0855/07 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O conceito indeterminado “necessidades permanentes de serviço” não reclama avaliação por órgão autónomo nem exige conhecimentos técnicos específicos ou especializados, sendo que a própria lei, aponta um critério de interpretação, não havendo assim qualquer razão para o subtrair ao controlo judicial.

II- Exerceu funções correspondentes a “necessidades permanentes de serviço” quem ininterruptamente ao longo de sete anos prestou à Direcção Geral de Viação o seu trabalho de consultadoria e formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação no âmbito de aplicação do Código da Estrada e demais legislação complementar.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

O SECRETÁRIO DE ESTADO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, inconformado com o acórdão proferido no Tribunal Central Administrativo Sul que concedeu provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO interposto por A..., e que anulou o seu despacho de 4 de Abril de 2002 (que negou provimento a um recurso hierárquico indeferindo a pretensão do interessado em ver desencadeado o processo de regularização previsto nos Decretos Leis 81-A/96, de 21 de Junho e 195/97, de 31 de Julho) recorreu para este Supremo Tribunal.

Terminou as suas alegações com as seguintes conclusões:

1.ª Como se vê dos diplomas em que a Recorrente funda a sua pretensão - Decretos-Leis n.ºs 81-A/96, de Junho e 195/97, de 31 de Julho -, o procedimento de regularização de pessoal regulado pelos diplomas legais atrás mencionados tem como pressuposto essencial, entre outros, o reconhecimento, efectuado pelo dirigente máximo do serviço, de que o contratado desempenhasse, no respeito pelo demais condicionalismos ali fixado, funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços (maxime art. 1° do Dec.-Lei n° 195/97);

2.ª A questão de saber, para os efeitos previstos no conjunto de normas estabelecido pelos mencionados Decretos-Leis n.ºs 81-A/96 e 195/97, se o serviço produzido por um determinado prestador corresponde a "( ...) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" - maxime art. 1° do DL n° 195/97, citado - integra, inquestionavelmente, a margem de livre decisão da Administração; e tal, porquanto, há-de reconhecer-se que, em tal domínio, aquela goza de liberdade na apreciação de uma situação de facto que diz respeito aos pressupostos da sua decisão (vd., sobre esta questão, na generalidade, por todos, Prof. Marcelo Rebelo de Sousa e Dr. André Salgado de Matos, «Direito Administrativo Geral», Tomo I, Dom Quixote, 1.ª ed., 2004, pág. 183 e s.s.);

3.ª Neste particular contexto, a avaliação feita pelo Senhor Director-Geral de Viação - ao acolher a Informação constante dos serviços, referenciada no processo -, no sentido de que as funções desempenhadas pela Recorrente, em execução do contrato que havia celebrado com aquela Direcção-Geral - nomeadamente, o datado de Setembro de 1994 -, não correspondia a necessidades permanentes do aludido Serviço, deve entender-se integrar, por isso, valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa e, como tal, afastada, em homenagem ao princípio da separação de poderes – artº 111°, n.° 1, da C.R.P. -, da esfera de competência dos Tribunais, nomeadamente dos Tribunais Administrativos;

4.ª Ao assim não entender, e, ao invés, ao considerar que a actividade da Recorrente - bem como dos demais juristas «avençados» pela DGV - se «(...) destinava a satisfazer necessidades permanentes e estruturais dos serviços da DGV, sendo mesmo aqueles elementos, então objecto de contratação pela DGV, indispensável ao seu regular funcionamento», para, com base em tal julgamento, anular o acto administrativo impugnado, o Douto Acórdão recorrido invadiu a esfera de competência própria e exclusiva da Administração, desrespeitando a margem de livre decisão de que esta goza, pelo que se encontra inquinado do vício de usurpação de poder administrativo, resultante da violação do princípio da separação de poderes (artº 111°, n.° 1, da C.R.P.);

5.ª Ao considerar que a Recorrente desempenhava, em execução dos contratos celebrados com a Direcção-Geral de Viação, funções que correspondiam a necessidades permanentes e estruturais daquele Serviço - situação que corresponde a valoração própria e exclusiva do exercício da função administrativa -, o Douto Acórdão recorrido conheceu de questão de que não podia tomar conhecimento, pelo que enferma do desvalor da nulidade, em conformidade com o preceituado no artigo 668°, n.° 1, al. d), "in fine", do C.P.C.;

6.ª Sendo a solução do acto administrativo recorrido aceitável, à luz da jurisprudência do Acórdão, do Tribunal Central Administrativo Sul, de 21.12.05- que não pôs em causa a Sentença dela objecto, que afirmou, em caso similar ao dos autos, que «(...) se fosse aplicável à A. o regime de regularização constante dos DL 81-A/96 e 195/97, teria que se concluir estarmos perante diplomas inconstitucionais» -, não poderia o Tribunal - como o fez -, no Acórdão em apreço, sindicar e valorar, negativamente, o juízo da Administração, expresso no acto administrativo impugnado, precisamente, por se inserir, o mesmo, no espaço de livre apreciação de que a Administração dispõe em tal matéria; Aliás,

7.ª À luz da referida jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul, expressa no seu Acórdão de 21.12.05, mencionado, sempre teria - com o respeito devido - de se considerar que o juízo da Administração, contido no despacho de 08.08.02, recorrido contenciosamente, não integra um erro manifesto ou grosseiro da Administração, pelo que uma tal apreciação está, por natureza, afastada do controle dos Tribunais;

8.ª Ao assim não entender, o Douto Acórdão impugnado, ao considerar que a actividade desenvolvida pela Recorrente, em execução do contrato de avença celebrado com a Direcção-Geral de Viação, correspondia a necessidades permanentes e estruturais do Serviço, pelo que o acto administrativo recorrido, que assim não tinha julgado, estava inquinado do vício de violação de lei, por erro nos respectivos pressupostos de facto, viola, com o respeito devido, por efectuar uma valoração própria do exercício da função administrativa - invadindo a margem de livre apreciação de que goza a Administração -, o princípio da separação de poderes, consignado no artigo 111°, n° 1, da Constituição da República, pelo que é ilegal, estando afectado com o desvalor da nulidade, ou, se assim não for entendido - o que apenas se encara por estrita cautela de patrocínio -, com o da anulabilidade;

9.ª Sem prejuízo do que fica concluído - que se mantém -, certo é que o contrato de prestação de serviços, na modalidade de avença - celebrado, voluntariamente, entre a Recorrente e a Direcção-Geral de Viação - não tem como objecto o desempenho de funções que se possa considerar como correspondendo a necessidades permanentes do serviço daquele Departamento;

10.ª Como se vê do instrumento contratual em causa - com particular destaque para o datado de Setembro de 1994 -, a prestação de serviços, - por banda da Recorrente, em benefício da Direcção-Geral da Viação, tinha como objecto, na sua essência, "(...} o trabalho de consultoria e de formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação do âmbito da aplicação do «Código da Estrada"» - o que evidencia uma tarefa temporária, ainda que eventualmente prolongada no tempo, mas que não pode reconduzir-se, ante a circunscrição material das tarefas objecto dos contratos, mencionados, por si só, a necessidades permanentes do serviço da Direcção-Geral de Viação;

11.ª Ao assim não entender, e ao julgar, ao invés, que as tarefas desempenhadas pela Recorrente, em execução do contrato celebrado com a Direcção-Geral de Viação, corresponde a necessidades permanentes do serviço - quando assim não é e foi, neste sentido, reconhecido, expressamente, pelo Senhor Director-Geral de Viação, no despacho referenciado no processo, que foi tido em conta pelo acto impugnado -, o Douto Acórdão recorrido enferma de um erro de julgamento, adveniente de erro sobre os pressupostos da decisão - que é causa da sua ilegalidade;

12.ª Sem prejuízo de tudo o que fica alegado e olhado o problema à luz do julgamento efectuado pelo Douto Tribunal Recorrido, na dimensão interpretativa por ele realizada, caso esta venha a ser entendida como válida, o que unicamente se admite em benefício intelectual da causa, mas sem conceder, sempre se dirá que os citados Decretos-Leis n.ºs 81-A/96 e 195/97 - nomeadamente, o art. 1° deste último diploma legal -, enfermam do vício de inconstitucionalidade, por violação do princípio da separação de poderes, acolhido no n° 1 do artigo 111° da Lei Fundamental, caso os Tribunais - nomeadamente os Administrativos - se possam substituir à Administração e, em seu lugar, possam efectuar uma valoração atinente à questão de saber se determinado administrado, nomeadamente para os efeitos daqueles diplomas legais - com particular destaque para o art. 1° do referido Dec.-Lei n° 195/97, de 31 de Julho - "( ...) desempenha(va) funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços";

13.ª Como resulta, expressamente, do clausulado do citado contrato, celebrado entre a Recorrente a Direcção-Geral de Viação, em Setembro de 1994, - vd doc. 1 - a obrigação que vinculava, nos termos daquele negócio, a Recorrente, perante o aludido Serviço Público, como modo de efectivar o serviço contratualizado, era de «estar disponível nos locais acordados com o 1º outorgante (DGV)» e «só não comparecerá em cada dia no local onde presta serviço quando previamente, com a antecedência de 48 horas, se tiver acordado que não se torna necessário fazê-lo» (respectivamente cls. 2ª e 4ª);

14.ª Como esclarece o Senhor Director do Gabinete Jurídico e de Contencioso da Direcção Geral de Viação, no seu ofício registado a 26-2-2007 – doc. 2 citado – “Relativamente ao solicitado na alínea b), o Recorrente tinha à sua disposição o sistema informático da Direcção Geral de Viação (SIGA), que utilizava na execução da prestação de serviços contratada. Para o efeito, devia comparecer nos períodos e locais contratualmente acordados, ou seja, dentro do horário de funcionamento dos serviços onde o equipamento informático se encontra instalado, no caso a Delegação de Viação de Setúbal, entre as 8 horas e as 18 horas. Dentro deste horário, executada a actividade contratada, que consoante os seus conhecimentos e habilidade podia prestar numa hora, duas ou três, etc. O recorrente praticava o horário que entendia, uma vez que não estava sujeito a qualquer controlo hierárquico ou fiscalização, nomeadamente no que concerne ao horário de trabalho”.

15.ª Do que precede, resulta que, tendo o Acórdão impugnado considerado - em elemento que foi decisivo para a decisão emitida - que a Recorrente «(...) estava obrigada a executar o trabalho nas instalações da DGV, em horário completo correspondente ao período de funcionamento dos serviços e segundo o que lhe for diariamente destinado pela DGV» quando assim não é - nunca foi, nem era -, já que, «Na qualidade de avençada, a Recorrente, não estava sujeita à observação de qualquer horário de trabalho, sendo que permanecia em média uma hora diária nos Serviços, no período que decorria, para todos os avençados, entre as 8,00 e as 20,00 horas».

O recorrido não contra-alegou.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso, citando a jurisprudência deste Supremo Tribunal proferida em casos idênticos.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A matéria de facto não foi impugnada nem há lugar a qualquer alteração, pelo que, nos termos do art. 713º, 6 do C. P. Civil remete-se para os termos da decisão da 1ª instância que decidiu aquela matéria.

2.2. Matéria de direito

As questões suscitadas nas conclusões 1. a 12. (inclusive), são idênticas às que foram já apreciadas no acórdão deste Supremo Tribunal de 2007.06.14 – recº nº 140/07. Aliás, as conclusões da alegação da recorrente são a reprodução quase integral das que foram formuladas naqueles autos.

Sobre as mesmas questões (nulidade da sentença incluída) havia já este Supremo Tribunal emitido pronúncia, no acórdão de 2007.01.17- recº nº 1068/06. No mesmo sentido foi entretanto proferido o acórdão de 3-7-07, no recurso 0351/07. Deste modo, tendo em conta o que dispõe o art. 705º do C. P. Civil, e porque concordamos inteiramente com as soluções convergentes de todos os acórdãos citados, seguiremos de muito perto o acórdão 1068/06.

“(…)

O DL 81-A/96, de 21.6, teve como objectivos essenciais os que constam do respectivo preâmbulo onde se diz:

"Assistiu-se, nos últimos anos, à proliferação de situações irregulares na Administração Pública cuja quantificação não é nem fácil nem pacífica. Essas situações irregulares revestem hoje as mais diversas formas: contratos a termo certo que ultrapassaram o prazo pelo qual foram celebrados, contratos de tarefa e avença que, desde o início ou em momento posterior, revestem forma subordinada, aquisições de serviço prolongadas no tempo, ajustes verbais e outras, tendo muitas delas em comum os chamados «recibos verdes», que, não revestindo um tipo específico de irregularidade, representam uma forma mais normal de documentar a despesa dos serviços. Em boa parte dos casos, estas situações visam a satisfação de necessidades permanentes dos serviços e prolongam-se, muitas vezes ininterruptamente, de há vários anos; noutros casos, a prestação de serviço tem conhecido interrupções, muitas delas destinadas a ultrapassar os limites da lei e a criar uma aparência de descontinuidade e de não permanência da necessidade. O recurso a esta prática de emprego é insustentável: no plano da legalidade, no plano da moral e no plano da dignidade do Estado, enquanto empregador e dos cidadãos, enquanto trabalhadores. Para além da necessidade de repor a legalidade num Estado de direito democrático e de tornar mais saudável a política de pessoal na função pública, a presente medida legislativa dá cumprimento ao acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos celebrados com as associações sindicais em 10 de Janeiro passado. Na verdade, nesse acordo, para além de se ter previsto um calendário negocial para debater, em geral, as questões ligadas com o emprego público, foi assumido o compromisso "de dar os primeiros passos tendo em vista uma apreciação pormenorizada da situação existente."

O artigo 1.º delimita o âmbito de aplicação, o 2.º proíbe, futuramente, formas de vinculação precária, o 3.º prolonga os contratos de trabalho a termo certo que "comprovadamente visem satisfazer necessidades dos serviços", o 4.º permite a celebração de contratos a termo ao pessoal sem vínculo há mais de três anos mas que desempenhasse funções que correspondessem a necessidades permanentes dos serviços, o 5.º permitia a celebração de contrato a termo, em casos excepcionais, ainda que o trabalho prestado fosse inferior a três anos e o 6.º impunha que "O reconhecimento de que o pessoal em serviço não desempenha funções que correspondam a necessidades permanentes dos serviços consta de despacho fundamentado do dirigente máximo do serviço."

O DL 195/97, de 31.7 (com redacção alterada pelo DL 256/98, de 14.), o outro dos diplomas legais invocados, tem como objectivos enunciados no respectivo preâmbulo os seguintes:

"Na sequência dos compromissos assumidos pelo Governo no acordo salarial para 1996 e compromissos de médio e longo prazos subscritos com as organizações sindicais, foi publicado o Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho. Este diploma veio permitir a prorrogação de contratos a termo certo e a celebração de outros, quando os interessados vinham, sem título jurídico adequado, satisfazendo necessidades permanentes dos serviços com sujeição à hierarquia e horário completo. Como sempre foi reconhecido, este Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, constituía o primeiro passo de um processo mais vasto e complexo, que culminaria com a definição dos termos da regularização das situações irregulares existentes. É este, pois, o objectivo do presente diploma: criar condições para, através de um processo gradual e selectivo, promover a regularização da situação jurídica daqueles que ao longo dos últimos anos foram sendo admitidos irregularmente, através dos chamados «recibos verdes», para satisfação de necessidades permanentes dos serviços públicos. Trata-se, assim, de um diploma que não pode deixar de ser articulado com o Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho, de que constitui, aliás, um natural desenvolvimento, esperando-se que as medidas ora adoptadas possam contribuir decisiva e definitivamente para pôr termo às situações de precariedade na Administração Pública. Refira-se, a este respeito, que o presente diploma reafirma a proibição de recurso a formas de vinculação precária para satisfação de necessidades permanentes dos serviços."

Este DL veio instituir o concurso como forma de permitir a integração nos quadros da Função Pública do pessoal a regularizar (n.º 1 do art. 4º), continuando a sublinhar que o regime jurídico de ambos os diplomas apenas se aplica a quem tenha "desempenhado funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" (art.s 1º e 2º).

Constituindo o pedido do recorrente contencioso o reconhecimento, para os efeitos dos referidos diplomas, de que, entre 1994 e 2001 desempenhou funções, no âmbito da Direcção-Geral de Viação, que correspondiam "a necessidades permanentes do serviço", e considerando que o acto recorrido indeferiu justamente esse pedido, para os invocados efeitos, é inquestionável que essa era a questão chave para o êxito do recurso, de modo que era sobre ela que o tribunal tinha de pronunciar-se em primeiro lugar.

Se o tribunal tinha que pronunciar-se para aferir da legalidade do despacho de indeferimento e se esse despacho emitiu um juízo contrário ao pretendido pelo recorrente, era esse juízo que constituía o verdadeiro objecto do recurso contencioso, cabendo, necessariamente, aos tribunais avaliarem da sua legalidade para o anularem ou para o deixarem intacto na ordem jurídica. Tanto mais que os tribunais "são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça" incumbindo-lhes "assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos" e "dirimir os conflitos de interesses públicos e privados" (art.º 201º, n.ºs 1 e 2 da CRP), sendo também certo, pelo lado da Administração, que "Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei" (art.º 266º, n.º 2), o que pressupõe a possibilidade de fiscalização contenciosa dos seus actos.

Portanto, não tem qualquer sentido a nulidade, por excesso de pronúncia (art.º 668º, n.º 1, d), do CPC), imputada pelo recorrente ao acórdão recorrido (…) .

É certo que pode colocar-se uma questão de grau de pronúncia pelo facto de toda esta matéria se inserir no contexto da Administração activa, só que, um eventual excesso de grau relevará em sede de erro de julgamento e não na de excesso de pronúncia. Improcede, portanto, a invocada nulidade”.

Colocada a questão de saber se o Tribunal invadiu a esfera reservada às ponderações próprias da Administração, disse o acórdão que temos vindo a seguir (1068/07):

“(…)Existindo alguma controvérsia quanto à sindicabilidade contenciosa destes conceitos, por estarem em causa, muitas vezes, saberes marcadamente técnicos que os tribunais manifestamente não dominam, o apelo àqueles preceitos constitucionais conduz inexoravelmente à eliminação dessa impossibilidade (o tribunal sempre poderia socorrer-se de prova pericial de valor científico semelhante), ou pelo menos, à sua aplicação em termos muito restritivos, sob pena de se poder incorrer em manifesta denegação de justiça. De resto, a doutrina (Conselheiro Azevedo Moreira, Conceitos indeterminados, Sua sindicabilidade Contenciosa, Revista de Direito Público, n.º 1, Ano I, 65 e ss) sempre defendeu a sindicabilidade, na generalidade dos casos, designadamente., (i) "na maioria dos conceitos descritivos cujo critério de avaliação não exige conhecimentos técnicos especiais" (por exemplo,"grande quantidade"), (ii) "classes de conceitos indeterminados de valor, cujo critério de concretização resulta, por forma directa, da exegese dos textos" legais ("local apropriado"), (iii) "todos os conceitos de valor cuja concretização envolva juízos mais especificamente jurídicos" e que, portanto não permitem a afirmação de que o tribunal não possui os necessários conhecimentos técnicos ("jurista de reconhecida idoneidade").

[Para este autor só estariam excluídas da apreciação pelos tribunais situações muito específicas: (i) actos praticados por órgãos autónomos (júris de exames ou de avaliação de conhecimentos), (ii) certas avaliações, operadas sem a autonomia do ponto anterior (avaliação de funcionários), (iii) as hipóteses da chamada discricionariedade técnica, desde que reduzida a limites muito estreitos ("importância de um monumento") e (iv) aqueles casos em que se verifica uma conexão particularmente íntima entre o exercício de uma competência discricionária e o seu pressuposto vinculado ("distúrbios violentos" para as intervenções policiais)]

De igual modo, Marcelo Rebelo de Sousa, "Lições de Direito Administrativo, I, 111, defende que "apurado que seja um conceito indeterminado, podemos reiterar o que atrás dissemos: a sua interpretação e aplicação não são discricionárias e, por conseguinte, são jurisdicionalmente controláveis"

Sobre a sindicabilidade contenciosa, nestes casos, podem ver-se os acórdãos STA de 23.11.05 no recurso 1112/04, de 14.10.04 no recurso 220/02, de 18.6.03 no recurso 1283/02, de 29.3.01 no recurso 46939 e de 11.5.99 no recurso 43248, entre outros”.

Ora, o conceito em causa, para o respectivo preenchimento, não reclama avaliação por órgão autónomo nem exige conhecimentos técnicos específicos ou especializados. A mais disso, como veremos no ponto seguinte, a própria lei, aponta um critério de interpretação. Não há, pois, razão para o subtrair ao controlo judicial.

Por consequência, o acórdão não desrespeitou o princípio da separação de poderes.

Alega ainda a autoridade ora recorrente que o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento, por ter entendido que as tarefas desempenhadas pela impugnante contenciosa correspondem a necessidades permanentes de serviço (conclusões 9. a 12.). Também, nesta matéria, concordamos com a argumentação do acórdão 1068/06):

“(…) Em sentido económico-social as necessidades "correspondem, nos sujeitos individuais como nos colectivos, a situações de carência (falta de bens ou serviços considerados necessários à subsistência ou à melhoria da condição da vida humana) e ao desejo de possuir esses bens ou serviços, que se julgam adequados a mitigar tais carências" (Sousa Franco, "Manual de Finanças Públicas", 1981, 63) ou, ainda, numa outra formulação, as "resultantes da vida em sociedade, ou por esta moldadas, as quais, para uns, são sentidas pelos indivíduos enquanto integrados na vida social, e, para outros, serão necessidades da própria sociedade como ente "a se" distinto dos seus componentes" (idem, 16). Em rigor, proceder à administração pública consiste em acorrer a essas necessidades, mais precisamente, "em assegurar a satisfação regular das necessidades colectivas de segurança e bem-estar dos indivíduos obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados" (Marcelo Caetano, Manual, I, 9.ª edição, 5) ou, como diz Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo, I, 11, Reimpressão, 31) “quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos". Já permanente é aquilo que "dura, que se mantém sem interrupção ou sem alteração durante um espaço de tempo mais ou menos longo" (Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea, da Academia das Ciências de Lisboa.) Portanto, satisfazer necessidades permanentes consiste em conceder remédio a essas pretensões sociais, de uma forma estável, durante um lapso de tempo razoável.

(…)

De resto, a própria lei fornece uma medida indiciária segura para avaliar o que se entende por necessidade permanente: aquela que perdura para além dos três anos ininterruptos previstos no n.º 1 do art.º 4 do DL 81-A/96. Com efeito, como aí se diz: "O pessoal sem vínculo jurídico adequado que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava funções que correspondem a necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário completo, e que naquela data contava mais de três anos de trabalho ininterrupto é contratado a termo certo, a título excepcional, até 30 de Abril de 1997." Já, para quem não cumprisse os três anos, o art. 5º só permitia a realização do contrato a termo certo, desde que "seja reconhecido, em proposta fundamentada do dirigente máximo do serviço ... que a prestação de serviço é indispensável ao regular funcionamento do serviço".

Este prazo não é aleatório antes vem retirado do Direito Laboral onde sempre se entendeu que os contratos de trabalho a termo certo, cujo prazo de duração não podia exceder os três anos (art. 139º, n.º 1 do Código do trabalho, aprovado pela Lei n.º 99/03, de 27.8.03, art. 44º, n.º 2, do DL 64-A/89, de 27.2, art. 3º do DL 781/76, de 28.10, e respectivos preâmbulos), apenas visavam satisfazer necessidades temporárias das entidades patronais, entendendo-se que passariam a contratos de trabalho sem prazo - o que decorria da própria lei - se excedessem aquele limite, justamente por se concluir que então visavam satisfazer necessidades permanentes (acórdãos STJ de 13.7.06 no P. 06S894 e de 10.5.06 no P. 06S010). O que só pode significar que o legislador figurou como razoável que até três anos as necessidades de mão – de - obra dos empregadores eram temporárias e a partir daí passavam a permanentes”

(…)

Finalmente, os DL 81-A/96 e 195/97 não padecem de qualquer das inconstitucionalidades apontadas pelo recorrente (…)

O que se deixou dito atrás, à luz, de resto, dos preceitos constitucionais aí identificados, mostra à evidência que à Administração cabe administrar e aos tribunais administrativos sindicar os seus actos de administração, inexistindo, portanto, qualquer violação do princípio da separação de poderes.

(…) Apenas está em causa qualificar as funções do recorrente contencioso como "correspondentes a necessidades permanentes dos serviços" e não a possibilidade de lhe permitir o ingresso automático na Função Pública, de modo que, na perspectiva apontada, tais diplomas normativos não foram sequer aqui aplicados. Acresce que (…) não é verdade que a Constituição imponha (art.º 47, n.º 2) que o ingresso na Função Pública se faça necessariamente pela via do concurso público. Com efeito, o que ali se diz é que o ingresso na Função Pública se fará "em regra por via do concurso".

Ora, resulta da matéria de facto assente que (i) a recorrente iniciou funções, na Delegação de Braga da Direcção Geral de Viação, em 2/11/94, (ii) ao abrigo de um contrato denominado de avença, com a duração de 3 meses, renovável por iguais períodos, salvo denúncia prévia, (iii) no qual se obrigou a prestar serviço de consultoria e formulação de pareceres nos processos de contra-ordenação, no âmbito do Código da Estrada, (iv) com a obrigação de estar disponível nos locais e períodos acordados com a DGV, podendo ser encarregada de analisar vários processos simultaneamente e que (v) se mantinha ainda no exercício dessas funções à data da prática do acto impugnado.

Neste quadro, consideramos certa a conclusão do acórdão recorrido, contida no seguinte extracto:

“Não pode haver necessidades transitórias de serviço que se arrastem ou protelem por mais de 8 anos, visto que, perante o novo elenco de competências cometidas à DGV e decorrentes da aplicação do Código da Estrada, aprovado pelo DL nº 114/94, de 3/5 e regulamentado pelo DL nº 190/94, de 18/7, as necessidades em dotar as delegações distritais de viação de juristas, a fim de fazer face aos novos desafios impostos pela entrada em vigor daquele Código da Estrada, só podiam ser, pela sua natureza e conteúdo das respectivas funções, permanentes e não meramente temporárias.”

Assim, improcede o recurso, ainda nesta outra parte.

Finalmente as razões alegadas e sintetizadas nas conclusões 13. a 15, também já foram apreciadas e refutadas, neste Supremo Tribunal, no acórdão de 23-10-2007, proferido no recurso 0493/07, nos seguintes termos:

“(…) Defende a recorrente que o acórdão enferma de erro de julgamento, porquanto assentou num pressuposto de facto que nunca ocorreu, mais precisamente, por não ser exacto que a recorrente permanecesse na Delegação de Braga da DGV durante o período normal de trabalho estabelecido para os trabalhadores da função pública. Ora, esta alegação, só por si, não basta para por em crise a subordinação jurídica da recorrente e o acerto da decisão do tribunal a quo. Muito menos quando a própria recorrente jurisdicional, ela própria, diz que se a recorrente quisesse praticar aquele horário “normal” não o poderia fazer por não haver equipamentos informáticos de trabalho para todos.(…)”

Assim e no seguimento da aludida jurisprudência – com a qual concordamos inteiramente – é de negar provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 23 de Janeiro de 2008 – António Bento São Pedro (relator) – Fernando Manuel Azevedo Moreira – Maria Angelina Domingues.