623/2015 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 623/2015 Processo n.º 831/15 2ª Secção Relator: Conselheiro Pedro Machete Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: I. Relatório 1. Quercus, Associação Nacional de Conservação da Natureza, recorrente nos presentes autos em que são recorridos a Presidência do Conselho de Ministros e outros, depois de notificada da Decisão Sumária n.º 590/2015, a fls. 1781 e ss., que não tomou conhecimento do recurso de constitucionalidade oportunamente interposto, vem reclamar para a conferência ao abrigo do disposto no artigo 78.º-A, n.º 3, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (seguidamente abreviada como “LTC”), nos seguintes termos: «1- Em sede de primeira instância (Processo nº 740/14.BEAVR do TAF de Aveiro) foi, com relevância para o presente recurso Constitucional, desvalorizada a vertente ilícita e criminal, à luz de normas imperativas da República, quanto aos atos cujo interesse público (defendido pelos Requeridos) foi levado a cotejo com os interesses, também públicos, de natureza ambiental, defendidos pela Requerente – e que, para além da tutela de ação popular, ao abrigo da qual foram intentados a título cautelar- também têm tutela criminal e contraordenacional (isto independentemente de estar, ou não, instaurado qualquer procedimento nesse sentido). 2- Em reação a tal posição, veio a Recorrente suscitar, nas conclusões H) a AH) do recurso de apelação que interpôs para o TCA Norte, o seguinte: […] 3- E o Douto acórdão do TCA Norte veio referir, expressamente, que a sentença de primeira Instância não está ferida pelas suscitadas inconstitucionalidades. 4- Ou seja, estando obrigado, por força do disposto no 1º/2 do ETAF, a conhecer das questões de Constitucionalidade suscitadas em sede de recurso de apelação por via das conclusões H) a AH) acima transcritas e em concreto corporizadas nas alíneas AE) e AH), o Venerando TCA Norte, considerou-as improcedentes, reiterando o que a esse respeito na Douta Sentença de primeira Instância havia sido fundamentado e fixado e assim a cooptando; 5- E foi em função dessa precisa cooptação que se recorreu, para esse colendo Tribunal Constitucional, da aplicação de normas legislativas desconformes com a Constituição na interpretação e, logo, da sua inconstitucionalidade na medida em que permitem tal interpretação, das normas enunciadas no requerimento de Recurso, feitas pelo Venerando TCA Norte, ao cooptar a Douta Sentença de primeira instância quanto a essas mesmas interpretações, e que são assim o prolongamento dessa mesma Sentença de primeira instância. 6- Assim, e ao contrário que Exmª Senhora Conselheira Relatora parece ter entendido (obviamente sempre salvo o devido respeito, que é muito, e melhor opinião) o dispositivo do Douto Acórdão do TCA Norte, de que se recorreu, não se resume ao dispositivo que é transcrito para a decisão singular agora reclamada mas, diversamente, definido, no que à questão das invocadas constitucionalidades interessa, pelo indeferimento das invocadas inconstitucionalidades ali proferido e, igualmente, pelo reafirmar do que na Douta Sentença de primeira Instância ficou dito. 7- Em face dessa simples cooptação feita no TCA Norte, a delimitação do objeto do presente recurso, muito embora provenha de ambas as decisões tomadas em ambas as instâncias, resulta diretamente daquilo que ficou expressamente fixado na Douta Sentença proferida pelo TAF de Aveiro, inicialmente recorrida, designadamente nos aspetos que ficaram realçados nas conclusões do recurso, com especial atenção às acima transcritas conclusões h) a AH), 8- E não daquilo que, em sede de mera apreciação das questões de legalidade do artº 120/2 do CPTA, resulta da simples (e redutora) leitura do parágrafo desse Acórdão, constante de fls 1712 dos autos, transcrito para a decisão singular agora reclamada. 9- A apreciação do objeto do recurso, para efeito da aferição da sua admissibilidade, deveria pois ter sido feita (e deverá sê-lo em sede de reclamação) através da apreciação do que ficou cooptado no Douto acórdão do TCA Norte mas expressamente fixado na douta sentença de Instância, e suficientemente delimitado pelas conclusões do recurso de apelação, designadamente as acima transcritas, o que manifestamente não foi feito, tendo por completo sido ignorado este aspeto – central – de ter havido recurso também de inconstitucionalidade para o TCA Norte, e de este se ter pronunciado, também, a respeito das assim invocadas inconstitucionalidades. 10- Incorreu assim, a Douta Decisão Singular agora reclamada, em erro na delimitação do objeto do presente recurso, fixando ilegalmente a sua inadmissibilidade, isto em violação do disposto nos artºs 635º/3 do Código de Processo Civil, assim como do disposto nos artºs 70º/l b) e 79º-C, ambas da LOTC, o que desde já expressamente se invoca, para todos os legais efeitos. 11 - Certo é que se impunha decisão diversa, a de admitir o recurso e conceder prazo para alegações escritas, o que não foi feito.» (fls. 1822 e ss.) 2. Importa recordar que a recorrente, inconformada com a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro de 27 de março de 2015 que indeferiu a providência cautelar por si requerida, apelou para o Tribunal Central Administrativo Norte, tendo nessa altura suscitado na conclusão AN) da sua alegação as seguintes inconstitucionalidades: «a) O artº 120/2, do CPT, como interpretado pelo Douto Acórdão do TCA Sul, no sentido de que que o interesse público a ponderar, para efeitos da sua previsão e estatuição não é o interesse público geral, prosseguido pelo Estado, no sentido de que não sejam adotados comportamentos desviantes relativamente ao que se considera ser o “dever ser”, mas um interesse público qualificado, de especial significado, dessa forma dissociando, da ponderação de interesses públicos qualificados, a tutela criminal ou contraordenacional de que eles possam gozar, é inconstitucional por violação dos princípios do Estado de Direito e da Legalidade vertidos para os artºs 2º, 3º/2 e 202º/2 da Constituição da República Portuguesa, assim como do princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva vertido para o seu artº 20º, o que desde já expressamente se invoca. b) O referido artº 120/2, como interpretado pelo Douto Acórdão do TCA Sul, no sentido de que o interesse público de defesa do meio ambiente, apesar de emanação do direito á vida e à integridade física, constitui um interesse público suscetível de cotejo com interesses concretos é inconstitucional por violação do disposto nos artºs 24º/1 e 25º/1 da Constituição da República Portuguesa.» (fls. 1599) Por acórdão de 15 de julho de 2015, aquele Tribunal decidiu negar provimento ao recurso, considerando, relativamente ao artigo 120.º, n.º 2, do Código de Processos nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), que da respetiva previsão resulta que a «adoção da providência será recusada quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados, em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências. Isto é, a concessão de uma providência cautelar depende ainda dum juízo de ponderação dos interesses em jogo na situação concreta (sejam ambos públicos ou ambos privados) de forma que a providência deve ser recusada se os danos que se pretendem evitar com a mesma se mostrarem superiores [sic] àqueles que podem resultar da sua recusa, isto é, quando o prejuízo resultante para o requerido se mostre superior ao prejuízo que se quer afastar com a providência. No contraste entre os prejuízos que a execução causará ao requerente e os danos que a suspensão provoca deve dar-se prevalência aos de mais elevada consideração ou de maior intensidade» (fls. 1712). Desta decisão recorreu a ora reclamante para o Tribunal Constitucional ao abrigo do artigo 70.º, n.º 1, alínea b), da LTC, para apreciação das seguintes questões: «a) O artº 120/2, do CPT, como interpretado pelo Douto Acórdão do TCA Norte, no sentido de que que o interesse público a ponderar, para efeitos da sua previsão e estatuição não é o interesse público geral, prosseguido pelo Estado, no sentido de que não sejam adotados comportamentos desviantes relativamente ao que se considera ser o “dever ser”, mas um interesse público qualificado, de especial significado, dessa forma dissociando, da ponderação de interesses públicos qualificados, a tutela criminal ou contraordenacional de que eles possam gozar, é inconstitucional por violação dos princípios do Estado de Direito e da Legalidade vertidos para os artºs 2º, 3º/2 e 202º/2 da Constituição da República Portuguesa, assim como do princípio da Tutela Jurisdicional Efetiva vertido para o seu artº 20º, o que desde já expressamente se invoca. b) O referido artº 120/2, como interpretado pelo Douto Acórdão do TCA Norte, no sentido de que o interesse público de defesa do meio ambiente, apesar de emanação do direito á vida e à integridade física, constitui um interesse público suscetível de cotejo com interesses concretos é inconstitucional por violação do disposto nos artºs 24º/1 e 25º/1 da Constituição da República Portuguesa.» (fls. 1747-1748) 3. É a seguinte a fundamentação da decisão ora reclamada: «5. O objeto do presente recurso – tal como conformado pelos recorrentes – contempla duas dimensões distintas do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA: (i) a norma extraída de tal preceito segundo a qual o interesse público a ponderar, para efeitos da sua previsão e estatuição não é o interesse público geral, prosseguido pelo Estado, no sentido de que não sejam adotados comportamentos desviantes relativamente ao que se considera ser o “dever ser”, mas um interesse público qualificado, de especial significado, dessa forma dissociando, da ponderação de interesses públicos qualificados, a tutela criminal ou contraordenacional de que eles possam gozar, por violação dos princípios do Estado de direito, da legalidade e da tutela jurisdicional efetiva; e (ii) a norma de que o interesse público de defesa do meio ambiente, apesar de emanação do direito à vida e à integridade física, constitui um interesse público suscetível de cotejo com interesses concretos, por violação do disposto nos artigos 24.º, n.º 1, e 25.º, n.º 1 da Constituição. Ora, nenhum destes trechos exprime a interpretação do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA feita pelo tribunal recorrido e que constituiu o fundamento normativo da sua decisão. Conforme resulta do trecho transcrito supra, o tribunal a quo entendeu que o referido preceito impõe que, uma vez ponderados os interesses em presença – sejam eles exclusivamente públicos ou públicos e privados – a adoção da providência deve ser recusada quando os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências. Foi apenas este o sentido – muito próximo da literalidade do enunciado textual – atribuído pelo tribunal recorrido ao preceito legal em apreço. Assente esta interpretação, o desfecho do litígio – culminando na recusa do decretamento da suspensão requerida com fundamento no referido preceito – foi alcançado através da ponderação concreta de todos os interesses em presença, a qual se relaciona exclusivamente com a valoração da matéria de facto e respetivo cotejo e valoração à luz do enquadramento infraconstitucional aplicável. 6. Esta atividade de ponderação casuísta e adjudicação do litígio é da competência exclusiva da ordem judicial recorrida, não podendo ser reapreciada em fiscalização concreta da constitucionalidade. Com efeito, o Tribunal Constitucional limita os seus poderes de cognição às questões de constitucionalidade normativa (e, em certas situações, de ilegalidade particularmente qualificada), reapreciando os problemas de eventual desconformidade do quadro normativo com a ordem constitucional. Não tem competência, contudo, para reapreciar as decisões dos outros tribunais no que tange à valoração dos factos e respetiva subsunção ao quadro normativo aplicável. Saber se in casu a ponderação adequada dos interesses concretos em presença deveria impor ou não a recusa do decretamento da suspensão requerida à luz do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA é matéria que, não só não traduz um problema de inconstitucionalidade de normas, como pertence, em absoluto, à esfera de competência do tribunal a quo, não podendo este Tribunal Constitucional apreciar tais questões. Ora, o que a recorrente pretende atingir, na verdade, sob a capa de qualquer um dos dois enunciados normativos identificados no seu requerimento de recurso, é a decisão concreta, que considerou verificados em presença os pressupostos previstos no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA para a recusa de decretamento da providência cautelar. Pode dizer-se, por isso, que os referidos enunciados se reportam a uma ficção de norma, visando os mesmos, na realidade, atingir a concreta decisão que ponderou e sopesou os diversos interesses em presença, considerando dever prevalecer o interesse público subjacente à continuação e realização das obras. Este é, contudo, um objeto inidóneo, uma vez que, em sede de recurso de constitucionalidade, cabe apenas conhecer de questões de desconformidade normativa, e não de quaisquer outros litígios, nomeadamente os que dizem respeito à concreta e casuística ponderação dos diversos interesses em presença. Deste modo, não existindo correspondência entre o objeto do recurso e a ratio decidendi do aresto recorrido e constatando-se que, na verdade, o mesmo recurso visa questionar a ponderação concreta e casuística da decisão recorrida, tendo, portanto, um objeto material inidóneo, resta concluir pela impossibilidade de conhecer do seu mérito.» 4. Notificados para se pronunciarem sobre a presente reclamação, os recorridos nada disseram. Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. A decisão ora impugnada assentou em dois fundamentos distintos, embora correlacionados: na falta de identidade entre o objeto material do recurso e a ratio decidendi da pronúncia recorrida, de um lado, e na inidoneidade de tal objeto, de outro, uma vez que o mesmo se reporta ao controlo da decisão judicial propriamente dita e não no confronto com a Lei Fundamental de uma qualquer interpretação normativa por aquela aplicada. A reclamante não impugna nenhum destes fundamentos. Limita-se a sustentar que a referida decisão incorreu em erro na delimitação do objeto do recurso, fixando ilegalmente a sua inadmissibilidade , em violação do disposto no artigo 653.º, n.º 3, do Código de Processo Civil, assim como do disposto nos artigos 70.º, n.º 1, alínea b), e 79.º-C, ambos da LOTC (fls. 1827-1828). Tal erro dever-se-á, segundo a reclamante, ao facto de a decisão ora impugnada ter desconsiderado, na referida operação de delimitação do objeto do presente recurso, a fundamentação da decisão proferida em primeira instância, a qual, em sua tese, terá sido “cooptada” – entenda-se: confirmada – pela decisão Tribunal Central Administrativo Norte objeto do recurso de constitucionalidade. Labora, contudo, em profundo equívoco. A fiscalização concreta da constitucionalidade por este Tribunal desenvolve-se em recurso , que cabe da decisão que constitui a pronúncia final do sistema judicial, nos termos previstos no artigo 70.º, n.º 2, da LTC. O objeto formal do recurso de constitucionalidade será, portanto, tal pronúncia final, não podendo através do mesmo ser sindicadas pronúncias anteriores que não integram a decisão que esgota o sistema de impugnações disponíveis. Deste modo, quaisquer fundamentos decisórios de pronúncias anteriores apenas poderão relevar, para efeitos de, delimitação do objeto formal do presente recurso, se obtiverem reflexo na decisão final, isto é, na decisão de que é interposto o recurso. E, num segundo momento, se tal reflexo coincidir com o fundamento normativo – ou ratio decidendi de tal pronúncia, e que corresponde ao objeto material do recurso – atendendo à instrumentalidade do recurso de constitucionalidade. Ainda que se pudesse considerar que, para os efeitos pretendidos pela reclamante, a decisão recorrida havia “cooptado” – entenda-se: assumido ou feito sua – a fundamentação da decisão de primeira instância, seria necessário que tal fundamentação relevasse, na economia daquela primeira, como critério de decisão . Porém, não é isso que sucede: como resulta da decisão ora reclamada, a ratio decidendi da pronúncia recorrida reside «[n]a interpretação do artigo 120.º, n.º 2, do CPTA [segundo a qual] o referido preceito impõe que, uma vez ponderados os interesses em presença – sejam eles exclusivamente públicos ou públicos e privados – a adoção da providência deve ser recusada quando os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adoção de outras providências”. Na verdade, foi apenas este o sentido – de resto, muito próximo da literalidade do enunciado textual – atribuído pelo tribunal recorrido ao preceito legal em apreço. Assente esta interpretação, e com base nela, o desfecho do litígio foi alcançado através da ponderação concreta de todos os interesses em presença, a qual se relaciona exclusivamente com a valoração da matéria de facto e respetivo cotejo e valoração à luz do enquadramento infraconstitucional aplicável. Recorde-se que esta asserção da decisão ora reclamada não foi contestada pela reclamante. Tal como não foi contestada a asserção de que a recorrente pretende atingir, sob a capa de qualquer um dos dois enunciados normativos identificados no seu requerimento de recurso, a própria decisão concreta , que considerou verificados in casu os pressupostos previstos no artigo 120.º, n.º 2, do CPTA para a recusa de decretamento da providência cautelar. Daí poder dizer-se “que os referidos enunciados se reportam a uma ficção de norma , visando os mesmos, na realidade, atingir a concreta decisão que ponderou e sopesou os diversos interesses em presença, considerando dever prevalecer o interesse público subjacente à continuação e realização das obras”. E tal como afirmado na decisão reclamada, este é “um objeto inidóneo , uma vez que, em sede de recurso de constitucionalidade, cabe apenas conhecer de questões de desconformidade normativa , e não de quaisquer outros litígios, nomeadamente os que dizem respeito à concreta e casuística ponderação dos diversos interesses em presença”. Por isso, e permanecendo incólumes os fundamentos – os quais não foram impugnados pela reclamante – em que assentou a decisão em apreço, resta indeferir, por manifestamente improcedente, a presente reclamação. III. Decisão Pelo exposto, decide-se indeferir a reclamação. Sem custas, por não serem legalmente devidas. Lisboa, 3 de dezembro de 2015 - Pedro Machete - Fernando Vaz Ventura - Joaquim de Sousa Ribeiro