DO DIREITO
Considerada a factualidade dada por assente, importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
1. Erro de julgamento, por errada apreciação da matéria de facto [conclusões I, II, III e IV]
Nos termos do artigo 685º-B do CPC, incumbe ao recorrente que impugne a decisão relativa à matéria de facto o ónus de especificar, sob pena de rejeição:
- a)os concretos pontos de facto que considera incorrectamente julgados (nº 1);
- b)os concretos meios probatórios, constantes do processo ou de registo ou gravação nele realizada, que impunham decisão sobre os pontos da matéria de facto impugnados diversa da recorrida …” (nº 1) e
- c)que no “caso previsto na alínea b) do número anterior, quando os meios probatórios invocados como fundamento do erro na apreciação das provas tenham sido gravados e seja possível a identificação precisa e separada dos depoimentos, nos termos do disposto no nº 2 do artigo 522º-C, incumbe ao recorrente, sob pena de imediata rejeição do recurso no que se refere à impugnação da matéria de facto, indicar com exactidão as passagens da gravação em que se funda, sem prejuízo da possibilidade de, por sua iniciativa, proceder à respectiva transcrição” (nº 2).
Na citada disposição impõe-se um ónus especial de alegação quando se pretenda impugnar a matéria de facto, que impende sobre a aqui recorrente e que apenas de forma muito parca foi efectuado, nos termos que decorre da alegação e respectivas alegações produzidas em juízo.
A este Tribunal de recurso assiste o poder de alterar a decisão de facto fixada pelo tribunal a quo, desde que ocorram os pressupostos previstos nos artºs. 712º do CPC e 149º do CPTA, incumbindo-lhe reapreciar as provas em que assentou a decisão impugnada, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre aqueles pontos da factualidade controvertidos.
Não obstante a amplitude conferida a um segundo grau de jurisdição, na caracterização da amplitude dos poderes de cognição do tribunal ad quem sobre a matéria de facto, não se está perante um segundo ou novo julgamento de facto, porquanto, tal possibilidade de conhecimento está confinada aos pontos de facto que o recorrente considere incorrectamente julgados e desde que cumpra os pressupostos fixados no art. 685º-B nºs. 1 e 2 do CPC, além de que o controlo de facto, tendo por base a gravação e/ou transcrição dos depoimentos prestados em audiência, não pode aniquilar a livre apreciação da prova do julgador, construída dialecticamente na base da imediação e da oralidade (vide Abrantes Geraldes in “Temas da Reforma do Processo Civil”, vol. II, págs. 250 e segs.).
O tribunal ad quem aprecia apenas os aspectos sob controvérsia e não vai à procura duma nova convicção, pois o que visa determinar é se a motivação apresentada pelo tribunal a quo encontra suporte razoável naquilo que resulta do depoimento testemunhal, registado a escrito ou através de gravação, em conjugação com os demais elementos probatórios existentes ou produzidos nos autos.
A garantia do duplo grau de jurisdição da matéria de facto não pode postergar o princípio da livre apreciação da prova por parte do julgador, previsto no art. 655º do CPC, intervindo na formação da convicção não apenas elementos racionalmente demonstráveis, mas também factores não materializados.
O Tribunal a quo está, por isso, numa posição privilegiada em termos de recolha dos elementos e sua posterior ponderação, nomeadamente, com a articulação de toda a prova produzida, de que decorre a convicção expressa na decisão proferida sobre a matéria de facto, pelo que, a convicção formada a partir da globalidade dos meios de prova é de difícil destruição, sobretudo ao pretender-se pô-la em crise através de indicações parcelares ou referências genéricas.
Nos sistemas da livre apreciação da prova, detendo o julgador a liberdade de formar a sua convicção, não é de associar o arbítrio no julgamento da matéria de facto, pois o tribunal não está isento de indicar os fundamentos onde aquela assentou, de modo a que, com recurso às regras da ciência, da lógica e da experiência, possa ser controlada a razoabilidade do processo de formação da convicção sobre a prova e não prova dos factos, deste modo se sindicando o processo racional da decisão.
Por isso, a nossa lei processual prevê um processo racional e objectivado, que faz impender sobre o julgador um ónus de objectivação da sua convicção, através da exigência da fundamentação da matéria de facto (da factualidade provada e da não provada), mediante uma análise critica e comparativa das provas e a especificação dos fundamentos que foram decisivos para a convicção (cfr. art. 653º, n.º 2 do CPC).
A exigência legal de enunciação ou explicitação da convicção sobre a prova constitui uma garantia da transparência, da imparcialidade e da inerente assunção da responsabilidade por parte do julgador.
Se, à luz desta caracterização a decisão, devidamente fundamentada, for uma das soluções plausíveis, segundo as regras da lógica, da ciência e da experiência, então ela será inatacável, visto ser proferida em obediência à lei que impõe o julgamento segundo a livre convicção.
No sentido ora expendido, vide o Acórdão do STA, datado de 17 de Março de 2010, proc. 367/09, segundo o qual: “A garantia de duplo grau de jurisdição em matéria de facto (art. 712º CPC) deve harmonizar-se com o princípio da livre apreciação da prova (art. 655º/1 CPC). Assim, tendo em conta que o tribunal superior é chamado a pronunciar-se privado da oralidade e da imediação que foram determinantes da decisão em 1ª instância e que a gravação/transcrição da prova, por sua natureza, não pode transmitir todo o conjunto de factores de persuasão que foram directamente percepcionados por quem primeiro julgou, deve aquele tribunal, sob pena de aniquilar a capacidade de livre apreciação do tribunal a quo, ser particularmente cuidadoso no uso dos seus poderes de reapreciação da decisão de facto e reservar a modificação para os casos em que a mesma se apresente como arbitrária, por não estar racionalmente fundada, ou em que for seguro, segundo as regras da ciência, da lógica e/ou da experiência comum que a decisão não é razoável.”.
No mesmo sentido, cfr. o Acórdão do mesmo Tribunal, de 14 de Abril de 2010, proc. 751/07: “o tribunal de recurso, em princípio, só deve alterar a matéria de facto em que assenta a decisão recorrida se, após ter sido reapreciada, for evidente que ela, em termos de razoabilidade, foi mal julgada na instância recorrida”.
Em face do exposto, vejamos os concretos fundamentos invocados pela recorrente.
Alega a recorrente que existe um erro de apreciação da matéria de facto, porque dos factos assentes em 3), 9) e 11) não resulta que o mandado de notificação do Comandante da Polícia Municipal de Lisboa, datado de 29/03/2004, se compreende no despacho do Director de Departamento de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos, datado de 20/01/2003, além de que não logrou ser notificada desse despacho.
Remetendo para o teor da sentença recorrida, o que na mesma se diz sobre esta questão, é o seguinte:
“Da matéria de facto assente em 3) e em 9) resulta que a determinação do Comandante da Polícia Municipal de Lisboa de 29 de Março de 2004 (facto assente em 11) de emissão do mandado de notificação de B..., se compreende inteiramente na decisão do Director de Departamento de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos de 20/01/2003 (Factos assentes em 3) e 8) e 9)), e, nos termos do n° 3 do artigo 151° do CPA os interessados apenas podem impugnar contenciosamente os actos e operações de execução que excedam os limites do acto exequendo. O que, e atentos os pedidos formulados, não é o caso dos presentes autos.”.
Confrontando a factualidade assente no probatório e a fundamentação de direito da sentença recorrida, não decorre o erro de apreciação da matéria de facto invocado pela recorrente, sendo que o mesmo, a existir, não seria apto a alterar o sentido da decisão proferida.
A recorrente não logra impugnar a factualidade assente, antes considera existir um erro na apreciação da respectiva matéria de facto assente, nos termos em que a mesma decorre da fundamentação de direito da sentença.
O tribunal a quo valorou de forma dialéctica a factualidade assente, isto é, procedendo à valoração conjugada e concatenada da prova documental produzida nos autos.
Não decorre dos factos assentes que o mandado de notificação do Comandante da Polícia Municipal de Lisboa, datado de 29/03/2004, se sustenta na decisão do Director de Departamento de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos, de 20/01/2003, antes estando em causa uma afirmação proferida pelo tribunal a quo, em sede de fundamentação de direito, alicerçada na análise dialéctica dos factos assentes.
“A situação de facto enquanto enunciado não está assim «dada» de antemão ao julgador, mas tem de ser primeiramente conformada por ele, tomando em consideração, por um lado, os factos que lhe chegaram ao conhecimento e, por outro lado, a sua possível significação jurídica.” (cfr. Karl Larenz, “Metodologia da Ciência do Direito”, 4ª ed., Fundação Calouste Gulbenkian, pág. 391).
Está em causa a distinção entre questão de facto e questão de direito, sendo a primeira a questão relativa ao que efectivamente aconteceu e a segunda a questão de como se há-de qualificar o ocorrido, em conformidade com os critérios da ordem jurídica – cfr. autor e obra citados, pág. 433.
Ao passo que o juiz julga a questão de facto com base no que é aduzido pelas partes e na produção da prova, a questão de direito decide-a sem depender do que é alegado pelas partes, com base no seu próprio conhecimento do Direito e da lei.
Os factos são susceptíveis e carecidos de prova, mas a apreciação jurídica dos factos não é objecto de prova, apenas dependendo do juízo de ponderação e da decisão judicial.
Assim, em face do supra exposto, considerando a factualidade assente nos pontos 3) [o qual se refere ao despacho do Director de Departamento de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos, datado de 20/01/2003, de concordância com a informação 0086/DHURS-DHCS/2003, datada de 16/01/2003 (que propõe o envio do expediente referente à desinfestação do terreno para a Polícia Municipal, com vista à intimação do proprietário a limpar e desinfestar o terreno) e de remessa à Polícia Municipal] e em 9) [referente ao despacho da Directora de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos, de concordância com a informação 286/DHURS-NAJ/04 e de remessa à Polícia Municipal para proceder à notificação do proprietário do terreno], deve concluir-se, como se concluiu na sentença recorrida, de que o mandado de notificação do Comandante da Polícia Municipal de Lisboa, datado de 29/03/2004, assente em 11) do probatório, se compreende na matéria de facto assente em 3) e em 9).
Donde, não existir qualquer erro de apreciação da matéria de facto quanto a este ponto.
Por outro lado, não resultando dos factos assentes ou sequer afirmado na fundamentação de direito da sentença, pelo menos, de modo expresso, que a recorrente tenha sido notificada do despacho do Director de Departamento de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos, datado de 20/01/2003, não procede o tribunal a quo a qualquer erro de apreciação da matéria de facto.
Tudo o mais, a respeito da notificação ou não à recorrente do aludido despacho, apenas a eventual erro de direito e não a erro de apreciação da matéria de facto, pode respeitar.
Pelo que, forçoso se tem de concluir pela improcedência do alegado erro de apreciação da matéria de facto, nos termos das conclusões formuladas pela recorrente.
2. Erro de julgamento de direito, ao julgar procedente a excepção de caducidade do direito de acção [conclusões V, VI, VII, VIII e IX]
Segundo a recorrente a decisão de determinar a limpeza do terreno constante do mandado de notificação, ora assente em 11), é um acto nulo, por vício de usurpação de poderes, pelo que, a sua impugnação não está sujeita a prazo, não ocorrendo a caducidade do direito de acção.
Além disso, não tendo sido notificada do acto do Director de Departamento de Higiene Urbana e Resíduos Sólidos, de 20/01/2003, a impugnação não está sujeita a prazo.
Vejamos qual a fundamentação de direito que decorre da sentença recorrida:
“O regime de notificação dos actos administrativos consta dos artigos 66° a 70º do CPA, reportando-se o artigo 68° ao conteúdo da notificação, sem estipular qualquer sanção para a falta de indicação de qualquer das menções aí previstas.
O artigo 60 do CPTA com a epígrafe “notificação ou publicação deficientes” tem designadamente a seguinte redacção:
“1 – O acto administrativo não é oponível ao interessado quando a notificação ou a publicação, quando exigível, não dê a conhecer o sentido da decisão.
2 – Quando a notificação ou a publicação do acto administrativo não contenha a indicação do autor, da data ou dos fundamentos da decisão, tem o interessado a faculdade de requerer à entidade que proferiu o acto a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha, bem como, se necessário, de pedir a correspondente intimação judicial, nos termos previstos nos artigos 104° e seguintes deste código.
3 – A apresentação, no prazo de 30 dais, de requerimento dirigido ao autor do acto, ao abrigo do disposto no número anterior, interrompe o prazo de impugnação mantendo-se a interrupção se vier a ser pedida a intimação judicial a que se refere o mesmo número.”.
Ou seja, o n° 1 deste artigo 60º estabelece, para efeitos da impugnação contenciosa, um princípio de inoponibilidade da notificação ou da publicação, quando esta não dê a conhecer ao interessado o sentido da decisão, o que significa que se não inicia o prazo para a utilização do meio processual impugnatório enquanto não for efectuada uma nova notificação que identifique o conteúdo e o objecto da decisão.
Quando faltem outros elementos que devam constar da notificação e que o interessado considere necessários para deduzir o meio impugnatório, poderá este requerer a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha (n°2).
Ficou provado que em 19 de Julho de 2004 B..., “na qualidade de Administrador, da Firma “C...”, foi notificado pela polícia municipal de Lisboa, para no prazo de 8 (oito) dias, mandar proceder à limpeza e desinfestação do terreno sito nas traseiras do nº 24 da Praça do Campo Pequeno, em Lisboa, do qual era proprietária, a fim de acabar com o foco de insalubridade existente no local, que punha em risco os moradores vizinhos, e que, caso não fosse cumprido o determinado, no prazo estabelecido, os serviços competentes da CML, procederiam à sua limpeza, imputando à C...as despesas a que desse lugar (Factos 11) e 12)).
Atento o teor da notificação é claro o sentido da decisão, pelo que tal notificação é oponível ao interessado, nos termos do n° 1 do artigo 60° do CPTA.
Tem razão a autora quando refere que do teor daquela notificação não resulta claro designadamente quem é o autor do acto, e a data em que foi praticado.
Porém não ficou provado que a C...tenha requerido à Câmara Municipal de Lisboa, no prazo de trinta dias após aquela notificação, certidão que contivesse aquelas indicações por forma a, e nos termos dos números 2 e 3 do artigo 60º do CPTA, interromper o prazo de impugnação judicial daquela decisão.
Estatui 58° n° 2 alínea b) do CPTA que, em regra a impugnação dos actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses, e nos termos do n° 3 do mesmo artigo, a contagem deste prazo obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram previsto no Código de Processo Civil.
Na data em que a presente acção foi proposta, em 19 de Agosto de 2005 (Facto assente em 22) há muito que havia decorrido o prazo previsto no artigo 58°, n°2 alínea b) do CPTA.
Não se vê que possa operar o disposto no artigo 58° n° 4 do CPTA pois resulta claro que a autora bem apreendeu que havia sido notificada para “mandar proceder à limpeza e desinfestação do terreno sito nas traseiras do n° 24 da praça do Campo Pequeno, nesta cidade, do qual é proprietária, a fim de acabar com o foco de insalubridade existente no local, que põe em risco os moradores vizinhos.”, atento o teor do requerimento que em 25 de Fevereiro de 2005 dirigiu ao Município de Lisboa (Facto 18)).”.
Considerando a factualidade assente nos autos, não assiste razão à recorrente quanto ao alegado erro de julgamento.
Encontra-se provado em 18) que em 25/02/2005 a ora recorrente dirigiu requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa, referindo-se à notificação para “mandar proceder à limpeza e desinfestação do terreno, do qual é proprietária, a fim de acabar com o foco de insalubridade existente no local, que põe em risco os moradores vizinhos”, sendo, por isso, incontestável que pelo menos nessa data, a Autora tinha perfeito conhecimento da decisão que a intima a proceder à limpeza e desinfestação do terreno.
Contudo, mais decorre do probatório assente em 11) e 12) que, em 09/07/2004, B..., na qualidade de Administrador, da C..., proprietária do terreno, foi notificado para, no prazo de oito dias, proceder à limpeza e desinfestação do terreno, a fim de acabar com o foco de insalubridade existente no local e que, caso não fosse cumprido o determinado no prazo estabelecido, os serviços competentes da Câmara Municipal de Lisboa procederiam à sua limpeza, imputando-lhe as despesas a que desse lugar.
Em face do teor da notificação em causa, como bem entendeu o tribunal a quo, não devem existir dúvidas quanto ao sentido da decisão, já que a mesma se apresenta explícita e com suficiente clareza – o que a recorrente não questiona –, pelo que, é tal notificação oponível à recorrente, nos termos do n° 1 do artigo 60° do CPTA.
Embora do teor da notificação não resulte claro quem é o autor do acto e a data em que foi praticado, tal notificação não é inoponível, antes sendo válida e eficaz, em face da ordem jurídica – artº 60º, nº 1, a contrario sensu, do CPTA.
A recorrente poderia ter lançado mão da faculdade prevista nos nºs. 2 e 3 do artigo 60º do CPTA, de requerer, no prazo de trinta dias após aquela notificação, certidão que contivesse aquelas indicações por forma a interromper o prazo de impugnação judicial da decisão administrativa, o que não fez.
Por outro lado, não há que confundir o acto administrativo com a sua notificação, pelo que, sendo o mandado de notificação emitido pelo Comandante da Polícia Municipal de Lisboa, não significa que seja ele o autor da decisão administrativa lesiva.
A recorrente confunde a decisão administrativa que a intima a proceder à limpeza e à desinfestação do terreno, com a sua notificação, o que decorre, inter alia, da alegação do vício de usurpação de poderes contra o acto impugnado, com base na imputação da autoria do acto administrativo lesivo ao Comandante da Polícia Municipal de Lisboa.
Assim sendo, é manifesto que não pode ser assacado o vício de usurpação de poderes ao mandado de notificação assente em 11) do probatório, sancionado com o regime de invalidade dos actos administrativos da nulidade, nos termos da al. a) do nº 2 do artº 133º do CPA, porque o mesmo não constitui ele próprio um acto administrativo na acepção do artº 120º do mesmo Código, mas apenas uma forma de o revelar ou exteriorizar ao interessado.
Consequentemente, improcede o erro de julgamento alegado pela recorrente, quanto o de a sentença recorrida não ter aplicado o regime processual de impugnação dos actos nulos, previsto no nº 1 do artº 58º do CPTA, ao invés do regime de impugnação dos actos anuláveis, estabelecido no nº 2 do mesmo preceito legal.
Prevendo-se na alínea b), do n° 2, do artº 58° do CPTA que a impugnação dos actos anuláveis tem lugar no prazo de três meses e mostrando-se provado que a recorrente foi notificada da decisão administrativa lesiva, em 09/07/2004 [nos termos assentes em 12)], notificação essa que dá a conhecer o sentido da decisão, intimando-a a proceder à limpeza e à desinfestação do terreno, não sendo requerida a notificação das indicações em falta, referentes ao autor do acto administrativo e a sua data, de modo a interromper o prazo de impugnação, é intempestiva a instauração da acção administrativa especial em 19/08/2005 [facto assente em 22)], por decurso do prazo legal previsto.
Improcedem, pois, todas as conclusões em análise.
Pelo exposto, improcede o recurso jurisdicional que se nos mostra dirigido, por não provados os seus respectivos fundamentos.
Sumariando, nos termos do nº 7 do artº 713º do CPC, conclui-se da seguinte forma:
- I.Ao tribunal de recurso assiste o poder de alterar a decisão de facto fixada pelo tribunal a quo, desde que ocorram os pressupostos previstos nos artºs. 712º do CPC e 149º do CPTA, incumbindo-lhe reapreciar as provas em que assentou a decisão impugnada, bem como apreciar oficiosamente outros elementos probatórios que hajam servido de fundamento à decisão sobre aqueles pontos da factualidade controvertidos.
II. A situação de facto enquanto enunciado não é «dada» de antemão ao julgador, tendo de ser primeiramente conformada por ele, tomando em consideração os factos que lhe chegaram ao conhecimento e a sua possível significação jurídica.
III. A questão de facto é a questão relativa ao que efectivamente aconteceu; a questão de direito, é a questão a respeito de como se há-de qualificar o ocorrido, em conformidade com os critérios da ordem jurídica.
- IV.Ao passo que o juiz julga a questão de facto com base no que é aduzido pelas partes e na produção da prova, a questão de direito decide-a sem depender do que é alegado pelas partes, com base no seu próprio conhecimento do Direito e da lei.
- V.Os factos são susceptíveis e carecidos de prova, mas a apreciação jurídica dos factos não é objecto de prova, apenas dependendo do juízo de ponderação e da decisão judicial.
VI. Não resultando dos factos assentes ou sequer afirmado na fundamentação de direito da sentença, que a recorrente tenha sido notificada do despacho impugnado, não procede o tribunal a quo a qualquer erro de apreciação da matéria de facto, pois tudo o mais, a respeito da notificação ou não à recorrente do acto administrativo, apenas a eventual erro de direito e não a erro de apreciação da matéria de facto, pode respeitar.
VII. Embora do teor da notificação não resulte claro quem é o autor do acto e a data em que foi praticado, tal notificação não é inoponível, antes sendo válida e eficaz, em face do artº 60º, nº 1, a contrario sensu, do CPTA.
VIII. Nesse caso, a recorrente poderia ter lançado mão da faculdade prevista nos nºs. 2 e 3 do artigo 60º do CPTA, de requerer, no prazo de trinta dias após aquela notificação, certidão que contivesse aquelas indicações por forma a interromper o prazo de impugnação judicial da decisão administrativa.
- IX.Não há que confundir o acto administrativo com a sua notificação, pelo que, sendo o mandado de notificação emitido pelo Comandante da Polícia Municipal de Lisboa, não significa que seja ele o autor da decisão administrativa lesiva.
- X.O mandado de notificação não constitui ele próprio um acto administrativo, na acepção do artº 120º do CPA, mas apenas uma forma de o revelar ou exteriorizar ao interessado.
Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida, por não provados os seus respectivos fundamentos.
Custas pela recorrente.
Registe e notifique.
(Ana Celeste Carvalho - Relatora)
(Maria Cristina Gallego Santos)
(António Paulo Vasconcelos)
