01489/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto no nº 1 do art. 37º e no art. 146º, ambos do CPPT, o meio processual de intimação para a consulta de documentos ou passagem de certidões, é regulado pelo disposto nas normas sobre o processo nos tribunais administrativos, tratando-se, portanto, de uma remissão global para o regime legal constante dos arts. 104º e ss. do CPTA.

II- É de aplicar, neste processo de intimação para a consulta de documentos ou passagem de certidões, a regra geral da legitimidade passiva constante do nº 2 do art. 10º do mesmo CPTA.

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

RELATÓRIO

1.1. A…………, S.A, recorre da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa que, no pedido de intimação para passagem de certidão, absolveu da instância o Ministério das Finanças.

1.2. A recorrente termina as alegações formulando as conclusões seguintes:

A) A presente intimação judicial foi apresentada pela Recorrente contra o Ministério das Finanças em virtude de não lhe ter sido emitida a certidão que a Recorrente solicitou ao Senhor Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa - 4, no dia 20 de Dezembro de 2012.

B) Como é sabido, o Serviço de Finanças de Lisboa - 4 constitui um dos serviços desconcentrados de âmbito local de um dos Órgãos do Ministério das Finanças – a Autoridade Tributária e Aduaneira (cf. artigo 4º, alínea f), e artigo 14º do Decreto-Lei nº 117/2011, de 15 de Dezembro, artigo 6º e artigo 14º do Decreto-Lei nº 118/2011, de 15 de Dezembro e artigo 39º, nº 1, alínea a), e nº 2, da Portaria nº 320-A/2011, de 30 de Dezembro);

C) Neste contexto e de acordo com o previsto no nº 2 do artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a legitimidade passiva na presente Acção era – e é – do Ministério das Finanças;

D) Atento o acima exposto, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao julgar procedente a excepção de ilegitimidade que foi suscitada pelo Ministério das Finanças, impondo-se a revogação da sentença recorrida por violação dos preceitos legais acima indicados e a apreciação do mérito da causa por não proceder também a outra excepção que foi invocada pelo Réu.

Termina pedindo o provimento do recurso e que, em consequência, seja revogada a sentença recorrida e seja apreciado o mérito da causa, como anteriormente peticionado.

1.3. Contra-alegou a Autoridade Tributária e Aduaneira para concluir da seguinte forma:

I. Do elenco factual acima descrito, e tendo em conta a matéria controvertida nos autos, subjaz que a Recorrente, não se conformando com a sentença proferida pelo douto Tribunal a quo, que absolveu da instância o Ministério das Finanças, apresentou recurso para o Venerando Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), alegando em síntese que apesar do requerimento para a emissão de certidão ter sido dirigido ao Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 4., a legitimidade passiva cabe, por força do disposto no nº 2 do Art. 10º do CPTA, ao Ministério das Finanças.

II. Conforme resulta das alegações e conclusões do recurso interposto pela Recorrente, o objecto contende em aferir da ilegitimidade/legitimidade passiva do Ministério das Finanças, para ser parte na intimação para prestações de informações, ou seja, a vexatio quaestio sindicada pela Recorrente restringe-se exclusivamente, numa questão de direito.

III. Determina o disposto na alínea b) do Art. 26º do ETAF que, “Compete à Secção de Contencioso Tributário da Supremo Tribunal Administrativa conhecer: b) Dos recursos interpostos de decisões dos tribunais tributários com exclusivo fundamento em matéria de direito;”.

IV. Esgotando-se a questão sindicada (ilegitimidade ou legitimidade do Ministério das Finanças), numa questão exclusivamente de direito, compete à Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, conhecer do recurso, pelo que, salvo douta opinião, se nos afigura que o Tribunal Central Administrativo Sul não é competente para conhecer da matéria do recurso.

V. No que concerne à legitimidade do Ministério das Finanças invocado pela Recorrente, refira-se desde logo, que o processo de intimação estatuído no Art. 104º do CPTA, determina peremptoriamente que, o interessado pode requerer a intimação a entidade administrativa, referindo por seu turno o disposto no Art. 107º do mesmo diploma que a citação seja feita à autoridade requerida, a que compete apresentar resposta.

VI. Conforme decorre das normas citadas, é a própria lei que faz menção à “entidade administrativa” ou a “autoridade”, e não a pessoa colectiva ou o ministério, fazendo justamente, com que o pedido deva ser dirigido contra o próprio órgão que está em melhores condições para prestar as informações.

VII. Tal ratio legis advém ainda de o legislador ter querido que em face de estarmos perante um processo de natureza urgente – intimação para prestação de informações –, não se compadecer com delongas relativamente à identificação de dentro da pessoa colectiva pública ou do ministério, qual a autoridade responsável pelo cumprimento da intimação.

VIII. Tal entendimento tem sido acolhido pela doutrina e pela jurisprudência, tendo-se entendido que a legitimidade passiva no processo urgente de intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, assiste, por princípio, à entidade administrativa a quem foi endereçado o requerimento na fase pre-judicial.

IX. Veja-se a este propósito a profusa jurisprudência de que se destaca o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, proferido no âmbito do Proc. nº 00277/l0.3BECBR, o Acórdão do TCA Norte de 03.06.2004 proferido no âmbito do Proc. nº 00008/04, e ainda os Acórdãos do TCAN proferido no Proc. nº 00639/09.9BEPRT de 25.03.2011, de 26.03.2009 no Proc. nº 00627/08.2BEPRT, de 08.07.2010 no Proc. nº 00277/l0.3BECBR, de 11.09.2008 no Proc. nº 00315/08.9BECBR, de 19.02.2009 no Proc. nº 00911/08.5BECBR, e ainda o Acórdão do STA de 30.11.2004 proferido no Proc. nº 0963/04.

X. Em face da basta jurisprudência, dúvidas não restam de que no processo de intimação para prestação de informações consagrado nos Arts. 104º e seguintes do CPTA, a legitimidade passiva é da entidade administrativa a quem foi endereçado o requerimento na fase pre-judicial, ou seja, no caso em apreço do Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa 4.

XI. Ademais, a permitir-se a instauração da intimação para a emissão de certidão contra entidade diversa daquela a que foi dirigido o pedido inicial, não se poderia nunca concluir pelo incumprimento do dever de resposta, desde logo, pela falta da verificação da premissa consubstanciada na existência de um pedido prévio formulado, ao qual não foi dado resposta.

XII. Neste desiderato, o douto Tribunal “a quo” fez uma exacta apreciação dos factos e correcta aplicação do direito, maxime das normas legais aplicáveis, razão pela qual a douta sentença não merece censura, devendo a mesma ser mantida.

Termina pedindo que seja negado provimento ao recurso e se mantenha a sentença recorrida.

1.4. Tendo o recurso sido interposto para o TCA Sul, aquele Tribunal veio, por acórdão de 14/8/2013 (fls. 129/136), a declarar a respectiva incompetência, em razão da hierarquia, para dele conhecer, por este apenas versar matéria de direito, declarando, consequentemente, a competência deste STA.

1.5. Remetidos os autos a este Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto emite Parecer nos termos seguintes:

«A…………, SA recorre da sentença do TAF de Lisboa de 27.02.2013 que no pedido de intimação para a emissão de certidão por ela deduzida contra o Ministério das Finanças, absolveu da instância a entidade requerida, nos termos do disposto no art. 89.º, nº 1, al. d) do CPTA, aplicável por força do disposto no art. 2º, al. c) do CPPT.

Nas Conclusões da sua Alegação, que definem e limitam o objecto do recurso, sustenta a ora recorrente, no essencial, que:

- “(...) de acordo com o previsto no nº 2 do artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a legitimidade passiva na presente Acção era – e é – do Ministério das finanças”;

- (...) o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento ao julgar procedente a excepção da ilegitimidade que foi suscitada pelo Ministério das Finanças, impondo-se a revogação da sentença recorrida por violação dos preceitos legais acima indicados ((1) Para além do art. 10, n.º 2 do CPTA são indicados nas Conclusões os arts. 4.º, al. f) e l4.º do DL n.º 117/2011, de 15/12, o art. 6.º e 14.º do DL n.º 118/2011, de 15/12 e o art. 39.º, n.º 1, al. a) e n.º 2 da Portaria n.º 320.A/2011, de 30/12.) e a apreciação do mérito da causa por não proceder também a outra excepção que foi invocada pelo Réu”.

Circunscreve-se, pois, o presente recurso à questão da ilegitimidade passiva nos processos de intimação para a consulta de documentos e passagem de certidões.

Consagrando a admissibilidade no processo judicial tributário do processo de intimação para a consulta de documentos e passagem de certidões previstos prescreve o art. 146º do CPPT que o mesmo é regulado pelo disposto nas normas sobre o processo nos tribunais administrativos. Trata-se, portanto, de uma remissão global para as normas de processo que regulam essa matéria no âmbito do contencioso administrativo, ou seja, para as normas inscritas no art. 104º e ss do CPTA.

Dispõe, o nº 1, do art. 104º do CPTA que “quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente, (…)”.

Dispõe, por seu turno, o nº 2 do preceito, que o pedido de intimação é igualmente aplicável nos casos em que o pedido formulado tenha por base notificação ou publicação deficientes do acto administrativo.

Apresentado o requerimento, reza o art. 107º, nº 1 do CPTA, o juiz ordena a citação da autoridade requerida para responder no prazo de 10 dias.

Ora, a referência na norma à entidade administrativa competente e à citação de entidade requerida inquestionavelmente sugerem que o requerimento de intimação deve ser dirigido directamente contra o órgão que está em condições de satisfazer o pedido, o que aliás, mesmo desconsiderando o elemento histórico, melhor parece compaginar-se com a natureza urgente do processo e com a tramitação simplificada que o caracteriza. E essa asserção reveste ainda maior expressão quando, como é o caso, o pedido de certidão tenha sido formulado directamente ao órgão. Ademais, será sempre o órgão que, em caso de procedência da intimação, terá que cumprir a decisão judicial e estará sujeito às sanções pecuniárias compulsórias que a lei prevê para o eventual incumprimento sem justificação aceitável, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 108º, nº 2 e 169º, nº 1, ambos do CPTA.

A questão da legitimidade passiva não é líquida e isso mesmo tem sido reconhecido pela mais abalizada doutrina que se tem pronunciado sobre essa matéria.

José Carlos Vieira de Andrade, por exemplo, mostra-se hesitante ao considerar que «(a) legitimidade passiva parece caber, nos termos gerais, à pessoa colectiva ou ao ministério a que pertence o órgão em falta (10.º, n.º 2) – o que se justificaria nestes processos por uma das dificuldades de utilização do meio ser, por vezes, a de determinar a autoridade responsável que deve ser o destinatário da intimação. No entanto, não se pode ignorar a referência do artigo 107.º à autoridade (e não à entidade) requerida – julgamos, pois, que, a não se considerar a existência aqui de um regime especial de legitimidade, o requerente deverá sempre que possível, identificar o órgão responsável, para que o tribunal possa directamente citá-lo e dirigir-lhe a intimação, sem dependência da organização interna da pessoa colectiva ou do ministério» (cfr. A Justiça Administrativa, Lições, 9.ª edição, pág. 264)

Já Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, não obstante reconheçam que o facto da lei se reportar (arts. 20º, nº 4, 104º, nº 1 e 107º, nº 1, todos do CPTA) à entidade administrativa ou à autoridade requerida, e não à pessoa colectiva pública ou ao ministério, pode levar a pensar que o pedido deve ser dirigido contra o próprio órgão que está em condições de facultar a consulta, de passar a certidão ou de prestar as informações, o que se compreenderia desde logo por se estar em presença de um processo de natureza urgente, são mais peremptórios em considerar que tal não afasta a regra geral da legitimidade passiva inscrita no art. 10º, nº 2 do CPTA (cfr. Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, págs. 528 e 529).

O mesmo Carlos Alberto Fernandes Cadilha, voltando ao tema no seu “Dicionário de Contencioso Administrativo”, Dez. 2006, págs. 307, refere o seguinte:

«Uma questão discutida, no plano dos pressupostos processuais, é a de saber a intimação deve ser proposta contra a pessoa colectiva de direito público, ou, no caso do Estado, o ministério sobre cujos órgãos recaia o dever de facultar a informação, em obediência à regra geral de legitimidade passiva decorrente do artigo 10º, nº 2, do CPTA, ou contra o órgão competente para prestar essa informação, como sugerem as referências feitas a “entidade administrativa” e a “autoridade requerida” nos artigos 104º, nº 1, e 107º, nº 1. Afigura-se ser de seguir o princípio geral, visto que, podendo subsistir dúvidas quanto à entidade competente para emitir a certidão, prestar as informações ou permitir a consulta do processo, mantém-se – mesmo quanto a este tipo de processos – a razão de ser da inovação introduzida pelo artigo 10º nº 2, que visa justamente permitir ao requerente superar a dificuldade que poderia advir da imposição de identificar com precisão o órgão administrativo.

Em todo o caso, uma qualquer outra interpretação não pode ter qualquer consequência negativa quanto ao prosseguimento da instância, dado que, nos termos do artigo 10º, nº 4, do CPTA, se deve ter a acção como regularmente proposta quando houver erro na identificação da entidade demandada.

Nesta perspectiva, em face do carácter urgente do processo, poderia até ser aconselhável que o requerente identificasse sempre que possível a autoridade responsável pelo cumprimento da intimação, de modo a evitar as delongas que poderão resultar, no plano burocrático, da aplicação do regime-regra de legitimidade passiva».

Fundado na doutrina transcrita que me parece de acolher, não sem algumas reservas, face ao quadro legal aplicável, sou de parecer que deverá ser concedido provimento ao recurso e revogada a sentença recorrida, voltando os autos à 1ª instância a fim de serem apreciadas as demais excepções invocadas e, eventualmente, o mérito do pedido de intimação.»

1.6. Com dispensa de vistos, dada a natureza urgente do processo, cabe apreciar.

FUNDAMENTOS

2. Na sentença recorrida julgaram-se provados os factos seguintes:

A) Em 20 de Dezembro de 2012 a Requerente dirigiu ao Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa - 4, um pedido de emissão de certidão a emissão de certidão confirmativa de que:

a) Os juros indemnizatórios solicitados pela Administração tributária na notificação recebida, no valor de € 616.994,17, não integravam a dívida exequenda subjacente ao processo de execução fiscal nº 3301200601023772; e que

b) O eventual pagamento dessa quantia por parte da Autora não seria aplicado no mesmo processo de execução fiscal;

c) Requerendo ainda que lhe fosse dirigida notificação com indicação dos meios de defesa e dos prazos de que dispunha para contestar a referida liquidação, ao abrigo do disposto nos artigos 36º, nºs. 1 e 2, e 37º, nºs. 1 e 2, do Código de Procedimento e de Processo Tributário – cf. fls. 14 dos autos;

3. Em face das Conclusões da alegação da recorrente, das Conclusões da contra-alegação da recorrida, e do douto Parecer do MP, a questão decidenda reconduz-se à da legitimidade passiva nos processos de intimação para a consulta de documentos e passagem de certidões.

Vejamos, pois.

3.1. A recorrente A…………, SA, requereu a intimação do Ministério das Finanças, para a emissão de certidão:

(i) confirmativa de que os juros indemnizatórios solicitados pela AT na notificação recebida em 11/12/2012, no valor de € 616.994,17, não integravam a dívida exequenda subjacente ao processo de execução fiscal nº 3301200601023772,

(ii) confirmativa de que o eventual pagamento dessa quantia por parte da autora não seria aplicado no mesmo processo de execução fiscal;

(iii) indicativa dos meios de defesa e dos prazos de que dispunha para contestar a referida liquidação, ao abrigo do disposto nos arts, 36º, nºs. 1 e 2, e 37º, nºs. 1 e 2, do CPPT.

O Ministério das Finanças suscitou a respectiva ilegitimidade passiva, invocando que a requerente apresentou junto do Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa - 4, requerimento a solicitar as informações pretendidas, pelo que a legitimidade passiva no âmbito da presente intimação é da entidade administrativa a quem foi endereçado o requerimento na fase pré-judicial e não do Ministério das Finanças.

Alegou também a inidoneidade do meio processual, uma vez que, constituindo a execução fiscal um processo judicial, a legalidade da prática de qualquer acto questiona-se através do meio previsto o art. 276º do CPPT, pugnando pela sua absolvição da instância. E subsidiariamente invocou, ainda, que não existe nova liquidação de juros indemnizatórios e que as correcções de que foi notificada a requerente constituem um acto de execução de uma decisão da Comissão Europeia à qual o Estado Português está vinculado.

3.2. A sentença recorrida considerou que, sendo o presente meio processual regulado nos arts. 104º e ss. do CPTA e atendendo a que a jurisprudência dos tribunais superiores se vem pronunciando sobre a questão da legitimidade passiva, no sentido de considerar que a intimação para a emissão de certidão deve ser requerida contra a entidade a quem na fase pre-judicial havia sido dirigida, então, no caso, tendo sido endereçado requerimento ao Chefe do Serviço de Finanças de Lisboa - 4, solicitando a emissão de certidão, na sequência do silêncio da entidade requerida, a legitimidade processual cabe a essa mesma entidade.

Até porque, a permitir-se a instauração da intimação para a emissão de certidão contra entidade diversa daquela a que foi dirigido o pedido inicial, não se poderia concluir pelo incumprimento do dever de resposta, por falta de verificação do pressuposto consubstanciado na existência de um pedido prévio formulado pelos requerentes dirigido à Entidade Requerida, que por esta não tenha sido satisfeito, no prazo de 10 dias.

E com esta fundamentação, a sentença recorrida concluiu pela absolvição da requerida da instância, nos termos do disposto no art. 89º, nº 1, al. d) do CPTA.

3.3. Discorda a recorrente A…………, S.A, continuando a sustentar que, atento o disposto no nº 2 do art. 10º do CPTA, a legitimidade passiva na presente acção era – e é – do Ministério das Finanças, pelo que a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento ao julgar procedente a excepção de ilegitimidade que foi suscitada pelo Ministério das Finanças.

4. Refira-se, antes de mais, que tendo o recurso sido inicialmente interposto para o TCA Sul, e tendo este Tribunal, por acórdão de 14/8/2013 (fls. 129 a 136) declarado a respectiva incompetência, em razão da hierarquia, para conhecer do recurso, considerando competente este STA, dado que o mesmo recurso versa apenas matéria de direito, não há controvérsia das partes a este propósito, sendo que, na perspectiva considerada pelo TCAS, também aqui se entende que o recurso tem por exclusivo objecto matéria de direito (nº 1 do art. 280º do CPPT) pois as partes não contestam os factos constantes do probatório, divergindo apenas quanto à interpretação das regras jurídicas aplicáveis.

Vejamos pois.

4.1. O nº 1 do art. 37º do CPPT estabelece o seguinte:

«Se a comunicação da decisão em matéria tributária não contiver a fundamentação legalmente exigida, a indicação dos meios de reacção contra o acto notificado ou outros requisitos exigidos pelas leis tributárias, pode o interessado, dentro de 30 dias ou dentro do prazo para reclamação, recurso ou impugnação ou outro meio judicial que desta decisão caiba, se inferior, requerer a notificação dos requisitos que tenham sido omitidos ou a passagem de certidão que os contenha, isenta de qualquer pagamento.»

Por sua vez, o art. 146º do mesmo Código determina que o meio processual de intimação para a consulta de documentos ou passagem de certidões, é regulado pelo disposto nas normas sobre o processo nos tribunais administrativos. Trata-se, portanto, de uma remissão global para os arts. 104º e ss. do CPTA, nas quais se prevê o regime legal aplicável a este meio processual (intimação).

Sendo que este artigo 104º do CPTA prescreve o seguinte:

«1- Quando não seja dada integral satisfação aos pedidos formulados no exercício do direito à informação procedimental ou do direito de acesso aos arquivos e registos administrativos, o interessado pode requerer a intimação da entidade administrativa competente, nos termos e com os efeitos previstos na presente secção.

2- O pedido de intimação é igualmente aplicável nas situações previstas no nº 2 do artigo 60º e pode ser utilizado pelo Ministério Público para o efeito do exercício da acção pública.»

Finalmente, o artigo 107º, do mesmo CPTA, dispõe:

«1- Apresentado o requerimento, o juiz ordena a citação da autoridade requerida para responder no prazo de 10 dias.

2- Apresentada a resposta ou decorrido o respectivo prazo e concluídas as diligências que se mostrem necessárias, o juiz profere decisão.»

4.2. O facto de o CPTA encarar, inovatoriamente, o processo administrativo como um processo de partes leva a que também a questão da legitimidade passiva tenha de ser agora enquadrada apelando ao sujeito processual da respectiva relação jurídica e não já, como sucedia no âmbito da LPTA, apelando sobretudo ao critério da autoria do acto e delimitando a legitimidade passiva em função deste (o processo – anulatório - centrava-se no acto e não nas partes).

À vertente activa da legitimidade processual dedica-se o art. 9º do CPTA, reportando-se o artigo seguinte (10º) à legitimidade passiva, cujo regime regra consta do seu n° 1, «que, tal como sucede com o artigo 9°, n° 1, retoma o essencial das soluções consagradas no artigo 26° do CPC. À partida, a legitimidade passiva corresponde à contraparte na relação material controvertida, tal como esta é configurada pelo autor. O autor deve, portanto, demandar em juízo quem alegadamente estiver colocado, no âmbito dessa relação, em posição contraposta à sua.» (Mário Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., revista actualizada, Coimbra, Almedina, 2005, pp. 51-52.)

Sendo que a verificação do pressuposto da legitimidade passiva (singular e directa) relativamente à entidade pública demandada se destina, em regra, «a averiguar se essa entidade (depois de verificada a sua personalidade e capacidade judiciárias) é a titular da relação controvertida, tal como apresentada pelo autor numa concreta acção e, como tal, está em condições de se ocupar do pedido, contradizendo-o.»

Mas, relativamente à questão da legitimidade passiva no âmbito da intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões, não tem sido uniforme o sentido da jurisprudência. (Veja-se o acórdão proferido em 25/3/2011, no TCA Norte, no processo nº 00639/09.9BEPRT, bem como os vários acórdãos aí referenciados (ac. do STA, de 30/11/2004, proc. nº 0963/04; acs. do TCAN, de 3/6/2004, proc. nº 00008/04, de 26/3/2009, proc. nº 00627/08.2BEPRT, de 8/7/2010, proc. nº 00277/10.3BECBR, de 11/9/2008, proc. nº 00315/08.9BECBR, de 19/2/2009, proc. nº 00911/08.5BECBR), disponíveis em «www.dgsi.pt».

Mas em sentido diverso, vejam-se os acórdãos do TCA Sul, de 9/2/2006, proc. nº 01329/06 e de 8/10/2009, proc. nº 05372/09. )

Verificando-se, igualmente, como se salienta no douto Parecer do MP, divergência entre a doutrina:

- No entendimento de João Caupers «A legitimidade passiva pertence à entidade pública a quem o pedido haja sido dirigido.» (Introdução ao Direito Administrativo, 9ª edição, Âncora Editora, 2007, pág. 385. )

- Vieira de Andrade mostra-se hesitante ao considerar que «(a) legitimidade passiva parece caber, nos termos gerais, à pessoa colectiva ou ao ministério a que pertence o órgão em falta (10º, nº 2) – o que se justificaria nestes processos por uma das dificuldades de utilização do meio ser, por vezes, a de determinar a autoridade responsável que deve ser o destinatário da intimação. No entanto, não se pode ignorar a referência do artigo 107º à autoridade (e não à entidade) requerida – julgamos, pois, que, a não se considerar a existência aqui de um regime especial de legitimidade, o requerente deverá sempre que possível, identificar o órgão responsável, para que o tribunal possa directamente citá-lo e dirigir-lhe a intimação, sem dependência da organização interna da pessoa colectiva ou do ministério». (A Justiça Administrativa, Lições, 9ª edição, pág. 264. )

- Por sua vez, Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, não obstante reconhecerem que o facto da lei se reportar (arts. 20º, nº 4, 104º, nº 1 e 107º, nº 1, todos do CPTA) à entidade administrativa ou à autoridade requerida, e não à pessoa colectiva pública ou ao ministério, pode levar a pensar que o pedido deve ser dirigido contra o próprio órgão que está em condições de facultar a consulta, de passar a certidão ou de prestar as informações, o que se compreenderia desde logo por se estar em presença de um processo de natureza urgente, são mais peremptórios em considerar que tal não afasta a regra geral da legitimidade passiva inscrita no art. 10º, nº 2 do CPTA. (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, págs. 528 e 529. )

- E o mesmo Carlos Fernandes Cadilha, retomando posteriormente o tema, em outro local, (Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2006, p. 307. ) refere o seguinte:

«Uma questão discutida, no plano dos pressupostos processuais, é a de saber a intimação deve ser proposta contra a pessoa colectiva de direito público, ou, no caso do Estado, o ministério sobre cujos órgãos recaia o dever de facultar a informação, em obediência à regra geral de legitimidade passiva decorrente do artigo 10º, nº 2, do CPTA, ou contra o órgão competente para prestar essa informação, como sugerem as referências feitas a “entidade administrativa” e a “autoridade requerida” nos artigos 104º, nº 1, e 107º, nº 1. Afigura-se ser de seguir o princípio geral, visto que, podendo subsistir dúvidas quanto à entidade competente para emitir a certidão, prestar as informações ou permitir a consulta do processo, mantém-se – mesmo quanto a este tipo de processos – a razão de ser da inovação introduzida pelo artigo 10º nº 2, que visa justamente permitir ao requerente superar a dificuldade que poderia advir da imposição de identificar com precisão o órgão administrativo.

Em todo o caso, uma qualquer outra interpretação não pode ter qualquer consequência negativa quanto ao prosseguimento da instância, dado que, nos termos do artigo 10º, nº 4, do CPTA, se deve ter a acção como regularmente proposta quando houver erro na identificação da entidade demandada.

Nesta perspectiva, em face do carácter urgente do processo, poderia até ser aconselhável que o requerente identificasse sempre que possível a autoridade responsável pelo cumprimento da intimação, de modo a evitar as delongas que poderão resultar, no plano burocrático, da aplicação do regime-regra de legitimidade passiva».

4.3. Como se viu, a decisão recorrida conclui pela absolvição da instância da entidade recorrida (o Ministério das Finanças) por entender ─ na esteira da jurisprudência do ac. do STA (SCA), de 30/11/2004, processo nº 0963/04 e em vários acórdãos do TCA Norte (cfr. supra a nota de rodapé nº 3) ─ que considerando o titular do dever na relação jurídico-administrativa em causa e apelando, precisamente, ao disposto no nº 1 do art. 104º do CPTA é «contra a entidade administrativa competente, e não necessariamente contra o Ministério ou a pessoa colectiva, que haverá que ser instaurado o meio processual em causa.» Ou seja, tratar-se-á, nestes casos da intimação prevista nos arts, 104º e ss. do CPTA, de uma regra especial de atribuição de legitimidade passiva.

Ora, se a inovação introduzida pelo nº 2 do citado art. 10º do CPTA visa «permitir ao requerente superar a dificuldade que poderia advir da imposição de identificar com precisão o órgão administrativo», então não se vê que as referências que os arts. 104º e 107º do CPTA fazem à «entidade administrativa competente» e à «citação da autoridade requerida» afastem a razão de ser daquela norma: com tal afirmação de «entidade administrativa competente» o que se pretende é, precisamente, ultrapassar a dificuldade de identificação do particular quanto ao órgão competente, sabido que aquele se dirige, normalmente, a uma entidade ou a um organismo dos quais não tem ou não lhe é normalmente exigível (erro desculpável) que tenha conhecimento quanto à distribuição interna de competências (Até porque, considerando, por exemplo, atendimento ao público e satisfação das solicitações dos particulares, falamos de situações que poderão variar consoante a organização do ente, não existindo regra universal compartimentada, sendo por via do poder regulamentar interno que, no mais das vezes, se processa a distribuição de tarefas.) e sabido, ainda, que a intimação pode ser deduzida contra concessionários e outras entidades que não integram a Administração.

Daí que, não obstante as apontadas referências feitas (no nº 1 do art. 104º e no nº 1 do art. 107º, ambos do CPTA) à «entidade administrativa competente» e à «autoridade requerida», se nos afigure, na senda do entendimento preconizado por Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ser de aplicar a regra geral da legitimidade passiva constante do citado nº 2 do art. 10º do mesmo CPTA (veja-se, aliás, que, relativamente aos processos cautelares, o nº 1 do art. 117º do CPTA também faz referência à «entidade requerida», sem que se suscitem dúvidas sobre a aplicação, em tais casos, da regra geral da legitimidade passiva constante do nº 3 do citado art. 10º do mesmo Código).

Assim, a sentença não deveria ter concluído, sem mais, pela absolvição da requerida (Ministério das Finanças) da instância, nos termos do disposto na al. d) do nº 1 do art. 89º do CPTA, por a isso obstar o disposto no referido nº 2 do art. 10º e por também isso se inferir do disposto na al. e) do nº 2 e no nº 3 do art. 78º do mesmo CPTA, onde (reportando embora a situação inversa - indicação do órgão que praticou o acto, em vez de indicação da pessoa colectiva, como sucede no caso dos autos), se estatui que a indicação do órgão que praticou ou devia ter praticado o acto é suficiente para que se considere indicada, quando o devesse ter sido, a pessoa colectiva ou o ministério, pelo que a citação que venha a ser dirigida ao órgão se considera feita, nesse caso, à pessoa colectiva ou ao ministério a que o órgão pertence.

Em suma, a sentença recorrida enferma do erro de julgamento que a recorrente lhe imputa, carecendo, por isso, de ser revogada.

Procede, portanto, o recurso.

DECISÃO

Termos em que se acorda em julgar procedente o recurso, revogar a sentença recorrida e ordenar a baixa dos autos à 1ª instância a fim de, se a tanto nada mais obstar, serem apreciadas as demais excepções invocadas e, se for caso disso, o mérito do pedido de intimação.

Custas pela entidade recorrida, que contra-alegou.

Lisboa, 13 de Novembro de 2013. – Casimiro Gonçalves (relator) – Pedro Delgado – Isabel Marques da Silva.