111/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 111/84 Processo n.º 74/84 2ª Secção Relator: Conselheiro Mário Brito 1. A., Lda., deduziu no 9.º Juízo do tribunal Cível da comarca do Porto uma execução sumária contra B., Lda., para pagamento da quantia de 111 863$00, montante de uma letra de câmbio sacada pela exequente e aceite pela executada, acrescida de juros, às taxas de 6%, desde 15 de Março de 1983, data do vencimento da letra, até 21 de Junho do mesmo ano, e de 23%, a partir desta data (conforme o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83, de 16 de Junho). Mas a petição inicial foi liminar e totalmente indeferida, com fundamento na inconstitucionalidade material do artigo 4.º do citado Decreto-Lei n.º 262/83, em que se baseou o pedido de juros à taxa de 23%, porquanto a taxa fixada pelo artigo 48.º, n.º 2, da Lei Uniforme relativa às Letras e Livranças é de 6% e esta norma prevalece sobre aquela, face ao princípio consignado no n.º 2 do artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa. Do respectivo despacho interpôs recurso o Exmo. magistrado do Ministério Público junto daquele Tribunal, ao abrigo do disposto nos artigos 280.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, da Constituição e 72.º, n.º 1, alínea a), e n.º 3, da Lei n.º 28/82. Foi o relator de parecer que não se podia conhecer do recurso, por a questão nele posta, ou seja, a violação do n.º 2 do artigo 48.º da Lei Uniforme relativa às Letras e Livranças pelo artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83, de 16 de Junho, não caber da Competência deste Tribunal, designadamente na alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição e alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82. Ouvido nos termos do artigo 704.º, n.º 1, do Código de Processo Civil, pronunciou-se, todavia, o Exmo. magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal no sentido da competência do mesmo Tribunal, já que o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 está, efectivamente, ferido de inconstitucionalidade, “derivada de ofensa do artigo 8.º, n.º 1, da Constituição. Cumpre decidir a questão prévia. 2.1. O artigo 48.º da Lei Uniforme relativa às letras e Livranças preceitua no n.º 2 que o portador de uma letra pode reclamar contra quem exerce o seu direito de acção “os juros de 6 por cento desde a data de vencimento”; por sua vez, o artigo 49.º da mesma Lei dispõe no n.º 2 que a pessoa que pagou uma letra pode reclamar dos seus garantes “os juros da dita soma, calculados à taxa de 6 por cento, desde a data em que a pagou”. A referida Lei Uniforme constitui o Anexo I da Convenção assinada em Genebra em 7 de Junho de 1930, tendo sido Portugal um dos seus signatários. Nos termos do artigo 1.º da Convenção, as Altas Partes Contratantes obrigaram-se a adoptar essa Lei nos territórios respectivos, podendo todavia essa obrigação ficar subordinada a certas reservas, mencionadas no Anexo II da Convenção. Uma dessas “reservas” seria, segundo certa doutrina, a de que “qualquer das Altas Partes Contratantes tem a faculdade de determinar, no que respeita às letras passadas e pagáveis no seu território, que a taxa de juro a que se referem os n.ºs 2, dos artigos 48.º e 49.º da lei uniforme poderá ser substituída pela taxa legal em vigor no território da respectiva Alta Parte Contratante” (artigo 13.º). Por força do disposto no citado artigo 1.º, tal “reserva” deveria, porém, ser formulada no momento da ratificação da Convenção ou da adesão a ela. E a verdade é que, tendo a Convenção sido aprovada entre nós pelo Decreto-Lei n.º 23 721, de 29 de Março de 1934, e confirmada e ratificada pela carta de 10 de Maio do mesmo ano, publicada no suplemento ao Diário do Governo de 21 de Junho de 1934, o Governo português não fez, no acto da ratificação, a “reserva” em questão. Veio agora o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 permitir ao portador de letras, livranças ou cheques, quando o respectivo pagamento estiver em mora, exigir que a indemnização correspondente a esta consista nos juros legais. E a taxa dos juros, primeiramente fixada em 15% pela Portaria n.º 447/80, de 31 de Julho, foi elevada para 23% pela Portaria n.º 581/83, de 18 de Maio. Ora o que se discute é se, a não ser permitida a alteração da taxa de juro fixada na Lei Uniforme, o conhecimento da infracção é da competência deste Tribunal. 2.2. Nos termos dos artigos 280.º, n.º 1, alíneas a) e b), da Constituição e 70.º, n.º 1, alíneas a) e b), da Lei n.º 28/82, cabe recurso para o tribunal Constitucional das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma, com fundamento em inconstitucionalidade, ou que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo. E, em harmonia com o disposto nos citado artigos 280.º, n.º 3, alíneas a), b) e c), e 70.º, n.º 1, alíneas c), d) e e), cabe igualmente recurso para este Tribunal das decisões dos tribunais que recusem a aplicação de norma constante de diploma regional, com fundamento na sua ilegalidade por violação do estatuto da região autónoma ou de Lei Geral da República, que recusem a aplicação de norma emanada de um órgão de soberania, com fundamento na sua ilegalidade por violação do estatuto de uma região autónoma, ou que apliquem norma cuja ilegalidade haja sido suscitada durante o processo, com qualquer destes dois fundamentos. Os recursos para o Tribunal Constitucional são restritos à questão da inconstitucionalidade ou da ilegalidade, conforme os casos (n.º 6 do citado artigo 280.º e artigo 71.º da Lei n.º 28/82). Como resulta do que ficou dito, o tribunal da 1ª instância recusou a aplicação de uma norma: o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83. Mas o fundamento da recusa não pode incluir-se em qualquer dos casos de ilegalidade previstos nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 280.º e c) e d) do n.º 1 do artigo 70.º. Logo, o que há a averiguar é se a hipótese sub judice corresponde à previsão da alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição e da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82. Vejamos. 2.3. O artigo 8.º da Constituição da República Portuguesa, na sua redacção primitiva, dizia no n.º 1 que “as normas e os princípios do direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito português” e no n.º 2 que “as normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem o estado Português”. Depois da revisão operada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, foi acrescentado um n.º 3 ao citado artigo 8.º, mas a redacção dos n.ºs 1 e 2 manteve-se inalterada. O entendimento corrente à face desses preceitos é o de que eles consagram a doutrina da recepção plena ou da recepção autónoma na ordem interna das normas de direito internacional – tanto do direito internacional geral ou comum, como do direito internacional particular, ou seja, o constante de convenções internacionais -, apenas se fazendo depender a vigência das normas constantes de convenções da respectiva publicação oficial. Por outras palavras: - as normas de direito internacional, quer comum, quer convencional, vinculativas do Estado português, vigoram como tais na ordem interna, sem necessidade de serem “traduzidas” em lei ou “transformadas”em direito interno, constituindo, portanto, fontes imediatas ou autónomas do direito português. Neste sentido, podem ver-se, v.g: Prof. Afonso Rodrigues Queiró, Lições de Direito Administrativo, vol. I (1976), título II, capítulo II, n.º 3, III; Prof. André Gonçalves Pereira, O Direito Internacional na Constituição de 1976 (em Estudos sobre a Constituição, 1.º volume (1977), pág. 37), III; José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 3ª edição (1983), n.º 11.4, a) e b); J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada (1978), nota II ao artigo 8.º, e Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 1.º volume (1984), nota II ao artigo 8.º; Prof. Jorge Miranda, A Constituição de 1976 (1978), n.º 78; Nuno A.A Bessa Lopes, A Constituição e o Direito Internacional (1979), capítulo II, C); Albino de Azevedo Soares, Relações entre o Direito Internacional e o Direito Interno (em Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II – Jurídica (1979), número especial do Boletim da Faculdade de Direito), b), I, n.ºs 1 a 5, e Lições de Direito Internacional Público (1981), capítulo I, IV, b), I, n.ºs 1 a 5; Rui Manuel Gens de Moura Ramos, A Convenção Europeia dos Direitos do Homem – Sua posição face ao ordenamento jurídico português (em Documentação e Direito Comparado, n.º 5 (1983), pág. 91), capítulo I, A), n.ºs 4-11. Diferentemente, J. Silva Cunha, Direito Internacional Público (1981), n.º 11, fala de “cláusula geral de recepção semi-plena”. Mas, se este ponto pode considerar-se pacífico, já o mesmo se não poderá dizer do valor jurídico das normas de direito internacional face ao direito interno, ou, dito de outra maneira, do lugar do direito internacional na hierarquia das fontes de direito. A questão, como decorre do que vem sendo dito, interessa-nos apenas no que se refere ao direito internacional convenciona. Não podendo atribuir-se ao direito internacional constante de convenções valor constitucional, já que as normas destas se encontram sujeitas pela nossa Constituição a fiscalização da constitucionalidade (artigos 277.º a 282.º), e parecendo desde logo estar afastada a hipótese de se atribuir às convenções valor inferior ao das leis, são ainda possíveis duas soluções: - pode, na verdade, conceder-se-lhe valor supralegislativo ou valor equivalente ao das leis. De acordo com esta segunda posição, uma lei interna posterior poderia alterar ou mesmo revogar uma norma constante de convenção (lex posterior derrogat priori). A adoptar-se a primeira, as normas constantes de convenção não poderiam ser alteradas por leis internas. Sustentam a prevalência do direito internacional convencional sobre o direito interno: Prof. Afonso Rodrigues Queiró, obra e local citados; Prof. Jorge Miranda, obra e local citados; Albino de Azevedo Soares, Relações entre o Direito Internacional e o Direito Interno, b), II, n.º 2, e Lições de Direito Internacional Público, capítulo I, IV, b), II, n.º 2; Rui de moura Ramos, obra citada, capítulo I, B) n.ºs 12-18. Neste sentido parecem inclinar-se também J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, na 2ª edição da obra citada, nota VI ao artigo 8ª. Defendem a tese da igualdade: Prof. André Gonçalves Pereira, estudo citado, III; J. Silva Cunha, obra e local citados. Não cabe aqui optar por uma dessas duas soluções. O que neste momento se discute é tão-somente se, suposto que não pode a lei interna alterar uma norma constante de convenção internacional e que, portanto, não podia o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 alterar a taxa de juro constante do n.º 2 do artigo 48.º e do n.º 2 do artigo 49.º da Lei Uniforme, compete a este Tribunal conhecer de tal infracção, mais precisamente, como se disse, se verifica a hipótese prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 280.º da Constituição e na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82. 2.4. Os autores que entendem não ser lícita a alteração das normas internacionais convencionais por lei interna não são unânimes quanto à consequência da infracção. Como já se referiu, o Prof. André Gonçalves Pereira é favorável à tese que considera lícita ao Estado e emissão posterior de lei interna contrária à convenção. Isso não o dispensou, todavia, de acrescentar, no local citado: “Terá, porém, particular interesse observar a prática, que se venha a desenvolver, pois caberá aos órgãos de fiscalização da constitucionalidade decidir se tal norma interna estará ferida de inconstitucionalidade (neste caso formal) ”. Para Azevedo Soares, obras e locais citados, “qualquer lei que contrarie o princípio constitucional da supremacia do tratado em relação à lei ordinária (…) é ferida de Inconstitucionalidade material”. Gomes Canotilho parece propender para a tese da inconstitucionalidade, como se conclui do seguinte passo da 3ª edição da obra atrás referida, n.º 12.3.1, quando se ocupa da parametricidade de normas interpostas: “Nos casos de contradição entre direito interno e o direito internacional geral (quanto ao direito internacional particular e o direito comunitário a questão é duvidosa) entendemos que o problema se reconduz a uma hipótese de inconstitucionalidade.” A verdade é que, não havendo qualquer preceito ou princípio constitucional a limitar a liberdade fixação da taxa de juros das obrigações cambiárias, a desconformidade com a Constituição só existirá na medida em que nela se veja consagrado o princípio da prevalência do direito internacional convencional sobre direito interno. Simplesmente, e admitindo que assim seja, a inconstitucionalidade não será directa, mas sim indirecta: - directamente o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 contraria a Lei Uniforme, e não a Constituição. Ora, só a inconstitucionalidade directa está sujeita ao sistema específico de garantia da Constituição previsto nos artigos 277.º e seguintes: neste sentido, Prof. Jorge Miranda, Art. 115.º (Conformidade dos actos com a Constituição) (nos citados estudos sobre a Constituição, 1.º volume, pág. 384), e citado Manual, tomo II, n.ºs 84 e 90. Transcrevem-se, por versarem directamente o caso de que nos ocupamos, as seguintes palavras do mesmo Autor, Manual e tomo citados, n.º 70, III: “O problema complica-se em alguns casos: quando a Constituição prescreve (ou quando é a constituição a prescrever) a subordinação de um acto a uma norma infraconstitucional e quando, portanto, uma infracção desta norma – que parece interposta – vem a redundar em violação da Constituição. Assim sucede com a subordinação das leis às normas constante de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português (artigo 8.º, n.º 2) e às normas e princípios de direito internacional geral ou comum (artigo 8.º, n.º1); com a subordinação às correspondentes leis dos decretos-lei publicados no uso de autorizações legislativas e dos que desenvolvam as bases gerais dos regimes jurídicos (artigo 115.º, n.º 2); com o respeito das leis gerais da República pelos decretos legislativos regionais (artigos 115.º, n.º 3, 2 229.º, alínea a)); com a subordinação dos regulamentos às leis (artigos 115.º, n.º 7, e 202.º, alínea c)); e com a limitação dos regulamentos das autarquias locais pelos regulamentos emanados das autarquias de grau superior e das autarquias com poder tutelar (artigo 242.º). Reiteramos a opinião que há muito sustentamos de que, se não houver ofensa de outra norma constitucional – de fundo, de competência ou de forma -, se trata de um problema de ilegalidade, e não de inconstitucionalidade. E isso não somente por virtude de uma determinada visão do sistema de normas e actos com ainda por virtude do próprio teor do fenómeno: pois o que está em causa em qualquer das hipóteses é, primariamente, a contradição entre uma norma ordinária e uma norma constitucional; e é somente por se dar tal contradição que indirectamente (ou, porventura, consequentemente) se acaba por aludir a inconstitucionalidade indirecta”. Desta forma terá o autor rectificado o que disse em A Constituição de 1976, n.º 78, ou seja, que “ocorrendo contradição [entre a lei e o Direito internacional convencional] a lei será materialmente inconstitucional”. Como rectificou o que escreveu em Decreto, segundo as suas próprias palavras (no local citado, em nota): “Em Decreto (cit., págs. 105 e segs.) ainda qualificámos de inconstitucional a lei contrária a tratado, por este não regular o acto legislativo e serem diversos os fundamentos de validade de um e outro. Todavia, hoje pensamos que basta os tratados versarem (como versam cada vez mais) matéria igualmente objecto de lei e vigorarem na ordem interna para que se justifique e imponha o conceito de ilegalidade, e não o de inconstitucionalidade. A distinção a fazer – e bem importante consiste em que tal contradição não acarreta invalidade, acarreta somente a ineficácia da norma legal: o preceituado pelo tratado não afecta a norma legal na sua raiz (que, essa, se situa no sistema jurídico estadual), limita-se a impedir, enquanto vincular internacionalmente o Estado, que a lei produza os seus efeitos típicos; e, se o tratado deixar de vigorar, a lei recobrará a sua eficácia (sob este aspecto, não alteramos a nossa posição) ”. Não obstante tudo misto, aceita o Prof. Jorge Miranda, Manual e tomo citados, n.º 90, a extensão aos casos de infracção pela lei interna das normas constantes de convenções internacionais regulamente ratificadas ou aprovadas “do regime de fiscalização sucessiva abstracta (Art. 281.º) e, porventura, também da fiscalização concreta (Art. 280.º) – embora não da fiscalização preventiva, de certa maneira excepcional “, isto “em nome do princípio da limitação jurídica do poder”. A conclusão lógica que parece impor-se é, porém, a inversa: - admitindo que o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 262/83 não podia dispor contra a do n.º 2.º do artigo 48.º e o n.º 2.º do artigo 49.º da Lei Uniforme a infracção não integra inconstitucionalidade directa, mas apenas inconstitucionalidade indirecta, não se enquadrando, portanto, o caso na competência deste Tribunal. Esta conclusão encontra hoje apoio no n.º 3 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril – “os tribunais administrativos e fiscais devem recusar a aplicação de normas inconstitucionais ou que contrariem outras de hierarquia superior” -, na medida em que aí se distingue entre normas inconstitucionais e normas que contrariem outras na hierarquia superior: - isto é, a simples contrariedade de normas de hierarquia superior não constitui, só por si, inconstitucionalidade. 2.5. O que fica dito é, com alguma actualização, o que se escreveu no acórdão desta Secção n.º 47/84, de 23 de Maio, proferido no processo n.º 113/83 e já publicado no Diário da República, II série, n.º 162, de 14 de Julho de 1984. Em contrário se decidiu, porém sobre a mesma questão, no acórdão da 1ª Secção n.º 62/84, de 19 de Junho, proferido no processo n.º 107/83. Aí se escreveu que “ as inconstitucionalidades não ocorrem apenas nos casos em que uma norma legal – e, em determinadas circunstâncias, uma norma regulamentar – atenta directamente contra uma norma ou princípio constitucional; pode ainda ocorrer quando, pelas suas consequências ou resultados, a contradição entre duas normas inconstitucionais acarreta violação de uma norma ou principio que o poder constituinte, pela importância que lhe reconhece no sistema jurídico, entendeu consagrar e autonomizar no próprio texto constitucional”. E a seguir: “E é evidentemente o que acontece no caso sub judice, duplamente aliás, como ficou dito: por vias do artigo 8ª, n.º 2 da Constituição, que consagra o princípio da primazia convencional, e por via do n.º 1 do mesmo artigo, que consagra o princípio da aplicabilidade directa dos princípios de direito internacional geral ou comum, entre os quais, como se sabe, figuram os princípios pacta sund servanda e o da boa-fé”. Isto, por um lado. Por outro lado, argumentou-se contra a afirmação, feita naquele acórdão n.º 47/84, de que só a inconstitucionalidade directa, e também a indirecta, está sujeita ao sistema específico de garantia da constituição previsto nos artigos 277.º e seguintes, com a consideração de que ela provaria demais, ou seja, que “não é só a infracção de normas convencionais que escapa à competência do Tribunal Constitucional; é, por maioria de razão, a violação de toda q qualquer outra norma interposta”. “Assim, por esta via – lê-se no referido acórdão n.º 62/84 -, estaria este Tribunal Constitucional a decidir desde lá, e por exemplo, que com fundamento no artigo 115.º, n.º 2, da Constituição, que ordena a ‘subordinação às correspondentes leis dos decretos-lei publicados no uso de autorizações legislativas e dos que desenvolvem as bases gerais dos regimes jurídicos’, não poderia ser declarada a inconstitucionalidade (mas sim a ilegalidade) de um decreto-lei que não respeitasse a lei de bases que desenvolve. E, do mesmo passo, estaria também a concluir, ainda por exemplo, que é ilegal, e não inconstitucional, norma que infrinja preceitos não meramente instrumentais do Regimento da Assembleia da República, embora se trate de instituto de produção normativa constitucionalmente protegido (cfr., entre outros, artigo 178.º, alínea a), da Constituição). É que, nestes dois exemplos, embora haja igualmente um princípio constitucional de preferência e subordinação, sempre se poderá sustentar que essa prevalência não envolve, como no caso das normas de direito internacional, uma primazia de normas imediatamente subordinadas à Constituição”. Que dizer desta argumentação? Em primeiro lugar, não está aqui em causa a desconformidade de qualquer norma legal posterior com normas ou princípios de direito internacional geral ou comum (n.º 1 do artigo 8.º da Constituição), mas sim com normas constantes de convenções internacionais (n.º 2 do artigo 8). Em segundo lugar, não é este sequer o momento de tomar posição no problema do lugar das normas constantes de convenções internacionais na hierarquia das fontes de direito, mais concretamente, na questão de saber se essas têm primazia sobre o direito interno. Por enquanto, trata-se tão-só de decidir se, admitindo que não pode a lei interna alterar uma norma constante de convenção internacional, compete a este Tribunal conhecer de tal infracção. Finalmente, e quanto às considerações transcritas em último lugar, pode responder-se – como já se respondeu no acórdão desta Secção n.º 88/84 de 30 de Julho, proferido no processo n.º 108/83 – que, cabendo primacialmente ao Tribunal Constitucional a defesa do “estalão” constitucional, bem se compreende que a sua competência normal se cinja aos casos em que uma das normas em confronto directo seja uma norma constitucional, não abrangendo portanto os casos em que as normas directamente violadas sejam normas interpostas. Aliás, não é exacto que da adopção de tal tese resulte a impossibilidade de intervenção do Tribunal Constitucional em toda uma série de casos em que existe violação de normas interpostas. São ainda do citado Acórdão n.º 88/84 as seguintes palavras: “Na verdade, sucede frequentemente que a violação de uma norma interposta, para além de implicar uma violação directa da Constituição, implica igualmente a violação directa e autónoma de normas constitucionais diversas das que fixam as regras de hierarquia. Assim, por exemplo, quando um decreto-lei, publicado no uso de uma autorização legislativa ou que desenvolva as bases gerais de um regime jurídico, em matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, se não subordina à correspondente lei, não só viola indirectamente o n.º 2 do artigo 115.º da Constituição, como viola também directa e autonomamente o artigo 167.º ou o artigo 168.º da Lei Fundamental. E, por isso, quando da revisão constitucional, se terá entendido não ser necessário referir expressamente tais casos no artigo 280.º, na medida em que se tratava de casos típicos de inconstitucionalidade. Mas, o mesmo se poderia ainda dizer, por exemplo, do caso de um decreto regulamentar que violasse o decreto-lei regulamentado, em matéria constitucionalmente reservada à lei, ou do caso de qualquer regulamento ilegal que ofendesse materialmente a Constituição. Em todos estes casos, para além da violação da norma interposta existe ofensa directa e autónoma da Constituição, justificativa do recurso para o Tribunal Constitucional. O que não parece que a Constituição tenha pretendido é que a decisão que, por exemplo, recusa a aplicação de um regulamento governamental puramente ilegal, ou de um regulamento vicinal contrário a um regulamento municipal, seja recorrível para o Tribunal Constitucional, porque tal recusa se fundamentaria, em última análise, num juízo de inconstitucionalidade. A tal entendimento se opõe, efectivamente, e como já se referiu, o preceituado nas alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 280.º da Lei Fundamental” 3. Pelo exposto, isto é, por falta de competência do Tribunal, não se toma conhecimento do recurso. Lisboa, 14 de Novembro de 1984 Mário de Brito Messias Bento José Magalhães Godinho José Manuel Cardoso da Costa Luís Nunes de Almeida Mário Afonso (vencido pelas razões que tenho aduzido nos acórdãos sobre esta matéria). Armando Manuel Marques Guedes (vencido, em conformidade com as razões expostas em anteriores acórdãos sobre o mesmo ponto).