0348/05 - Supremo Tribunal Administrativo

I. O subsídio de residência criado pelo DL n.° 48.405, de 29/5/68, e atribuído aos funcionários da DGCI que prestarem serviço nas Ilhas Adjacentes, actuais Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores, mostra-se configurado como uma regalia especial e incondicionada, ao lado do subsídio de isolamento (estabelecido pelo Decreto Regulamentar n.º 42/83, de 20/5 - artigo 105.º), obedecendo a razões que se prendem com o aliciamento e incentivo para a fixação de funcionários nessas Regiões, enquanto que o atribuído pelo artigo 34.º, n.° l, do DR n.º 54/80, de 30/9, visa um efectivo propósito ressarcitório de acréscimo de despesas decorrentes do facto de funcionários que tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e progressão de carreiras, visando evitar o desincentivo das próprias promoções e consequente desaproveitamento das suas reais capacidades.

II. O primeiro é atribuído a todos os funcionários (mesmo que em comissão de serviço gratuita) e consiste numa percentagem fixa do vencimento (pelo que pode ser diferente das rendas suportadas), não pressupondo, por isso, quaisquer condicionantes, nomeadamente no âmbito da prova dessas rendas, contrariamente ao subsídio estabelecido no Decreto Regulamentar n.º 54/80, que apenas abrange os funcionários deslocados por motivo de conveniência de serviço e progressão de carreiras, e consiste no valor da renda da nova habitação efectivamente paga, num máximo de 6 000$00 (artigo 35.º, n.ºs 1 e 2), o que torna necessária a prova das despesas feitas.

III. O artigo 18.º, alínea a) do Decreto-Lei n.º 48 405 não foi derrogado pelo Decreto Regulamentar n.º 54/80.

IV. Assim sendo, o direito ao subsídio de residência nas Regiões Autónomas não depende de qualquer prova de despesas efectuadas com essa residência, mas é devido pela simples prestação de serviço nessas Regiões.

Acordam, em conferência, na 2.ª Subsecção da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO:

1. 1. A..., residente no Largo ..., n°..., ..., em Aveiro, interpôs recurso contencioso, no Tribunal Central Administrativo (actualmente TCA Sul - 1.º Juízo Liquidatário), do indeferimento tácito que se teria formado sobre o recurso hierárquico que interpusera, para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, do despacho, de 11/4/2001, do Subdirector-Geral dos Impostos, que lhe indeferira o pedido de atribuição de subsídio de isolamento e lhe deferira a atribuição do subsídio de residência, mediante a apresentação dos respectivos documentos das despesas.

Por acórdão desse Tribunal de 22/11/02 foi decidido:

a) julgar extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide (art. 287°, al. e), do C.P. Civil, aplicável por força do art. 1°. da LPTA), quanto ao indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto do indeferimento do pedido de atribuição do subsídio de isolamento;

b) Conceder provimento ao recurso interposto do acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico interposto do acto que condicionou a atribuição do subsídio de residência à recorrente da apresentação dos respectivos documentos de despesas e, em consequência, anular esse acto.

Não se conformando com o decidido na alínea b) supra transcrita, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais interpôs o presente recurso jurisdicional, em cujas alegações formulou as seguintes conclusões:

A) O, aliás, douto acórdão a fls..., na parte em que concedeu provimento ao recurso contencioso interposto do acto de indeferimento tácito do recurso hierárquico apresentado contra o acto que condicionou a atribuição do subsídio de residência, à recorrente, da apresentação dos respectivos documentos de despesas, fez, salvo o devido respeito, uma incorrecta interpretação e aplicação da lei aos factos.

B) Quer o subsídio de residência previsto no DL 48405 quer o subsídio de residência previsto e regulamentado no Decreto Regulamentar 54/80 têm natureza e finalidade idênticas, uma vez que se destinam a compensar o funcionário dos custos adicionais por ele suportados com a fixação de residência.

C) Logo, é essa a causa da sua atribuição.

D) Assim, por ambos se destinarem a compensar custos adicionais com a residência e não se poderem acumular, como o dispõe expressamente o n° 4 do art. 34° do Dec. Reg. 54/80, e por o subsídio de residência previsto neste Diploma se aplicar a todos os funcionários da DGCI, ou o subsídio de residência previsto no DL 48405, de 29/5/68, se encontra revogado, tacitamente, pelas sucessivas Leis Orgânicas da DGCI,

E) Ou, ainda que assim não se entenda, uma vez que o art. 18° al. a) daquele Diploma pressupõe a sua regulamentação, ao dizer que tal subsídio é a fixar pelo Ministro das Finanças, nada obsta a que o Decreto Regulamentar 54/80 regulamente o referido direito a esse subsídio, o que não implica a sua derrogação.

E) Na verdade, o próprio Decreto regulamentar 54/80 é um diploma que visa regulamentar uma Lei Orgânica da DGCI e, como tal, nada impede que ele regulamente, quanto aos aspectos formais da sua atribuição, um direito conferido por anterior diploma orgânico.

G) Deste modo, é compatível a existência desses dois diplomas conferindo o mesmo direito, uma vez que, entre eles, não há qualquer colisão do referido direito.

H) Por outro lado, a própria natureza do subsídio que é um direito que decorre da existência de custos suportados com alojamento ou residência, não obsta a que quem o concede exija prova, para conferir a existência desses custos escudando-se num princípio geral de direito de que “àquele que invocar um direito cabe fazer a prova dos factos constitutivos do direito alegado”, cfr. art. 342° n° 1 do CC.

1. 2. A recorrida/recorrente contenciosa contra-alegou, defendendo, através de transcrições do acórdão recorrido, que o mesmo fez correcta aplicação da lei aos factos, pelo que não merecia censura e devia ser mantido.

1. 3. O Exm.º Magistrado do Ministério Público emitiu o douto parecer de fls 106-107, que se transcreve:

"O acórdão recorrido, concedendo provimento ao recurso contencioso

interposto, anulou indeferimento tácito imputado ao Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais e formado na sequência de recurso hierárquico deduzido de acto do Sudirector-Geral dos Impostos que condicionara a atribuição do subsídio de residência á apresentação dos respectivos documentos de despesas.

Fundamentando essa decisão, ponderou-se no acórdão, em resumo, que a norma que criara o subsídio em questão (artigo 18.°, alínea a) do DL n.° 48.405, de 29-5-68) não condicionara a sua atribuição à documentação das despesas realizadas, não podendo o decreto regulamentar n.° 54/80, invocado pela autoridade recorrida, vir a derrogar esse preceito sob pena de ilegalidade, devendo entender-se que este último diploma apenas seria aplicável “aos casos em que a atribuição do subsídio está dependente da apresentação de prova”.

Por sua parte, a autoridade ora recorrente vem defender que o DR 54/80 “é um diploma que visa regulamentar uma Lei Orgânica da DGCI e, como tal, nada impede que ele regulamente, quanto aos aspectos formais da sua atribuição, um direito conferido por anterior diploma orgânico”, sendo compatível a existência dos dois diplomas conferindo o mesmo direito.

Afigura-se-nos que a razão estará do lado da decisão recorrida.

De facto, o subsídio de residência criado pelo DL n.° 48.405 mostra-se configurado no artigo 18.° como uma regalia especial e incondicionada, ao lado do subsídio de isolamento, obedecendo a razões que parecem mais prender-se com o aliciamento e incentivo para a fixação de funcionários nas “ilhas adjacentes” e menos com um efectivo propósito ressarcitório de acréscimo de despesas decorrentes do facto de funcionários que tenham de mudar de residência “por motivo de conveniência de serviço e progressão de carreiras”- artigo 34.º, n.°l do DR n. 054/80.

Em conclusão, bem se andou no acórdão ao concluir pela ilegalidade da exigência, no caso em apreço, da documentação das despesas como condição de atribuição do requerido subsídio de residência.

Termos em que se é de parecer que o recurso não merece provimento, confirmando-se, em consequência, o acórdão recorrido."

1. 4. Foram colhidos os vistos dos Exm.ºs Juízes Adjuntos, pelo que cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1. OS FACTOS:

O acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:

a) Em 6/7/2000, a recorrente - Assistente Administrativa

Principal, colocada na Direcção de Finanças de Aveiro e deslocada em

Comissão de serviço gratuita na Direcção de Finanças da Região Autónoma da Madeira, através de requerimento dirigido ao Director de Finanças da Região Autónoma da Madeira, solicitou o abono, desde 4/7/2000, do subsídio de residência e do subsídio de isolamento;

b) O Subdirector-Geral dos Impostos, por despacho datado de 11/4/2001, indeferiu o pedido de atribuição do subsídio de isolamento e autorizou a concessão do subsídio de residência, mediante a apresentação dos respectivos documentos em despesas;

c) Através do requerimento constante de fls. 7 e 8 dos autos, cujo teor aqui se dá por reproduzido, a recorrente interpôs, para o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, recurso hierárquico do despacho aludido na alínea anterior;

d) Após a interposição do presente recurso contencioso, o Secretário de Estado dos Assuntos Fiscais, por despacho datado de 22/11/2002, revogou parcialmente o referido despacho de 11/4/2001, com fundamento na informação jurídica de 18/12/2002, constante do processo administrativo apenso e cujo teor aqui se dá por reproduzido.

2. 2. O DIREITO:

O acórdão recorrido decidiu que o indeferimento tácito contenciosamente impugnado era ilegal, por violar o disposto na alínea a) do artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 48 405, de 29/5/68, que atribuiu aos funcionários da DGCI que prestassem serviço nas Regiões Autónomas um subsídio de residência a fixar pelo Ministro das Finanças, não condicionando este diploma a atribuição desse subsídio à apresentação de quaisquer documentos comprovativos das despesas realizadas, pelo que não podia o Decreto Regulamentar n.° 54/80, de 30/9, invocado pela autoridade recorrida, "vir a derrogar esse preceito sob pena de ilegalidade, devendo entender-se que este último diploma apenas seria aplicável aos casos em que a atribuição do subsídio está dependente da apresentação de prova”.

Por sua parte, a autoridade ora recorrente vem defender que o DR 54/80 “é um diploma que visa regulamentar uma Lei Orgânica da DGCI e, como tal, nada impede que ele regulamente, quanto aos aspectos formais da sua atribuição, um direito conferido por anterior diploma orgânico”, sendo compatível a existência dos dois diplomas conferindo o mesmo direito.

A razão está, quanto a nós do lado do recorrido/recorrente contencioso.

Com efeito, o subsídio de residência criado pela alínea a) do artigo 18.º do DL n.° 48.405 e atribuído aos funcionários da DGCI que prestassem serviço nas então ilhas adjacentes - actuais Regiões Autónomas da Madeira e dos Açores -, mostra-se configurado, como bem refere o Exm.º Magistrado do Ministério Público, no seu parecer, "como uma regalia especial e incondicionada, ao lado do subsídio de isolamento" (estabelecido pelo Decreto Regulamentar n.º 42/83, de 20/5 - artigo 105.º, acrescentamos), "obedecendo a razões que parecem mais prender-se com o aliciamento e incentivo para a fixação de funcionários nas “ilhas adjacentes” e menos com um efectivo propósito ressarcitório de acréscimo de despesas decorrentes do facto de funcionários que tenham de mudar de residência “por motivo de conveniência de serviço e progressão de carreiras”- artigo 34.º, n.° l do DR n.º 54/80."

Na verdade, o Decreto-Lei n.º 48 405 estabelece regalias - entre outras a do subsídio de residência e a que o referido Decreto Regulamentar n.º 42/83 veio acrescentar o referenciado subsídio de isolamento -, como expressamente refere no corpo do seu artigo 18.º, que acabam por criar condições mais vantajosas para a fixação nas ilhas, que, no fundo, até podem traduzir um aumento de remuneração, regalias essas destinadas a favorecerem, efectivamente, a fixação de funcionários nessas Regiões, por norma, e sem elas, carenciadas de pessoal. Este subsídio é fixado pelo Ministro das Finanças e abrange todos os funcionários (mesmo aqueles que estiverem em comissão de serviço gratuita (vd despacho de fls 22 dos autos), consistindo numa percentagem do seu vencimento base (vd. despacho do Ministro da Finanças de 26/6/68 - fls 110 e 111 dos autos), o que afasta, sem margem para dúvidas, a sua dependência do efectivo custo suportado com a habitação.

O Decreto Regulamentar n.º 54/80, por seu lado, visa ressarcir os funcionários de despesas com deslocações para fora dos seus habituais locais de trabalho, por motivo de conveniência de serviço ou de progressão na carreira, despesas essas muitas vezes desincentivadoras das próprias promoções e consequente desaproveitamento, pelos serviços, das suas reais capacidades. Na verdade, estabelece o seu artigo 34.º que, enquanto não houver habitações fornecidas pelo Estado, os funcionários da DGCI que "tenham de mudar de residência por motivo de conveniência de serviço e de progressão nas carreiras têm direito a um subsídio de residência destinado a compensar a diferença do custo da habitação resultante da mudança de local de trabalho."(n.º 1). Esse subsídio, que tem um limite máximo, corresponde à renda efectivamente paga pelo funcionário deslocado (artigo 35.º, n.ºs 1 e 2), não é atribuído quando a deslocação for de pequena distância (artigo 36.º) e deixa de haver lugar a ele quando o funcionário adquirir habitação própria no novo local de trabalho (artigo 37.º). Ora, assim sendo, correspondendo o subsídio à renda efectivamente paga, terá necessariamente, para haver lugar a ele, que se faça prova dessa renda ou de despesas dela substitutivas (cfr. n.º 3 do artigo 35.º).

O mesmo não acontece com o subsídio respeitante à residência nas Regiões Autónomas, que, sendo uma regalia e, como tal, tendo uma natureza diferente das despesas efectuadas, das quais não depende, pois consiste num montante fixo (que pode ser diferente das rendas suportadas), não pressupõe quaisquer condicionantes, que, claramente não foram estabelecidas no diploma que o criou.

Assim sendo, este subsídio é devido pela simples prestação de serviço nas Regiões Autónomas, sem necessidade de qualquer prova da realização efectiva de despesa.

De assinalar, finalmente, que o artigo 18.º do Decreto-Lei n.º 48 405 não é de considerar derrogado pelo Decreto Regulamentar n.º 54/80, na medida em que nada foi dito a esse respeito e são absolutamente distintos os regimes e objectivos de um e outro diploma, sendo certo que, como bem decidiu o acórdão recorrido, essa pretensa derrogação, dado o Decreto Regulamentar ser uma norma hierarquicamente inferior, sempre seria ilegal, o que implicaria a necessária recusa da sua aplicação pelos tribunais (artigo 4.º, n.º 3, do ETAF).

O acórdão recorrido não merece, assim, qualquer censura, mostrando-se improcedentes todas as conclusões das alegações do recorrente.

3. DECISÃO

Nesta conformidade, acorda-se em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Maio de 2005. – António Madureira – (relator) – Fernanda Xavier – João Belchior.