2/2007 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 2/2007 Processo nº 1027/06 1ª Secção Relatora: Conselheira Maria João Antunes Acordam, em conferência, na 1ª secção do Tribunal Constitucional Relatório Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Relação de Coimbra, os Hospitais da Universidade de Coimbra vêm reclamar, ao abrigo do previsto no artigo 76º, nº 4, da Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do despacho proferido naquele Tribunal, em 29 de Agosto de 2006, pelo qual se decidiu não admitir o recurso interposto para o Tribunal Constitucional. No processo comum singular nº 783/99.9TACBR do 1º Juízo Criminal do Tribunal Judicial da Comarca de Coimbra, três arguidos, a quem foi imposta pena de multa pela prática de um crime de ofensa à integridade física negligente, foram condenados solidariamente, juntamente com os Hospitais da Universidade de Coimbra e A. – Companhia de Seguros, S. A, a pagarem aos demandantes a quantia de 32.500,00 €, a título de indemnização por danos não patrimoniais sofridos pela vítima do crime. Interposto recurso, o Tribunal da Relação de Coimbra acordou em negar provimento ao mesmo e confirmar a decisão recorrida, para o que agora releva, com os seguintes fundamentos: «Concordamos com o teor da douta sentença recorrida, quando nela se exarou o seguinte: “Temos por assente que a intervenção cirúrgica a que a ofendida se submeteu, na qual foi efectuada a quadrantectomia, efectuada pelos demandados B. e C., assim como o acompanhamento clínico anterior e posterior efectuada pela demandada D. se inseriu na prestação de cuidados de saúde proporcionados pelos HUC e nos quais aqueles demandados prestavam serviços. Os HUC são “hospitais públicos”, que se reconduzem à noção de institutos públicos (…), integrados na administração estadual indirecta. Como refere Sérvulo Correia (…), são estabelecimentos públicos de saúde “todas as pessoas colectivas públicas que, no seio do Serviço Nacional de Saúde, asseguram cuidados de saúde aos beneficiários deste” Sendo a justiça administrativa definida, em sentido estrito, por Vieira de Andrade (…), como “conjunto institucional ordenado normativamente à resolução de questões de direito administrativo, nascidas de relações jurídico-administrativas externas, atribuídas à ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo administrativo específico” e estando em causa, como no caso vertente, questões relacionadas com a responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas públicas, no âmbito daquilo que o Prof. Marcello Caetano definia como “função técnica do estado” (…) e por actos funcionais praticados por servidores do Estado, afigura-se, em primeira linha, a competência dos Tribunais Administrativos, nos termos definidos pelo demandado excipiente. Porém, no caso em apreço, não cuidamos da “culpa institucional”. Estriba-se o pedido na responsabilidade criminal assacada aos médicos em causa – que são, também, qualificáveis de funcionários – e deduzido por dependência do respectivo processo criminal. Os factos que se traduzem na prática de uma infracção penal e que são objecto do processo penal servem de fundamento à responsabilidade criminal, despoletando as diversas reacções penais. Estes factos, ao lesarem ou criarem uma situação de perigo para bens jurídicos fundamentais da comunidade, não são encarados, apenas, como pressupostos da responsabilidade penal, pois frequentes vezes implicam a lesão de interesses susceptíveis de serem reparados patrimonialmente, nos termos da lei civil. Esta responsabilidade civil emergente da prática de um crime tem por causa de pedir a própria infracção criminal, ou seja, os factos que são pressuposto da responsabilidade penal. Havendo, pois, no fundo, duas acções, uma penal e outra civil, criaram-se três modelos teóricos que, do ponto de vista processual, têm por fim determinar qual o modo como será possível fazer valer estes dois tipos de responsabilidade em conexão: O sistema da identidade, também denominado por sistema da “confusão total” (…) já ultrapassado; O sistema da absoluta independência, de carácter individualista, típico dos ordenamentos anglo-saxónicos e O sistema da interdependência, preconizado pela nossa lei, e que permite uma grande variedade de soluções concretas, mas que impõe a possibilidade ou a obrigatoriedade de juntar a acção civil à penal, cabendo ao juiz penal decidir, também, da acção civil. Presidem razões de economia processual e evita-se contradição de julgados.” E também concordamos quando expressamente se refere: “Face ao Direito vigente e hodiernamente é inquestionável a autonomia de ambas as responsabilidades. A indemnização arbitrada em processo penal tem natureza civil. Neste sentido dispõe o art° 128° do Código Penal: “a indemnização de perdas e danos emergentes de um crime é regulada pela lei civil”. Tal regulação enquadra-se, assim, nas normas de direito civil, essencialmente nos arts° 483° e segs. e 562° e segs. do Código Civil. Decorre do art° 71° que a acção civil de indemnização fundada na prática de um crime deve ser deduzida no respectivo processo penal. Consagra-se o princípio da adesão cujo desrespeito poderá acarretar, inclusivamente, a renúncia à prossecução criminal, conforme resulta do disposto no art.º 72° n.° 2 do Cód. Proc. Penal. No caso sub judice, fundando-se a dedução do pedido na responsabilidade criminal dos médicos, é o citado preceito legal que impõe a dedução do pedido no próprio processo penal. O processo penal é, por definição, suficiente, com capacidade para acolher e decidir todas as questões relacionadas com a responsabilidade criminal do indivíduo, sendo que os benefícios decorrentes dessa solução global integrada protagonizada pelo princípio da adesão – possibilitando um menor dispêndio de meios, uma concentração da produção de prova numa só sede e evitando a contradição de julgados – são incomensuravelmente superiores ao apelo da especialização quando as normas de direito público são aqui chamadas apenas em segunda linha para definir, não a responsabilidade do funcionário, que decorre da prática de um crime mas, apenas, como forma de enquadrar a responsabilidade solidária do Estado apenas para efeitos de ser sujeito passivo da obrigação de indemnizar. A solução preconizada – a da prevalência do princípio da adesão em detrimento de uma competência dos tribunais administrativos caso não concorresse a responsabilidade criminal – não é inédita. Procurando soluções no direito comparado temos o caso espanhol. Também naquele país, por via da reforma operada na regulamentação administrativa nos anos de 1998 a 2000, por via da Lei Reguladora da Jurisdição Contencioso-Administrativa (…) se existir responsabilidade por parte da Administração Pública, ainda que actuando em relações de Direito privado, é competente exclusivamente a ordem contencioso-administrativa, resolvendo-se a questão aplicando-se apenas as normas próprios definidoras da responsabilidade patrimonial do Estado. Porém, à semelhança do que defendemos para o caso português, “(...) a Ordem Penal tem “vis attractiva” sobre os restantes ordenamentos (civil, social e contencioso administrativo) para conhecer da responsabilidade civil se os factos são constitutivos de delito ou falta. Em caso contrário, a Ordem contencioso-administrativa tem competência exclusiva para conhecer dos pedidos por responsabilidade patrimonial dirigidas contra a Administração. Finalmente, se os factos não são constitutivos de delito nem se dirige reclamação contra a Administração é competente a ordem civil (...)” (…). Concluindo, fundando-se o pedido na responsabilidade extracontratual derivada da prática de um crime e dirigido, em primeira linha, contra os autores da prática desse crime, pelo princípio da adesão e pelas decorrências deste acima assinaladas, é este Tribunal competente sem prejuízo de o Estado, com fonte no art.º 22° da CRP, ser solidariamente responsável.” Então, que acrescentar a estes argumentos já constantes dos autos? Diremos apenas o seguinte: A reforma do contencioso administrativo entrada em vigor em 01.01.2004, alargou o âmbito de competências dos Tribunais Administrativos, de modo a englobar não só a responsabilidade por actos de gestão pública, mas também, por actos de gestão privada, de estrita natureza juridico-civilista, desde que neles intervenha uma entidade pública. Assim, a responsabilidade por factos ilícitos puramente civil, viu-se arredada dos Tribunais Judiciais, mau grado a sua natureza estritamente privada, quando naqueles factos intervenha uma pessoa de Direito Público ( v. g. os HUC) para ficar cometida aos Tribunais Administrativos e, assim, “desaparece a dicotomia tradicional “gestão pública/gestão privada” como critério de repartição de competência entre o foro administrativo e o foro comum” – Maria João Estorninho, Justiça Administrativa, Setembro/Outubro 2002, pág. 5. Quer dizer: Se os Tribunais Administrativos passaram a ser competentes para apreciar algumas questões de Direito Civil – como referimos – e se manteve inalterada a competência do Tribunal Criminal para conhecer do ressarcimento de danos por factos criminais nos termos do mesmo Direito Civil, então as competências deste último foro abrangem agora, por força do referido Princípio da Adesão, um ponto que fica cometido aos Tribunais Administrativos quando não conexionados com a prática de um crime. De qualquer modo, também o tribunal a quo seria o competente, em obediência ao princípio Tempus regit actum, já que, à data em que o pedido de indemnização dos assistentes foi deduzido, ainda não estava em vigor esta reforma do contencioso administrativo, pelo que nunca poderiam os demandantes ficar prejudicados com uma mudança de regime jurídico (v. g. com o recurso da prescrição do seu direito de ser ressarcidos). Consequentemente, não se mostram violadas quaisquer das normas indicadas pelo recorrente, designadamente os art.°s 105°, n° 1, do C. P. Civil, ex vi do art.º 4° do C. P. Penal, 44º , n°1, do ETAF, art.º 37°, n° 2, al. f), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais, 209°, 211º e 212°, todos da C.R. Portuguesa. E também o art.º 71°, do C. P. Penal, não impõe uma interpretação - como a defendida pelo tribunal a quo -, que obrigue esse tribunal a não o aplicar com fundamento em inconstitucionalidade por violação do art.º 204°, da C. R. Portuguesa. É que, francamente, nenhuma violação do art.º 204° da C. R. Portuguesa vislumbramos, com a existência (manutenção, certamente porque querida, após a reforma do contencioso administrativo) do art.° 71° do C. P. Penal. Bem andou, pois, mais uma vez, o Tribunal a quo ao se julgar competente para conhecer do pedido de indemnização civil deduzido pelos assistentes, e ao indeferir a excepção da incompetência absoluta deduzida pelos HUC nestes autos (e, naquela altura, também pela companhia de seguros A.). Face ao exposto, improcedem as conclusões das motivações do recorrente HUC, mantendo-se a douta decisão recorrida, por não merecer qualquer censura». Os Hospitais da Universidade de Coimbra interpuseram recurso desta decisão para o Tribunal Constitucional, requerendo a apreciação da inconstitucionalidade da norma do artigo 71º do Código de Processo Penal, quando interpretada e aplicada no sentido de permitir que uma matéria da competência da ordem Jurisdicional Administrativo Fiscal seja deduzida e decidida num tribunal judicial, por violação dos artigos 209º, 211º, 212º e 204º da Constituição da República Portuguesa . Por despacho de 29 de Agosto de 2006, o recurso não foi admitido, pelas seguintes razões: «Entendemos que o Recurso não é admissível. Com efeito: O que o Tribunal a quo decidiu – e esta Relação confirmou – foi a qualificação da relação jurídica existente nos autos como sendo de Direito Privado (e não de Direito Público Administrativo). Sendo a relação jurídica de direito privado, os tribunais comuns são os competentes para a dirimir no âmbito do art.º 71.º do C. P. Penal. Por conseguinte, não se atribui aos tribunais comuns competência para decidir questões jurídico-administrativas, como erroneamente se afirma. Assim sendo – como é – não existe qualquer interpretação dissidente, no que respeita ao art.º 71.º do C. P. Penal, quanto à competência do Tribunal Criminal. Consequentemente, e porque a qualificação jurídica de um acto não é matéria que interesse ao foro da constitucionalidade, que cuida da fiscalização de normas e de decisões judiciárias e da sua conformidade com a Constituição da República Portuguesa, não pode ser admissível o recurso – art.º 211.º, 223.º e 227.º e segs. da C. R. Portuguesa. Termos em que decido não admitir o recurso que os Hospitais da Universidade de Coimbra pretendiam interpor a fls. 2938 a 2939 dos autos». 5. É esta decisão de não admissão do recurso de constitucionalidade que é agora objecto de reclamação, sustentando o reclamante o seguinte: «O Tribunal da Relação de Coimbra não admitiu o Recurso para este Tribunal afirmando que: “ O que o Tribunal a quo decidiu – e esta Relação confirmou – foi a qualificação da Relação jurídica existente nos autos como sendo de Direito privado (e não de Direito Público Administrativo) . Sendo a relação jurídica de direito privado, os tribunais comuns são os competentes para dirimir no âmbito do artigo 71º C. P. Penal. Por conseguinte, não se atribuiu aos tribunais comuns competência para decidir questões jurídico-administrativas, como erroneamente se afirma. (...) Consequentemente, e porque a qualificação jurídica de um acto não é matéria que interesse ao foro da constitucionalidade, que cuida da fiscalização de normas e de decisões judiciárias e da sua conformidade com a constituição da República Portuguesa, não pode ser admissível o recurso – art. 211. °, 223. ° e 277.º e ss. Da C.R. Portuguesa.” (Vide despacho de 29-08-06 do Tribunal da Relação de Coimbra a fls. 2968 e segs., o negrito é nosso). Porém não é essa a realidade dos autos, como facilmente se verifica da leitura do acórdão e se comprova pelas transcrições (da douta Sentença de 1 ª Instância que o Acórdão do Tribunal da Relação confirmou) que se seguem: «Temos por assente que a intervenção cirúrgica a que a ofendida se submeteu, na qual foi efectuada a quadrantectomia, efectuada pelos demandados B. e C., assim como o acompanhamento clínico anterior e posterior efectuada pela demandada D. se inseriu na prestação de cuidados de saúde proporcionados pelos HUC e nos quais aqueles demandados prestavam serviços . Os HUC são “hospitais públicos”, que se reconduzem à noção de institutos públicos, integrados na administração estadual indirecta. (...) Sendo a justiça administrativa definida, em sentido estrito, por Vieira de Andrade, como “conjunto institucional ordenado normativamente à resolução de questões de direito administrativo, nascidas de relações jurídico-administrativas externas, atribuídas à ordem judicial administrativa e a julgar segundo um processo administrativo específico ” e estando em causa, como no caso vertente, questões relacionadas com a responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas públicas, no âmbito daquilo que o Prof. Marcello Caetano definia como “função técnica do estado”, e por actos funcionais praticados por servidores do Estado, afigura-se, em primeira linha, a competência dos tribunais administrativos , nos termos definidos pelo demandado excipiente.” (Fls. 101 e 102 da douta Sentença da 1ª instância, o sublinhado e o negrito são nossos) A fls. 105 e 106 pode ler-se: «No caso sub judice, fundando-se a dedução do pedido na responsabilidade criminal dos médicos, é o citado preceito legal [artigo 71° do Código de Processo Penal] que impõe a dedução do pedido no próprio processo penal . (...) A solução preconizada – a da prevalência do princípio da adesão em detrimento de uma competência dos tribunais administrativos caso não concorresse a responsabilidade criminal – não é inédita. (...) Porém à semelhança do que defendemos para o caso português , “(...) a ordem penal tem “vis atractiva” sobre os restantes ordenamentos (civil, social e contencioso administrativo) para conhecer da responsabilidade civil se os factos são constitutivos de delito ou falta. Em caso contrário, a Ordem contencioso-administrativa tem competência exclusiva para conhecer dos pedidos por responsabilidade patrimonial dirigidos contra a Administração. (...) Concluindo, fundando-se o pedido na responsabilidade extracontratual derivada da prática de um crime e dirigido, em primeira linha, contra os autores da prática desse crime, pelo princípio da adesão e pelas decorrências deste acima assinaladas, é este tribunal competente sem prejuízo de o estado, com fonte no art.° 22° da CRP, ser solidariamente responsável.» (sublinhado e negrito são nossos). Trechos estes e outros – da douta sentença do Tribunal a quo - que o Tribunal da Relação de Coimbra transcreveu/reproduzindo no seu Acórdão, mais afirmando concordar com o seu teor (vide fls 98 a 102 do referido Acórdão). Aliás a Relação de Coimbra não apresentou qualquer outro argumento acerca da qualificação da relação jurídica como sendo jurídico-privada ou jurídico-administrativo (e é esse o critério constitucionalmente erigido para definir a competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais). Sendo que, como se pode comprovar, a decisão do Tribunal de primeira instância – que a Relação confirmou – aplicou o artigo 71. ° do Código de Processo Penal de forma a considerar os Tribunais Judiciais competentes em razão da matéria para decidirem de uma relação jurídico-administrativa com fundamento na existência de uma identidade dos factos que servem de fundamento à responsabilidade criminal e à responsabilidade civil. E é esta norma - assim “mediatizada pela decisão recorrida” (conforme formula de Gomes Canotilho) -, que se pretende ver declarada inconstitucional, pois, no nosso entender, tal interpretação viola a distribuição constitucional de competências entre os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos e Fiscais constante dos artigos 209°, 211º, 212º e 204° da Constituição da República Portuguesa (…). Razão e fundamento esse da interposição de recurso para o Tribunal Constitucional com vista a ver apreciada a inconstitucionalidade da referida norma na interpretação e aplicação que lhe foi dada. Pelo que não se percebe a razão de não ter sido admitido e, muito menos, o argumento (transcrito supra) em que se funda tal indeferimento. Argumento com o qual se tenta tornear a questão jurídica da definição de competências entre os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos (tão brilhantemente exposta pelo Tribunal de primeira instância, apesar de não se ter concordado com a solução apresentada) através de uma transmutação da mesma numa “qualificação jurídica de um acto” – quando resulta abundantemente dos autos que a relação jurídica presente no pedido de indemnização civil era jurídico-administrativa e assim foi compreendida pela sentença confirmada pela Relação de Coimbra – aparentemente com o único objectivo de, após esta transformação, não ser já esta “matéria que interesse ao foro da constitucionalidade, que cuida da fiscalização de normas e de decisões judiciais e da sua conformidade com a Constituição da República Portuguesa” (vide despacho de não admissão de recurso, a fls. 2970, linha 20 a 26). É, aliás, por se ter entendido e entender que é a distribuição constitucional de competências entre os Tribunais Judiciais e os Tribunais Administrativos e Fiscais e a interpretação do artigo 71° do C.P. Penal que está (e sempre esteve) em causa – e que a mesma deve ser resolvida e não camuflada/encoberta/disfarçada – que se interpôs recurso para o Tribunal Constitucional reclamando da decisão de não admissão do mesmo». 6. Neste Tribunal foram os autos com vista ao Ministério Público, que se pronunciou pela forma seguinte: «A presente reclamação é manifestamente improcedente. Na verdade, a argumentação da entidade reclamante confunde indevidamente os planos substantivo e adjectivo – só este último tendo obviamente conexão com a regra de competência afirmada pela norma que integra o objecto do recurso. Pelo contrário, o plano substantivo conduz-nos de forma decisiva, à qualificação da relação material controvertida , permitindo configurá-la como tendo natureza “ civil ” ou “ administrativa ”. E, no caso, o acórdão recorrido realojou esta q ualificação em torno da aplicação da norma constante do art. 128.º do C. Penal (cf. fls. 255): considera-se, deste modo, que “ a indemnização de perdas e danos emergentes de um crime é regulada pela lei civil ”. “ Tal regulação enquadra-se, assim, nas normas do direito civil, essencialmente nos arts. 483.º e segs. e 562.º e segs. do Código Civil ”. Perante tal qualificação ou definição da natureza da relação material controvertida , assente decisivamente no citado art. 128.º , é evidente que o acórdão recorrido não interpretou e aplicou a norma processual do art. 71.º do C.P.P. com o sentido que a entidade recorrente lhe atribui de cometer ao foro criminal a apreciação de uma “relação jurídica administrativa ”. Bem pelo contrário, a aplicação de tal regra de competência teve como pressuposto o entendimento de que, no caso dos autos, estava em causa uma “acção civil de indemnização”, o que naturalmente deita por terra a interpretação normativa delineada pela ora reclamante». Cumpre apreciar e decidir. Fundamentação Requerida a apreciação da norma do artigo 71º do Código de Processo Penal interpretada e aplicada no sentido de permitir que uma matéria da competência da ordem Jurisdicional Administrativo Fiscal seja deduzida e decidida num tribunal judicial , o Tribunal da Relação de Coimbra não admitiu o recurso de constitucionalidade interposto, considerando que a matéria em causa – a “qualificação jurídica de um acto” e não, propriamente, a interpretação do artigo 71º daquele Código – “não interessa ao foro da constitucionalidade, que cuida da fiscalização de normas e de decisões judiciárias e da sua conformidade com a Constituição da República Portuguesa”. Por seu turno, o reclamante sustenta que aquele Tribunal da Relação aplicou o artigo 71.º do Código de Processo Penal de forma a considerar os Tribunais Judiciais competentes em razão da matéria para decidirem de uma relação jurídico-administrativa com fundamento na existência de uma identidade dos factos que servem de fundamento à responsabilidade criminal e à responsabilidade civil. Admitindo que foi requerida a apreciação da inconstitucionalidade de uma norma – e as normas, diferentemente das decisões judiciais, podem constituir objecto do recurso de constitucionalidade –, importa concluir se o tribunal recorrido a interpretou e aplicou no sentido apontado pelo recorrente. Com efeito, um dos requisitos do recurso interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da LTC é que a decisão recorrida tenha aplicado norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo, por só desta forma se poder reflectir utilmente no processo a decisão da questão de constitucionalidade. Por outras palavras, o recurso previsto naquela alínea só é admissível se o tribunal recorrido tiver aplicado, como ratio decidendi , a norma cuja constitucionalidade é questionada pelo recorrente. No caso em apreço, como bem salienta o Ministério Público, o Tribunal da Relação de Coimbra não interpretou e aplicou a norma processual do artigo 71º do Código de Processo Penal com o sentido que a entidade recorrente lhe atribui de cometer ao foro criminal a apreciação de uma “relação jurídico-administrativa” , pelo que não se pode dar como verificado aquele requisito do recurso de constitucionalidade interposto. Do texto da decisão recorrida decorre antes que aquele artigo foi interpretado e aplicado no sentido de os tribunais judiciais serem competentes para decidirem de uma relação jurídico-civil : «“Face ao Direito vigente e hodiernamente é inquestionável a autonomia de ambas as responsabilidades. A indemnização arbitrada em processo penal tem natureza civil . Neste sentido dispõe o art° 128° do Código Penal: “a indemnização de perdas e danos emergentes de um crime é regulada pela lei civil”. Tal regulação enquadra-se, assim, nas normas de direito civil, essencialmente nos arts° 483° e segs. e 562° e segs. do Código Civil. Decorre do art° 71° que a acção civil de indemnização fundada na prática de um crime deve ser deduzida no respectivo processo penal» (sublinhado aditado). É certo que no acórdão recorrido se afirma, remetendo para a sentença de 1ª instância, que “afigura-se, em primeira linha, a competência dos Tribunais Administrativos, nos termos definidos pelo demandado excipiente”. Mas a tal afirmação segue-se de imediato outra, no sentido de que “porém, no caso em apreço, não cuidamos da «culpa institucional»”. Mais se acrescentando que “as normas de direito público são aqui chamadas apenas em segunda linha para definir, não a responsabilidade do funcionário, que decorre da prática de um crime mas, apenas, como forma de enquadrar a responsabilidade solidária do Estado apenas para efeitos de ser sujeito passivo da obrigação de indemnizar”. Importa, pois, concluir que o recurso não pode ser admitido. Decisão Em face do exposto, decide-se indeferir a presente reclamação. Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta. Lisboa, 9 de Janeiro de 2007 Maria João Antunes Rui Manuel Moura Ramos Artur Maurício