841/2023 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 841/2023 Processo n.º 51/21 2.ª Secção Relator: Conselheiro António José da Ascensão Ramos Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional Relatório 1. A. , B. , C. , D. , E. , F. , G. , H. , I. , J. , K. , L. e M. , interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b) da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC) do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 2 de dezembro de 2020, pedindo a fiscalização do disposto no artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, quando estabelece o “ dever de cada notário «por sua conta [entregar] ao Ministério da Justiça: a) Por cada escritura - (euro) 10; b) Por cada um dos demais actos que pratica - (euro) 3», valores que, segundo a norma em causa, têm como (suposta) contrapartida o «acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça», a «utilização do Arquivo Público» e o «Serviços de Auditoria e inspecção» ”. Os recorrentes suscitam como fundamento do pedido de fiscalização a inconstitucionalidade orgânica da norma por violação da reserva parlamentar prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa, e material por violação dos princípios da capacidade contributiva, da igualdade e da legalidade (tributária), arrolando o disposto nos artigos 13.º, 266.º, n.º 2, 104.º, n.º 1 e 18.º, n.º 2, todos da Lei Fundamental. 2. Os recorrentes apresentaram impugnação judicial perante o Tribunal Tributário de Lisboa contra os atos de autoliquidação do tributo lançado pelo artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril , que foi julgada inteiramente improcedente. Desta sentença apresentaram recurso para o Tribunal Central Administrativo Sul, que confirmou integralmente a decisão de 1.ª instância. Ainda inconformados, os recorrentes interpuseram recurso de revista excecional para o Supremo Tribunal Administrativo, que foi admitido por acórdão de 6 de maio de 2020. O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 2 de dezembro de 2020, veio a negar a revista, confirmando a decisão do Tribunal Central na íntegra. 3. Interposto recurso de constitucionalidade e depois de notificados para o efeito, os recorrentes apresentaram alegações, concluindo do seguinte modo: “ A. A “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 consubstancia materialmente um imposto na medida em que inexiste, no recorte legal da mesma, qualquer contraprestação - menos ainda bilateral e sinalagmática - por um benefício auferido pelos Notários ou por um custo por estes causados que aquela “taxa” se destine a compensar. B. Resta, por isso, seguir o percurso interpretativo trilhado por este Tribunal Constitucional, mormente nos Acórdãos n.ºs 365/08 ou 536/2015, assumindo como pressuposto que “a caracterização de um tributo, quando releve para efeito da determinação das regras aplicáveis de competência legislativa, há de resultar do regime jurídico concreto que se encontre legalmente definido, tornando-se irrelevante o nomen juris atribuído pelo legislador ou a qualificação expressa do tributo como constituindo uma contrapartida de uma prestação provocada ou utilizada pelo sujeito passivo”. C. Cumpre referir que o Ac. n.º 320/2016 deste TC, que incidiu sobre este mesmo tributo, procedeu a uma exaustiva e muito clara exposição sobre os critérios de base jurisprudencial-constitucional que opõem os conceitos de “taxa” e “imposto” (trata-se mesmo de um dos mais completos acervos de jurisprudência constitucional relativa ao histórico de oposição entre estas duas figuras tributárias no plano constitucional). D. Porém, e com o devido respeito, este TC não logrou efetuar a devida transposição do recorte conceptual e tratamento dogmático destas duas figuras para o caso em análise, desvirtuando assim as orientações que a jurisprudência consolidada que citou, e bem, determinariam, conforme muito bem é assinalado no voto de vencido subscrito pela VENERANDA CONSELHEIRA MARIA DE FÁTIMA MATA-MOUROS e pelo VENERANDO CONSELHEIRO JOÃO CAUPERS neste mesmo Ac. n.º 320/2016. E. A “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 não se traduz (i) na prestação concreta de um serviço público, (ii) na utilização de um bem do domínio público ou às vezes também privado (iii) ou na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, o que, nos termos do disposto no artigo 4.º da LGT, seria necessário para que pudesse este tributo ser qualificado como taxa. F. Diferentemente, a “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 consubstancia um verdadeiro imposto, unilateral e coativo, imposto aos Notários sem qualquer correspondência com serviços públicos prestados pelo Estado e de que estes efetivamente beneficiem ou sejam causadores e sem causa ainda na remoção de um obstáculo jurídico ao comportamento dos particulares, o qual soçobra pela inexistência de uma proibição ou obstáculo que careça de levantamento e que a “taxa” pudesse destinar-se a compensar. G. Está provado nos autos que os Notários (nos quais se integram os ora Recorrentes) não beneficiam (i) do “acesso aos sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação do Ministério da Justiça”, (ii) da “utilização do Arquivo Público” e (iii) dos “Serviços de Auditoria e Inspeção”, que a norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 estabelece que a “taxa” se destina a ressarcir. H. Não há, pois, em nenhum desses três casos, qualquer motivo juridicamente legítimo para a criação da taxa. I. No que respeita aos sistemas de comunicação, de tratamento e de do artigo 16.º da Portaria 385/2004, uma contraprestação pública enquadrada na taxa em causa –, a inconstitucionalidade é evidente, pois que, até hoje, o Estado não conferiu aos Notários o direito a aceder a “sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação” que justifiquem o pagamento de qualquer quantia. J. Donde, não só não foi criado o “Sistema de Informatização Notarial”, como os sistemas próximos desse que foram entretanto criados pelo Estado nunca foram disponibilizados aos Notários – como sucede, por exemplo, com o importantíssimo serviço “Casa Pronta”, só disponível para as Conservatórias (e para as instituições bancárias). K. O que significa que, nessa parte, os montantes pagos pelos Notários, nos termos do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004, não consubstanciam o pagamento de uma taxa (por falta de contraprestação específica), mas de um imposto. L. Como bem é assinalado no voto de vencido subscrito pela VENERANDA CONSELHEIRA MARIA DE FÁTIMA MATA-MOUROS e pelo VENERANDO CONSELHEIRO JOÃO CAUPERS no Ac. 320/2016, o facto de o tributo aqui em causa ser pago por cada ato notarial, independentemente de este aceder a qualquer sistema, faz com que o facto gerador não seja a prestação de um serviço, mas sim a prática de um ato pelo próprio notário. M. Assim sendo, uma vez que “[a]base funcional da distinção entre taxa e imposto não impõe [...] uma sinalagmaticidade pré-jurídica, mas sim uma sinalagmaticidade construída juridicamente e um sentido de correspetividade suscetível de ser entendido e aceite como tal pelos cidadãos atingidos” (Acórdão n.º 410/00), haverá de concluir-se que, porque impossibilitada qualquer correspetividade real ou percetível pelos sujeitos passivos, o tributo objeto de análise nos presentes autos deverá reconduzir-se à categoria dos impostos. N. Relativamente à suposta utilização do Arquivo Público, a cobrança da “taxa” é ainda mais injustificada à luz do direito das taxas, pois que só os Notários a quem foram atribuídas as licenças de atribuição de Cartórios Notariais que substituíram os antigos Cartórios Notariais Públicos é que ficaram com o dever e obrigação de manter os Arquivos existentes em tais Cartórios, mas todos pagam a mesma “taxa” do artigo 16º, n.º 1 da Portaria n.º 385/2004, pelo que há quem pague por coisa que não devia – em relação a esses, é manifesto a falta de causa para o pagamento e, logo, a inconstitucionalidade do tributo criado e cobrado. O. Por outra banda, a existência de Arquivo Público não configura a prestação concreta de qualquer serviço público. Não há, de facto, qualquer serviço que seja individual e especificamente prestado aos Notários por conta do Arquivo Público – e se não há serviço desses, falta a justificação legal e constitucional para a cobrança da taxa. P. Também aqui, como é assinalado no voto de vencido subscrito pela VENERANDA CONSELHEIRA MARIA DE FÁTIMA MATA-MOUROS e pelo VENERANDO CONSELHEIRO JOÃO CAUPERS no Ac. 320/2016, o facto de o tributo aqui em causa ser pago por cada ato notarial, independentemente de existir algum acesso ou serviço relativo ao “arquivo público”, faz com que o facto gerador não seja a prestação de um serviço, mas sim a prática de um ato pelo próprio notário. Q. No que diz respeito aos Serviços de Auditoria e Inspeção, que também se encontram elencados no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria em apreço, o pagamento da “taxa” destinar-se-ia a custear ou cobrir os encargos com a realização das auditorias e das inspeções. R. Acontece que daí não resulta, claro, qualquer contraprestação específica a favor dos Notários, ou, se se preferir, não há aí – como se exige na jurisprudência deste Tribunal Constitucional e na lei, no n.º 2 do artigo 4.º da LGT – “a prestação concreta de um serviço público”. S. Uma vez mais, assinala-se, no voto de vencido subscrito pela VENERANDA CONSELHEIRA MARIA DE FÁTIMA MATA-MOUROS e pelo VENERANDO CONSELHEIRO JOÃO CAUPERS no Ac. 320/2016, que o facto de o tributo aqui em causa ser pago por cada ato notarial, independentemente de ocorrer uma auditoria ou inspeção, faz com que o facto gerador não seja a prestação de um serviço mas sim a prática de um ato pelo próprio notário. T. Conclui-se que a “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 consubstancia um verdadeiro imposto, sendo a norma do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 orgânica e materialmente inconstitucional. U. Acresce que a consignação da receita ao IGFPJ, prevista no n.º 2 do artigo 16.º da Portaria 385/2004, reforça a inconstitucionalidade, pois este instituto, dotado de autonomia administrativa e financeira, não é a entidade que tem competência para atuar ou prestar qualquer dos serviços ou contraprestações previstas na norma, como bem se sublinha no voto de vencido subscrito pela VENERANDA CONSELHEIRA MARIA DE FÁTIMA MATA-MOUROS e pelo VENERANDO CONSELHEIRO JOÃO CAUPERS no Ac. 320/2016. V. São, neste contexto, seis as inconstitucionalidades de que padece a norma do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004, na interpretação, sufragada pelo TCAS e pelo STA nos Acórdãos proferidos nos autos, no sentido da qual é admissível a cobrança aos Notários de um tributo especial pelo mero exercício da sua atividade. W. A primeira das inconstitucionalidades que inquina a norma constante do artigo 16.º n.º 1 da Portaria 385/2004 é a inconstitucionalidade orgânica desta norma por violação do princípio constitucional da legalidade fiscal previsto do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição. X. Esta inconstitucionalidade deriva do facto de o tributo pago pelos Recorrentes ao abrigo do referido n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 configurar materialmente um imposto e ter sido criado por mera Portaria. Y. Tendo os ora Recorrentes logrado demonstrar supra que a “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 consubstancia, outrossim, um imposto - não se revestindo das características próprias das taxas como sejam a bilateralidade e sinalagmaticidade em que a exigência e o montante da taxa traduzam a contraprestação específica de um benefício ou de um prejuízo ou encargo ao Erário Público efetivamente auferido ou causado por estes - é forçosa a conclusão de que a criação deste imposto por simples Portaria fere de inconstitucionalidade orgânica a norma do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004, por violação do artigo 165º, n.º 1, alínea i) da CRP, onde se encontra consagrado o princípio da legalidade fiscal. Z. A segunda das inconstitucionalidades que inquinam a validade do tributo previsto no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 e que, nessa medida, ferem de forma intolerável a norma daquele n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 resulta da patente violação do princípio da igualdade, ínsito no artigo 13.º da CRP. AA. É que os Notários beneficiam, é certo, do acesso a diversos sistemas de comunicação online atualmente disponíveis em termos sustentáveis de acesso generalizado, como os serviços “Registos On-line”, “Empresa On-line”, “Certidão Permanente” e “Automóvel On-line” – mas estes mesmos serviços (além de em nada estarem relacionados com os serviços que iriam ser abrangidos pelo “Sistema de Informatização Notarial”), são disponibilizados a terceiros (solicitadores, advogados, empresas em geral, cidadãos) em condições de absoluta gratuitidade. BB. Ora, tal redunda numa conclusão evidente: a “taxa” do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 é sectorial (rectius, profissional), aplicando-se somente a uma pequeníssima parcela dos utilizadores e beneficiários dos serviços disponibilizados pelo Estado. CC. De quanto resulta a manifesta inconstitucionalidade da norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 quando interpretada no sentido de impor a apenas um grupo da sociedade - os Notários - o pagamento de um tributo pela utilização de um serviço disponibilizado gratuitamente a todos os outros cidadãos. DD. Razão pela qual se encontra a norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 ferida de inconstitucionalidade material por violação do princípio da igualdade, constitucionalmente consagrado no artigo 13.º da Lei Fundamental. EE. Note-se, ademais, que ainda que assim não se entendesse - o que apenas se equaciona, sem conceder, por cautela de patrocínio -, sempre seria de concluir que de duas uma: (a) ou se considera – o que só por hipótese se admite seja verdade, pois a “taxa” não foi criada a pensar neles, mas no “Sistema de Informatização Notarial” – que as quantias previstas no artigo 16.º da Portaria 385/2004 são também imputáveis à utilização desses serviços ou sistemas, e então a taxa (e a norma do n.º 1 do artigo 16.º que a prevê) é inconstitucional por violação grosseira do princípio da igualdade; (b) ou não se considera que tais quantias são imputáveis à utilização desses serviços, e então a taxa não terá qualquer causa ou serviço concreto que a justifique, e será consequentemente um imposto, logo, inconstitucional por violação do princípio da legalidade tributária nos termos acima descritos. FF. Desta diferença de tratamento entre os Notários e os cidadãos em geral, que não pode ser justificada pela natureza das funções cometidas aos Notários (visto que os serviços em causa são oferecidos em condições de gratuitidade a advogados e solicitadores, também estes cujas funções se divisam no quadro do interesse público), resulta inequivocamente a inconstitucionalidade material da norma do n.º 1 do artigo 16.º da Portaria 385/2004 quando interpretada no sentido de impor a apenas um grupo da sociedade - os Notários - o pagamento de um tributo pela utilização de um serviço disponibilizado gratuitamente a um leque alargado de cidadãos, por violação do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da CRP. GG. A terceira e quarta inconstitucionalidades que ferem o artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 e que se pretende que este Tribunal Constitucional aprecie reside na inconstitucionalidade material daquela norma por violação dos princípios da proporcionalidade e da equivalência jurídica e económica. HH. Estas duas inconstitucionalidades permitem um tratamento conjunto resultante da conjugação das disposições normativas do artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º, e também do artigo 266.º, n.º 2 da CRP, na medida em que, caso se considere que o tributo previsto naquela norma se enquadra no conceito de taxa - o que apenas se equaciona, sem conceder, por cautela de patrocínio, a segunda das três alegadas contraprestações em que assenta este tributo - a saber, a “utilização do Arquivo Público” - é por si mesma fonte de elevados desproporcionados para os Notários, ao qual acresce o pagamento deste tributo. II. Não só não existe, neste caso, um benefício que a “taxa” prevista no n.º 1 do artigo 16.º sub judice vise compensar, como tão-pouco é gerado pela utilização do Arquivo Público qualquer encargo para o Erário Público que aquela “taxa” possa destinar-se a compensar. JJ. Acresce que, na medida em que a imposição de um tributo sustentado na utilização do Arquivo Público onera de forma particular os sujeitos passivos daquele mesmo tributo (é dizer, os Notários), verifica-se uma cumulação das despesas no património do particular (do Notário): por um lado, da despesa com a manutenção do Arquivo, por outro lado, da despesa com o pagamento da “taxa”. KK. Tal redunda, pois, numa violação do princípio da proporcionalidade previsto nos artigos 18.º, n.º 2 e 266.º, n.º 2 da CRP. LL. Mas existe outra dimensão onde a violação do Princípio da Proporcionalidade consegue ser ainda mais evidente pois, como é sabido, no domínio das taxas, o princípio da proporcionalidade configura-se como a necessidade de uma relação entre o custo efetivamente causado pelo sujeito passivo ou o benefício efetivamente auferido por este e o valor da taxa, razão pela qual não pode o montante da taxa a cobrar ser “completamente alheio ao custo do serviço prestado”. MM. Esta desproporção é tanto maior quanto mais se desse por inexistentes as diferentes causas que supostamente a justificam, elencadas no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004. NN. Ou seja, mesmo que, por mera hipótese de raciocínio, se viesse concluir que, afinal, há um qualquer serviço público nesta taxa – não se vê qual – a sua inconstitucionalidade sempre resultaria do seguinte facto: se o Estado criou uma taxa devida supostamente por três contraprestações públicas (“acesso aos sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação do Ministério da Justiça”, “Arquivo Público” e “Serviços de Auditoria e Inspeção”) e lhes fez corresponder um montante proporcional de € 10 (dez euros) por cada escritura e € 3 (três euros) por cada um dos demais atos que o Notário pratica, essa taxa é inevitavelmente inconstitucional, por violação do princípio da proporcionalidade, quando afinal se constata (damos agora por pressuposto, também a benefício de raciocínio) que afinal só há uma contraprestação pública – não se vê qual –, pois os montantes em causa, estabelecidos para as três contraprestações, são necessariamente desajustados à realidade, pecando por excesso. OO. A quinta das inconstitucionalidades cuja apreciação deste Tribunal Constitucional é requerida reside na violação do princípio da proteção da confiança operada pela interpretação que é feita pelo Tribunal a quo da “taxa” prevista no artigo 16.º n.º 1 da Portaria 385/2004. PP. Face a tudo o que antecede, resulta incontestável, no entendimento dos Recorrentes, a inconstitucionalidade material da “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 e, por conseguinte, da norma contida no n.º 1 do artigo 16.º daquela Portaria, por violação do princípio da proteção da confiança, corolário do princípio do Estado de Direito Democrático contido no artigo 2.º da CRP, na interpretação segundo a qual pode ser cobrado aos Notários um tributo como o ora em apreço pelo mero exercício da atividade notarial, entendendo-se que tal consubstancia um licenciamento efetuado pelo Estado e que este tributo visa remunerar, maxime quando considerado que nenhuma contraprestação existe e que serviços que alegadamente fundamentam esta “taxa” são disponibilizados gratuitamente aos cidadãos em geral. QQ. Finalmente, a sexta das inconstitucionalidades assacadas à norma do artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004 reside na frontal violação do princípio da igualdade na vertente de capacidade contributiva, ínsito nos artigos 2.º, 13.º e 104.º da CRP. RR. Na realidade, os Notários são já tributados segundo a sua capacidade contributiva em sede de imposto sobre o rendimento, razão pela qual é absolutamente vedada e inadmissível a tributação em duplicado - por via da “taxa” prevista no artigo 16.º, n.º 1 da Portaria 385/2004, que incide sobre todos os atos notariais - o mesmo é dizer, sobre os rendimentos profissionais auferidos pelos Notários. SS. Efetivamente, incidindo sobre a capacidade contributiva indiciada por cada Notário, ou (i) se trata de um imposto ou (ii) há uma dupla tributação, na medida em que essa capacidade já se encontra tributada pelos Impostos sobre o Rendimento a que os Notários estão sujeitos, em todo o caso vedada pelo princípio da capacidade contributiva consagrado nos artigos 13.º e 104.º da CRP. Nestes termos, e sempre com o douto suprimento de V. Ex.as, deverá ser declarada: a inconstitucionalidade orgânica da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, por violação do princípio constitucional da legalidade fiscal previsto do artigo 165º/1, alínea i), da CRP, na medida em que o tributo pago pelos Recorrentes ao abrigo do referido artigo 16.º configura materialmente um imposto, tendo sido criado por mera Portaria. a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, por violação do princípio da igualdade previsto no artigo 13.º e também no artigo 266.º, nº 2, da CRP, na medida em que, caso se considere que o tributo previsto naquela norma se enquadra no conceito de taxa, a primeira das três alegadas contraprestações em que assenta este tributo – a saber, o “acesso aos sistemas de comunicação, tratamento e armazenamento da informação do Ministério da Justiça” – é prestada a advogados e solicitadores, no exercício da sua profissão, e a qualquer cidadão ou empresa, de forma total e comprovadamente gratuita. a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, por violação do princípio da proporcionalidade e da equivalência jurídica e económica, resultante da conjugação das disposições normativas do artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º também no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, na medida em que, caso se considere que o tributo previsto naquela norma se enquadra no conceito de taxa, a segunda das três alegadas contraprestações em que assenta este tributo - a saber, a “utilização do Arquivo Público” - é por si mesma fonte de elevados encargos para os Notários, ao qual acresce o pagamento deste tributo. a inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade, do artigo 16.º, na medida em que só os Notários a quem foram atribuídas as licenças de atribuição de Cartórios Notariais que substituíram os antigos Cartórios Notariais Públicos é que ficaram com o dever e obrigação de manter o Arquivos Público (cf. artigo 121.º do Código do Notariado), mas o tributo incide sobre todos os Notários, quer tenham sido beneficiados ou não com a guarda do mencionado Arquivo Público. a inconstitucionalidade material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, por uma segunda violação do princípio da proporcionalidade e da equivalência jurídica e económica, resultante da conjugação das disposições normativas do artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º, e também no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, na medida em que, tendo o tributo sido criado como contraprestação pela prestação de três serviços públicos, mesmo que se considere que um ou dois desses serviços públicos são efetivamente prestados (embora não se veja quais), deverá ser apreciado se a desproporcionalidade do valor do tributo (ou a sua não-correspetividade) e inconstitucional nos termos supra referidos, uma vez que este valor terá sido estabelecido como contraprestação de três serviços públicos (e não apenas um ou dois deles). a inconstitucionalidade orgânica e material da norma constante do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, por violação do princípio da legalidade fiscal e por uma terceira violação do princípio da proporcionalidade e da equivalência jurídica e económica, resultante do artigo 165.º, n.º 1, alínea i), e da conjugação das disposições normativas artigo 13.º e do n.º 1 do artigo 104.º com a norma do n.º 2 do artigo 18.º, e também no artigo 266.º, n.º 2 da CRP, na medida em que o tributo criado pelo referido artigo 16.º tem como incidência objetiva todos e cada um dos atos praticados por cada Notário, independentemente dos mesmos acederem ou não a quaisquer sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação, de utilizarem ou não o mencionado arquivo público e serem auditados ou não pelos serviços de auditoria e inspeção, sendo que os citados princípios constitucionais exigem, (i) para que se trate de uma taxa, que haja prestação concreta de um serviço público efetivo, senão será imposto, ou (ii) exigem uma equivalência jurídica minimamente satisfatória entre o valor da taxa e o valor das (alegadas) prestações de serviços públicos sobre os quais assenta o tributo. a inconstitucionalidade orgânica ou material da norma constante do artigo 16º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, por violação do princípio da legalidade fiscal e da capacidade contributiva, contidos no artigo 165º, nº 1, alínea i), e nos artigo 13.º e 104.º da CRP, na medida em que o tributo criado pelo referido artigo 16.º tem como incidência objetiva todos e cada um dos atos praticados por cada Notário, incidindo assim sobre a capacidade contributiva indiciada por cada Notário, o que (i) significa que se trata de um imposto; ou (ii) significa que há uma dupla tributação, na medida em que essa capacidade já se encontra tributada pelos Impostos sobre o Rendimento a que os Notários estão sujeitos. determinando-se, consequentemente a reforma da decisão recorrida de acordo com esse juízo de constitucionalidade. ” O recorrido Instituto de Gestão Financeira de Equipamentos da Justiça (IGFEJ) apresentou resposta, enunciando as seguintes conclusões: Em suma, o tributo estabelecido no nº 2 do artigo 16º da Portaria nº 385/2004, de 16 de abril, é configurado como taxa e tem os seus alicerces numa “concreta prestação de serviço público”, em cumprimento do previsto no nº 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária. No que respeita à falta de serviço público concreto, assinala-se que o tributo é devido pela prestação de uma universalidade de serviços, já exaustivamente identificados nos autos, e não por alusão a um serviço em concreto. Nessa medida, não se mostra pertinente, para a questão em estudo, a efetiva utilização de um serviço especifico. Acresce que, os serviços em análise foram progressivamente disponibilizados, como decorre da própria petição inicial. O tributo em debate não padece de qualquer das inconstitucionalidades imputadas, designadamente, orgânica, ou por violação dos princípios da legalidade, da igualdade e da proporcionalidade. O próprio Tribunal Constitucional tem vindo a pugnar pelo entendimento de acordo com o qual o Governo tem competência para proceder à aprovação de taxas - deforma concorrente com a Assembleia da República que as pode revogar, é certo. Forçoso será concluir pela não violação do princípio da legalidade fiscal. Há que ter em linha de conta que a utilidade que o profissional retira dos serviços disponíveis é superior à do cidadão comum. Premissa que justifica a onerosidade dos serviços para os recorrentes. Daqui resultando a não violação do princípio da igualdade. No caso vertente relembra-se que o valor da taxa previsto corresponde a 10,00 € por cada escritura e 3,00 € pelos restantes atos praticados. Não pode, por isso, afirmar-se a inexistência de uma correspondência mínima entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado; Não se verificando, deste modo, a violação do princípio da proporcionalidade. Não estão preenchidos os pressupostos quer permitem legitimar a alegação da violação do princípio da confiança. Efetivamente, os recorrentes entendem que, pela simples circunstância de determinados serviços serem gratuitos em dado momento, o serão definitivamente. Contudo, essa era a convicção, somente, dos recorrentes. Que, com base em tais convicções, teriam definido os seus “planos de vida”. Com o devido respeito, não se compreende como razoável este raciocino que, na verdade, se traduz na ideia de que os recorrentes estariam certos que os encargos com o exercício da sua atividade - a prestação dos serviços em debate nos autos ou outros - permaneceriam imutáveis; Que os “planos de vida” elaborados por cada um dos recorrentes tinham como princípio que nenhum outro encargo surgiria; Percepção que dificilmente se concede. Numa outra perspectiva, mostra-se justificada a implementação da taxa prevista no artigo 16.º da Portaria n.5 385/2004, de 16 de abril - e o terminus da gratuitidade dos serviços em causa - considerando: A vertente pública da função exercida pelos recorrentes; A importância dos serviços a disponibilizar para o exercício da atividade e os encargos associados. Por fim, no que concerne à consignação da receita, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 164/2012, que aprova a sua orgânica, tem por missão a gestão dos recursos financeiros do Ministério da Justiça. Única razão pela qual a receita em debate lhe foi legalmente consignada; E que em nada colide com a caraterização do tributo como taxa. Sendo certo que as aludidas receitas são, posteriormente, afetas aos recursos da justiça ” Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação 5. O recurso interposto compreende a fiscalização concreta do disposto no artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, na sua vertente de incidência objetiva . O teor do preceito e respetivo contexto legal é o seguinte, assinalando-se a bold o segmento normativo sob sindicância: “ Artigo 16.º Ministério da Justiça 1 - Pelo acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, pela utilização do Arquivo Público e pelos Serviços de Auditoria e Inspecção, o notário por sua conta entrega ao Ministério da Justiça: Por cada escritura - (euro) 10; Por cada um dos demais actos que pratica - (euro) 3. 2 - A receita proveniente da cobrança a que se referem o número anterior e o artigo 15.º será depositada mensalmente até ao dia 10 do mês seguinte àquele a que a conta encerrada disser respeito, à ordem do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial, do Ministério da Justiça. ” Delimitado que está o programa normativo que subjaz aos atos de liquidação impugnados e que se compreende no pedido de fiscalização, passemos à apreciação das questões colocadas. 6. Procurando agrupar e sistematizar o teor da alegação, os recorrentes suportam o primeiro segmento da sua argumentação na defesa de que o modelo tributário em referência deve ser qualificado como imposto sobre o rendimento , essencialmente por não existir uma contra-prestação pública associável à obrigação tributária que, definindo uma relação bilateral e de sinalagmaticidade, permitisse caracterizar o modelo de outra forma (v. g., como taxa ou contribuição) e porque o quadro de incidência manifesta, na ótica dos alegantes, a intenção de capturar expressões da capacidade contributiva dos sujeitos passivos. Nesse pressuposto, e em primeiro lugar, defende-se que, porque o tributo ingressou na ordem jurídica por Portaria do Governo, estaríamos perante violação da reserva parlamentar conferida à Assembleia da República (artigo 165.º, n.º 1, alínea i), da Constituição da República Portuguesa) ( i ). Em segundo lugar, o exposto significaria também que o imposto teria sido lançado em cobrança em desrespeito do quadro jurídico-constitucional, por isso importando rutura com o princípio da legalidade tributária (artigo 103.º, n.º 3, da Constituição da República Portuguesa) ( ii ). Igualmente sob o mesmo pressuposto, porque os rendimentos auferidos por notários (obrigados tributários) estão também sujeitos a IRS, a incidência definida pela norma sob sindicância corporizaria uma forma de dupla tributação , económica e jurídica, em rutura com a parametrização imposta pelo princípio da capacidade contributiva ( iii ) (artigos 13.º, n.º 1, 103.º, n.º 1 e 104.º, n.º 1, todos da Constituição da República Portuguesa). De outra parte e sob diferente pressuposto, que é dizer, ainda que se entendesse que o modelo tributário em causa não é qualificável como imposto , os recorrentes apontam-lhe tratamento discriminatório de desfavor dos notários portugueses, naturalmente proibido pelo princípio da igualdade, já que uma das contra-prestações públicas que fundamentará o tributo (o “ acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça ” – cfr. artigo 16.º, n.º 1, 1.ª parte, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril) é disponibilizado a advogados e solicitadores sem qualquer vínculo a obrigação tributária. A oneração dos notários com um encargo diferenciado para acesso a um serviço que, para outros profissionais e para a comunidade em geral, é absolutamente gratuito, importaria, pois, a violação do sobredito princípio ( iv ). Já quanto à violação do princípio da equivalência, defendem os recorrentes que a utilização do arquivo público (artigo 16.º, n.º 1, 2.ª parte, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril) que a norma fiscalizada assinala como fundamento da prestação tributária não pode entender-se contrapartida que assegure a lógica sinalagmática do tributo, quando assim entendido: em primeiro lugar, o arquivo é, em si, fonte de encargos para os notários, não de ganhos e, por outra parte, apenas os sujeitos passivos cujas licenças substituíram cartórios notariais públicos mantêm a respetiva relação de custódia para com ele, sendo que os demais obrigados tributários não denotam a relação de gozo que a norma pressupõe ( v ). Globalmente, defendem os recorrentes que a inexistência de qualquer forma de prestação pública interdita a qualificação do modelo tributário do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, como taxa , reclamando pela sua inconstitucionalidade ( vi ), mas, ainda que se entendesse que uma, ou duas, das prestações elencadas no preceito legal como contrapartida pela obrigação tributária beneficiam, de facto, os notários, porque a obrigação contributiva se fundamenta em três , em qualquer caso existirá um juízo de desproporção do tributo para com a contrapartida que reclamará pela inconstitucionalidade material do primeiro ( vii ). Ora, todas estas questões, com toda a extensão colocada, foram já apreciadas pelo Tribunal Constitucional pelos Acórdãos n.ºs 320/2016, 303/2020 e 718/2022, que decidiram, todos eles, não se pronunciar pela inconstitucionalidade, orgânica ou material, do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril (hoje, revogado pela Portaria n.º 574/2008, de 4 de julho). Sobre a qualificação jurídica do tributo, sua compaginação para com as normas constitucionais distributivas de competências legislativa em matéria tributária, para com o princípio da equivalência e, em especial, sobre a diferenciação de tratamento que do quadro tributário resulta sobre os notários face a outros profissionais que acedam ao sistema informático (e público em geral) a que alude a norma sob sindicância, fez-se ver no primeiro dos Acórdãos citados (320/2016): “ Em primeiro lugar (i), e quanto ao conceito constitucional de imposto, disse-se sempre que o seu traço distintivo residiria na característica da unilateralidade. O imposto seria assim a prestação coactivamente exigida pelo Estado (ou por outros entes públicos) em ordem à prossecução de uma finalidade pública geral (maxime, financeira), destituída de natureza sancionatória e à qual não correspondesse qualquer contrapartida específica. (ii) Diversamente, a característica distintiva da taxa resultaria da sua estrutural bilateralidade. Esta categoria de tributos seria identificada por, nelas, a prestação do particular a favor do Estado (ou de demais entes públicos) dever corresponder sempre à contraprestação de uma certa atividade pública (do Estado ou dos demais entes públicos) especialmente dirigida ao mesmo particular, sujeito passivo da imposição do tributo. Em terceiro lugar (iii), a jurisprudência sublinhou que se deveria entender que o «sistema fiscal» – cujos traços gerais a CRP desenha nos artigos 103.º e 104.º – era, essencialmente, o sistema dos impostos. Os impostos, que não as taxas (aliás somente identificadas no texto da constituição após 1997), estariam sujeitos aos princípios formais, da legalidade e da tipicidade, contidos no artigo 103.º. Os impostos, que não as taxas, estariam sujeitos aos princípios substanciais, orientadores do sistema fiscal, consagrados no artigo 104.º. A criação dos impostos, que não a das taxas, estaria sujeita à reserva de lei parlamentar prevista na alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º. No entanto (iv), o nomen atribuído pelo legislador a um certo tributo (pelo mesmo legislador criado como «imposto» ou «taxa»), não poderia deixar de se sujeitar ao escrutínio da jurisdição constitucional. Sendo a exigente disciplina da CRP reservada aos impostos – que só para a sua criação previra, de acordo com um princípio matricial do constitucionalismo [no taxation without representation], a reserva de lei parlamentar – não poderia o Tribunal deixar de controlar se a qualificação formal de taxa – dada pelo legislador (empregando o termo em sentido lato) a um certo tributo, por ele criado – corresponderia ou não ao sentido substancial que a Constituição lhe dava. É que, a não ser assim, poderia bem acontecer que o mesmo legislador impusesse sob as vestes de taxas obrigações que, partilhando embora a natureza dos impostos, se furtariam na sua criação às exigências da tipicidade (artigo 103.º) e da reserva de lei parlamentar [artigo 165.º, n.º 1, alínea i)]. Impedir que tal ocorresse era, portanto, parte integrante das competências próprias do Tribunal. Finalmente, (v), para levar a cabo tais competências, ou para poder determinar com rigor qual a natureza substancial de certo tributo, o Tribunal desenvolveu dois testes, decorrentes de toda a jurisprudência que acima se referiu. De acordo com o primeiro teste, qualquer tributo que fosse formalmente identificado pelo seu autor como «taxa», mas no qual se não vislumbrasse nenhuma bilateralidade ou sinalagmaticidade – isto é, no qual se não identificasse qualquer atividade do ente público, titular ativo da relação tributária, que, sendo especialmente dirigida ao sujeito passivo dessa mesma relação, justificasse a imposição do tributo enquanto contraprestação da atividade pública desenvolvida -, seria qualificado, para efeitos constitucionais, como imposto, com as consequências jurídicas daí decorrentes. Por seu turno, e de acordo com o segundo teste, qualquer tributo, formalmente identificado pelo seu autor como «taxa», mas através do qual se exigisse ao sujeito passivo da relação tributária uma prestação pecuniária que, pelo seu montante, se mostrasse ostensivamente desproporcionada face ao benefício obtido pelo particular em virtude da atividade pública que lhe fora especialmente dirigida, mereceria, igualmente, censura jurídico-constitucional, por extravasar da noção substancial de taxa, decorrente da CRP. 5. No entanto, o Tribunal foi claro em advertir que o modo de aplicação destes dois testes aos casos concretos não poderia nunca radicar-se numa conceção estrita (ou privatística) de «sinalagmaticidade» ou «bilateralidade». Assim, e em relação à equivalência – existente entre a utilidade obtida pelos privados graças à atividade pública que lhes fosse especialmente dirigida e o montante da taxa paga em sua contrapartida – sempre se disse que «(…) a qualificação como taxa de um dado tributo não depende da verificação de uma equivalência económica rigorosa entre o valor do serviço e o montante da quantia a prestar pelo utente desse serviço. (.) O que é exigível é que, de um ponto de vista jurídico, o pagamento do tributo tenha a sua causa e justificação – material, e não meramente formal – na perceção de um dado serviço [pois] é esta a fundamentação que justifica a subtração das taxas ao princípio da legalidade..(.) Assim, não basta uma qualquer desproporção entre a quantia a pagar e o valor do serviço prestado, para que ao tributo falte o caráter sinalagmático. Será necessário que essa desproporção seja manifesta e comprometa, de modo inequívoco, a correspectividade pressuposta na relação sinalagmática.» E ainda: «Encontra-se implícita, nesta conceção, que a aferição do montante da taxa não decorre tanto do seu “custo” mas, essencialmente, da utilidade que do serviço se extrai.» (Acórdão n.º 115/2002, ponto 3.3. e 4.1. Sublinhado no original). Do mesmo modo sempre se disse, e agora em relação ao próprio conceito de «tributo bilateral», que tal não poderia ser confundido com a relação obrigacional e sinalagmática que, sendo necessariamente atual e, por isso, não só individualizável como perfeitamente individualizada, unisse em certo momento um determinado sujeito ativo e um determinado sujeito passivo. A existência de tributos de estrutura bilateral grupal não seria, assim, algo que se situasse fora do conceito constitucional de «taxa» (Acórdão n.º 410/2000; José Casalta Nabais, «Sobre o regime jurídico das taxas», Revista de Legislação e Jurisprudência, Ano 145.º, n.º 3994, Setembro-Outubro de 2015, pp. 25-45 [30]). Como se não situaria fora desse conceito a «taxa» devida em função da possibilidade de utilização de um bem público – sem que se exigisse a sua utilização efetiva e atual – desde que se provasse a relação existente entre o tributo devido e a especial utilidade que tal bem teria (no seu acesso efetivo ou potencial) para o particular sujeito passivo da imposição (Acórdão n.º 473/1999, ponto 3.1.). Como finalmente não estaria fora desse conceito o tributo que, sendo a contrapartida da prestação de um serviço, implicasse para o entre público prestador uma receita em parte afetada a financiar os encargos resultantes da manutenção e gestão daquele mesmo serviço. Dizendo de outro modo e evocando as palavras do Acórdão n.º 115/2002 (4.2.): «A natureza do tributo, ainda que a correspectividade se medisse apenas em função do custo do serviço, não seria abalada mesmo que no montante a pagar não se repercutisse apenas o custo atomizado do serviço prestado, mas também, o conjunto das despesas inerentes ao funcionamento das entidades que realizam o serviço, recaindo sobre os utentes uma percentagem dos custos globais do funcionamento da respetiva atividade da Administração Pública – sempre sob ressalva da desproporção manifesta». 6. O Decreto-Lei n.º 26/2004, de 24 de fevereiro, aprovou, no uso de uma autorização legislativa, o Estatuto do Notariado. Com tal aprovação pretendeu, fundamentalmente, o legislador, adotando «o sistema do notariado latino», consagrar em Portugal uma nova figura do notário, figura essa que passaria doravante a revestir «uma dupla condição, a de oficial, enquanto depositário da fé pública delegada pelo Estado, e a de profissional liberal, que exerce a sua atividade num quadro independente.» (Exposição de motivos do decreto-lei). Neste contexto, determina o Estatuto do Notariado que «[o] notário é o jurista a cujos documentos escritos, elaborados no exercício da sua função, é conferida fé pública», sendo «simultaneamente um oficial público que confere autenticidade aos documentos e assegura o seu arquivamento e um profissional liberal que atua de forma independente, imparcial e por livre escolha dos interessados» (artigo 1.º, n.os 1 e 2, do Estatuto). Além disso, sendo ainda, de acordo com o n.º 3 do artigo 1.º do Estatuto, «[a] natureza pública e privada da função notarial incindível», o notário está simultaneamente sujeito à fiscalização e ação disciplinar do Ministro da Justiça e dos órgãos competentes da Ordem dos Notários (artigo 3.º), competindo-lhe em geral «redigir o instrumento público conforme a vontade dos interessados, a qual deve indagar, interpretar e adequar ao ordenamento jurídico, esclarecendo-os do seu valor e alcance» (artigo 4.º, n.º 1 do Estatutos) Perante esta condição estatutária, onde avultam, tanto a dupla condição que é hoje marca distintiva da função notarial (função própria de um oficial público que atua de forma independente, como profissional liberal), quanto as competências que nessa função vêm incluídas (resumidas em uma competência geral de redigir o instrumento público conforme a vontade dos interessados), duas conclusões há que podem desde já ser retiradas. Em primeiro lugar, uma diferença visível separa nestes domínios os Notários de profissão, por um lado, e os cidadãos, os advogados e solicitadores, por outro. É certo que todos necessitarão de recorrer a serviços prestados pelos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça, estejam esses serviços integrados num só «sistema» ou sejam separadamente fornecidos pelo «registo on line», «certidão permanente» ou «empresa on line». Mas enquanto para os segundos o acesso à informação assim disponibilizada será instrumental face à atividade profissional desenvolvida (solicitadores e advogados) ou face a qualquer outro fim (cidadãos), para o Notário do acesso à informação disponibilizada dependerá a possibilidade de exercício da própria profissão, que tem, como vimos, como elemento competencial nuclear, o «redigir o instrumento público conforme a vontade dos interessados». Sendo hoje o Notário um oficial público que atua como profissional independente, as informações disponibilizadas pelos serviços existentes de justiça constituem – ou recte: o acesso ou a possibilidade de acesso a essas informações constitui – uma utilidade que lhe será exclusiva, uma vez que é dela que depende o desenvolvimento da própria atividade liberal que o distingue. O core business da atividade notarial depende da existência destes serviços e do acesso do profissional a eles. E depende de forma única e exclusiva, uma vez que o Notário e só o Notário é, nos termos do nosso direito, «o jurista a cujos documentos escritos, elaborados no exercício da sua função, é conferida fé pública». Sendo assim as coisas, nenhuma razão há para que se considere – como o fazem os recorrentes – que o tributo em causa é discriminatório para os Notários, uma vez que só estes pagam para aceder a serviços que os demais cidadãos podem obter gratuitamente. A razão pela qual se pode afirmar que a diferença introduzida pelo direito entre estes dois grupos de pessoas – cidadãos em geral, por um lado, profissionais do notariado, por outro – não configura uma discriminação, ou uma diferença constitucionalmente proibida, está justamente no facto de só os notários de profissão desenvolverem uma atividade independente que, pela sua própria condição e natureza, depende constantemente do acesso ou da possibilidade de acesso à informação prestada. Uma vez que esta profissão, com estas características, não pode ser exercida por um qualquer outro grupo de pessoas, a utilidade que para o Notário detém a prestação desses serviços por parte do Estado não é comparável à utilidade que a mesma pode ter para quem mais quer que seja. O tratamento diferente que é reservado, neste domínio, ao notariado profissional tem assim um fundamento perfeitamente inteligível, pelo que se não pode sustentar que a solução aqui encontrada pelo legislador mereça censura face ao princípio consagrado no artigo 13.º da CRP. A questão de saber se o tributo imposto pela norma impugnada é, estruturalmente, «unilateral» ou «bilateral» há de resolver-se em harmonia com o que acaba de ser dito. Tal como alegam os recorrentes, a «sorte» dos dois argumentos – o argumento relativo ao caráter igualitário ou discriminatório do tributo, e o outro relativo à sua estrutura bilateral ou unilateral – está estreitamente ligada: da resposta que se der a um dependerá a resposta que se dará a outro. Na verdade, se o acesso ou a possibilidade constante de acesso aos serviços públicos prestados pela organização e informação de documentos do Ministério da Justiça tem para o Notário de profissão uma utilidade exclusiva, não compartilhada nem pelo cidadão comum nem por qualquer grupo profissional, parece certo que entre a prestação desse serviço por parte da entidade pública estadual e o referido Notário haverá uma correspectividade tal que será em si mesma bastante para que se descubra no tributo as características de «bilateralidade» e de «sinalagmaticidade» que, como vimos, formam o conceito constitucional de taxa. Aliás, sinal visível de que assim é confere-o o disposto no n.º 2 do artigo 16.º da Portaria, acima transcrito, e que determina o depósito das quantias cobradas a título de «taxa» à ordem do Instituto de Gestão Financeira e Patrimonial do Ministério da Justiça. A afetação da receita tributária, assim obtida, não à prossecução de uma finalidade pública geral de índole especialmente financeira (como é próprio dos impostos), mas ao património da concreta entidade pública prestadora dos serviços de que são exclusivos beneficiários os profissionais do notariado justifica-se, precisamente, pela estrutura «bilateral» que apresenta a relação que aqui se estabelece entre a atividade do ente público e o seu beneficiário. O facto de essa «bilateralidade» não implicar, necessariamente, a existência a todo o tempo e em qualquer momento de uma relação perfeitamente individualizada entre cada notário, por um lado, e cada serviço prestado pelo administração estadual – seja ele o registo de documentos e de informação disponibilizados pelas estruturas já existentes [v.g.«registo on line», «empresa on line», «certidão permanente», «automóvel on line»], seja ele o decorrente da existência de um Arquivo Público, ou seja ele, finalmente, o prestado pelos Serviços de Auditoria e Inspeção – é, em si mesmo, irrelevante. Relevante é o facto da existência de tais serviços proporcionar a cada profissional do notariado uma utilidade exclusiva, em virtude da atividade simultaneamente oficial e pública que é marca distintiva da sua condição estatutária. Uma vez que o exercício de tal atividade depende sempre do acesso ou da possibilidade de acesso aos documentos e informações disponibilizados e (ou) arquivados; uma vez que o exercício de tal atividade está sujeita – e está sujeita em termos exclusivos – tanto à fiscalização e ação disciplinar do Ministro da Justiça quanto à dos órgãos competentes da Ordem dos Notários, a simples disponibilização dos serviços aos notários, e a existência em si mesma dos serviços, que lhe são especialmente dirigidos, de Auditoria e de Inspeção, constituem prestação pública correspetiva da atividade privada, e independente, que exercem. Tanto mais que, como já se disse, «[a] natureza do tributo, ainda que a correspectividade se medisse apenas em função do custo do serviço, não seria abalada mesmo que no montante a pagar não se repercutisse apenas o custo atomizado do serviço prestado, mas também, o conjunto das despesas inerentes ao funcionamento das entidades que realizam o serviço, recaindo sobre os utentes uma percentagem dos custos globais do funcionamento da respetiva atividade da Administração Pública – sempre sob ressalva da desproporção manifesta.» (Acórdão n.º 115/2002, cit.). ” O Acórdão do TC n.º 303/2020, por seu turno, trouxe um subsídio novo a este debate e que importa ao caso sub iudicio , já que respeita especificamente à prestação estadual de utilização de arquivo público que subjaz à taxa e que concorre à caracterização do modelo tributário: “ Já quanto ao “arquivo público”, acrescendo às razões constantes do Acórdão n.º 320/2016, importa notar que, para além de a atividade notarial, globalmente considerada beneficiar (e, nessa medida, todos os notários beneficiarem também) da existência e organização dos arquivos, aquele termo tem uma vocação que transcende os arquivos a cargo de concretos cartórios notariais, podendo considerar-se abrangidos, designadamente, os arquivos distritais e centrais a que se refere o artigo 34.º do Código do Notariado. A invocada duplicação de custos não releva para os efeitos pretendidos pelos Recorrentes. Ao contrário do que estes sugerem, não se confundem a natureza e a finalidade da taxa em causa nos presentes autos e os custos em que os profissionais incorrem com o arquivo associado a (apenas alguns) cartórios. Se nem todos os cartórios têm a obrigação de manter o arquivo público, aqueles que têm essa obrigação colhem o benefício da remuneração pela prática de atos com ele relacionados (cfr., designadamente, o artigo 10.º, n.º 7, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril), ficando por demonstrar se, e em que medida, os custos se sobrepõem aos correspondentes proveitos. De todo o modo, não é por esses custos e proveitos que se afere a correspetividade relevante, mas sim pelo benefício da existência de arquivos (os privativos dos cartórios e outros) para a atividade dos notários. Quanto à realização de auditorias e inspeções, para lá do que foi já afirmado no Acórdão n.º 320/2016, dir-se-á que compete ao Ministro da Justiça a fiscalização da atividade notarial, mediante a realização de inspeções, em tudo o que se relacione com o exercício da função notarial (artigo 57.º, n.º 1, do Estatuto do Notariado). Nessa medida, assume responsabilidades que se destinam a assegurar o normal funcionamento do sistema do notariado, que beneficiam efetivamente todos os profissionais e que originam, pela sua própria natureza, custos de organização e de funcionamento, inerentes à mera atividade dos respetivos serviços. Se as considerações antecedentes valem por dizer que não há motivos para considerar descaracterizado o sinalagma que se reconheceu existir no Acórdão n.º 320/2016 em termos suficientemente definidos para sustentar a qualificação jurídico-constitucional de taxa do tributo previsto no artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, das mesmas resulta, ainda, que não resulta demonstrada – como não resultava, então, e os Recorrentes não demonstram agora – qualquer desproporção do mesmo tributo, muito menos de uma desproporção tão flagrante que obrigasse a diferente qualificação. ” Está bom de ver, na sua boa parte, os recorrentes não introduzem qualquer novidade no debate mantido a propósito desta controvérsia, repisando apenas questões já apreciadas por este Tribunal Constitucional, sem juízo de censura. Observando a fundamentação expendida nestes dois arestos, não se divisa motivo para dela divergir, antes de se denotando uma doutrina congruente que oferece tratamento a esta matéria em consonância com a jurisprudência constitucional sobre Direito tributário e que os recorrentes de modo algum logram abalar. A única questão que se poderia dizer não-compreendida no exposto respeita à imputação de que o tributo em causa representa uma forma de dupla tributação dos lucros auferidos pelos notários, ancorada no facto de a incidência estar estabelecida com respeito aos atos notariais praticados e não à realização das prestações públicas que a taxa se destina a compensar (v. g., a efetivação da inspeção ao cartório, os acessos ao sistema informático estadual, os acessos a arquivo público, etc.). No entanto, também este ponto foi já objeto de apreciação por este Tribunal Constitucional (Acórdão do TC n.º 718/2022), que aqui podemos chamar à colação: “ A bilateralidade que estruturalmente caracteriza este tributo não é, ademais, infirmada pelo «facto de o tributo aqui em causa ser pago por cada ato notarial, independentemente de este aceder a qualquer sistema, [o que] faz com que o facto gerador não seja a prestação de um serviço, mas sim a prática de um ato pelo próprio notário». Com efeito, importa não esquecer que «(…) a jurisprudência constitucional, desde cedo admite que o legislador conceba taxas cujo pressuposto não seja constituído pela prestação que visa compensar mas por um facto que, de acordo com as regras da experiência, permita inferir com um grau de segurança elevado a realização daquelas prestações. Nestes casos, como acontece com as tarifas de saneamento e de recolha de lixos, a bilateralidade da taxa não é afastada pelo facto do legislador, por razões de ordem técnica, administrativa ou financeira, definir a incidência da taxa e o seu montante através de índices e presunções aptas a denotar a ocorrência de prestações administrativas (Acórdãos n.ºs 76/1988, 1140/1996, 22/2000).» (v. o n.º 7 do Acórdão n.º 344/2019). Ora, uma vez demonstrada a existência de serviços que «proporciona[m] a cada profissional do notariado uma utilidade exclusiva, em virtude da atividade simultaneamente oficial e pública que é marca distintiva da sua condição estatutária» e considerando que «a simples disponibilização dos serviços aos notários, e a existência em si mesma dos serviços, que lhe são especialmente dirigidos (…) constituem prestação pública correspetiva da atividade privada, e independente, que exercem» (v., novamente, o n.º 6 do Acórdão n.º 320/2016), não se mostra injustificável que a prática de atos notariais tenha sido elegida como um facto que, de acordo com as regras da experiência, permite inferir com segurança que os sujeitos passivos beneficiam individualizadamente daquelas prestações administrativas, pelo que não fica afastada a bilateralidade que estrutura o tributo. ” Serve por dizer, é também pelo quadro de incidência (objetiva), francamente alheado da capacidade contributiva e dos rendimentos líquidos do sujeito passivo que se associam ao modelo e paradigma constitucional dos impostos sobre o rendimento, que se permite caracterizar o tributo como taxa , observando-se um programa normativo, no seu conjunto, coerente e resguardado de problemas de constitucionalidade, designadamente sobre desproporção da carga tributária. Assim, resta concluir que o programa normativo sob fiscalização não se acha inquinado de nenhum dos vícios de inconstitucionalidade apontados pelos recorrentes, impondo-se a negação de provimento ao recurso de fiscalização concreta interposto. 7. Em face do decaimento verificado, são os recorrentes responsáveis pelo pagamento de custas, nos termos do artigo 84.º, n.º 2, da LTC. Ponderados os critérios constantes do artigo 9.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 303/98, de 7 de outubro, a prática deste Tribunal Constitucional em casos semelhantes e a moldura abstrata aplicável prevista no artigo 6.º, n.º 1 do sobredito diploma legal, afigura-se adequado e proporcional fixar a taxa de justiça em 25 unidades de conta quanto a cada um dos obrigados tributários, associados em coligação nos presentes autos. Decisão Nestes termos e com estes fundamentos, decide-se: Não julgar inconstitucional as normas constantes do artigo 16.º, n.º 1, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril, quando estabelece o dever de cada notário «por sua conta [entregar] ao Ministério da Justiça: a) Por cada escritura - (euro) 10; b) Por cada um dos demais actos que pratica - (euro) 3», valores que, segundo a norma em causa, têm como (suposta) contrapartida o «acesso aos sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça», a «utilização do Arquivo Público» e o «Serviços de Auditoria e inspecção»” ; Negar provimento ao recurso interposto por A. , B. , C. , D. , E. , F. , G. , H. , I. , J. , J. , L. e M. . Condenar cada um dos recorrentes em custas, cuja taxa de justiça se fixa, para cada um deles, em vinte e cinco (25) unidades de conta. Lisboa, 7 de dezembro de 2023 - António José da Ascensão Ramos - José Eduardo Figueiredo Dias - Mariana Canotilho (vencida, nos termos da declaração de voto junta) - Gonçalo Almeida Ribeiro DECLARAÇÃO DE VOTO Vencida, no essencial, pelas razões explanadas na declaração de voto de vencido do Senhor Conselheiro Afonso Patrão, aposta ao Acórdão n.º 718/2022, que passo a transcrever: “ 1. Vencido. Ao contrário do que considerou a maioria, considero que o tributo previsto no n.º 1 do artigo 16.º da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril — obrigando o notário ao pagamento de 10 euros por cada escritura pública e 3 euros por cada um dos demais atos que elabore — tem natureza unilateral , não havendo qualquer contraprestação individualizada a ele associada. Configura assim um imposto, inserindo-se na reserva de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição. A posição que fez vencimento justificou a bilateralidade do tributo na consideração de que o «acesso ou a possibilidade constante de acesso aos serviços públicos prestados pela organização e informação de documentos do Ministério da Justiça tem para o Notário de profissão uma utilidade exclusiva , não compartilhada nem pelo cidadão comum nem por qualquer grupo profissional» como «o registo de documentos e de informação disponibilizados pelas estruturas já existentes [v.g. “registo on line”, «empresa on line», «certidão permanente», «automóvel on line»] (i); na circunstância de os notários acederem ao Arquivo Público, sendo que aqueles que estão obrigados à sua conservação colhem «o benefício da remuneração pela prática de atos com ele relacionados (cfr., designadamente, o artigo 10.º, n.º 7, da Portaria n.º 385/2004, de 16 de abril)» (ii); e na competência do Ministro da Justiça quanto à «fiscalização da atividade notarial, mediante a realização de inspeções, em tudo o que se relacione com o exercício da função notarial (artigo 57.º, n.º 1, do Estatuto do Notariado)» (iii) . Ora, a meu ver, nenhum dos argumentos procede para demonstrar uma equivalência jurídica entre o tributo suportado pelo notário e a contraprestação a cargo do Estado. Seja porque a contraprestação não existe; seja porque é objeto de tributação autónoma; seja porque o facto tributário se revela desconexo com a contrapartida que alegadamente fundamenta a tributação. 2.1. Desde logo, o acesso aos serviços informáticos de organização e informação do Ministério da Justiça a que o Acórdão alude (« “registo on line”, “empresa on line”, “certidão permanente”, “automóvel on line”» ) é autonomamente tributado: o acesso àquela informação registal implica o pagamento de taxa própria , exigível nos termos do Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro) quanto a todos os atos ali elencados. É, de resto, insólito que o Tribunal Constitucional fundamente a obrigação tributária pelo serviço «empresa online», que permite aos interessados celebrar o negócio de constituição de uma sociedade junto dos serviços de registo em concorrência e em alternativa à sua titulação em negócio perante notário (cfr. Decreto-Lei n.º 125/2006, de 29 de junho). Deste modo, de acordo com a posição que fez maioria, o notário é responsável pelo financiamento de um serviço público cuja utilização afasta a intervenção do notário na constituição de sociedades. Em segundo lugar, porque ainda que existissem quaisquer «sistemas de comunicação, de tratamento e de armazenamento da informação do Ministério da Justiça» a que o notário acedesse como condição do exercício da sua profissão — cuja previsão desconheço — sempre se teria de concluir-se que o grosso dos atos notariais não envolve a consulta a quaisquer sistemas pelo notário. A que, aliás, o Código do Notariado não faz qualquer referência. Basta pensar na autenticação de assinaturas; na aprovação de testamentos cerrados ou elaboração de testamentos públicos; na celebração convenções antenupciais ou na autenticação de documentos particulares. De facto, mesmo que o Acórdão estivesse a referir-se ao cumprimento do princípio da legitimação registal (artigo 9.º do Código do Registo Predial), a argumentação improcede: não só porque aquele vigora apenas em negócios de constituição ou transmissão de direitos reais sobre imóveis; como porque, mesmo nesse domínio, não se pressupõe o acesso do notário a sistemas de informação, mas a emissão de uma certidão permanente de registo predial — que permite o acesso ao registo em tempo real e é sujeita a emolumento próprio (cfr. Regulamento Emolumentar dos Registos e Notariado) . 2.2. A posição que fez maioria justifica a tributação na circunstância de os atos que pressupõem o acesso a sistemas de informação do Ministério da Justiça constituírem o «âmago das funções notariais» — mesmo que possam ser exarados por advogados ou solicitadores, sem lugar ao pagamento de qualquer tributo. Não acompanho esta asserção. O âmago das funções do notário é, nos termos do artigo 1.º do Código do Notariado, prestar assessoria às partes na expressão da vontade negocial, receber o seu consentimento — certificando a sua regularidade — e dar forma legal ao ao seu interesse, através de documento expurgado de nulidades . Trata-se de função alheia à consulta de quaisquer sistemas de informação do Ministério da Justiça e que é dirigida, ao invés, à prevenção de conflitos futuros — num propósito de justiça preventiva —, através da intervenção de jurista especializado e imparcial que assegura a validade dos atos e negócios por ele redigidos. Acresce que, do ponto de vista do acesso a hipotéticos sistemas de informação do Ministério da Justiça, nada justifica que, perante o mesmo negócio jurídico, o notário seja tributado diferentemente consoante seja titulado em escritura pública ou em outra forma (como documento particular autenticado). Não deslindo qualquer justificação para que a escolha da forma influa, quanto ao mesmo negócio jurídico , numa diferente presunção de utilização de sistemas de informação do Ministério da Justiça (ainda que eles existissem). 3. Tampouco posso acompanhar a justificação da tributação na utilização de um “arquivo público”. Supondo, como faz o Acórdão, que tal se refere ao arquivo de atos e documentos notariais, deve recordar-se que este é assegurado pelos próprios notários, que assumem o dever de custear a sua manutenção, dotando o cartório de instalações, segurança, espaço e condições para o manter. Trata-se de uma obrigação dos notários e não de uma qualquer contraprestação estadual (cfr. artigo 4.º, n.º 2, alínea n) e artigo 121.º, ambos do Estatuto do Notariado). A posição que fez maioria alude à viabilidade de, decorridos 30 anos, poder o notário transferir livros e documentos para os Arquivos Nacionais/Torre do Tombo, bibliotecas do Estado e arquivos distritais (artigo 34.º do Código do Notariado). Simplesmente, caso fosse essa a contraprestação pública associada ao tributo, ter-se-ia de concluir pela inexistência de equivalência jurídica entre a “taxa” e esse serviço: a bilateralidade suporia que o notário fosse tributado apenas se decidisse transferir livros e documentos; e não quando exarasse quaisquer atos notariais, sem benefício daquele serviço estadual. 4. Afasto-me ainda da conclusão segundo a qual o tributo encontra como contraprestação do Ministério da Justiça a prestação de serviços de fiscalização à atividade notarial, por via da realização de inspeções. Em primeiro lugar, porque nunca foi aprovado o regulamento de inspeções a que se refere a alínea b) do n.º 2 do Estatuto do Notariado, o que impede a sua realização. Em segundo lugar, porque a fiscalização deontológica e ação disciplinar são asseguradas pela Ordem dos Notários e pelo Conselho do Notariado (cfr. artigos 60.º e seguintes do Estatuto do Notariado), estando os notários sujeitos ao pagamento de quotas à Ordem dos Notários com esse precípuo objetivo (artigo 79.º do Estatuto da Ordem dos Notários). Por fim, e mesmo tendo em conta as competências do Instituto dos Registos e do Notariado na orientação geral da atividade notarial, porque é impossível reconhecer uma equivalência jurídica entre a tributação diferenciada dos atos notariais (10€ por cada escritura pública; 3€ por cada um dos demais atos) e a fiscalização putativamente realizada pelo Ministério da Justiça. Não encontro qualquer razão que permita justificar que um notário que titule 100 escrituras públicas (independentemente do concreto negócio nelas titulado ou do seu objeto) seja tributado triplamente face a um que elaborou 100 testamentos públicos — com os mesmos deveres de controlo de legalidade, de arquivo e de informação. E, portanto, sujeito à mesma fiscalização. 5. Pelo contrário, creio que a circunstância de a intervenção do notário no mesmo negócio jurídico ser tributada diferentemente consoante aquele seja titulado em escritura pública ou em outra forma notarial não se liga a qualquer diferente utilização de sistemas informáticos, distinto acesso ao arquivo público ou dissemelhante benefício de fiscalização ministerial: tratando-se do mesmo negócio, a contraprestação sempre seria a mesma. Está em causa, ao invés, a consideração da capacidade contributiva do notário, associando uma maior tributação ao ato que dá lugar a maiores honorários. Confirmando a natureza unilateral do tributo (um imposto) , a que não corresponde qualquer contraprestação específica individualizada e que, por essa razão, apenas poderia ter sido criado por lei (ou decreto-lei autorizado), nos termos da alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição”. Nestes termos, creio que a factualidade inerente à realidade disciplinada pela norma questionada não permite sustentar os pressupostos em que se funda a apreciação do Tribunal, que leva à classificação como taxa do tributo em causa. Isto implica, obviamente, e independentemente de quaisquer outras questões, de natureza material, a inconstitucionalidade orgânica da norma objeto do recurso, razão pela qual divirjo do juízo da maioria que fez vencimento. Mariana Canotilho