395/2019 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 395/2019 Processo n.º 623/16 1.ª Secção Relator: Conselheiro Cláudio Monteiro Acordam na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional I Relatório 1. Nestes autos, vindos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, o Ministério Público interpôs recurso, ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea a), da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional, doravante designada por LTC), da sentença datada de 14 de junho de 2016, com fundamento na recusa de aplicação, pelo tribunal a quo , com base em inconstitucionalidade, da norma extraída da conjugação dos artigos 21.º, n.º 2, Anexo I (reportando-se a referência ao n.º 1 e ao Anexo II a lapso manifesto), e 42.º, n.º 1, do capítulo IV, ambos do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município da Lousã, na versão resultante da 2.ª alteração constante do D.R. 2.ª série, n.º 5, de 8 de janeiro de 2014 (diploma doravante designado por Regulamento Municipal). O juízo de inconstitucionalidade foi fundado na violação do disposto nos artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, alínea i), ambos da Constituição da República Portuguesa. 2. A aqui recorrida, A., S.A., deduziu impugnação judicial contra o ato de liquidação de uma taxa, no valor de €15.000, respeitante à instalação de uma infraestrutura de suporte de uma estação de radiocomunicações, e contra o ato de indeferimento do pedido de revisão oficiosa respetiva, proferido pelo Presidente da Câmara Municipal da Lousã. Invoca a recorrida, designadamente, que o tributo em causa não corresponde a uma taxa, mas sim a um imposto. Aceitando que o tributo em análise encontra o seu aparente fundamento legal na remoção de um obstáculo jurídico à atuação dos operadores, defende a recorrida que, no caso, estamos perante um obstáculo artificial, traduzindo-se a verdadeira motivação da cobrança na tributação do lucro da atividade por si desenvolvida. Nestes termos, conclui que a norma que cria o tributo, que na sua perspetiva se consubstancia num imposto, é organicamente inconstitucional, por não ter sido emanada pela Assembleia da República ou pelo Governo, mediante competente autorização legislativa, em violação dos artigos 103.º, n.ºs 2 e 3, e 165.º, n.º 1, alínea i), ambos da Constituição da República Portuguesa. Acrescenta que o tributo em causa viola a exigência de equivalência jurídica inerente às taxas, por existir uma manifesta desproporção entre o seu valor e a contraprestação, assim resultando quebrada a relação sinalagmática ou de correspectividade que caracteriza esta espécie de tributos. Acentua que a referida tributação consubstancia uma restrição incomportável do conteúdo essencial do direito à livre iniciativa económica privada, violando os artigos 61.º, n.º 1 e 18.º, n.º 3, ambos da Constituição. Mais refere que as infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, sendo essenciais para as comunicações eletrónicas, contribuem para o desenvolvimento social das populações, não sendo, por isso, compreensível que o Regulamento Municipal colocado em crise refira que a instalação de tais infraestruturas coloque “questões de ordem social”, que, de resto, o diploma não concretiza. O Município da Lousã apresentou contestação, salientando que a implantação de torres de telecomunicações com 45 metros de altura e em que podem ser fixadas nove antenas, importando várias operações de infraestruturas, como a instalação de cabines técnicas e o atravessamento de cabos, produz impactos negativos, que se refletem no enquadramento paisagístico e na impermeabilização dos solos. Tal impacto é tanto mais intenso quanto é certo que a Serra da Lousã é uma referência paisagística e turística do concelho. Nestes termos, importando a implantação das torres de telecomunicações um especial efeito negativo paisagístico e desvalorização da identidade ambiental e cultural da região, desta forma colidindo com o direito ao ambiente e qualidade de vida, consagrado no artigo 66.º da Constituição, conclui o Município que a taxa liquidada corresponde a uma contrapartida específica pela violação de tal direito, decorrente da prossecução do interesse privado da aqui recorrida. Pugna, pelo exposto, pela qualificação do tributo em causa como taxa e pela manutenção da liquidação impugnada. Produzida a prova, as partes apresentaram alegações escritas, mantendo, no essencial, as posições já assumidas. Por sentença de 14 de junho de 2016, a impugnação foi julgada procedente e, em consequência, foi anulado o ato de liquidação colocado em crise. Para julgar o pedido de anulação procedente, considerou o tribunal a quo que ao tributo em discussão nos autos não correspondia “qualquer contrapartida relacionada com a utilização de bens do domínio público ou privado do município” nem a “remoção de um obstáculo jurídico à atividade” da recorrida, pelo que se estaria perante a figura de um imposto. Perante tal qualificação do tributo, a sua criação encontrava-se incluída no âmbito da competência relativamente reservada da Assembleia da República, ex vi artigos 103.º, n.º 2, e 165.º, alínea i), ambos da Lei Fundamental. Assim, por violação de tais preceitos constitucionais, concluiu o tribunal que as normas do Regulamento Municipal que legitimaram a liquidação do tributo se encontravam feridas de inconstitucionalidade orgânica. É esta sentença que constitui a decisão recorrida, no âmbito do presente recurso. Com relevância para a contextualização da dimensão normativa aplicada no caso concreto, consigna-se que, na sentença recorrida, foi dado como provado que: A instalação da infraestrutura seria feita num terreno de particulares arrendado pela recorrida. De acordo com a memória descritiva apresentada no âmbito do processo administrativo, a infraestrutura de suporte da estação de radiocomunicações e respetivos acessórios compreende os seguintes elementos: uma laje de pavimento em betão assente no terreno, onde se encontram embutidas a rede de tubagens, a rede e caixa de terras, cablagem de alimentação elétrica e cabos de telecomunicações; uma torre metálica tubular de 45 metros de altura fixada na referida laje; nove antenas fixas na torre; uma cabine técnica; um pedestal de energia elétrica em alvenaria; uma vedação do perímetro da laje por rede em apinéis de varão metálico com dois metros de altura e um portão metálico. O Ministério Público apresentou alegações, concluindo nos seguintes termos: “Conclusões 37º Nos presentes autos, B., S.A., posteriormente designada A., S.A., requereu, em 10 de Setembro de 2014, ao Município da Lousã, ao abrigo do Decreto-Lei 11/2003, de 18 de Janeiro, a emissão de autorização municipal para a instalação de uma infraestrutura de suporte de estação de radiocomunicações e respectivos acessórios, sita em Picoto, Fonte da Pulga, Foz do Arouce (cfr. fls. 54-56 do Vol. 2 dos autos). 38º Colhidos os necessários informação técnica e parecer, prestados pelos serviços competentes, veio o Município da Lousã deferir o pedido de instalação apresentado, através do ofício 865, de 24 de Fevereiro de 2015 (cfr. fls. 112 do Vol. 1 e fls. 4 do Vol. 2 dos autos), complementado pelo ofício 1094, de 6 de Março de 2015 (cfr. fls. 113 do Vol. 1 e fls. 1 do Vol. 2 dos autos). 39º A requerente apresentou, então, em 11 de Março de 2015, impugnação judicial do acto de liquidação da taxa, bem como contra o acto de indeferimento do pedido de revisão oficiosa daquele acto de liquidação (cfr. fls. 3-38 do Vol. 1 dos autos). 40º O Município da Lousã contestou (cfr. fls. 76-85, 89-98 do Vol. 1 dos autos), em 29 de Junho de 2015, defendendo, designadamente (cfr. fls. 78-79 dos autos): “ 8. Importa recordar que a Serra da Lousã constitui o ex-libris paisagístico e turístico do concelho, sendo o seu património mais valioso e a pedra basilar da estrutura de uma região que tem como objectivo ser uma referência nacional ao nível da preservação da natureza e do turismo ecológico/paisagístico. O que faz com que a implantação de torres, com a dimensão das que a A. explora, represente um impacto ambiental negativo em termos paisagísticos e promova a descaracterização e desvalorização da identidade ambiental, cultural e paisagística desta região. Ora, tais decorrências colidem frontalmente com direitos liberdades e garantias, bem como direitos económicos sociais e culturais dos habitantes do município da Lousã, e como tal são susceptíveis de prejudicar o interesse público dos munícipes e visitantes, nos termos do artigo 66º da Constituição da República Portuguesa. O que faz com que seja de inteira justiça a exigência de uma contrapartida específica pela violação desses interesses em nome daquele que é, primeiramente, um interesse particular da A.. ” 41º Remetidos os autos ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, a digna magistrada judicial prolatou sentença, em 14 de Junho de 2016 (cfr. fls. 192-205 dos autos) em que, a propósito do vício de violação do princípio da legalidade tributária, concluiu: “ Nestes termos, considerando que se está perante um imposto, então a sua criação dependerá necessariamente dos pressupostos contidos no artigo 103º da CRP. Ora prescreve o nº 2 do predito aresto que “ Os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes”. Daqui decorre que é à Assembleia da República que compete definir os elementos essenciais do imposto, sendo este poder, de acordo com o artigo 165º da CRP, da exclusiva competência daquela, salvo autorização concedida ao Governo. Face ao exposto, procede o vício de violação de lei, por incumprimento dos artigos 103º, nº 3 e 165º, alínea i) da CRP e, em consequência, anula-se a liquidação impugnada. ” 42º A digna magistrada do Ministério Público veio, então, interpor recurso de constitucionalidade, em 20 de Junho de 2016, invocando, designadamente: “ Considerou a Mma. Juíza que o tributo previsto nas normas contidas nos arts. 21º, nº 1, Anexo II e 42º, nº 1 do capítulo IV do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município da Lousã é um imposto e, como tal « … é à Assembleia da República que compete definir os elementos essenciais do imposto, sendo este poder, de acordo com o art. 165º da CRP, da exclusiva competência daquela, salvo autorização concedida ao Governo» , para concluir pela anulação da liquidação por incumprimento dos arts. 103º, nº 3 e 165º, alínea i) da CRP. ” 43º Ao apreciar o presente recurso de constitucionalidade importará, desde logo, ter presente, que a impugnante teve sempre perfeita liberdade, ao considerar excessiva a taxa definida pelo Município da Lousã, de instalar a antena proposta noutro concelho, em que o custo da mesma taxa fosse, eventualmente, mais baixo. Não poderá, por outro lado, manifestar surpresa pelo montante da taxa que lhe foi aplicado, uma vez que o Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município da Lousã era, ou poderia ser, por si conhecido, uma vez que se encontrava publicado no Diário da República na altura da apresentação do seu requerimento inicial. A impugnante deu-se conta, pois, ao apresentar o seu requerimento de instalação e funcionamento de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, de que haveria um determinado custo associado à respectiva apreciação e autorização, assim como conhecia o montante exacto desse custo, que se encontrava previamente fixado, pelo Município da Lousã. 43º A sentença recorrida não deixou, por outro lado, de devidamente assinalar (cfr. supra nºs 12 e 18 das presentes alegações) (destaques do signatário): “ A taxa objecto dos presentes autos encontra-se prevista no Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município da Lousã, Regulamento nº 8/2004, publicado na segunda série do Diário da República de 8 de Janeiro de 2014. De acordo com o artigo 42º, epigrafado de “Taxas relativas à instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios”, “ 1 – A emissão de autorização municipal para instalação e funcionamento de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios está sujeita ao pagamento da taxa constante na Tabela anexa ao presente Regulamento. 2 – O pagamento da taxa de apreciação do pedido de autorização deverá ser efectuado aquando da entrega do respectivo processo nos serviços municipais. ” De acordo com o anexo II, constante do relatório da fundamentação económico-financeira das taxas urbanísticas, o cálculo das taxas devidas pelos atos relativos a operações urbanísticas e atos conexos, em particular, relativas à instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios (ponto III.23) assenta no “ (…) benefício do requerente , a vontade de desincentivar a instalação destas infraestruturas, dado o impacto urbanístico que provocam, bem como as questões de ordem social que colocam ”. Ora, de acordo [com] o artigo 21º da secção X, denominada “Infraestruturas de Suporte das Estações de Radiocomunicações e Respectivos Acessórios” prevê-se que pela entrada e apreciação de pedido de autorização de instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios era devido, à data dos factos, a quantia de €255,25. Por outro lado, para a concessão de autorização e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios era devido, à data dos factos a quantia de €15.000,00. Daqui decorre que no referido regulamento se encontram previstas, para as instalações de antenas de radiocomunicações, duas taxas distintas. Neste sentido, importa atentar ao regime jurídico que sustenta a cobrança das referidas taxas, para o efeito de determinar o seu sentido e alcance. ” O Regulamento em causa, do Município da Lousã, define, pois, como lhe competia, a razão da fixação de taxa, o seu montante e o objectivo com ela prosseguido. 44º A sentença recorrida destacou, contudo, igualmente (cfr. supra nºs 12 e 19 das presentes alegações) (destaques do signatário): “ A Lei nº 5/2004, de 10 de Fevereiro, que estabelece o regime jurídico aplicável às redes e serviços de comunicações electrónicas, veio estabelecer no seu artigo 2º, nº 2, que a sua regulamentação não prejudica, nomeadamente, o regime aplicável às redes e estações radiocomunicações, previsto no Decreto-Lei nº151-A/2000, de 20 de Julho, alterado pelos Decretos-Leis nºs 167/2006, de 16 de Agosto, e 264/2009, de 28 de Setembro (cfr. a sua alínea c)). Neste sentido, o artigo 20º do Decreto-Lei nº 264/2009, de 28 de Setembro, prevê que: “ 1 – A instalação de estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, designadamente antenas, em prédios rústicos ou urbanos, carece do consentimento dos respectivos proprietários, nos termos da lei. 2 – O disposto no número anterior não dispensa quaisquer outros actos de licenciamento ou autorização previstos na lei, designadamente os da competência dos órgãos autárquicos.” A regulamentação legal da autorização municipal necessária à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios encontra-se regulada pelo Decreto-Lei nº 11/2003, de 18 de Janeiro. Nos termos deste diploma legal, o deferimento do pedido de autorização para a instalação de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações e respetivos acessórios não dispensa o pagamento de taxas administrativas de instalação exigíveis nos termos e montantes a definir em regulamento municipal de acordo com os critérios definidos na lei (cfr. nº 5 e nº 10 do artigo 6º do Decreto-Lei nº 11/2003, de 18 de Janeiro). Daqui decorre que a instalação de antenas de radiocomunicações pode implicar o pagamento de taxas municipais. No caso dos autos, a instalação dos referidos equipamentos foi autorizado para um terreno particular, pelo que é a intervenção autorizativa do município, designadamente a apreciação do pedido, que legitima a cobrança de taxas administrativas. Portanto, nestes casos, o facto gerador do tributo não é a ocupação do domínio público ou privado municipal, mas a intervenção dos municípios na apreciação do pedido de instalação. Ora, daqui emerge que o fundamento para a cobrança da taxa devida pela entrada e apreciação de pedido de autorização de instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, que na data dos factos se fixava em € 255,25, encontra fundamento nas preditas disposições legais acima referidas. Tendo sido este valor pago pela Impugnante, conforme decorre da probatória, ” 45º Assim, a sentença recorrida não deixou de reconhecer, que a instalação de estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, designadamente antenas, não dispensa quaisquer outros actos de licenciamento ou autorização previstos na lei, designadamente os da competência dos órgãos autárquicos. Referiu, para o efeito, os diplomas legais aplicáveis e que, nessa medida, constituem o fundamento jurídico da(s) taxa(s) aplicada(s) nos presentes autos: a Lei 5/2004, de 10 de Fevereiro, que veio estabelecer o regime jurídico aplicável às redes e serviços de comunicações electrónicas, e cujo artigo 2º, nº 2, alínea c), prevê expressamente que a sua regulamentação não prejudica o regime aplicável às redes e estações radiocomunicações, previsto no Decreto-Lei 151-A/2000, de 20 de Julho; o Decreto-Lei 264/2009, de 28 de Setembro, que alterou o Decreto-Lei 151-A/2000, e cujo artigo 20º prevê a intervenção dos órgãos autárquicos nas operações de licenciamento e autorização de instalação de estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, designadamente antenas, em prédios rústicos e urbanos, previstos na lei; o Decreto-Lei 11/2003, de 18 de Janeiro, que contém a regulamentação legal da autorização municipal necessária à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios e cujo artigo 6º, nºs 5 e 10 não dispensa o pagamento de taxas administrativas de instalação exigíveis nos termos e montantes a definir em regulamento municipal de acordo com os critérios definidos na lei. 46º Concluiu, assim, a sentença recorrida, e bem, no entender do signatário (cfr. supra nº 21 das presentes alegações): “ Ora, daqui emerge que o fundamento para a cobrança da taxa devida pela entrada e apreciação de pedido de autorização de instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, que na data dos factos se fixava em € 255,25, encontra fundamento nas preditas disposições legais acima referidas. ” Ora, pergunta-se, por que será que apenas a taxa devida pela entrada e apreciação de pedido de autorização «encontra fundamento nas preditas disposições legais acima referidas » e já não acontece o mesmo com a taxa para a concessão e autorização e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios, no valor de €15.000,00? Com efeito, as disposições legais referidas, e bem referidas, na sentença recorrida, reportam-se à “ autorização municipal necessária à instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respectivos acessórios », bem como ao « pagamento de taxas administrativas de instalação », não distinguindo, assim, uma e outra, mas contemplando ambas. De onde se terá de concluir que ambas as taxas aplicadas nos presentes autos têm « fundamento nas preditas disposições legais acima referidas ». E que todos os diplomas legais citados, com excepção naturalmente da Lei 5/2004, foram preparados e publicados ao abrigo do artigo 198º, nº 1, alínea a) da Constituição da República Portuguesa), ou seja, no uso da competência legislativa do Governo. 47º A sentença recorrida reconheceu, ainda, e mais uma vez bem, no entender do signatário (cfr. supra nºs 13 e 22 das presentes alegações) (destaques do signatário): “ No que concerne à taxa de €15.000,00, a fundamentação económico-financeira decorre, como acima se referiu, do « benefício do requerente , a vontade de desincentivar a instalação destas infraestruturas, dado o impacto urbanístico que provocam, bem como as questões de ordem social que colocam ». Daqui resulta que a contrapartida devida pela taxa não obedece ao custo da contraprestação, antes decorre do benefício que é atribuído ao requerente, da vontade de desincentivar a atividade em função do impacto urbanístico que a instalação causa e das questões de ordem social que possa provocar. Assim, o facto gerador do tributo centra-se na afetação que a instalação das referidas estruturas pode causar no território do município. Face a uma leitura atenta do artigo 4º, nº 3 da LGT verifica-se que, neste caso, se está perante uma contribuição especial devida pelo desgaste de bens públicos. ” 48º E cita, mesmo, o Município da Lousã (cfr. supra nº 23 das presentes alegações) (destaques do signatário): “ 7. É inegável (e verdade seja dita, tal não é sequer colocado em causa pela impugnante) que a implantação de torres de telecomunicações com 45 metros de altura e em que são fixadas 9 antenas , produzem impactos negativos não só no e pedido de autorização « encontra fundamento nas preditas disposições legais que diz respeito ao enquadramento paisagístico, como ao nível da impermeabilização dos solos, como através das várias operações de infraestruturas que têm que ser mantidas (cabines técnicas, atravessamentos de cabos, etc.). Importa recordar que a Serra da Lousã constitui o ex-libris paisagístico e turístico do concelho, sendo o seu património mais valioso e a pedra basilar da estrutura de uma região que tem como objectivo ser uma referência nacional ao nível da preservação da natureza e do turismo ecológico/paisagístico. O que faz com que a implementação de torres com a dimensão das que a A. explora, representem um impacto ambiental negativo em termos paisagísticos e promova a descaracterização e desvalorização da identidade ambiental, cultural e paisagística desta região. Ora tais decorrências colidem frontalmente com direitos liberdades e garantias, bem como direitos económicos, sociais e culturais dos habitantes da Lousã, e como tal são susceptíveis de prejudicar o interesse público dos munícipes e visitantes, nos termos do artigo 66º da Constituição da República Portuguesa. O que faz com que seja de inteira justiça a exigência de uma contrapartida específica pela violação desses interesses em nome daquele que é, primeiramente, um interesse particular da A.” 49º A digna magistrada judicial parece reconhecer, pois, consistência à argumentação do Município da Lousã, quando este Município, muito legitimamente: refere a implantação de torres de telecomunicações com 45 metros de altura e em que são fixadas 9 antenas; destaca os impactos negativos de tais infraestruturas no que diz respeito ao enquadramento paisagístico; destaca, ainda, os impactos negativos ao nível da impermeabilização dos solos e das várias operações de infraestruturas que terão que ser mantidas (cabines técnicas, atravessamentos de cabos, etc.); sublinha a importância da Serra da Lousã como o património mais valioso e a pedra basilar da estrutura da região, quer ao nível da preservação da natureza, quer do turismo ecológico/paisagístico; concluindo, assim, que a implementação de torres com a dimensão das que a A. explora, representa um impacto ambiental negativo em termos paisagísticos e promove a descaracterização e desvalorização da identidade ambiental, cultural e paisagística desta região; e concluindo, também, que uma tal instalação colide frontalmente com direitos liberdades e garantias, bem como direitos económicos, sociais e culturais dos habitantes da Lousã, sendo, como tal, susceptível de prejudicar o interesse público dos munícipes e visitantes deste concelho. 50º Ora, um tal conjunto de elementos constitui, no entender do signatário, não só a razão e o fundamento legal da taxa aplicada à impugnante, como justifica amplamente o facto de se tratar verdadeiramente de uma taxa, não de um imposto. Como, justificadamente, referido pelo Município da Lousã, na contestação que apresentou à impugnação judicial da interessada (cfr. supra nºs 6 e 7, 25 das presentes alegações) (destaques do signatário): “ 12, Aliás, é a própria A. que reconhece que o nº 2 do artigo 4º do RGTAL aprovado pela Lei nº 53-E/2006, de 29 de dezembro, admite a possibilidade de fixação de taxas para efeitos de desincentivo à prática de certos atos ou operações . 13. Sendo que o nº 2 do artigo 6º do referido RGTAL refere expressamente que: “ As taxas municipais podem também incidir sobre a realização de actividades dos particulares geradoras de impacto ambiental negativo .” E não se diga que inexiste fundamentação económico-financeira para o referido tributo porquanto tal apenas pode resultar de uma leitura desatenta do regulamento atacado. Na verdade, no Relatório da fundamentação económico-financeira das taxas urbanísticas é claramente referido o seguinte: “ Na determinação dos valores das taxas acima mencionadas entendeu-se, em alguns casos, fixar um montante sensivelmente superior ao valor resultante da aplicação dos factores referidos anteriormente, que corresponde à aplicação de critérios de desincentivo à prática de atos, ou critérios de correcção, tendo em consideração o montante das taxas vigentes, bem como os custos sociais e para o ambiente urbano relacionados com a natureza e utilidades derivadas de determinadas instalações .” Ora, neste caso a equivalência e a proporcionalidade da contraprestação reside precisamente no facto de caber à autarquia desenvolver actividades de cariz urbanístico que visem contrabalançar o impacto ambiental negativo gerado pela implantação das torres de telecomunicações. Na verdade, não está aqui subjacente qualquer tipo de perseguição ou tributação da atividade económica da A., mas sim a necessidade de fazer face ao impacto negativo gerado pela prossecução dessa mesma actividades . E não se diga que tal impacto ambiental negativo é absolutamente necessário por imperativo do interesse público da população da região da Lousã em ter acesso às infraestruturas de telecomunicações, porquanto caberá à A. encontrar formas alternativas de prosseguir esse mesmo desiderato sem colocar em causa a identidade ambiental, cultural e paisagística desta região. Convenhamos que embora o procedimento de implantação de torres de telecomunicações obedeça a critérios técnicos mais ou menos estandardizados, o impacto ambiental por si gerado varia consideravelmente em função do local onde são implantadas. Sendo que no caso concreto, o impacto ambiental é elevado face às características naturais da Serra da Lousã. Razão pela qual o impugnado entende que o presente tributo se trata de uma taxa e não de qualquer imposto, sendo o seu montante plenamente justificado face aos critérios devidamente plasmados na sua justificação económico-financeira. Pelo que o mesmo não padece de qualquer ilegalidade formal ou material. ” 51º Tem, por isso, o signatário, alguma dificuldade em compreender como a digna magistrada judicial pôde concluir (cfr. supra nºs 14 e 26 das presentes alegações) (destaques do signatário): “ Daqui decorre que a taxa objeto dos presentes autos não corresponde uma qualquer contrapartida relacionada com a utilização dos bens do domínio público ou privado do município ou da remoção de um obstáculo jurídico à atividade da Impugnante, pelo que se estará perante a figura de um imposto .” De facto, uma parte muito significativa da argumentação utilizada na sentença recorrida apontaria, justamente, em sentido inverso da decisão a que se chegou. 52º Aliás, o Ministério Público junto do TAF de Coimbra já havia destacado, nos presentes autos, no seu parecer (cfr. supra nºs 9 e 27 das presentes alegações) (destaques do signatário): “ A taxa ocasionada pelo levantamento de um obstáculo jurídico – como aconteceu no caso em apreço – resulta do facto de o particular não poder levar a cabo a actividade sem previamente, obter uma licença. As taxas têm por finalidade ou desincentivar a prática de determinadas actividades ou repartir os custos de produção com e entre os utilizadores. O valor terá em conta o bem jurídico a preservar, como acontece nos casos de impacto ambiental negativo. No que concerne à proporcionalidade ou equivalência entre o valor da taxa e a contraprestação, a correlação não tem de ser precisa. O valor da taxa, no que concerne ao valor adequado, a nível doutrinário tem-se entendido que deve ser fixado de acordo com o valor da utilidade auferida pelo beneficiário, ou que deverá existir na relação entre custo do serviço e esse valor (não podendo os municípios atenderem à utilidade derivada). ” 53º E, no mesmo parecer, citava-se um Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29 de Maio de 2013, em que se escreveu, designadamente (cfr. supra nºs 10 e 28 das presentes alegações) (destaques do signatário): “ De qualquer forma, o certo é que não há qualquer elemento nos autos que mostre que a actividade de licenciamento de infra-estruturas de telecomunicações não exigiu, como será normal, a intervenção de técnicos de qualificação superior na apreciação dos pedidos de autorização, bem como deslocações aos locais de implantação das infra-estruturas para apreciação em concreto da implantação dos projectos no terreno. Para além disso, não é só a concreta actividade dos funcionários que tenham trabalhado efectivamente na apreciação dos pedidos de autorização em causa que pode ser ponderada na apreciação da contrapartida municipal do tributo liquidado, pois há que ter em conta, como é facto notório, que a prestação de um serviço público deste tipo por determinado funcionário não é possível sem uma infra-estrutura material e humana adequada, que tem custos evidentes: os funcionários trabalham em edifícios cuja utilização tem valor económico; para manter um serviço público a funcionar adequadamente é necessário efectuar continuamente despesas de electricidade, telefone, água, internet, serviços de limpeza, segurança, etc.; os funcionários enquadram-se em estruturas de pessoal, destinadas a orientar e controlar a sua actividade, que têm de ser mantidas continuamente, mesmo quando não são apresentados pedidos de autorização. Isto é, a actividade concreta desenvolvida por um determinado funcionário na sequência da apresentação de um pedido de autorização não é o único factor a ponderar na apreciação da proporcionalidade de um tributo em relação ao serviço prestado, pois há um conjunto de encargos gerais de manutenção dos serviços municipais conexionados com a prestação de tal serviço que, sem descaracterização da relação como sinalagmática, podem ser ponderados na fixação do valor dos tributos a cobrar, afim de serem repartidos pelos utentes desses serviços. Assim, no caso em apreço, não se pode considerar demonstrado que o tributo liquidado não encontre contrapartida adequada no custo da actividade desenvolvida. 6 - Não existindo a alegada desproporção entre o serviço prestado e o tributo liquidado, ele é de qualificar como taxa. (…) Ora, é manifesto que o pedido formulado não pode ocupar apenas um funcionário por um período limitado de tempo dada a complexidade de que se reveste a apreciação de um pedido como o formulado. Efectivamente, este género de pretensão impõe a realização de consultas a entidades externas, verificação dos pareceres, a segurança e acesso a edifícios contíguos, e tem de contabilizar os vencimentos dos funcionários que prestam esse serviço, os encargos decorrentes do funcionamento das instalações municipais, bem como o benefício retirado da utilização do domínio aéreo. Na verdade, além do tempo despendido pelos funcionários envolvidos importa ponderar os encargos gerais de manutenção dos serviços municipais conexionados com a prestação de tal serviço, que têm de ser suportados continuamente, mesmo quando não são apresentados pedidos de autorização, e têm que ser tidos em conta na fixação dos valores cobrados, com vista à sua repartição pelos utentes desses serviços. De resto, atenta a importância do projecto em causa, a área de ocupação constante da memória descritiva, e os benefícios que a instalação da antena implicam para a impugnante, não se afigura que ocorra uma desproporção entre a taxa liquidada e a actividade desenvolvida como contrapartida pelo ente público. ” 54º A jurisprudência deste Tribunal Constitucional aponta, aliás, no sentido apresentado nas presentes alegações. No Acórdão 177/10 (Conselheiro Sousa Ribeiro) escreveu-se, designadamente: “ As notas básicas do conceito de “taxa”, por contraposição às de “imposto”, encontram-se bem consolidadas, na doutrina e na jurisprudência. Aponta-se ao primeiro o carácter de bilateralidade, ao passo que a configuração do segundo se traduz pela unilateralidade. Com tais menções, pretende-se assinalar a diferenciada estrutura da relação obrigacional estabelecida com o ente público credor: a taxa tem como causa uma contraprestação específica a favor do sujeito a quem ela é exigida, enquanto que o imposto não está conexionado com uma actividade determinada, a cargo da entidade que o fixa, de que seja concretamente destinatário o contribuinte. As receitas produzidas com a arrecadação dos impostos visam antes o financiamento geral dos serviços públicos de que os cidadãos indiferenciadamente usufruem. Mas, se dúvidas não há quanto a esta distinção de base, já oferece margem de controvérsia a exacta natureza da contraprestação pública constitutiva da relação de bilateralidade, sem a qual não há taxa. As divergências manifestam-se quanto ao tipo de actividades prestativas que podem valer, para esse efeito. (…) 10. Por detrás do conceito restritivo de taxa, estão razões pragmáticas, ligadas à preocupação legítima de obstar a que, sob o rótulo enganador de “taxas”, se obtenham verdadeiras receitas fiscais, receitas a que é de atribuir essa qualificação por não se vislumbrar que o obstáculo a remover tutele um interesse público que não seja esse mesmo, de ordem estritamente financeira. E há que reconhecer que a noção ampla de taxa potencia o risco de verificação dessas situações, em que a exigência de licença é um “mero estratagema para obter receitas” (CASALTA NABAIS, Direito fiscal, 5.ª ed., Coimbra, 2009, 15, n. 27). (…) A distinção a fazer não é, assim, entre as remoções que facultam e as que não facultam a utilização de um bem semipúblico, mas entre as que afastam um obstáculo real, ditado por um genuíno interesse administrativo, e as que eliminam um obstáculo artificialmente erguido para, através da remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita (cfr., quanto a esta distinção, CASALTA NABAIS, ob. cit., 14-15, Autor que, no entanto, considera “verdadeiras licenças fiscais” as taxas relativas à publicidade através de anúncios). O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais não exige a diferenciação que o critério restritivo de taxa propugna, mas uma outra, decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária. O modo de combater a “fuga” para o regime mais benévolo das taxas, sem que a natureza substancial da relação com o administrado o legitime, passa, como acentua CARDOSO DA COSTA, por esse meio – o do «teste de verosimilhança, destinado (…) a afastar a qualificação de “taxa” nos casos em que ela se ligue à remoção de um obstáculo “artificial”, criado apenas para se proporcionar a cobrança de uma receita (dito por outras palavras, nos casos em que à criação do obstáculo não vá subjacente um interesse “administrativo” autónomo, mas unicamente um interesse “fiscal”» (ob. loc. cit.). ” Ora, no caso dos presentes autos, como amplamente comprovado pelas referências feitas ao longo das presentes alegações, o valor a proteger é real e radica na prossecução de um interesse público de preservação do ambiente, não só paisagístico, mas igualmente social e humano. 55º O Acórdão 177/10 refere, ainda: “ A colocação, em prédios de propriedade privada, de anúncios de natureza comercial tem directa e muito marcante incidência “externa”, que extravasa da esfera dominial do respectivo titular. Pela natureza do efeito útil pretendido, ela contende necessariamente com o espaço público, cuja gestão e disciplina compete à edilidade exercitar. Justifica-se, assim, que a actividade publicitária seja relativamente proibida (cfr., entre outros, o Acórdão n.º 558/98), ficando sujeita a um licenciamento prévio pelas câmaras municipais, “para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental” (artigo 1.º da Lei n.º 97/88 de 17 de Agosto, alterada pela Lei n.º 23/2000, de 23 de Agosto). De forma alguma este regime pode ser perspectivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. Independentemente da posição adoptada quanto a saber se a iniciativa publicitária corresponde ou não ao gozo de uma faculdade contida no direito de propriedade privada, não sofre dúvida de que tal regime se encontra objectivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP). ” 56º Num outro Acórdão deste Tribunal Constitucional, o Acórdão 135/12 (Conselheiro Cura Mariano) refere-se, a propósito da distinção entre os conceitos de “ taxa ” e de “ imposto ” (destaques do signatário): “ Assim, pode dizer-se que o imposto consiste numa contribuição imposta pelo poder público a todos ou a uma certa categoria de pessoas, destinada a financiar o Estado e as funções públicas em geral. Trata-se de uma prestação pecuniária unilateral, uma vez que não tem como contrapartida uma qualquer contraprestação específica atribuída ao contribuinte por parte do Estado, mas apenas a contrapartida genérica do funcionamento dos serviços estaduais. Ao caráter unilateral do imposto contrapõe-se a natureza bilateral ou sina­lagmática da taxa. Esta traduz-se na contrapartida de um serviço específico prestado pelo Estado (ou por outra pessoa coletiva pública ou dotada de poderes públicos) ou da vantagem decorrente da utilização individual de um bem público ou do prejuízo causado a um bem coletivo (vide J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada”, Volume I, pág. 1093, da 4.ª Edição, da Coimbra Editora). A sinalagmaticidade que caracteriza as quantias pagas a título de taxa só existirá quando se verifique uma contrapartida resultante da relação concreta com um bem semipúblico, que, por seu turno, se pode definir como um bem público que satisfaz, além de necessidades coletivas, necessidades individuais (vide Teixeira Ribeiro, em “Noção jurídica de taxa”, na “Revista de Legislação e de Jurisprudência”, ano 117.º, pág. 291). A taxa “pressupõe, ou dá origem, a uma contraprestação específica resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público”, sendo “grande a variabilidade do conteúdo jurídico do conceito, resultante da diversidade das situações que geram as obrigações de taxa e das múltiplas delimitações formais da respetiva noção financeira” (Sousa Franco, na ob. cit., págs. 63-64). Atualmente, podemos encontrar no artigo 4.º, n.º 2, da LGT, acima trans­crito, a previsão dos factos que poderão dar lugar à cobrança de taxas, as quais assen­tam “na prestação concreta de um serviço público, na utilização de um bem do domínio público ou na remoção de um obstáculo ao comportamento dos particulares ”. Ora, como se indicou mais acima no âmbito das presentes alegações, a intervenção da Câmara Municipal da Lousã é amplamente justificada pela necessidade de preservar interesses públicos de assinalável importância, quer para as populações locais, quer para os eventuais visitantes deste concelho. 57º Também o Acórdão 238/14 (Conselheiro Fernando Ventura) apresenta interesse para os presentes autos: “ Assim, e no que respeita à primeira questão, assente que o critério básico de distinção constitucional entre imposto e taxa reside no caráter unilateral ou bilateral do tributo, apresentado o imposto estrutura unilateral e a taxa estrutura bilateral ou sinalagmática, o que implica, neste caso, a existência de uma correspetividade entre a prestação pecuniária a pagar e a prestação específica de um serviço pelo Estado ou por outra entidade pública, o Tribunal Constitucional tem concluído uniformemente que a taxa de justiça é efetivamente uma taxa, já que, nas palavras do Acórdão n.º 301/2009, "consubstancia a contrapartida pecuniária da utilização do serviço da administração da justiça". Paralelamente, tem o Tribunal Constitucional sublinhado reiteradamente que tal bilateralidade não implica uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a prestar pelo utente desse serviço. Nesta matéria, conforme afirmado no Acórdão n.º 349/02, “o que é exigível é que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação material, e não meramente formal -, na perceção de um dado serviço”. Este aspeto foi especialmente assinalado por Alberto Xavier, ao escrever: “é certo que, do ponto de vista económico, só casualmente se verificará uma equivalência precisa entre prestação e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da atividade pública ou o benefício auferido pelo particular - aliás muitas vezes indetermináveis por não existir um mercado que os permita exprimir objetivamente. Mas ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica, mas a equivalência jurídica”(Manual de Direito Fiscal, 1974, I, págs. 43-44). Sobre o tema, escreveu-se no Acórdão n.º 200/2001 que “através da imposição de uma taxa podem prosseguir-se finalidades de interesse público (como a limitação da procura de um bem) conducentes a um montante diverso do correspondente a tal valor ou custo. E ainda nesta hipótese ao pagamento da taxa corresponde a contraprestação de um bem ou serviço por parte do Estado. Daí que, como escrevia Teixeira Ribeiro (op. cit., p. 258),"quando a taxa exceda o custo dos bens, nem por isso tenhamos imposto na parte sobrante, uma vez que, apesar de ser coativa, ela mantém o seu caráter de prestação bilateral".” No que toca à questão respeitante aos critérios de fixação do montante da taxa de justiça, tem também o Tribunal Constitucional considerado que, não impondo a Constituição a gratuitidade da utilização dos serviços de justiça, o legislador dispõe de uma larga margem de liberdade de conformação, competindo-lhe repartir os pesados custos do funcionamento da máquina da justiça, fixando a parcela que deve ser suportada pelos litigantes e a que deve ser inscrita no orçamento do Estado. Nas palavras do Acórdão n.º 301/2009: “O legislador goza, nesta matéria, de uma muito ampla liberdade de conformação, à luz de critérios diversificados, que vão desde o atendimento dos custos reais de produção, ao grau de utilidade propiciada ao particular, na satisfação da sua necessidade individual, e ao interesse público na generalização ou, inversamente, na retração do acesso ao bem ou serviço em questão. É da ponderação, em cada tipo de caso, destes e de outros parâmetros, e da valoração do complexo de interesses conjugadamente presentes nas situações de obrigatoriedade de taxa – valoração a que não são alheias razões de conveniência e oportunidade – que resulta a determinação do valor a prestar.” Vê-se, pois, a esta luz, que a fixação do valor de uma taxa, como a verificada nos presentes autos, pelo Município da Lousã, se inscreve no respeito destes parâmetros de atender simultaneamente ao interesse público protegido, aos custos incorridos com a apreciação do pedido, ao grau de interesse privado manifestado e, finalmente, à retracção que se deseja do acesso ao bem ou serviço em questão. 58º O Acórdão 846/14 (Conselheira Maria Lúcia Amaral), a propósito do conceito de proporcionalidade da taxa, veio, por outro lado, referir: “ De acordo com esta jurisprudência, existe uma conceção constitucional de taxa que resulta da união entre as seguintes premissas: (i) a necessidade da existência de uma relação sinalagmática entre o tributo que se presta e a utilidade privada que dele se retira; (ii) contudo, a desnecessidade de uma exata equivalência económica entre uma coisa e outra; (iii) a aferição do seu montante em função não só do custo mas também do grau de utilidade prestada; e (iv) a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na sua fixação (Acórdão n.º 115/2002: itálico nosso). Quer isto dizer que, se a «conceção constitucional de tributo» – a qual inclui impostos e taxas – é inimiga de qualquer construção que veja similitudes entre estas imposições e as vulgares restrições a direitos, liberdades e garantias, tal como estas últimas são reguladas pelo artigo 18.º da CRP, nem por isso se dispensa, quanto a elas, o requisito ou crivo da proporcionalidade, enquanto expressão de um princípio que, como já se disse, vale em Estado de direito (artigo 2.º) para todo o agir estadual. Esta afirmação, no que às taxas diz respeito, adquire especial sentido na exata medida em que, aí, a imposição pressupõe um vínculo de signalamaticidade entre o que se presta (e o quanto se presta) e a utilidade privada que da prestação se retira. Contudo, neste domínio, o que o Tribunal sempre disse foi que da Constituição apenas se retiraria a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na fixação do montante devido, dada a impossibilidade de entender o elemento estrutural da taxa (a «correspectividade» ou «sinalagmaticidade», vistas essencialmente como categorias jurídicas), como algo equivalente a uma correspondência económica estrita entre o montante a prestar e o valor da respetiva contraprestação. (entre muitos outros, Acórdãos n. os 115/02; 1108/96; 640/95; 461/87; 205/87). ” Ora, a esta luz, também o valor da taxa aplicada, nos presentes autos, pelo Município da Lousã, se não afigura manifestamente excessiva ou desproporcional, em face das razões que justificaram e determinaram a sua aplicação. 59º Refira-se, por último, por apresentar igualmente interesse para os presentes autos, o decidido no Acórdão 179/15 (Conselheiro João Caupers), relativo à exploração de pedreiras: “ É a verificação do preenchimento constante destes requisitos que explica e justifica a intensidade e diversidade da ação fiscalizadora e, também, as razões do papel do maior relevo desempenhado pelos serviços do município. Na verdade, os riscos da atividade de exploração de pedreiras são, em geral, “riscos de proximidade”, suscetíveis de fazer perigar, em primeiro lugar, as populações das áreas em que se encontram localizadas as explorações. Sendo a maioria destes riscos de natureza ambiental – ruídos, vibrações, poeiras, etc. – as potenciais vítimas, que devem ser protegidas em resultado da ação fiscalizadora, são os “vizinhos”, e outros residentes na área do município, que sofrem os prejuízos causados pela natureza da atividade extrativa (cfr. Artigo 2º do RMLCTEI, relativo à liquidação e cobrança de taxas). Neste contexto, sendo aplicável ao caso boa parte da argumentação adotada no Acórdão n.º 316/2014, justifica-se uma decisão no mesmo sentido, isto é, da não comprovação da desconformidade constitucional. ” 60º Assim, por todas as razões invocadas ao longo das presentes alegações, crê-se que este Tribunal Constitucional deverá, agora: considerar o tributo, previsto nas normas contidas nos arts. 21º, nº 1, Anexo II e 42º, nº 1 do capítulo IV do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município da Lousã, uma taxa, não um imposto; conceder, nessa medida, provimento ao recurso interposto, nos presentes autos, pelo Ministério Público; revogar, em consequência, a sentença recorrida, de 14 de Junho de 2016, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra.” 5. A recorrida optou por não apresentar alegações. Cumpre apreciar e decidir. II Fundamentos 6. O objeto do presente recurso, tendo em conta a dimensão normativa efetivamente recusada pelo tribunal a quo , corresponde à norma extraída da conjugação dos artigos 21.º, n.º 2, Anexo I), e 42.º, n.º 1, ambos do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município da Lousã, na versão resultante da 2.ª alteração constante do D.R. 2.ª série, n.º 5, de 8 de janeiro de 2014, que sujeita a concessão de autorização municipal para instalação e funcionamento de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios, em prédios privados, no município da Lousã, ao pagamento de uma taxa no valor de €15.000,00. A possibilidade de as autarquias locais usufruírem de poderes tributários próprios é prevista no n.º 4 do artigo 238.º da Constituição da República Portuguesa, que remete para a lei a definição dos casos e dos termos em que tal faculdade deve ser concretizada. Nos termos do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, aprovado pela Lei n.º 53-E/2006, de 29 de dezembro, as taxas das autarquias locais são tributos que assentam na prestação concreta de um serviço público local, na utilização privada de bens do domínio público e privado das autarquias locais ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, quando tal seja atribuição das autarquias locais, nos termos da lei (artigo 3.º), sendo que o respetivo valor, fixado de acordo com o princípio da proporcionalidade, não deve ultrapassar o custo da atividade pública local ou benefício auferido pelo particular, admitindo-se, porém, a fixação de valores de taxas com base em critérios de desincentivo à prática de certos atos ou operações (artigo 4.º). A legislação relativa ao domínio específico de atividade, em que o tributo em análise se insere, igualmente prevê a aplicabilidade de taxas municipais. Assim, a Lei das Comunicações Eletrónicas, Lei n.º 5/2004, de 10 de fevereiro, que estabelece o regime jurídico aplicável às redes e serviços de comunicações eletrónicas e aos recursos e serviços conexos, expressamente salvaguarda a aplicabilidade do Decreto-Lei n.º 151-A/2000, de 20 de julho, quanto ao regime aplicável às redes e estações de radiocomunicações, desta remissão resultando que a instalação de radiocomunicações e respetivos acessórios, designadamente antenas, em prédios rústicos ou urbanos, independentemente do consentimento dos respetivos proprietários, não dispensa atos de licenciamento ou autorização legalmente previstos, designadamente da competência de órgãos autárquicos (artigo 20.º, n.ºs 1 e 2). Desde logo, no preâmbulo deste diploma, se salienta que estes atos visam tutelar interesses diversos dos que se encontram cometidos à entidade gestora do espectro radioelétrico. Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de janeiro, regulando a autorização municipal inerente à instalação das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e acessórios previstos no aludido Decreto-Lei n.º 151-A/2000, dispõe que o deferimento do pedido de autorização “não dispensa o pagamento de taxas administrativas de instalação exigíveis nos termos e montantes a definir em regulamento municipal, de acordo com os critérios definidos na lei” (n.º 10 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 11/2003). De acordo com o preâmbulo deste último diploma, pretendeu-se uniformizar a atuação dos municípios nesta matéria, garantindo a celeridade do processo, no pressuposto de que “a intervenção municipal inerente à proteção do ambiente, do património cultural e da defesa da paisagem urbana ou rural e ao ordenamento do território é conciliável com o respeito pela imperiosa necessidade de incentivo e apoio à prossecução e promoção do desenvolvimento da sociedade de informação e muito em especial do serviço público desenvolvido pelo sector das telecomunicações”. É neste contexto legal que se insere a fixação de taxas relativas à instalação e funcionamento de infraestruturas de suporte das instalações de radiocomunicações e respetivos acessórios, nos termos do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município da Lousã. Analisando os preceitos relevantes, que suportam a norma cuja constitucionalidade é questionada, verificamos que, na versão resultante da 2.ª alteração do referido Regulamento, constante do D.R. 2.ª série, n.º 5, de 8 de janeiro de 2014 (Regulamento n.º 8/2014), dispõe o artigo 42.º o seguinte: Artigo 42.º Taxas relativas à instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios 1 — A emissão de autorização municipal para instalação e funcionamento de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios, está sujeita ao pagamento da taxa constante na Tabela anexa ao presente Regulamento. 2 — O pagamento da taxa de apreciação do pedido de autorização deverá ser efetuado aquando da entrega do respetivo processo nos serviços municipais. O Anexo I do referido Regulamento define a Tabela das taxas urbanísticas, dispondo, no artigo 21.º, o seguinte: Artigo 21.º Infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios 1 — Entrada e apreciação de pedido de autorização de instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios ………………………………………………………………….€ 255,25 2 — Concessão de autorização de instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios...€15.000,00 Da conjugação dos artigos 42.º, n.º 1, do Regulamento Municipal e 21.º, n.º 2, do respetivo Anexo I, resulta que a autorização de instalação e funcionamento das infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios, no município da Lousã, se encontra sujeita a uma taxa de €15.000,00. A apreciação do pedido de autorização também se encontra sujeita a uma taxa específica, nos termos do n.º 2 do artigo 42.º e 21.º, n.º 1, do Anexo I do mesmo Regulamento, mas esta tributação apenas diz respeito ao procedimento administrativo envolvido, encontrando-se autonomizada do tributo que se encontra em discussão nos presentes autos. Em resposta à exigência de fundamentação económico-financeira relativa ao valor das taxas, definida no artigo 8.º, n.º 2, alínea c), do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais, o Regulamento Municipal expressamente plasmou, no Anexo II, ponto III.23, que o cálculo do valor das taxas relativas à instalação de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios “não teve em linha de conta os custos de contrapartida, mas sim o benefício do requerente, a vontade de desincentivar a instalação destas infraestruturas, dado o impacto urbanístico que provocam, bem como as questões de ordem social que colocam”. 7. O cerne da questão de constitucionalidade que constitui objeto do presente recurso implica a análise da natureza do tributo em causa, especificamente se o mesmo corresponde a uma verdadeira taxa ou se, pelo contrário, se traduz numa outra espécie tributária, designadamente num imposto, encontrando-se, por essa razão, a sua criação sujeita a reserva relativa da competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do artigo 103.º, n.º 2 e 165.º, n.º 1, alínea i), ambos da Constituição. O sinal distintivo entre os impostos e as taxas assenta no facto de os primeiros consubstanciarem uma prestação pecuniária unilateral do contribuinte a que não corresponde uma contraprestação específica do Estado, mas apenas a contraprestação geral da disponibilidade dos diversos serviços públicos de que as pessoas podem indiferenciadamente usufruir, enquanto as taxas se traduzem em tributos bilaterais, em que “à prestação do particular a favor do Estado e demais entes públicos corresponde uma contraprestação específica, uma atividade desses mesmos entes especialmente dirigida ao respetivo obrigado”, como refere Casalta Nabais. Tal atividade pode concretizar-se na prestação de um serviço público, na permissão de utilização de bens do domínio público ou na remoção de um limite jurídico à atividade dos particulares, sendo que, neste último caso, correspondendo tal limite a um obstáculo real, erigido por exigência de um específico interesse administrativo, não deixa a sua remoção de se configurar como a prestação de um serviço público ( vide J. Casalta Nabais, Direito Fiscal, Almedina, 7.ª edição, 2012, pp. 38 a 41). Além destas duas categorias de tributos – taxas e impostos – a Constituição da República Portuguesa prevê a existência de uma terceira espécie: as contribuições financeiras. A este propósito, pode ler-se o seguinte, no Acórdão n.º 539/2015 (disponível em www.tribunalconstitucional.pt , sítio da internet onde podem ser encontrados os restantes acórdãos deste tribunal doravante citados): “Entretanto, a revisão constitucional de 1997, introduziu, a propósito da delimitação da reserva parlamentar, a categoria tributária das contribuições financeiras a favor das entidades públicas , dando cobertura constitucional a um conjunto de tributos parafiscais que se situam num ponto intermédio entre a taxa e o imposto (artigo 165.º, n.º 1, alínea i)). As contribuições financeiras constituem um tertium genus de receitas fiscais, que poderão ser qualificadas como taxas coletivas , na medida em que compartilham em parte da natureza dos impostos (porque não têm necessariamente uma contrapartida individualizada para cada contribuinte) e em parte da natureza das taxas (porque visam retribuir o serviço prestado por uma instituição pública a certo círculo ou certa categoria de pessoas ou entidades que beneficiam coletivamente de um atividade administrativa) ( Gomes Canotilho/Vital Moreira, em “ Constituição da República Portuguesa Anotada ,” I vol., pág. 1095, 4.ª ed., Coimbra Editora). As contribuições distinguem-se especialmente das taxas porque não se dirigem à compensação de prestações efetivamente provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, mas à compensação de prestações que apenas presumivelmente são provocadas ou aproveitadas pelo sujeito passivo, correspondendo a uma relação de bilateralidade genérica . Preenchem esse requisito as situações em que a prestação poderá beneficiar potencialmente um grupo homogéneo ou um conjunto diferenciável de destinatários e aquelas em que a responsabilidade pelo financiamento de uma tarefa administrativa é imputável a um determinado grupo que mantém alguma proximidade com as finalidades que através dessa atividade se pretendem atingir (sobre estes aspetos, Sérgio Vasques, [“ Manual de Direito Fiscal” , ed. de 2011, Almedina], pág. 221, e Suzana Tavares da Silva, em “ As taxas e a coerência do sistema tributário” , pág. 89-91, 2ª edição, Coimbra Editora).” Não sendo o nomem iuris utilizado pelo Regulamento Municipal revelador da verdadeira essência do tributo, importa verificar se o mesmo traduz uma classificação jurídica adequada, com correspondência no respetivo regime jurídico, ou seja, se nos encontramos, efetivamente, perante uma taxa. A Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de dezembro, veio expressamente incluir, como fundamento autossuficiente da taxa, além da prestação concreta de um serviço público e da utilização de um bem do domínio público, a aludida “remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares” (artigo 4.º, n.º 2), tendo tal consagração sido reproduzida no artigo 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais. Como salienta o Acórdão n.º 177/2010, o conceito de taxa adotado pelo legislador ordinário não é automaticamente transponível para o plano jurídico-constitucional, mas constitui um dado importante na análise sobre a sua adequação no plano da normatividade da Lei Fundamental. A este propósito, pode ler-se, no aludido aresto: “Como logo se afirmou, a este propósito, no Acórdão n.º 346/2001, e foi reiterado em arestos posteriores, o princípio da constitucionalidade opõe-se a que os preceitos e princípios constitucionais sejam interpretados “em função do direito infraconstitucional em vigor”. Em face do conceito da lei ordinária, há que aferir se esse é também o conceito pressuposto pelas normas constitucionais que submetem as taxas a um tratamento diferenciado, em relação aos impostos. E não é de afastar que tal conceito se revele inapto a definir adequadamente o âmbito de incidência da não aplicação das exigências constitucionais referentes aos impostos, o mesmo é dizer, que tenha cabimento um conceito “constitucional” de taxa, mais restritivo do que o fixado na Lei Geral Tributária. Mas o tratamento da questão, no específico plano jurídico-constitucional, não pode ignorar este dado legislativo, pois o que urge saber, ao fim e ao cabo, é se há fundamento para nos afastarmos do conceito de direito ordinário. Não havendo, nesta matéria, uniformidade de posições doutrinais, “o mais” da consagração legislativa de uma das duas orientações em confronto, sem ser decisivo, deve contar, na apreciação a fazer quanto à noção de taxa presente na disciplina constitucional. E, nesta perspectiva, não é descabido considerar que o ónus da argumentação incide com peso acrescido sobre os que entendem ser aquele conceito imprestável, no plano da normatividade constitucional. Importaria deixar claro que, com a noção mais extensiva de taxa, ficam libertos das exigências constitucionais respeitantes à imposição de impostos tributos que, de acordo com a teleologia própria dessas exigências, a elas deveriam ficar submetidas. Ora, não vemos que tenha sido avançado, nem na doutrina, nem na jurisprudência, qualquer argumento no sentido de que a noção de taxa, tal como estabelecida no artigo 4.º, n.º 1, da LGT, e no artigo 3.º da RGTAL, contemplando como modalidade autónoma a prestação exigível pela remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, “não serve” ao princípio da legalidade no domínio fiscal, por comprometer as valorações que lhe subjazem. Não só isso não foi feito como, pelo contrário, já se argumentou convincentemente no sentido da adequação do conceito de direito ordinário às razões constitucionais de diferenciação do tratamento das duas espécies de tributos. Essa ideia já encontra eco na declaração de voto do Conselheiro Benjamim Rodrigues, apensa aos Acórdãos n.º 436/2003 e n.º 34/2004, onde se salienta que, com a qualificação dos tributos em causa como taxas, seguramente que não saem “postergadas as exigências garantísticas que fundamentam a distinção funcional dos conceitos”. Mais recentemente, pode ler-se em CARDOSO DA COSTA, “Ainda sobre a distinção entre ‘taxa’ e ‘imposto’ na jurisprudência constitucional”, Homenagem a José Guilherme Xavier de Basto , Coimbra, 2006, 547 s., 570-571: «Por seu turno, o ponto de vista do direito constitucional, ao distinguir entre dois tipos fundamentais de receitas públicas, é naturalmente outro: é antes o da diferente onerosidade de umas e outras para os obrigados ao respectivo pagamento – a implicar um tratamento mais estrito e exigente (em particular no que concerne ao princípio da legalidade) para aquelas receitas que correspondem a uma pura “exacção”, sem que o seu sujeito passivo obtenha qualquer utilidade específica ( uti singuli ) com o respectivo pagamento: aí, há que acautelar mais intensamente (para nos restringirmos à consideração do mencionado princípio e das suas funções), seja o direito de propriedade daquele contra exacções desnecessárias ou exorbitantes, seja a legitimidade e a transparência democrática da decisão que estabelece e fica a fundamentar tal exacção. Ora, há-de reconhecer-se que, quando certa receita pública é exigida para que um particular possa desenvolver determinada actividade ou praticar determinado acto, que sem isso lhe estaria vedado, do pagamento dessa receita deriva sempre, para quem o faz, uma utilidade do tipo antes referido (uma vantagem ), traduza-se ela em, ou implique ela ou não a utilização de um bem semipúblico». Acompanhamos inteiramente estas considerações, que levaram o Autor a propender, hoje, para acolher o critério fixado no artigo 4.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária.” Nos termos do mesmo aresto, a distinção constitucionalmente relevante que permite excluir determinados tributos da classificação garantisticamente mais exigente de impostos assenta, não na circunstância de estar em causa qualquer forma de utilização de um bem público ou no facto de o ente tributador ficar constituído numa situação obrigacional de assunção de maiores encargos pelo levantamento do obstáculo jurídico, mas antes na verdadeira natureza e funcionalidade do obstáculo que o pagamento do tributo se destina a remover. Em conformidade, pode ler-se, no mesmo acórdão: “A distinção a fazer não é, assim, entre as remoções que facultam e as que não facultam a utilização de um bem semipúblico, mas entre as que afastam um obstáculo real, ditado por um genuíno interesse administrativo, e as que eliminam um obstáculo artificialmente erguido para, através da remoção, propiciar à administração a cobrança de uma receita (cfr., quanto a esta distinção, CASALTA NABAIS, ob. cit ., 14-15, Autor que, no entanto, considera “verdadeiras licenças fiscais” as taxas relativas à publicidade através de anúncios). O tratamento, de modo constitucionalmente adequado, das prestações devidas pela concessão de licenças municipais não exige a diferenciação que o critério restritivo de taxa propugna, mas uma outra, decorrente do indispensável controlo sobre a verdadeira funcionalidade do obstáculo cujo levantamento justifica a contrapartida pecuniária. O modo de combater a “fuga” para o regime mais benévolo das taxas, sem que a natureza substancial da relação com o administrado o legitime, passa, como acentua CARDOSO DA COSTA, por esse meio – o do «teste de verosimilhança , destinado (…) a afastar a qualificação de “taxa” nos casos em que ela se ligue à remoção de um obstáculo “artificial”, criado apenas para se proporcionar a cobrança de uma receita (dito por outras palavras, nos casos em que à criação do obstáculo não vá subjacente um interesse “administrativo” autónomo, mas unicamente um interesse “fiscal”» ( ob. loc. cit .).” A norma em apreciação nos presentes autos, envolvendo uma autorização para implantação e funcionamento de infraestruturas de suporte de estações de radiocomunicações, em prédio privado, prende-se com a analisada dimensão de remoção de um limite jurídico à atividade dos particulares, no caso operadores de redes e serviços de comunicações eletrónicas. Seguindo a orientação defendida no Acórdão n.º 177/2010 – que se debruça sobre a cobrança de taxas devidas pela afixação de painéis publicitários em prédios pertencentes a particulares – diremos que, na dimensão normativa em apreciação, não obstante o local de implantação da infraestrutura não se integrar no domínio público, é inegável que a sua presença física e o funcionamento contende, de forma relevante, com o espaço público, produzindo um impacto ambiental considerável. De facto, as infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios integram um conjunto de elementos que permitem a instalação e funcionamento dos equipamentos de radiocomunicações (artigo 2.º, alínea a), do Decreto-Lei n.º 11/2003, de 18 de janeiro), sendo que, por natureza, tipicamente correspondem a estruturas de grande envergadura, abarcando designadamente torres altas predispostas a receber várias antenas, tal como se depreende da memória descritiva do equipamento em causa nos presentes autos, além de implicarem a exposição a campos eletromagnéticos. Reconhecendo essas características, o legislador definiu a obrigatoriedade de a seleção dos equipamentos recair sobre os que utilizem “as melhores tecnologias disponíveis (…) adequadas à especificidade dos locais de instalação, relativamente à sua tipologia e características”, com o objetivo de “minimizar o impacte visual e ambiental” (artigo 3.º do mesmo diploma). No mesmo contexto, o legislador igualmente consagrou o ónus, impendente sobre as empresas que oferecem redes de comunicações públicas e serviços de comunicações eletrónicas acessíveis ao público, de promoverem a celebração de acordos com vista à partilha dos locais e dos recursos instalados ou a instalar, atribuindo à Autoridade Reguladora Nacional (ARN), sem prejuízo das competências das autarquias locais, o poder de, “por razões relacionadas com a proteção do ambiente, saúde ou segurança públicas, ou para satisfazer objetivos do ordenamento do território e defesa da paisagem urbana e rural”, determinar a partilha de recursos ou propriedades, incluindo antenas, torres e outras estruturas (artigo 25.º da Lei das Comunicações Eletrónicas e, em termos paralelos, artigo 23.º do Decreto-Lei n.º 151-A/2000, de 20 de julho). Sendo a intensidade da interferência destas infraestruturas no ambiente e na paisagem reconhecida e especificamente considerada pelo legislador nacional, é inegável que igualmente demanda uma atenção especial do poder local. De facto, às autarquias locais encontram-se cometidas competências visando a prossecução de interesses próprios das populações respetivas, nomeadamente de natureza territorial e ambiental, razão por que a criação de taxas deve obedecer ao princípio da prossecução do interesse público local (artigos 235.º, n.º 2, da Constituição e 5.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais). Neste contexto, a tributação da instalação e funcionamento das infraestruturas aqui em análise não se apresenta, prima facie , como injustificada. Tal como se refere no acórdão n.º 177/2010, também neste caso podemos dizer que “[d]e forma alguma este regime pode ser perspetivado como um obstáculo jurídico arbitrário, como uma intervenção abusivamente limitadora do jus utendi de um bem privado, com o único fito de obter receitas. (…) não sofre dúvida de que tal regime se encontra objetivamente legitimado pela tutela de reais interesses públicos, cuja preservação é condição indispensável da “qualidade ambiental das povoações e da vida urbana”, nos termos constitucionalmente exigidos (alínea e) do artigo 66.º da CRP).” Igualmente nesta situação, podemos referir, como no referido aresto, que “o levantamento do obstáculo jurídico (que já vimos não ser arbitrário) dá origem a uma relação com o obrigado tributário distinta da que intercede com a generalidade dos administrados, no quadro da qual a entidade emitente assume uma particular obrigação – a duradoura obrigação de suportar ( pati ) uma atividade que (…) interfere permanentemente com a conformação de um bem público”, afetando negativamente a fruição do ambiente, e, por essa via, a qualidade de vida da população local. Deste modo, sem prejuízo da consideração da utilidade pública da atividade desenvolvida pelo sector das telecomunicações, considera-se que a tributação em análise, respondendo à exigência de salvaguarda de um específico interesse administrativo de proteção ambiental que se reflete no condicionamento à instalação e funcionamento de infraestruturas com forte impacto ambiental e paisagístico, se integra no conceito constitucional de taxa, sendo possível descortinar uma relação sinalagmática entre a prestação do tributo e a utilidade privada que lhe está associada, em termos de equivalência juridicamente relevante. A circunstância de o cálculo do valor da taxa, de acordo com o relatório da fundamentação económico-financeira do Regulamento Municipal, não ter em linha de conta “os custos de contrapartida, mas sim o benefício do requerente, a vontade de desincentivar a instalação destas infraestruturas dado o impacto urbanístico que provocam, bem como as questões de ordem social que colocam” (ponto III.23 do Anexo II) não é determinante no sentido de desvirtuar a natureza do tributo. Como salienta Sérgio Vasques, “a finalidade compensatória da taxa pode dirigir-se indiferentemente ao custo que uma prestação acarreta para a administração ou ao benefício que ela representa para o contribuinte”, sendo necessário que tal finalidade esteja presente, pelo menos a título secundário, nada obstando a que a taxa também seja utilizada na prossecução de objetivos extrafiscais, nomeadamente de “orientação das escolhas e comportamentos dos particulares” (S. Vasques, O princípio da equivalência como critério de igualdade tributária, Almedina, 2008, pp. 142, 143). Neste sentido, o objetivo de desincentivar a instalação destas infraestruturas, aliás em consonância com o incentivo legal à partilha das mesmas por vários operadores, sempre com a intenção última de proteger o ambiente e a qualidade de vida da população local, projetando-se no montante fixado do tributo, não acarreta, por si, a perda da característica da comutatividade da taxa. No apuramento de tal equivalência ou sinalagmaticidade, deve o Tribunal agir com especial cautela, já que, como refere Cardoso da Costa, o domínio da avaliação e estabelecimento da correspondência entre bens “não dispensa juízos técnicos e valorações políticas para os quais está primariamente legitimado o “legislador”: este recebe assim, e para tanto, um poder próprio de conformação, que não deve ser subvertido pela sindicância dos órgãos jurisdicionais” ( op. cit ., pp. 559, 560). Assim, neste âmbito, o que Tribunal Constitucional deve sindicar é a inexistência de uma manifesta desproporcionalidade na fixação do tributo. No Acórdão 115/2002, sobre esta matéria, pode ler-se: “ (…) [A] qualificação como taxa de um dado tributo não depende da verificação de uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a prestar pelo utente desse serviço. (…) O que é exigível é que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação – material, e não meramente formal – na percepção de um dado serviço (…). É esta a fundamentação que justifica a subtracção das taxas ao princípio da legalidade, no seu sentido mais exigente, aplicável constitucionalmente aos impostos e a outras figuras que, para este efeito, lhe têm sido equiparadas – princípio este que constitui uma garantia perante “uma intervenção do Estado no domínio da esfera jurídico-privada, [...]” (Cardoso da Costa, Direito Fiscal, 2ª ed., Coimbra, 1972, pág. 163) em que se traduz o imposto. Assim, não basta uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado, para que ao tributo falte o carácter sinalagmático. Será necessário que essa desproporção seja manifesta e comprometa, de modo inequívoco, a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática. Na verdade, se essa correspectividade não for posta em causa – e, com ela, o carácter sinalagmático do tributo – deve este ser tratado constitucionalmente como taxa”. No mesmo sentido, salienta o Acórdão n.º 846/2014 que “neste domínio, o que o Tribunal sempre disse foi que da Constituição apenas se retiraria a exigência de uma não manifesta desproporcionalidade na fixação do montante devido, dada a impossibilidade de entender o elemento estrutural da taxa (a «correspectividade» ou «sinalagmaticidade», vistas essencialmente como categorias jurídicas), como algo equivalente a uma correspondência económica estrita entre o montante a prestar e o valor da respetiva contraprestação”. Em aplicação dessa jurisprudência, também neste caso não poderemos concluir por uma manifesta desproporcionalidade entre o montante da taxa e a contraprestação obtida pela recorrida – a possibilidade de instalação e funcionamento das infraestruturas necessárias à prossecução da sua atividade económica – ponderando o impacto negativo ambiental e paisagístico da estrutura física e modo de funcionamento dos equipamentos envolvidos, não sendo suscetível de desvirtuar a natureza do tributo que o valor do mesmo tenha em consideração o objetivo de desincentivar a instalação dessas infraestruturas. Acresce que deve reconhecer-se ao poder local uma ampla margem de conformação quanto à fixação do valor das taxas municipais, tendo em atenção as especificidades do território, nomeadamente o especial valor paisagístico da região, que logicamente se relacionará com a intensidade do grau de afetação produzido pela instalação de determinada estrutura de grande envergadura, de forma diretamente proporcional. Pelo exposto, conclui-se que, integrando-se o tributo previsto na norma em apreciação na categoria constitucional de taxa, e sendo certo que esta figura tributária apenas se encontra sujeita a reserva parlamentar quanto ao seu regime geral, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição, não se mostra violada a competência legislativa relativamente reservada da Assembleia da República nem o disposto no artigo 103.º, n.º 2, da Lei Fundamental. III Decisão 8. Nestes termos, decide-se: não julgar inconstitucional a norma, extraída da conjugação dos artigos 21.º, n.º 2, Anexo I), e 42.º, n.º 1, ambos do Regulamento Municipal de Taxas e Compensações Urbanísticas do Município da Lousã, na versão resultante da 2.ª alteração constante do D.R. 2.ª série, n.º 5, de 8 de janeiro de 2014, que sujeita a concessão de autorização municipal para instalação e funcionamento de infraestruturas de suporte das estações de radiocomunicações e respetivos acessórios, em prédios privados, no município da Lousã, ao pagamento de uma taxa no valor de €15.000,00; em consequência, conceder provimento ao recurso interposto, determinando a reforma da decisão recorrida, em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade. Sem custas. Lisboa, 4 de julho de 2019 - Claudio Monteiro - José Teles Pereira - Maria de Fátima Mata-Mouros - João Pedro Caupers - Manuel da Costa Andrade