92/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 92/84 Processo nº 111/83. Plenário. Relator: Conselheiro Martins da Fonseca. Acordam no Tribunal Constitucional: I O Presidente da Assembleia da República apresentou um pedido de apreciação de inconstitucionalidade nos termos do artigo 281º, nº 1, alí­nea a), da Constituição, e com os fundamentos seguintes: O Despacho nº 95/ME/83, de 4 de Outubro, do Sr. Ministro da Edu­cação, publicado no Diário da República, 2 a série, de 19 de Outubro de 1983, ao estabelecer uma equiparação ou equivalência entre o ensino preparatório e secundário, ministrado nos seminários menores católicos ao ensino oficial parece ofender vários preceitos constitucionais, designada­mente os artigos 13º, nº 2, 41º, nº 1, e 41º, nº 4, todos do diploma fundamental. Com efeito, o artigo 13º, nº 2, da Constituição, estabelece além do mais, que ninguém pode ser privilegiado, em razão da religião: o artigo 41º, nº 1, por seu lado, firma o princípio da liberdade religiosa, enquanto que o nº 4 deste mesmo artigo, determina que as igrejas e outras comunidades religiosas estão separadas do Estado e são livres na organização e no exercício das suas funções e do culto. De harmonia com os artigos 277º e 281º, nº 1, alínea a), da Cons­tituição, e 51º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, requer que este Tribunal Constitucional aprecie e declare com força obrigatória geral a inconstitucionalidade do referido Despacho nº 95/ME/83 do Sr. Minis­tro da Educação. Foi notificado o Sr. Ministro da Educação, ao abrigo do artigo 54º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, para se pronunciar. Apresentou a sua resposta, a fls. 12 acompanhado de um parecer de um professor de Direito, que se dão por reproduzidas, para todos os efei­tos. Neles se concluiu pela constitucionalidade do Despacho nº 95/ME/83, de 4 de Outubro. Tudo visto. II Do despacho consta: Considerando que através dos seminários menores, a igreja cató­lica, ao mesmo tempo que garante a formação dos seus ministros, tem proporcionado a muitos portugueses, oriundos, na sua maio­ria, dos estratos socioeconómicos mais desfavorecidos, o acesso à educação e à cultura; Considerando que na condução e governo dos seminários, a igreja procurou sempre manter uma completa autonomia, por con­siderar a independência na formação dos sacerdotes uma manifes­tação essencial de liberdade religiosa, não deixando nunca o Estado de reconhecer essa autonomia, através do § 3º do artigo XX da Concordata celebrada em 1940 entre a Santa Sé e o Estado Portu­guês; Considerando que a experiência tem demonstrado que, não obs­tante as características próprias dos programas e métodos adopta­dos pelos seminários menores, a formação científico-cultural adqui­rida pelos respectivos alunos se revela equiparável à dos correspondentes estabelecimentos oficiais de ensino; Determino: 1 - O ensino preparatório e secundário ministrado nos semi­nários menores é considerado para todos os efeitos legais como equi­valente ao correspondente ensino oficial, desde que satisfaça as seguintes condições cumulativas: Programas e curricula aprovados por despacho ministerial; Leccionação de matérias de natureza não religiosa ou filosó­fica por professores portadores das habilitações exigidas para os diferentes graus de ensino público; Existência de instalações escolares que satisfaçam as condi­ções higiénicas e pedagógicas exigidas para os diferentes esta­belecimentos de ensino particular, bem como o respectivo apetrechamento. 2 - Compete às autoridades eclesiásticas a apresentação dos programas e curricula à Direcção-Geral de Ensino Particular e Coo­perativo até 15 de Julho de cada ano, para vigorarem no ano lec­tivo seguinte. 3 - A verificação do cumprimento do disposto nas alíneas do nº 1 do presente despacho, compete à Direcção-Geral do Ensino Particular e Cooperativo. 4 - Para efeitos do disposto no nº 1 do presente despacho, os certificados dos diferentes graus de ensino serão passados pelos seminários menores e confirmados pela Direcção-Geral de Ensino Particular e Cooperativo. 5 - As transferências dos alunos dos seminários menores para as escolas públicas ou particulares e cooperativas obedecerão ao regime estabelecido para o ensino particular e cooperativo. 6 - O serviço docente prestado nos seminários menores cons­tará para todos os efeitos legais, como prestado em estabelecimen­tos de ensino particular e cooperativo, desde que verificadas as con­dições mencionadas no nº 1 deste despacho. 7 - O presente despacho produz efeitos a partir do ano lec­tivo de 1983-1984. III Antes de se afrontar a questão da inconstitucionalidade material arguida, tem interesse debruçarmo-nos sobre a possível existência de uma inconstitucionalidade orgânica, o que o artigo 51°, nº 5, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, permite. A alínea e) do artigo 167º da Constituição determina que é da exclu­siva competência da Assembleia da República legislar sobre as «Bases do sistema do ensino». A Lei nº 9/79, de 19 de Março, estabeleceu as Bases do ensino parti­cular e cooperativo. No artigo 3º preceitua-se: 1 - Para efeitos desta lei, consideram-se escolas públicas, esco­las particulares e escolas cooperativas: Escolas públicas - aquelas cujo funcionamento seja da responsabilidade exclusiva do Estado, das regiões autó­nomas, das autarquias locais, ou de outra pessoa de direito público; Escolas particulares - aquelas cuja criação e funciona­mento seja da responsabilidade de pessoas singulares ou colectivas de natureza privada; Escolas cooperativas - aquelas que forem constituídas de acordo com as disposições legais respectivas. Por sua vez o artigo 5º, estabelece: 1 - Esta lei não se aplica aos estabelecimentos de ensino ecle­siástico cujo regime está previsto na Concordata entre a Santa Sé e o Estado Português, nem aos estabelecimentos de formação de ministros pertencentes a outras confissões religiosas (itálico nosso). O despacho em apreço está em desarmonia com os artigos 3º e 5º, citados, porque o nº 1º, reza assim: O ensino preparatório e secundário ministrado nos seminários menores é considerado para todos os efeitos legais como equiva­lente ao correspondente ensino oficial, desde que satisfaça as seguin­tes condições cumulativas (itálico nosso). Este nº 1º, além de contradizer os preceitos citados, vem alargar o campo da aplicação da Lei nº 9/79, na medida em que estabelece regime idêntico para o ensino ministrado nos seminários menores, ao que tem lugar nas escolas particulares e cooperativas, previstas no artigo 3° da Lei nº 9/79. Veio, portanto, conferir «paralelismo pedagógico» ao ensino daqueles estabelecimentos eclesiásticos. Deve frizar-se que pode haver escolas particulares da Igreja, mas os seminários não são porém «escolas particulares» para efeitos do sistema da Lei nº 9/79, pois não se integram na alínea b) do artigo 3º, não só pelo que está estatuído no artigo 5º, também já mencionado, como também porque do artigo XX da Concordata consta: É livre a fundação de seminários ou de quaisquer outros esta­belecimentos de formação ou alta cultura eclesiástica. O seu regime interno não está sujeito à fiscalização do Estado. Acresce que no artigo 6º, nº 2, alínea a), da Lei nº 9/79, se dis­põe que: No âmbito desta competência são, designadamente, atribuições do Estado: a) Conceder a autorização para a criação e assegurar-se do normal funcionamento das escolas particulares e coope­rativas, segundo critérios a definir no Estatuto dos Ensi­nos Particular e Cooperativo, o qual deve salvaguardar a idoneidade civil e pedagógica das entidades responsá­veis e os requisitos técnicos, pedagógicos e sanitários ade­quados (itálicos nossos). Efeito similar se pretendeu obter no despacho em apreço, ao estatuir como condições para a «oficialização» do ensino dos seminários: Programas e curricula aprovados por despacho ministerial; Leccionação de matérias de natureza não religiosa ou filosófica por professores portadores de habilitações exigidas para os dife­rentes graus de ensino público; Existência de instalações escolares que satisfaçam as condições higiénicas e pedagógicas exigidas para os diferentes estabeleci­mentos de ensino particular bem como o respectivo apetrecha­mento (itálicos nossos). Em ambos os casos se constatam preocupações relativas a regras de higiene, à competência dos professores e de requisitos técnicos adequados. Do artigo 11º da Lei nº 9/79 consta: Todo aquele que exerce funções docentes em escolas particula­res e cooperativas de ensino, qualquer que seja a sua natureza ou grau, tem os direitos e está sujeito, aos específicos deveres emer­gentes do exercício da função docente... No nº 6 do despacho sub judice estabelece-se: O serviço docente prestado nos seminários menores contará, para todos os efeitos legais, como prestado em estabelecimentos de ensino particular e cooperativo, desde que verificadas as condições mencionadas no nº 1 deste despacho. Novamente se verifica uma equiparação ao regime constante da Lei nº 9/79. Por sua vez, o artigo 15º da Lei nº 9/79 determina que, a verifica­ção do aproveitamento, compete às escolas particulares e cooperativas, em igualdade com as escolas públicas, desde que, obedeçam aos requisitos legais adequados (itálico nosso). Não está longe do que consta do nº 1 do despacho em apreço ao dizer: O ensino preparatório e secundário ministrado nos seminários menores é considerado para todos os efeitos legais como equiva­lente ao correspondente ao ensino oficial , desde que satisfaça as seguintes condições cumulativas (itálico nosso). Ainda o nº 2 do referido artigo 15º vem estabelecer: São permitidas as transferências de alunos entre as escolas públi­cas, particulares e cooperativas. Enquanto no nº 5 do despacho mencionado se dispõe: As transferências dos alunos dos seminários menores para as escolas públicas ou particulares e cooperativas obedecerão ao regime estabelecido para o ensino particular e cooperativo. IV Tudo isto, e algo mais que se poderia acrescentar revela claramente que além de se contradizerem normas da Lei nº 9/79, se criou um ver­dadeiro regime novo, no qual se reproduzem ou adoptam normas daquela lei, mostrando a sua intima conexão com as referidas bases. Verifica-se assim, um paralelismo que a Lei nº 9/79 não deseja (independentemente de saber, neste momento, se, constitucionalmente, tal é ou não possível). Parece assim indiscutível que - independentemente da questão da alegada inconstitucionalidade material - se invadiu a área da competên­cia exclusiva da Assembleia da República ao legislar-se sobre matéria que se integra nas bases do sistema do ensino. Isto, porque como bases de ensino se devem considerar aquelas regras gerais, que a lei definiu e ainda os princípios que se podem extrair da legislação em vigor. Ora, as bases do ensino particular e cooperativo, fazem parte, das bases gerais dos sistema de ensino do nosso país, nomeadamente porque são con­sideradas de interesse público e equiparadas ao ensino público, com pos­sibilidade de livre transferência, de alunos para qualquer dos ramos, e gozando os professores do ensino particular de estatuto idêntico aos do ensino público. V Poderia eventualmente dizer-se que nem todas as normas do questio­nado despacho possuem nível de bases do sistema de ensino. Mas a ver­dade é que as que a não tenham não têm autonomia normativa própria, não passando de normas instrumentais, cujo destino não pode deixar de ser solidário com as normas fundamentais daquele diploma. O confronto das normas do despacho em questão com os preceitos da Lei de Bases do Ensino Particular e Cooperativo mostra à evidência que aquele se coloca no terreno desta. Mas, para além disso, sempre se haveria de concluir que a «oficialização» do ensino ministrado em estabe­lecimentos eclesiásticos (a entender-se constitucionalmente legítima) assume tal significado e contende de tal modo com o sistema nacional de ensino, que não poderia deixar de competir em exclusivo à Assembleia da Repú­blica. Mesmo que essa medida não fosse contra a Lei nº 9/79, mas antes apenas um mais em relação a ela, ainda assim ela é de tal modo grave, que não poderia deixar de contar-se entre as «bases do sistema de ensino». VI Atingida esta conclusão e talqualmente se decidiu nos Acórdãos nºs 24/83 e 31/84, respectivamente in Diário da República, 1 a série, de 19 de Janeiro de 1984 e de 17 de Abril de 1984, não importa analisar qual­quer outro eventual vício de inconstitucionalidade de que o despacho con­trovertido possa padecer, nomeadamente os que lhe são assacados no requerimento inicial, pois que com o efeito útil já alcançado o pedido obteve o acolhimento pretendido. VII Tendo em atenção que efeitos vários já se produziram, há que reco­nhecer que graves prejuízos resultarão para professores ou alunos que de boa fé leccionaram ou frequentaram os seminários menores durante o ano de 1983-1984 se for atribuído o efeito normal à declaração de inconstitu­cionalidade, nos termos do nº 1 do artigo 282º da Constituição. Daí que a segurança jurídica justifique que se restrinjam os efeitos da declaração da inconstitucionalidade de forma a salvaguardar a posição de docentes e discentes dos seminários menores durante o ano lectivo de 1983-1984. Nestes termos e por todo o exposto: Se declara com força obrigatória geral e por infracção do artigo 167º, alínea e) da Constituição, a inconstitucionalidade das normas constantes do Despacho nº 95/ME/83, de 4 de Outubro, do Sr. Ministro da Edu­cação, publicado no Diário da República, 2 a série, de 19 de Outubro de 1983, e ao abrigo do nº 4 do referido artigo 282º e por razões de segurança jurídica restringem-se os efeitos da declaração de inconstitucionalidade, de forma a salvaguardar os efeitos produzidos no ano de 1983-1984, relativamente a outros alunos e professores dos seminários menores. Lisboa, 31 de Julho de 1984. - José Joaquim Martins da Fonseca - Jorge Campinos - Luís Nunes de Almeida - Antero Alves Monteiro Diniz - Vital Moreira (considerando, porém, que o Tribunal deveria ter abordado a questão da inconstitucionalidade material - aliás, a única sus­citada pelo requerente - e que não havia razões concludentes para limi­tar os efeitos da decisão, tão flagrante se apresentava, desde o princípio, a inconstitucionalidade do diploma e tão logo ela foi publicamente susci­tada) - Rui Mateus (com declaração de voto) - Mário de Brito (vencido quanto à limitação dos efeitos da declaração da inconstitucionalidade, pela razão invocada pelo sr. conselheiro Vital Moreira) - Joaquim Costa Aroso (vencido apenas quanto à norma constitucional violada, pelas razões cons­tantes do voto do Conselheiro Cardoso da Costa) - José Manuel Cardoso da Costa (vencido quanto à inconstitucionalidade declarada, nos termos de declaração anexa, mas não quanto à restrição dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade) - Mário Afonso (vencido nos termos da decla­ração de voto do Exmo. Conselheiro Cardoso da Costa, a que inteira­mente adiro, quanto ao problema da inconstitucionalidade; concordo com o acórdão quanto à restrição dos efeitos da inconstitucionalidade) - Messias Bento (vencido nos termos da declaração de voto do Exmo. Con­selheiro Cardoso da Costa) - José Magalhães Godinho. declaração de voto 1 - Com a conclusão decisória, entendi que o Despacho nº 95/ME/83 é inconstitucional por violação do artigo 167º, alínea e), da Constituição, que situa na esfera de competência exclusiva da Assembleia da República legislar sobre as bases do sistema de ensino. No entanto, porque divergi em alguns pontos acessórios da fundamen­tação, não posso deixar de sublinhá-los, o que me leva a fazer breves con­siderações em ordem ao cabal esclarecimento da minha posição. 2 - O Despacho nº 95/ME/83 não contraria a Lei nº 9/79, de 19 de Março; apenas dispõe para além dela, preenchendo um espaço de vazio normativo. 3 - Em bom rigor, só duas normas do Despacho nº 95/ME/83 tra­çam linhas essenciais em matéria de sistema de ensino: o nº 1, enquanto estabelece o princípio do paralelismo pedagó­gico entre o ensino preparatório e secundário ministrado nos seminários menores e o correspondente ensino oficial; e o nº 6, enquanto enuncia o princípio da equivalência entre o serviço docente prestado nos seminários menores e o prestado em estabelecimentos de ensino particular e cooperativo. 4 - Embora o sector restante do Despacho nº 95/ME/83, com excep­ção do nº 7, seja apenas regulamentativo daqueles preceitos fundamen­tais, ele é também violador do artigo 167º, alínea e), da Constituição. É que, face à inexistência de normas legislativas básicas referentes ao sis­tema de ensino - cuja emissão, como se viu, é reservada pela Lei Fundamental à competência exclusiva da Assembleia da República - tão inconstitucional é a edição por outro órgão dessas directrizes normativas fundamentais, como a edição por esse mesmo órgão, e a descoberto, de preceitos meramente regulamentares. 5 - Finalmente, o nº 7 é uma norma sobre normas. Pertence àquele grupo de preceitos que a doutrina italiana engloba sob a designação genérica de preleggi . A sua existência só se justifica pela existência de outras normas cuja operatividade regulam. A inconstitucionalização destas últimas postula, por imperativo lógico, a inconstitucionalização, em iguais termos, das preleggi . Esta a razão da inconstitucionalidade da norma do nº 7. - Raul Mateus. Declaração de Voto 1 - O precedente acórdão assenta na seguinte lógica: a Lei nº 9/79, contendo as bases do ensino particular e cooperativo, as quais se integram nas «bases do sistema de ensino» a que se refere o artigo 167º, alínea e), da Constituição, excluiu expressamente do seu âmbito os seminários da Igreja Católica (artigo 5º); assim, o Despacho nº 95/ME/83, ao estabelecer para os mesmos estabelecimentos um regime idêntico ao previsto naquela lei, está manifestamente a contrariá-la, e a invadir directamente, por consequência, a esfera da competência legislativa reservada da Assembleia da República; de qualquer modo, ainda que se entenda que tal despacho não vai contra mas unicamente para além da dita lei, sempre ele dispõe sobre matéria que pela sua gravidade e importância não pode deixar de contar-se entre as «bases do sistema de ensino», e daí que continue ferido do mesmo vício de competência. Não acompanho esta lógica e, por isso, concluí que o Governo possuía competência para estabelecer a regulamentação constante do despacho em apreço. 2 - Estou de acordo em que os seminários menores não são «escolas particulares» da Igreja Católica, no sentido em que dessas escolas se fala na Lei nº 9/79. Os seminários - mesmo os menores - têm, na verdade, uma função e vocação específicas, que são as da preparação e formação de ministros sagrados, ou clérigos, e por aí se distinguem de quaisquer outras escolas que a Igreja promova ou institua, em vista da prossecução do seu múnus geral de ensino (isto é, de uma finalidade edu­cativa geral, orientada segundo os seus padrões e critérios doutrinais). É esta uma distinção institucional clara, mas que encontra tradução norma­tiva no próprio direito canónico (cf. Código de Direito Canónico, câno­nes 234 e segs., e 796 e segs., inseridos, de resto, em lugares bem diver­sos desse diploma), e também no direito concordatário português (cf. artigo 20º da Concordata, e ainda artigo 3º da mesma convenção, que reconhece em geral o direito canónico como ordenamento jurídico pró­prio da Igreja). Não sendo «escolas particulares» da Igreja, os seminários menores estão fora do âmbito de aplicação da Lei nº 9/79: di-lo expressamente o artigo 5º, nº 1, deste diploma, mas di-lo, afinal, explicitando algo já decorrente da natureza dos estabelecimentos em causa. Significa isto que um tal preceito não veio «restringir» o universo das situações tendencialmente abtangidas pela respectiva lei (dele excluindo algumas situações que em princípio lá cairiam), mas veio simplesmente integtar a definição ou delimitação desse universo - o universo do «ensino particular e coopera­tivo» -, em complemento do disposto no artigo 4º antecedente. Assim sendo, tenho por indubitável que o Despacho nº 95/ME/83 não contraria ou infringe o disposto na Lei nº 9/79, por «estender» o regime desta última, ao arrepio do estatuído no seu artigo 5º, a situa­ções dele expressamente excluídas. O caso não é esse: é antes, e simples­mente, o de se ter vindo dispor sobre uma área não coberta pela Lei nº 9/79. E pode o despacho conter uma regulamentação semelhante, nalguns pontos ou até no seu desenho geral, à dessa lei (ou à editada ao abrigo dela), que as coisas não se modificam: pois é óbvio que, defi­nido por certo diploma um determinado regime jurídico para dadas situações, nem por isso fica sem mais precludida a possibilidade de ulterior­mente se estabelecer o mesmo, ou um regime paralelo, para outras situações, não contempladas naquele diploma. Estamos, pois, não perante um despacho contra legem, nem sequer verdadeiramente praeter legem, mas, em rigor, perante um despacho extra legem. Por aí, consequentemente, não haverá invasão da reserva legisla­tiva da Assembleia da República. 3 - Acresce, porém, que, não sendo «escolas particulares» promovi­das ou instituídas pela Igreja Católica, os seminários não ficam apenas fora do âmbito de aplicação da Lei nº 9/79 (isto é, do âmbito do «ensino particular e cooperativo»): ficam também, mais do que isso, fora do «sis­tema de ensino», fora do sistema nacional português de ensino. Nesse «sistema» entra seguramente o ensino particular e cooperativo [como logo o mostra o artigo 75º, nº 2, da Constituição, e, depois, a Base XXVIII da Lei nº 5/73, de 25 de Julho, e a própria Lei nº 9/79, emitida ao abrigo da alínea n) , correspondente à actual alínea e) do artigo 167º da Constituição, na sua versão originária]. Mas que nele não entram os seminários (de qualquer nível ou grau), é conclusão que, atenta a natureza dessas instituições, se tem naturalmente de extrair do princípio do artigo 41º, nº 4º, da Constituição, e já resultava dos artigos 3º, pri­meira parte, e 20º, terceira parte, da Concordata, atrás citados. Pois bem: esta circunstância - que os seminários menores não inte­gram o sistema nacional de ensino - é decisiva para, de todo o modo, concluir pela competência do Governo para estabelecer a regulamentação constante do despacho em apreço. E isto porque, bem vistas as coisas, do que o Despacho nº 95/ME/83 trata, é apenas de definir as condições do reconhecimento, no sistema esco­lar português, do ensino ministrado num outro sistema escolar - ou seja, de definir as condições de equivalência (cf., justamente, o teor do nº 1 desse despacho) no nosso ordenamento escolar e, em geral, no nosso orde­namento jurídico, dos graus e correspondentes diplomas (ou certificados) obtidos num sistema de ensino dependente de uma ordem jurídica diversa da portuguesa (como é a ordem jurídica canónica). Ora, a definição de tais condições não se inclui seguramente entre as bases do sistema de ensino, cujo estabelecimento o artigo 167º, alínea e), da Constituição reserva em absoluto à competência legislativa da Assembleia da República. Em tal matéria - a do reconhecimento ou equivalência, no sistema português de ensino, de graus e diplomas obtidos noutros sistemas escolares - só caberá qualificar como «base» do respectivo regime jurí­dico a consagração ou a exclusão da possibilidade dessa equivalência. Admitida essa possibilidade, tudo o mais - ou seja, a regulamentação precisa dos pressupostos ou requisitos da concessão da equivalência, no tocante a cada sistema ou a cada grau de ensino - não passará de uma «aplicação» ou «concretização» desse princípio: semelhante «concretização», todavia, já cai, por definição, fora da reserva parlamentar. É justamente neste último âmbito normativo que se situa o Despacho nº 95/ME/83. Ele, na verdade, não estabelece qualquer princípio geral no tocante ao reconhecimento em Portugal do ensino ministrado por outros sistemas escolares que não o português; define unicamente, em aplicação ou concretização desse princípio, as condições de um tal reconhecimento no que respeita ao ensino recebido em certos estabelecimentos (os semi­nários menores) do sistema de ensino eclesiástico da Igreja Católica. Certo que na já referida Lei nº 5/73 - que é a lei de bases do sis­tema de ensino ainda em vigor, ao menos parcialmente - debalde se procurará a afirmação directa e expressa da admissibilidade, em geral, da equivalência dos graus e diplomas obtidos noutros sistemas de ensino aos diplomas e graus portugueses; é certo também que, feita com essa gene­ralidade, uma tal afirmação não se encontrou em nenhum outro diploma legal. Em face disso, poderia ser-se tentado a argumentar que, na área específica a que respeita, o despacho em apreço veio estabelecer um regime insusceptível de reconduzir-se a qualquer princípio (ou base) geral ante­rior, pelo que é ele próprio que, simultânea e implicitamente, define o princípio de que faz «aplicação». O argumento, porém, seria improcedente. E seria improcedente por­que, se falta a referida declaração legal genérica expressa, não é menos verdade que vários preceitos e diplomas legais - na maior parte dos casos, de resto, de proveniência governamental - consagram a possibilidade da concessão de equivalência a estudos realizados no âmbito de sistemas de ensino estrangeiro, e aos graus e diplomas aí obtidos, e fazem-no com uma tal amplitude que permitem afoita e indubitavelmente concluir que essa possibilidade não é nada de estranho ao ordenamento escolar portu­guês, mas representa a simples expressão do carácter não autárquico do nosso sistema de ensino (v. o artigo 7º da Lei nº 74/77, de 28 de Setem­bro, sobre habilitações escolares adquiridas por portugueses e seus des­cendentes em países de imigração; e o Decreto-Lei nº 555/77, de 31 de Dezembro, com as alterações subsequentes dos Decretos-Leis nºs 148/83, de 5 de Abril, e 316/83, de 2 de Julho, sobre a equivalência de graus universitários estrangeiros). Quer isto dizer que, se o princípio do reco­nhecimento ou equivalência de estudos, graus e diplomas, realizados e obtidos no âmbito de outros sistemas de ensino - ou seja, o princípio da não-autarcia do sistema de ensino - não se encontra explicitamente proclamado em qualquer preceito legal, nem por isso deixa de constituir um princípio geral do direito escolar português, que aflora com toda a clareza em vários lugares legislativos. Ora isso é quanto basta para que qualquer sua «aplicação» ou «concretização» - como a que consta do des­pacho em apreço - não tenha de passar por uma intervenção da Assem­bleia da República, mas possa perfeitamente ser editada pelo Governo. Assim sendo, não haverá dúvida em concluir que cabia na competên­cia deste órgão de soberania a emissão de um diploma contendo a disci­plina jurídica que integra o Despacho nº 95/ME/83. 4 - Contra uma tal conclusão dir-se-á, porém, que a este despacho não pode imputar-se simplesmente a intenção (ou o resultado) de esta­belecer as condições do reconhecimento, no sistema escolar português, do ensino ministrado nos seminários, mas um objectivo (ou um resultado) diverso - qual seja o de «oficializar» esse ensino, com a consequência (acrescentar-se-á) da sua «integração» naquele sistema. É que - poderia argumentar-se - o Despacho nº 95/ME/83 esta­belece, como pressupostos do dito reconhecimento ou equivalência, con­dições de carácter «prévio», relativas ao próprio conteúdo do ensino que os seminários menores deverão ministrar, bem como ao seu apetrechamento pessoal e material; e requisitos, por outro lado, paralelos ou idênticos aos que se encontram estabelecidos, ao abrigo da Lei nº 9/79, para a atri­buição de «paralelismo pedagógico» às escolas particulares. Tratar-se-ia, pois - sublinhar-se-ia -, da «extensão», em sentido verdadeiro e pró­prio, do regime dessa lei aos seminários menores, com a aludida conse­quência da sua inserção no nosso sistema de ensino. Ainda aqui, no entanto, o argumento improcede. Não se discute que, no tocante à concessão de equivalência a habili­tações escolares ou académicas obtidas no estrangeiro, o que a lei define são condições, de natureza formal ou substancial, a apreciar apenas a pos­teriori, e por isso de índole diversa das estabelecidas no despacho em apreço. Só que, nesse outro caso, e por óbvias razões, o legislador portu­guês não pode fazer mais. Já não será assim, porém, no tocante ao ensino dos seminários, pois que estes se integram num sistema de ensino que tem como suporte «territorial» o mesmo espaço da jurisdição do Estado: não se vê, pois, porque não há-de o Estado Português poder aí estabele­cer condições de equivalência diferentes daquelas outras, nem porque, no caso de estabelecê-las, há-de concluir-se por uma «mudança de natureza» da intervenção do Estado (que já não seria no sentido do simples «reconhecimento» desse ensino, mas no da sua «integração» no nosso sistema escolar). E se tais condições são afinal paralelas ou semelhantes (ou porventura idênticas), nalguns pontos ou no seu desenho geral, às que vigoram den­tro do sistema de ensino para certos dos respectivos elementos integrado­res, também se não vê que tal coincidência modifique as coisas. Pois, na verdade, porque haveria de considerar-se impedido o Estado Português de inspirar-se ou de recorrer, para definir os termos em que se disporá a conceder equivalência ao ensino ministrato nos seminários, a uma regulamentação que já estabelecera para outros efeitos, se a mesma se mostra basicamente adequada também a esse outro objectivo (atenta a referida especificidade do sistema de ensino a que pertencem esses estabeleci­mentos)? Certo é que, como quer que seja, o regime do Despacho nº 95/ME/83 não se impõe aos seminários (quer dizer, às autoridades eclesiásticas), mas constitui unicamente uma possibilidade que aqueles podem aproveitar; e certo é também que a fiscalização do cumprimento desse diploma, cometida à Direcção-Geral do Ensino Particular e Cooperativo, abrange justamente só a verificação das condições por ele estabe­lecidas, não se traduzindo num poder geral de inspecção do funciona­mento dos seminários por parte do Estado (cf. nºs 2 e 3 do despacho). Ora isto é que verdadeiramente é decisivo para concluir que não se está perante uma «oficialização» desses estabelecimentos (com a consequente integração dos mesmos no nosso sistema de ensino), mas ainda, e só, perante o «reconhecimento» dos estudos neles realizados. 5 - Ao concluir que, tendo a regulamentação constante do despacho em apreço o alcance acabado mais uma vez de referir, o Governo dispu­nha de competência para editá-la, nem por isso, no entanto, se quer dizer que do mesmo despacho esteja ausente qualquer irregularidade ou vício de ordem formal (tomada agora a expressão no seu sentido mais amplo, de modo a abranger os próprios vícios de competência). É que, de toda a maneira, não se vê que o Despacho nº 95/ME/83 tenha um fundamento legal imediato (sendo certo, aliás, que nenhum fundamento dessa ordem é nele expressamente invocado, em contraven­ção do que se prevê no artigo 115°, nº 7, da Consumição). O seu fun­damento - vimo-lo atrás - encontra-se unicamente num princípio geral do direito escolar português, o qual não se acha explicitamente formu­lado nesses termos em qualquer disposição legislativa. Afigura-se assim que semelhante despacho assume o carácter de um regulamento indepen­dente, do tipo daqueles a que faz referência o nº 6, in fine, do acima citado artigo 115º. Ora, poderia logo questionar-se se essa via - a de um regulamento independente - seria a idónea para estabelecer a regulamentação em causa. Ou seja: poderia logo perguntar-se se para editar semelhante regu­lamentação não deveria o Governo, em lugar de recorrer ao poder regu­lamentar, ter usado antes o seu poder legislativo, emitindo um decreto-lei (artigo 201º da Consumição). E isto por se entender, ou que os regulamentos independentes não prescindem (como é doutrina tradicio­nal) de um mínimo de ligação a certa lei (a que define a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão: cf. cit. artigo 115º, nº 7, in fine), ligação que, no caso, não se descortina; ou então que se está de qualquer modo, e no fundo, perante o «desenvolvimento» da base (ou princípio) do direito escolar que permite o reconhecimento de estudos rea­lizados noutros sistemas de ensino (que não o português), o que teria obrigatoriamente de ser feito por decreto-lei [cit. artigo 201º, nº 1, alí­nea c)]. Teríamos, aí, pois, uma inconstitucionalidade «formal» (por o diploma não ter revestido a forma acabada de indicar) ou, como outros preferem, uma inconstitucionalidade «orgânica» (por o Governo não haver utilizado o poder idóneo para a sua emissão). Seja como for, não se torna necessário resolver, no presente caso, a árdua questão que fica levantada (a questão, não propriamente da quali­ficação do vício, que é puramente conceituai, mas sim da sua mesma ocor­rência). É que, ainda que superadas fossem as dúvidas que se apontam - por se entender que a regulamentação do Despacho nº 95/ME/83 já está para além do simples «desenvolvimento» de um princípio, no sen­tido em que dele se fala no artigo 201º, nº 1, alínea c); e por se considerar, por outro lado, com doutrina mais recente (nesse sentido, v. Prof. Afonso Queiró, «Teoria dos Regulamentos, na Rev. de Direito e Estudos Sociais, ano XXVII, maxime pp. 13 e 17), que, fora da reserva da lei parlamentar (a dos artigos 167º e 168º da Constituição), são admissíveis regulamentos em absoluto independentes, em que a subordi­nação à lei é substituída justamente pela subordinação aos princípios gerais de direito administrativo - ainda superadas as apontadas dúvidas, sem­pre se acabaria por ter de concluir pela inconstitucionalidade formal do despacho em apreço. E isso porque, tratando-se aí de um regulamento independente, não poderia ele, suposta a sua admissibilidade, revestir ape­nas a forma de «despacho ministerial»: de harmonia com o disposto no nº 6 do artigo 113º da Constituição, deveria antes revestir a forma de «decreto regulamentar». Ou seja: na emissão desse regulamento não podia intervir só o Ministro da Educação; haveriam de intervir ainda o Primeiro-Ministro e depois, a promulgá-lo, o Presidente da República [cf., respectivamente, artigos 204º, nº 3, e 137º, alínea b), da Constituição]. Eis porque, concluindo que o Governo tinha competência para editai a regulamentação do Despacho nº 95/ME/83, concluo também, no entanto, que essa regulamentação não se reveste da forma constitucional­mente exigida (ou não provém da competência adequada): em qualquer caso deveria, no mínimo, ter sido observada a forma de decreto regula­mentar. 6 - Resta advertir que nas considerações precedentes - sobretudo nas constantes dos nºs 3 e 4 - curou-se fundamentalmente do núcleo da regulamentação do despacho em apreço, que é o referido nesses lugares. Abstraiu-se assim de aspectos meramente «complementares» ou acessórios dessa regulamentação, como é designadamente o caso do disposto no nº 6 do diploma. Importará, pois, acrescentar que esses outros aspectos do regime jurídico em causa, ou são insusceptíveis de qualquer autonomia (por se reportarem a um domínio puramente processual), ou, quando a pudessem ter (para efeitos de um juízo específico de constitucionalidade), não se vê que, de todo o modo, respeitem a «bases do sistema de ensino», e entrem, por conseguinte, na competência reservada do Parlamento. - José Manuel Cardoso da Costa.