04475/08 - Tribunal Central Administrativo Sul

1. Falta, para efeitos do regime de faltas da função pública, é simplesmente o não comparecer no serviço. É algo de objectivo. A justificação da falta é que pode ter elementos subjectivos. 2. É exigível ao trabalhador público médio que acautele os seus atrasos ao trabalho devido a trânsito excessivo, a dificuldade em estacionar seu carro ou a adormecer devido a medicamentos. 3. O princípio da proporcionalidade administrativa (arts. 266º-2 CRP e 5º-2 CPA), de natureza relacional, significa que, num contexto de ausência de vinculação legal clara, a limitação de bens ou interesses privados por actos dos poderes públicos deve ser adequada e a necessária aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins. 4. No desconto retributivo por falta injustificada ao trabalho devido a atraso de alguns minutos, não está em causa a fixação do salário, pelo que o art. 59º-1-a-1ª parte da CRP não tem aplicação. 5. O nº 1 do art. 18º e o nº 2 do art. 71º do DL 100/99 não violavam o art. 59º-1-a da CRP.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: RELATÓRIO STAL - SINDICATO NACIONAL DOS TRABALHADORES DA ADMINISTRAÇÃO LOCAL, com sede na R. D. Luís I, 20-F, 1249-126 Lisboa, em representação e defesa da sua associada A..., residente ... , Covilhã, intentou no T.A.C de CASTELO BRANCO uma acção administrativa especial contra MUNICÍPIO DA COVILHÃ, com os sinais nos autos pedindo: e Por sentença daquele tribunal, foi a referida acção julgada improcedente. Inconformado, vem o A. recorrer para este T.C.A. -Sul, tendo formulado as seguintes CONCLUSÕES: 1 - Como resulta da matéria dada como assente, a representada do Autor trabalhou, efectivamente, para a Câmara Municipal da Covilhã 6 horas e 48 minutos no dia 01/03/2007, 6 horas e 49 minutos no dia 12/04/2007 e 6 horas e 45 minutos nos dias 17/04/2007 e 29/06/2007 respectivamente. A Câmara Municipal recebeu a dação desse trabalho, dele beneficiou e incorporou-o no seu património e actividade. 3 - Não recusou a prestação desse trabalho por parte da representada do Autor no período restante. 4 - Tendo-lhe comunicado a intenção de injustificar essas faltas nos dias 27/06/2007 e 01/08/2007, pronunciando-se a representada do Autor, por escrito, alegando os motivos dos atrasos verificados. 5 - Posteriormente, em 21/08/2007 e 17/09/2007, decidiu o Vereador, com competência delegada, injustificar totalmente aquelas faltas, sem qualquer fundamento factual. 6 - Em consequência foram-lhe descontadas as retribuições referentes aos dias injustificados, no montante de €96,72. 7 - Decorre ainda do estatuído n. 2 do art. 71.0 do DL n. 100/99 que "as faltas injustificadas não contam para efeitos de antiguidade" e, em conjugação com o art. 13.0 do mesmo diploma, "descontam no período das férias do ano seguinte, na proporção de um dia de férias por cada falta." 8 - A sentença recorrida compaginou-se com a interpretação literal do art. 18.0 do mesmo diploma, ao considerar que aquele atraso acarreta a injustificação de todo o período normal de trabalho. 9 - O conceito de falta consagrado nessa norma é um conceito valorativamente neutro. 10 - A decisão que qualificou essa ausência parcial consubstanciada naquele atraso, só foi comunicada à representada do Autor meses mais tarde, e não valorou os motivos que a representada do Autor apresentou, embora essa decisão não apresente qualquer fundamento de facto. 11 - Quando o n. 2 do art. 70.° daquele diploma preenche o elemento subjectivo perante o enunciado neutro do conceito de "falta". 12 - Ora, os motivos apresentados pela representada do Autor são susceptíveis de integrar o elemento subjectivo "impossibilidade do cumprimento do dever de assiduidade, ou pelo menos, de o dificultar, não lhe sendo exigível naquele contexto outra conduta." 13 - Os atrasos verificados não incorporam o preenchimento do elemento objectivo do dever assiduidade, previsto no n. 11 do art. 3.° do DL n. 24/84, de 16 de Janeiro; ao invés pode preencher o pressuposto objectivo da violação do dever de pontualidade. 14 - Ora, a decisão que qualificou como injustificadas estas faltas e que a douta sentença recorrida confirmou, com fundamento na interpretação literal da noção de falta injustificada, viola o princípio da proporcionalidade e da justiça, uma vez que a representada do Autor prestou trabalho na maior parte do período a que estava obrigada, que foi recebido pela recorrida, que não o recusou e integrou na sua actividade, sem o correspectivo pagamento salarial, o que se traduz num enriquecimento sem causa. 15 - Por outro lado, essa qualificação perante os atrasos verificados, mesmo não atendendo à justificação apresentada pela representada do Autor, agravam desmesuradamente o comportamento tido por esta, visto a recorrida ter recebido a quase totalidade do trabalho, descontando-lhe a respectiva retribuição e agravando a sua situação vinculística com o desconto de 4 dias no período de férias no ano seguinte, o que se traduz efectivamente em ver descontados na sua retribuição 8 dias de trabalho. 16 - Pois, para além do desconto desses 4 dias, a representada do Autor é obrigada a trabalhar durante 4 dias de férias, gozando por isso menos 4 dias. 17 - Ou seja, o gravame imposto à representada do Autor perante aqueles atrasos, é deveras desproporcional e injusto no quadro do seu vínculo profissional. 18 - Mas mesmo que assim não se entenda, o desconto retributivo referente a trabalho efectivamente prestado é inconstitucional, por violação da alínea a) do n. 1 do art. 59.0 da C.R.P., no sentido de que todos os trabalhadores têm direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade. 19 - Ou, numa outra formulação, não pode existir trabalho gratuito ou "pro bono", inconstitucionalidade que se invoca. 20 - Violou assim a sentença recorrida o estatuído nos arts. 13.°, 18.° e 71.° do DL n. 100/99, os arts. 5.° e 6.° do C.P.A. e o art. 59.° da C.R.P, no segmento de não ser permitido o desconto de retribuição por trabalho efectivamente prestado. Foram apresentadas CONTRA-ALEGAÇÕES, sem concluir. O Exmº representante do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado para, em defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos, de interesses públicos especialmente relevantes ou de algum dos valores ou bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º do CPTA, se pronunciar sobre o mérito do recurso (art. 146º nº 1 do CPTA). Os vistos dos Mmºs. Juizes-Desembargadores-Adjuntos ocorreram nos termos legais. Importa agora, em conferência, apreciar e decidir. FUNDAMENTAÇÃO I.1. OS FACTOS A factualidade declarada provada pelo tribunal de 1ª instância foi a seguinte: 1°) - A autora, que presta serviço na Câmara Municipal da Covilhã, chegou ao serviço após o início do período normal de trabalho diário: no dia 01/03/2007, 12 minutos depois; no dia 13/0472007, 11 minutos depois; no dia 17/04/2007, 15 minutos depois; no dia 29/06/2007, 15 minutos depois; tendo prestado serviço nesses dias durante o resto do período normal de trabalho diário. 2°) - A Câmara Municipal da Covilhã considerou como faltas injustificadas todos esses períodos diários, com correspondente desconto salarial. Ao abrigo do art. 712º -1-b do CPC , adita-se a seguinte factualidade: 3º) - As decisões impugnadas são de 31-7-2007 e 11-9-2007 conforme docs. 1 e 2 da p.i. 4º) – A A. enviou ao R. as cartas constantes dos docs. 7 e 8 da p.i., para justificar as faltas. 2. APRECIAÇÃO DO RECURSO O âmbito do recurso jurisdicional, cujo objecto é a decisão recorrida, é delimitado pelo Recorrente nas conclusões (sintéticas e com a indicação das normas jurídicas violadas) das suas alegações (sem prejuízo do conhecimento das questões de conhecimento oficioso), apenas podendo incidir sobre questões que tenham sido ou devessem ser anteriormente apreciadas e não podendo confrontar o tribunal ad quem com questões (coisa diversa das considerações, argumentos ou juízos de valor) novas ou cobertas por caso julgado. 0- Como resulta da parca matéria dada como assente, a representada do Autor trabalhou, efectivamente, para a Câmara Municipal da Covilhã 6 horas e 48 minutos no dia 01/03/2007, 6 horas e 49 minutos no dia 12/04/2007 e 6 horas e 45 minutos nos dias 17/04/2007 e 29/06/2007 respectivamente. A Câmara Municipal não recusou a prestação desse trabalho por parte da representada do Autor no período restante. Tendo-lhe comunicado a intenção de injustificar essas faltas nos dias 27/06/2007 e 01/08/2007, pronunciando-se a representada do Autor, por escrito, alegando os motivos dos atrasos verificados. Posteriormente, decidiu o Vereador, com competência delegada, injustificar totalmente aquelas faltas. Decorre do estatuído n. 2 do art. 71.0 do DL n. 100/99(1) que "as faltas injustificadas não contam para efeitos de antiguidade" e, em conjugação com o art. 13.0 do mesmo diploma, "descontam no período das férias do ano seguinte, na proporção de um dia de férias por cada falta." 1- Os despachos têm fundamento factual , como resulta dos docs. 1 e 2 da p.i. e do p.a.i.: a A chegou atrasada ao trabalho nos dias referidos. 2- A sentença recorrida esteve bem, face ao art. 18.0 do mesmo diploma(2), ao considerar que aquele atraso acarreta a injustificação de todo o período normal de trabalho. A decisão não valorou os motivos que a representada do Autor apresentou, quando o n. 2 do art. 70.° daquele diploma(3) preenche o elemento subjectivo perante o enunciado neutro do conceito de "falta"? Não é bem assim. Falta, aqui, é simplesmente o não comparecer no serviço. Algo de objectivo. A justificação é que pode ter elementos subjectivos. A A. enviou ao R. as cartas constantes dos docs. 7 e 8 da p.i., para justificar as faltas (trânsito excessivo, dificuldade em estacionar seu carro, adormeceu devido a medicamentos). O R nada disse de concreto sobre isto nas decisões. É uma falha do R (que implica um cumprimento defeituoso, ilegal, da audiência prévia prevista no art. 100º CPA), mas que acaba por ser irrelevante e permitir aproveitar a decisão administrativa, porque tais factos, a serem provados, não se incluiriam em “factos não imputáveis ao funcionário ou agente que impossibilitem o cumprimento do dever de assiduidade ou o dificultem em termos que afastem a sua exigibilidade”. É que era sempre exigível à A ter isso (trânsito excessivo, dificuldade em estacionar seu carro, adormecer devido a medicamentos) em devida conta previamente, se agisse com mediana diligência. 3- Os atrasos verificados não incorporam o preenchimento do elemento objectivo do dever de assiduidade, previsto no n. 11 do art. 3.° do DL n. 24/84, de 16 de Janeiro (EDFP)(4); ao invés pode preencher o pressuposto objectivo da violação do dever de pontualidade? Não é assim, de todo. Já vimos que uma falta é sempre um facto objectivo (art. 18º-1 do RFFF). No EDFP está em causa outra questão, a assiduidade , a qual já tem a ver mais do que uma falta, com uma conduta regular e continuada. 4- A decisão que qualificou como injustificadas estas faltas e que a douta sentença recorrida confirmou, com fundamento na interpretação literal da noção de falta, viola o princípio da proporcionalidade e da justiça , uma vez que a representada do Autor prestou trabalho na maior parte do período a que estava obrigada, que foi recebido pela recorrida, que não o recusou e integrou na sua actividade, sem o correspectivo pagamento salarial, o que se traduz num enriquecimento sem causa ? A qualificação como falta injustificada perante os atrasos verificados, mesmo não atendendo à justificação apresentada pela representada do Autor, agravam desmesuradamente o comportamento tido por esta, visto a recorrida ter recebido a quase totalidade do trabalho, descontando-lhe a respectiva retribuição e agravando a sua situação vinculística com o desconto de 4 dias no período de férias no ano seguinte, o que se traduz efectivamente em ver descontados na sua retribuição 8 dias de trabalho ? Pois, para além do desconto desses 4 dias, a representada do Autor é obrigada a trabalhar durante 4 dias de férias, gozando por isso menos 4 dias ? Ou seja, o gravame imposto à representada do Autor perante aqueles atrasos é deveras desproporcional e injusto no quadro do seu vínculo profissional ? O princípio da justiça integra os princípios da igualdade, da proporcionalidade, da boa fé e da justiça em sentido estrito ( emanação do conjunto de valores supremos do ordenamento jurídico e da ideia de Direito, operacional aonde não haja a aplicabilidade de outro princípio jurídico autónomo ou juspositivado ). O princípio da proporcionalidade administrativa (arts. 266º-2 CRP e 5º-2 CPA), de natureza relacional, significa que a limitação de bens ou interesses privados por actos dos poderes públicos deve ser adequada e a necessária aos fins concretos que tais actos prosseguem, bem como tolerável quando confrontada com aqueles fins. Portanto, adequação, necessidade ou proibição de excesso e equilíbrio ou razoabilidade. Ora, face à lei cit., interpretada como manda o art. 9º CC, não se vê que esta decisão administrativa seja desproporcionada (desadequada, excessiva ou desequilibrada), pois resulta de uma clara vinculação legal, não de discricionariedade ou de margem de livre decisão. E a lei também não se nos apresenta como inconstitucional, por violação do princípio constitucional lato da proporcionalidade legislativa. 5- Mas mesmo que assim não se entenda, o desconto retributivo referente a trabalho efectivamente prestado é inconstitucional, por violação da alínea a) do n. 1 do art. 59.0 da C.R.P., no sentido de que todos os trabalhadores têm direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade? Ou, numa outra formulação, não pode existir trabalho gratuito , inconstitucionalidade que se invoca? Todos os trabalhadores têm direito à retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna. Esta regra constitucional significa, na sede que nos interessa, que a retribuição do trabalho deve ser conforme à duração e intensidade do trabalho (GOMES CANOTILHO et al., CRP Anotada , 3ª ed., p. 319). Quer dizer que a fixação do salário deve ter em conta a duração e a intensidade do trabalho. Nada tem a ver com o se qualificar como falta (de um dia inteiro) o ter-se chegado atrasado ao serviço alguns minutos ou poucas horas, trabalhando-se (ou não) o resto do dia, como faz o cit. art. 18º-1. Ora, aqui (desconto retributivo por falta injustificada ao trabalho, devido a atraso de alguns minutos) não está em causa a fixação do salário, pelo que o art. 59º-1-a-1ª parte CRP não tem aplicação. Aliás, o desconto retributivo não é quanto a trabalho prestado, mas sim quanto a um período da jornada de trabalho em que o trabalhador esteve ilegalmente ausente , num contexto em que a lei considera ser de descontar o dia inteiro, como se o trabalhador faltasse todo o dia. Esta opção legislativa (nº 2 do art. 71. 0 do DL 100/99 ), em si, não parece inconstitucional por desproporcionada, irracional ou descabida, pois que a alternativa poderia ser absurda ou impraticável. É aceitável, equilibrado, razoável e adequado a obter a pontualidade e a assiduidade do trabalhador o considerar-se na lei como falta de um dia um atraso do trabalhador de 10 ou 30 minutos em iniciar o trabalho. 6- A sentença recorrida não violou, assim, o estatuído nos arts. 13.°, 18.° e 71.° do DL n. 100/99, nos arts. 5.° e 6.° do C.P.A. e no art. 59.° da C.R.P. DECISÃO Pelo exposto, acordam os Juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em, negando provimento ao recurso jurisdicional, manter a sentença recorrida. Sem custas, por isenção legal do autor. Lisboa, 30-11-2011 PAULO PEREIRA GOUVEIA CARLOS ARAÚJO FONSECA DA PAZ 1- 1 - Consideram-se injustificadas: Todas as faltas dadas por motivos não previstos no n.º 1 do artigo 21.º; As faltas dadas ao abrigo do n.º 1 do artigo 21.º, não justificadas nos termos do presente capítulo, designadamente quando não seja apresentada a prova prevista no n.º 2 do mesmo artigo ou quando o motivo invocado seja comprovadamente falso. 2 - As faltas injustificadas, para além das consequências disciplinares a que possam dar lugar, determinam sempre a perda das remunerações correspondentes aos dias de ausência, não contam para efeitos de antiguidade e descontam nas férias nos termos do artigo 13.º 3 - O funcionário ou agente que invocar motivos falsos para justificação das faltas pode ainda incorrer em infracção criminal nos termos da respectiva legislação. Artigo 21º: 1 - Consideram-se justificadas, desde que observado o respectivo condicionalismo legal, as seguintes faltas: Por casamento; Por maternidade ou paternidade; Por nascimento; Para consultas pré-natais e amamentação; Por adopção; Por falecimento de familiar; Por doença; Por doença prolongada; Por acidente em serviço ou doença profissional; Para reabilitação profissional; Para tratamento ambulatório, realização de consultas médicas e exames complementares de diagnóstico; Para assistência a familiares; Por isolamento profiláctico; Como trabalhador-estudante; Como bolseiro ou equiparado; Para doação de sangue e socorrismo; Para cumprimento de obrigações; Para prestação de provas de concurso; Por conta do período de férias; Com perda de vencimento; Por deslocação para a periferia; Por motivos não imputáveis ao funcionário ou agente; Por motivo de participação nos órgãos e estruturas de administração e gestão dos estabelecimentos de ensino nos termos previstos na lei. 2 - Nos casos em que a junção de meios de prova ou processos de justificação específicos não estejam legalmente previstos, o dirigente pode exigir, quando entender insuficiente a mera declaração, solicitação ou comunicação do interessado, a apresentação dos meios adequados à prova da ocorrência dos motivos justificativos das faltas 2- Artigo 18.º Conceito de falta 1 - Considera-se falta a não comparência do funcionário ou agente durante a totalidade ou parte do período de trabalho a que está obrigado, bem como a não comparência em local a que o mesmo deva deslocar-se por motivo de serviço. 2 - No caso de horários flexíveis, considera-se ainda como falta o período de tempo em débito apurado no final de cada período de aferição. 3 - As faltas contam-se por dias inteiros, salvo quando do presente diploma ou da legislação específica resultar o contrário. 3- 1 - São consideradas justificadas as faltas determinadas por facto qualificado como calamidade pública pelo Conselho de Ministros. 2 - Consideram-se igualmente justificadas as faltas ocasionadas por factos não imputáveis ao funcionário ou agente e determinadas por motivos não previstos no presente diploma que impossibilitem o cumprimento do dever de assiduidade ou o dificultem em termos que afastem a sua exigibilidade. 3 - O funcionário ou agente impedido de comparecer ao serviço nos termos do número anterior deve, por si ou por interposta pessoa, comunicar o facto ao dirigente competente logo que possível, preferencialmente no próprio dia ou no dia seguinte, devendo apresentar justificação por escrito no dia em que regressar ao serviço. 4 - As faltas previstas nos n.os 1 e 2 são equiparadas a serviço efectivo. 4- 11 - O dever de assiduidade consiste em comparecer regular e continuamente ao serviço.