02825/14.0BELRS - Supremo Tribunal Administrativo

I - Constitui pressuposto do conhecimento do mérito do recurso para uniformização de jurisprudência a que alude o artigo 284.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário que as situações fácticas apreciadas nos acórdãos em confronto sejam substancialmente idênticas; II - As situações não são substancialmente idênticas se o acórdão recorrido concluiu que o ato só podia ter aquele conteúdo porque os pressupostos de facto da tributação tinham sido estabelecidos definitivamente pelo tribunal e a margem da administração era, neste âmbito, praticamente inexistente, e o acordo fundamento considerou indemonstrada a impossibilidade de a decisão do procedimento respetivo vir ser influenciada pela participação da ali Recorrida, designadamente por não ter sido estabelecido que foi tida em conta a área tributável correta.

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: Relatório A..., S.A, sociedade comercial com o número de identificação fiscal ...14, com sede na Estrada ..., ..., ... ..., tendo sido notificado do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 29 de fevereiro de 2024 – que negou provimento ao recurso da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria que julgou improcedente a impugnação judicial da liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) titulada pelas faturas nºs ...52... e ...51..., de 5 de junho de 2014, no montante total de € 15.739,50, emitidas pela Direção Geral de Alimentação e Veterinária, dele interpôs o presente recurso para uniformização de jurisprudência, ao abrigo do disposto no artigo 284.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, invocando oposição entre aquele acórdão e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 11 de outubro de 2017, tirado no processo n.º 779/13.0BEBRG. Com a interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões: « (…) Vem o presente recurso para uniformização de jurisprudência interposto pela Recorrente da decisão do Acórdão proferido pelo douto Tribunal Central Administrativo Sul, datado de 29 de fevereiro de 2024, que negou provimento ao recurso interposto pela Recorrente da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, que julgou parcialmente procedente a impugnação judicial deduzida contra o ato de liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais, emitida pelo Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, da Direção Geral de Alimentação e Veterinária, referente ao ano de 2014, no montante global de € 15.739,50, tendo anulado parcialmente a liquidação da TSAM do ano de 2014, mantendo, em parte, a liquidação da SAM do ano de 2014, por oposição com o decidido no acórdão proferido pelo douto Tribunal Central Administrativo Norte, processo n.º 779/13.0BEBRG , datado de 11 de outubro de 2017, proferido sobre a mesma questão fundamental de direito. O entendimento do acórdão recorrido vai ao arrepio da lei e está em contradição com a jurisprudência consolidada, demonstrada através do Acórdão Fundamento, verificando-se a identidade do quadro factual e jurídico do Acórdão Recorrido e do Acórdão Fundamento, bem como a subsunção dos factos análogos às mesmas normas legais. Verifica-se a identidade de situações de facto porquanto tanto o Acórdão Recorrido como o Acórdão Fundamento se cingem aos processos de taxa de segurança alimentar mais, tratam de sociedades que pertencem ao mesmo Movimento “B...” e à mesma cooperativa “C...”, onde se discute, nomeadamente, a preterição de uma formalidade essencial manifestada pela falta de audição prévia do contribuinte devido à falta de notificação para o exercício de participação do contribuinte no procedimento administrativo. De igual modo, verifica-se identidade da questão de direito, uma vez que, nos acórdãos foi decidida a mesma questão de Direito, ou seja, foi analisado se ocorreu preterição de uma formalidade essencial manifestada pela falta de audição prévia do contribuinte por apelo ao princípio do aproveitamento do ato administrativo. Entende a Recorrente que a Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Sul incorreu em erro de julgamento ao ter decidido negar provimento ao recurso recorrido por ter efetuado uma apreciação e valoração inapropriada e, até, incorreta do direito aqui aplicável, e, por via disso, ter adotado uma posição jurídica contrária à que resultou dos acórdãos fundamento. Apesar de assente, tanto no Acórdão Recorrido, como no Acórdão Fundamento, que: • o sujeito passivo não foi notificado para o exercício do direito de audiência prévia no procedimento de liquidação; e que • não está em causa uma das situações em que a lei prevê a dispensa do direito de audição prévia; O Acórdão Recorrido e o Acórdão Fundamento dão-lhes uma solução jurídica totalmente distinta. Por um lado, o Acórdão Recorrido decide aplicar a “teoria do aproveitamento do ato”, para retirar camadas de ilegalidade à omissão cometida pela DGAV e transformá-la em mera irregularidade ou numa “ilegalidade inócua”. O entendimento perfilhado pelo Acórdão Fundamento, proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte no âmbito do processo n.º 779/13.0BEBRG , em 17 de outubro de 2017, vai no sentido de, em primeiro lugar estabelecer que o direito de audição prévia previsto no artigo 60.º da LGT , constitui um direito constitucionalmente protegido, previsto no artigo 267.º n.º 5 da CRP, que se aplica ao procedimento tributário, enquanto corolário do princípio da participação dos cidadãos na formação das decisões da Administração Tributária, tendo este acórdão fundamento concluído que a liquidação da taxa deveria ter sido precedida da audição prévia do contribuinte e a falta de comunicação do contribuinte dos dados relativos à área tributável não torna o direito de audição prévia dispensável. O que determinou que “não se vislumbra a mínima possibilidade de sanação do ato por (in)demonstração da absoluta impossibilidade de a decisão do procedimento ser influenciada pela participação da aqui Recorrida (contribuinte)”. A jurisprudência supramencionada e que, no entender da Recorrente, segue o melhor entendimento, vai no sentido de que se verifica a preterição de uma formalidade essencial sempre que o contribuinte não é notificado para o exercício de audição prévia do ato de liquidação, não sendo esta dispensável legalmente, pelo que, sempre se imporia à entidade liquidadora competente o exercício de participação dos contribuintes na modalidade de audição prévia, sendo que, a sua omissão determina a anulação do ato de liquidação subjacente por enfermar de vício. Estando assente que o procedimento de liquidação da TSAM já passou por diversas fases e por diversas formas, sendo que as liquidações anteriores a 2017 soçobraram todas com o mesmo fundamento: a preterição de uma formalidade essencial do procedimento, como é o respeito pelo princípio da participação do sujeito passivo. Pelo que se conclui que o Tribunal a quo violou ou não fez a melhor aplicação e interpretação da lei, porquanto a preterição de formalidade essencial, amplamente demonstrada e comprovada, consubstancia uma ostensiva violação do conteúdo essencial do direito fundamental da Recorrente de participação no procedimento tributário e na decisão deste, previsto no artigo 60.º da LGT , nos artigos 11.º , 121.º , 152.º e 153.º do CPA e, ainda, constitucionalmente consagrado no artigo 267.º n.º 5 da CRP.. Incorre, no presente caso, em erro de julgamento de direito por incorreta aplicação de lei o Acórdão Recorrido ao concluir pela preterição de uma formalidade legal e, nessa conformidade, aplicar do princípio de aproveitamento do ato nesta matéria. O que determina a solução a adotar no caso sub judice deve ser a proferida pelo Acórdãos Fundamento, que vai no sentido de decidir pela ilegalidade do ato de liquidação da taxa de segurança alimentar mais quando se verifica uma preterição de uma formalidade essencial de falta de audição prévia ao ato de liquidação D..., Sociedade de Advogados, S.P.R.L. - NIPC ...20 - Registo OA nº ...1/03 subjacente. Razão pela qual, deve o presente recurso ser admitido com fundamento na oposição de acórdãos por verificação de erro de julgamento nos termos do artigo 152.º do CPTA e do artigo 284.º do CPPT , por violação dos preceitos legais e constitucionais e a sua substituição por acórdão deste Pleno que fixe a orientação constante do Acórdão Fundamento, isto é, determinar a ilegalidade do ato de liquidação da taxa de segurança alimentar mais por preterição de formalidade essencial de falta de audição prévia do ato de liquidação subjacente. ». Rematou as suas conclusões pedindo fosse concedido provimento ao presente recurso, fosse revogado o acórdão recorrido, bem como a sentença proferida, com a consequente anulação do ato de liquidação de taxa de segurança alimentar mais referente ao ano de 2014, por preterição de formalidade legal consubstanciada na falta de audição prévia do ato de liquidação. Não foram deduzidas contra-alegações. A coberto de despacho proferido pelo Tribunal Tributário de Lisboa, os autos foram remetidos ao Supremo Tribunal Administrativo. O Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto teve vista dos autos e promoveu que a Recorrente fosse convidada a indicar qual dos dois acórdãos (Acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Norte, processo n.º 779/13.0BEBRG ou Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 456/18-30STA, datado de 12 de outubro de 2018) é o acórdão-fundamento no presente recurso, sob pena de se não conhecer do objeto do recurso. Com dispensa dos vistos legais, cumpre apreciar esta questão prévia. Da questão prévia A Recorrente alega assentar o presente recurso na oposição entre o acórdão recorrido e o acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 11 de outubro de 2017, tirado no processo n.º 779/13.0BEBRG , que designa de « acórdão fundamento » (ver o ponto 17 das doutas alegações de recurso. Mas, logo a seguir, acrescenta que o Acórdão Recorrido (também) se encontra em contradição com a jurisprudência consolidada sobre a impugnação da TSAM referente ao ano 2014, como é disso exemplo o Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, no processo n.º 456/18-30STA, datado de 12 de outubro de 2018 (ver o ponto 18 das doutas alegações de recurso). Insistindo neste argumento no ponto 33 adiante. Sendo por essa razão que o Ex.mo Senhor Procurador-Geral Adjunto promove que a Recorrente seja notificada para indicar qual dos dois acórdãos é o acórdão fundamento. É que, como bem se refere no douto parecer, o recorrente só pode indicar um único acórdão fundamento e nunca vários arestos, para fundamentar contradição de julgados quanto à mesma questão fundamental de direito. Sucede que o objeto do recurso é também delimitado pelas suas conclusões. E nas conclusões do recurso não é feita nenhuma referência ao acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Administrativo, no processo n.º 456/18-30STA, datado de 12 de outubro de 2018. Deve, por isso, entender-se que a Recorrente reconduziu os fundamentos do recurso, nas conclusões, à oposição entre o acórdão recorrido e o referido acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte. Pelo que não encontramos razão bastante, à luz das conclusões do recurso, para convidar a Recorrente a optar por um dos acórdãos fundamento. Na interpretação que delas fazemos, a Recorrente já o fez. Nada mais obstando, cumpre decidir, em conferência, no Pleno da Secção. Dos fundamentos de facto No acórdão recorrido, foram relevados os seguintes factos, que tinham sido dados como assentes em primeira instância (e de que não transcrevemos a parte inserida em formato de imagem): «(...) A Impugnante é uma sociedade anónima que explora um estabelecimento de comércio alimentar e não alimentar, utilizando a insígnia B... – confissão (cfr., por exemplo, arts. 1º e 2º da p.i.); Os estabelecimentos que operam sob a insígnia B... dispõem, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000 m2 – facto público e notório; A Impugnante integra a C... – Aquisição e Fornecimento de Bens e Serviços, Cooperativa e Responsabilidade Limitada – cfr. doc. 3, junto aos autos com a p.i.; O estabelecimento comercial da Impugnante é um estabelecimento misto, com a área total de 2.998 m2 e uma área de comércio de venda alimentar de 1.138,50 m2 – cfr. doc. de fls. 160 e não controvertido; Com respeito ao ano de 2014, a Impugnante não comunicou aos serviços da administração a área do estabelecimento que explora que está afeta a comércio alimentar – facto não controvertido; Em 25.06.2019, a Impugnante submeteu a declaração para registo de beneficiário efetivo de fls. 161 e ss. dos autos; Com data de 30.06.2013, a DGAV remeteu à Impugnante, sob registo postal com AR, o ofício nº ...12 do qual consta, entre o mais: “ASSUNTO: TAXA DE SEGURANÇA ALIMENTAR MAIS. Como é do conhecimento de V. Exa, o Decreto-Lei nº 119/2012 , de 15 de Junho, criou, a Taxa de Segurança Alimentar Mais, a qual constitui uma contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar, para os estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, conforme referido no n.º 1 do artigo 9.º do mencionado diploma. Anualmente é fixado o montante da taxa a cobrar por metro quadrado de área de venda do estabelecimento comercial, encontrando-se fixado em € 7 (sete euros), o valor a cobrar por metro quadrado de área de venda do estabelecimento comercial, no ano de 2014, conforme previsto na Portaria nº 87/2014 , de 17 de abril. Em cumprimento do preceituado no n.º 3 do artigo 5.º da Portaria nº 215/2012 , de 17 de Julho, fica V. Ex.a notificado(a) que o montante da taxa de segurança alimentar mais, relativa ao ano de 2014, é de € 15739,50 (quinze mil setecentos e trinta e nove euros e cinquenta cêntimos), valor que resulta da aplicação da taxa fixada nos termos do nº 1 do artigo 9.º do Decreto-Lei nº 119/2012 , de 15 de junho, à área de venda do estabelecimento (2248,50 m2), sendo esta última determinada por aplicação do coeficiente de ponderação previsto no artigo 1º da Portaria nº 200/2013 , de 31 de maio, à área do estabelecimento a que se refere b) do nº 2 do artigo 2º da Portaria nº 215/2012 , de 17 de Julho. O pagamento desta taxa deve ser realizado em duas prestações de montante igual, até ao final dos meses de maio e de outubro, conforme previsto no nº 2 do artigo 6º da Portaria nº 215/2012 , de 17 de Julho, pelo que para o efeito se remetem desde já as faturas n.ºs ...51... e ...52.... […A] presente notificação poderá ser objeto de impugnação nos termos dos artigos 99.º e seguintes do Código de Procedimento e do Processo Tributário, no prazo de 90 dias a contar do termo do prazo para o respetivo pagamento. […]” – cfr. doc. 1, junto aos autos com a p.i., e fls. não numeradas do PA apenso; 8. 8. Em anexo ao ofício mencionado no número anterior, foram remetidas as faturas ...51, de 5.06.2014, no valor de € 7.869,75, mencionando na quantidade “1”, no campo Área “2.248,50”, no descritivo “Taxa de Segurança Alimentar Mais – 2ª Prestação do Ano de 2014 ( Decreto-Lei nº 119/2012 , Portarias nº 215/2012, nº 200/2013 e nº 87/2014) referente a 50% do valor da taxa anual (7€/m2)” e no preço unitário “3,50” e FT 2014F/...52, de 5.06.2014, no valor de € 7.869,75, mencionando na quantidade “1”, no campo Área “2.248,50”, no descritivo “Taxa de Segurança Alimentar Mais – 1ª Prestação do Ano de 2014 ( Decreto-Lei nº 119/2012 , Portarias nº 215/2012, nº 200/2013 e nº 87/2014) referente a 50% do valor da taxa anual (7€/m2)” e no preço unitário “3,50” – cfr. doc. 1, junto aos autos com a p.i., e fls. não numeradas do PA apenso; 9. Em 9.07.2014 e em 1.10.2014, a Impugnante pagou os valores mencionados no número anterior – cfr. doc. 2, junto aos autos com a p.i., e não controvertido;. » . 3.2. O acórdão fundamento relevou a seguinte matéria de facto (de que omitimos a transcrição do relatório de inspeção tributária): «(...) A agora Impugnante é uma empresa do sector da distribuição de produtos alimentares e outros, que detém e gere o estabelecimento que se apresenta com a insígnia “B...”, no qual exerce a atividade de comércio a retalho de produtos alimentares e outros – artigo 1º e 2º não impugnado; O dito estabelecimento é um estabelecimento comercial misto com uma área total de 1998,00 m2 sendo que 1.622,64 m2 são de área física de vendas de produtos alimentares – artigo 3º p.i. não impugnado; Nele, à semelhança do que sucede com estabelecimentos idênticos, a Impugnante comercializa “produtos de origem animal e vegetal, frescos e congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados” – facto público e notório, não impugnado; Pelo ofício nº ...87, de 13-11-2012, cujo aviso de recção foi assinado em 15-11-2012 a Direcção-Geral de Agricultura e Veterinária (DGAV), notificou a agora Impugnante para pagar, a “Taxa de Segurança Alimentar Mais” criada pelo Decreto-Lei nº 119/2012 , de 15 de Junho, relativa ao ano 2012, conforme fatura anexada, n.º ...2... de 07-11-2012, no montante de € 8.151,84 – fls 1 a 3 do PA apenso e fls 19 dos autos; Em 07-01-2013 o montante referido em 4) foi pago na totalidade –cfr. Doc nº 2 junto aos autos a fls 20; Em 15-04-2013 foi enviada por correio para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga a petição inicial – fls. 30 dos autos; ». Dos fundamentos de Direito O presente recurso foi interposto ao abrigo do disposto no artigo 284.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário, tem por fundamento a oposição entre acórdãos de Tribunais Centrais Administrativos e tem por finalidade a uniformização de jurisprudência. Esta modalidade de recurso pressupõe, desde logo, que exista contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão indicado como fundamento quanto à « mesma questão fundamental de direito » - n.º 1 do referido dispositivo legal. Sendo que, para haver contradição quanto à « mesma questão fundamental de direito » é necessário que sejam substancialmente idênticas as questões apreciadas nos dois acórdãos em confronto e contraditórias as respostas que a elas foram dadas. E para que as questões apreciadas nos acórdãos em confronto possam ser consideradas « substancialmente idênticas » é necessário, além do mais, que os factos subjacentes possam ser subsumidos às mesmas normas legais e não tenha havido, entretanto, alteração relevante no respetivo regime jurídico. O ónus de identificar a questão relativamente à qual considera existir a oposição e os elementos que determinam a contradição alegada recai sobre o recorrente, como deriva do artigo 690.º , n.º 1, do Código de Processo Civil . Vejamos, então, se estão reunidos os pressupostos para o conhecimento do mérito do recurso. 4.2. Está em causa a parte do acórdão recorrido que se pronunciou quanto à preterição do direito à audição prévia (ponto III.B.). E, em particular, a parte do mesmo em que foi concluído que a preterição da formalidade respetiva se teria degradado em preterição de uma formalidade não essencial por apelo à teoria do aproveitamento do ato. O Tribunal Central Administrativo Sul decidiu que a formalidade preterida se degradou em preterição de formalidade não essencial porque, nas circunstâncias do caso, se podia afirmar inequivocamente que o ato só podia ter o conteúdo que teve em concreto. A Recorrente discorda deste julgamento porque entende que, se os factos de que se partiu nos dois arestos em confronto (que enunciou no ponto 31 das doutas alegações) são idênticos, a conclusão a este respeito também deveria ter sido idêntica. Só que os factos de que partiram os acórdãos em confronto não eram idênticos. E os elementos enunciados no ponto 31 das doutas alegações também não seriam suficientes para o concluir. É que o acórdão recorrido partiu de uma situação em que os pressupostos de facto da tributação já tinham sido analisados e apreciados pelo Tribunal. Em termos que implicavam que a margem da administração para os reapreciar era praticamente inexistente. E o acórdão fundamento partiu de uma situação em que essa questão estava « longe de estar fechada », porque ainda não estava estabelecido se os dados relativos à área tributável eram os corretos. Assim, deve concluir-se desde já que os acórdãos em confronto chegaram a diferentes conclusões neste particular porque formularam, a este propósito, diferentes juízos de facto. E se os acórdãos formularam diferentes juízos de facto, pode concluir-se desde já, que não existe a necessária identidade substancial, no plano dos factos, que permita sustentar a existência da oposição de direito. Se os factos de partida não são os mesmos e as diferenças entre eles são substanciais, a operação de subsunção desses factos à norma jurídica também não pode realizar-se do mesmo modo. Pelo que o recurso não pode prosseguir para o conhecimento do seu mérito. Conclusões Constitui pressuposto do conhecimento do mérito do recurso para uniformização de jurisprudência a que alude o artigo 284.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário que as situações fácticas apreciadas nos acórdãos em confronto sejam substancialmente idênticas; As situações não são substancialmente idênticas se o acórdão recorrido concluiu que o ato só podia ter aquele conteúdo porque os pressupostos de facto da tributação tinham sido estabelecidos definitivamente pelo tribunal e a margem da administração era, neste âmbito, praticamente inexistente, e o acordo fundamento considerou indemonstrada a impossibilidade de a decisão do procedimento respetivo vir ser influenciada pela participação da ali Recorrida, designadamente por não ter sido estabelecido que foi tida em conta a área tributável correta. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em não tomar conhecimento do mérito do recurso. Custas pela Recorrente. Registe e notifique. Lisboa, 17 de outubro de 2024. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Isabel Cristina Mota Marques da Silva - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Joaquim Manuel Charneca Condesso - Aníbal Augusto Ruivo Ferraz - Gustavo André Simões Lopes Courinha - Pedro Nuno Pinto Vergueiro - Anabela Ferreira Alves e Russo - Fernanda de Fátima Esteves - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro.