a questão de constitucionalidade suscitada pelos recorrentes. 2.2 - Incluído na subsecção subordinada à epígrafe «Da legitimida­de para recorrer», dispõe o artigo 46° do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo, aprovado pelo Decreto nº 41 234, de 20 de Agosto de 1957: Os recursos [os recurso interpostos directamente para o Supremo Tribunal Administrativo] podem ser interpostos: 1° Pelos que tiveram interesse directo pessoal e legítimo na anulação de acto administrativo susceptível de recurso directo para a secção; 2° Pelo Ministério Público. Esta norma interpretou-a o acórdão recorrido no sentido de que só tem legitimidade para recorrer, ao abrigo do seu nº 1°, quem tiver interesse directo, pessoal e legítimo na anulação do acto. E a questão que se põe é a de saber se, dispondo a primeira parte do nº 3 do artigo 268° da Constituição da República Portuguesa que «é garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma», o nº 1° do artigo 46° do referido Regulamento, naquela interpretação, viola esse preceito constitucional. Entendeu o acórdão recorrido que não, porque o nº 3 do artigo 268° da Constituição se limita a garantir aos interessados» o recurso, «deixando à lei ordinária a definição dos requisitos da legitimidade». Em contrário alegam os recorrentes, dizendo nomeadamente: O artigo 268°, nº 3, da Constituição garante o direito de recurso a todos e quaisquer «interessados» sem qualificativo omissão significativa, porquanto em número anterior do mes­mo preceito constitucional (268° nº 1) já se exige, para outro fim, a existência de um interesse directo. Igualmente a parte final do nº 3 do artigo 268°, referindo-se a interesses legalmen­te protegidos para contencioso de plena jurisdição, vem signifi­car que interesses tout court necessários para o contencioso de anulação, referidos na primeira parte, têm um âmbito muito vasto. É que, na verdade, os interesses para o contencioso de anu­lação não podem assumir carácter mais exigente que «os interes­ses legalmente protegidos» a que se refere o nº 3 do artigo 268° da Constituição, como suficientes para um tipo de recurso como o de plena jurisdição, naturalmente mais restritivo em matéria de legitimidade. Aceita-se que o interesse deva ser pessoal [continuam os recorrentes], no sentido de possuir determinado grau de individualização [...] [Mas] é patente que o texto da Constitui­ção revogou a estrita limitação dada pela exigência de carácter directo a esse mero interesse (confronto entre o nº 3 e o nº 1 do artigo 268°). E mais adiante: Crê-se, pois, que, nos termos da actual Constituição, bastará a titularidade de um qualquer interesse próprio digno de protec­ção, isto é, a existência de uma utilidade merecedora de tutela jurídica e não seja partilhada pelo comum dos cidadãos para assegurar o uso dos meios de impugnação contenciosa, Isto é, supõe-se que os qualificativos directo e pessoal do artigo 46° do Regulamento (pois o de legítimo deverá considerar-se nos mes­mos termos) ou se entendem por não escritos ou devem ser interpretados à luz da actual Constituição como tendentes a delimitar a matéria de legitimidade relativamente à acção popu­lar e não com qualquer outra intencionalidade restritiva. Para melhor compreensão do que fica dito e do que vai referir-se, transcrevem-se os nºs 1 e 3 do artigo 268° da Constituição: 1 - Os cidadãos têm o direito de ser informados pela Administração, sempre que o requeiram, sobre o andamento dos processos em que sejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resoluções definitivas que sobre eles forem toma­das. 3 - É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrati­vos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou inte­resse legalmente protegido. 2.3 - Na interpretação do artigo 46°, nº 1° do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo seguiu o acórdão recorrido a lição do Prof. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, 9ª ed. t. II, 1980, nº 490. Anteriormente, tinha o mesmo autor escrito dois estudos na revista O Direito, ano 65°, pp. 162 e 194, e ano 91°, p. 169, sobre esta maté­ria, isto é, sobre o interesse como condição de legitimidade no recurso contencioso, o primeiro intitulado «Sobre o problema da legitimidade das partes no contencioso administrativo português» e o segundo sob o título «O interesse como condição de legitimidade no recurso directo de anulação», Mas o primeiro é anterior à vigência do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo aqui em causa e, quanto ao segundo, alterou o autor o conceito de interesse legítimo nele formulado, como ele próprio adverte no citado Manual (nota 2 da p. 1357). Vejamos então o que foi escrito nesse Manual: O carácter principalmente subjectivo do recurso faz com que a legitimidade seja em primeiro lugar reconhecida ao titular de interesse directo, pessoal e legítimo no provimento do recurso (Có­digo Administrativo, artigo 821°, nº 2°, aplicável no STA por força do artigo 32° do Decreto-Lei nº 40 768) ou, numa fór­mula menos ampla, de interesse na anulação do acto administra­tivo susceptível de recurso (Regulamento do Supremo, artigo 46°, nº 1°). O recorrente, portanto, há-de ter interesse na anulação ou na declaração de nulidade do acto, isto é, tem de mostrar que da procedência do seu pedido resulta para ele uma utilidade ou vantagem. Essa vantagem tanto pode ser material como mera­mente moral. Tem o interesse de ser directo, pessoal, e legítimo: acerca do modo de entender estes atributos há certa flutuação na jurispru­dência e na doutrina. Em nosso entender, dado o carácter do recurso contencioso, que apenas visa a declaração da invalidade de um acto jurídico mas sem daí tirar as consequências que dêem efectiva satisfação ao interesse cuja reparação ou reposição o recorrente visa, esse interesse tem de ser considerado directo quando o provimento do recuso implique a anulação ou a declaração de nulidade de acto jurídico que constitua obstáculo à satisfação de pretensão anteriormente formulada pelo recorrente (quer essa pretensão seja positiva, quer negativa) ou seja causa imediata de prejuízos infli­gidos pela administração. O interesse será pessoal quando o recorrente alegue esperar uma utilidade concreta para si próprio ou para a sua função, do provimento do recurso, isto é, seja a pessoa em cuja carreira, em cuja esfera jurídica ou actividade se vá produzir o efeito da de­claração pretendida. Finalmente o interesse é legítimo se a utilidade proveniente do provimento do recurso não for reprovada pela ordem jurídica [...] Ora, a este propósito, de duas uma: ou se entende, com o acórdão recorrido, que o nº 3 do artigo 268° da Constituição se limita a garan­tir aos «interessados» o recurso contencioso, «deixando à lei ordinária a definição dos requisitos da legitimidade», ou se aceita que é a própria Constituição a «contemplar apenas os recursos desencadeados pelos titu­lares de interesse pessoal no provimento do recurso», como escrevem J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª ed. 2.° vol. 1985, nota IX ao artigo 268°. Parecendo preferível a primeira alternativa, tem de reconhecer-se que, ao exigir que o interesse seja pessoal, directo e legítimo, está o artigo 46°, nº 1°, do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo a delimitar o conceito de «interessado», e não a restringir esse mesmo conceito. Não deve chocar, por isso mesmo, a aparente diferença de regimes que se pretende ver nos casos previstos no nº 3 do citado artigo 268° e no nº 1 do mesmo artigo: neste, ou seja, no direito dos cidadãos a serem informados do andamento dos processos em que são interessados, é a própria Constituição a exigir o interesse directo; no outro, isto é, no direito ao recurso contencioso, permite a Constituição que tal exigência, ou outra, seja feita pelo legislador ordinário. Não deixa, aliás, de ser significativo no sentido da não violação do nº 3 do artigo 268°, da Constituição pelo artigo 46°, nº 1° do Re­gulamento do Supremo Tribunal Administrativo a circunstância de os mais recentes diplomas sobre os tribunais administrativos manterem, segundo tudo parece indicar, a vigência de tal norma. Na verdade, o artigo 5° do Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril (Estatuto dos Tri­bunais Administrativos e Fiscais), subordinado à epigrafe «Pressupostos processuais», dispõe que «o exercício de meios processuais que sejam da competência dos tribunais administrativos e fiscais depende dos pressu­postos estabelecidos por este diploma e pelas leis de processo» e, por sua vez, o artigo 2° do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos), subordinado à mesma epígrafe, diz que «o exercício dos meios processuais da competência dos tribunais administrativos depende dos pressupostos estabelecidos no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, no presente decreto-lei e, quanto aos nestes não regulados, dos previstos na Lei Orgânica do Supremo Tribunal Administrativo, no respectivo Regulamento e no Código Ad­ministrativo que se mostrem compatíveis com as normas daqueles diplo­mas». 3 - Pelo exposto, nega-se provimento ao recurso. Lisboa, 9 de Novembro de 1988. - Mário de Brito - José Manuel Cardoso da Costa - Messias Bento - José Magalhães Godinho - Arman­do Manuel Marques Guedes.