03/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Um mês são trinta dias de calendário (art.º 279, alínea a) do CC).

II- À luz do estabelecido no DL 59/99, de 2.3, a falta de indicação, na lista de preços unitários, do preço correspondente a uma das espécies de actividades, se equivaler ao compromisso da realização dessa tarefa sem contrapartida directa, não determina necessariamente a desconsideração da respectiva proposta.

III- Só assim não será se os factores, critérios ou parâmetros de avaliação das propostas obrigarem à análise comparativa dos preços parcelares atribuídos àquela espécie ou se for claro que a omissão desse preço é susceptível de se repercutir na boa execução da empreitada.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., SA e ..., Ld.ª, associação de facto de empresas, com melhor identificação nos autos, vem recorrer da sentença do Tribunal Administrativo de Círculo (TAC) de Coimbra, de 13.10.03, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs da deliberação da Câmara Municipal de Santarém, de 18.12.02, que adjudicou à empresa ..., SA, a empreitada de reabilitação do Teatro Sá da Bandeira situado naquela cidade.

A recorrente terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

1. Vem o presente recurso interposto do acórdão do Mmo. Juiz a quo que julgou improcedente o recurso contencioso de anulação dos ora recorrentes,

2. Assentando a mesma no pressuposto que não existiu por parte da entidade recorrida qualquer violação da lei, quer quanto aos prazos, quer quanto aos preços unitários,

3. Entendeu o Mmo. Juiz a quo, a nosso ver erradamente, que apesar de no anúncio e programa de concurso se estabelecer 540 dias de calendário, a indicação por parte da recorrida particular ..., S.A. de dez meses em nada viola o estipulado,

4. O Mmo. Juiz a quo considera ainda que ao se permitir a indicação de prazo inferior poderá se deduzir que permite também a indicação de modalidade de prazo diferente,

5. Ora, salvo o devido respeito, andou mal o Mmo. Juiz a quo, fazendo um raciocínio algo inovador, já que nada na lei nos permite tirar essa conclusão,

6. Acresce ainda que a entidade recorrida aceitou que a concorrente ..., S.A. indicasse verbalmente que os 10 meses corresponderiam a 300 dias,

7. Ora, tal não é legalmente admissível, atendendo aos Princípios da Legalidade, Igualdade, Concorrência, e o não menos importante, Intangibilidade das Propostas,

8. Estes não permitem que as propostas apresentadas sejam alteradas posteriormente pelos concorrentes, e muito menos verbalmente como a concorrente ..., S.A. o fez,

9. Considera ainda o Mmo. Juiz a quo, que apesar de a proposta da empresa vencedora não ter todos os preços unitários indicados, tal deve-se a facto desculpável e não violador do estipulado legalmente no art. 73° nº 1 al. b) do Decreto-Lei n.º 59/99, de 2 de Março,

10. Tal facto é justificável, considera o Mmo. Juiz a quo, uma vez que o preço desses itens estarem incluídos em preços de outros trabalhos,

11. No entanto, esta situação toma-se impeditiva de calcular os trabalhos a mais e ainda o valor total da empreitada,

12. Se tal é verdadeiro, como é que posteriormente se vai calcular os trabalhos a mais que abranjam esses itens que não têm o preço indicado?

13. Ora, a verdade é que esses preços não vão poder ser indicados já na fase de execução da obra sob pena de violação os Princípios da Concorrência, da Igualdade, da Imparcialidade e da Transparência,

14. Estes princípios impõem que todas as propostas sejam elaboradas por um padrão único e que todos sejam apreciados de forma igual e de acordo com os mesmos critérios,

15. Não foi isso que aconteceu já que a concorrente ..., S.A. não apresentou a lista de todos os preços unitários e mesmo assim não se vê penalizada, mas até acaba por ser "beneficiada" com tal,

16. Violou assim o Mmo. Juiz a quo ao manter a decisão recorrida os Princípios, entre outros, da Legalidade, Igualdade, Concorrência, da Intangibilidade das propostas, da Transparência e Imparcialidade, assim como os arts., entre outros, 13° da Constituição da Republica Portuguesa, 73° n.º 1 al. b), 62° e 94° do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março,

17. Nestes termos e nos mais de direito, deve V. Exa. julgar o presente recurso procedente, consequentemente revogando a decisão recorrida e substitui-la por outra que melhor realize

A autoridade recorrida contra-alegou sustentando que:

I. A decisão objecto de recurso não padece de qualquer ilegalidade, estribando-se em sólida argumentação de facto e de direito.

Na verdade, como, fundadamente, consta da douta sentença, quanto ao prazo da proposta condicionada, a deliberação não violou qualquer norma legal.

Ao contrário do que invocam as recorrentes, bem andou o Tribunal "a quo" ao concluir que o programa ao indicar aceirar proposta com a indicação de prazo inferior, sem mais, não só aceitava a indicação de prazo inferior como aceitava a proposta com indicação de prazo inferior identificado de modo diferente do estabelecido, isto é, não necessariamente em dias.",

Além disso, mesmo em caso de errada conversão em dias. "... a contagem rigorosa em nada alterava a posição relativa de todas as concorrentes, pelo que sempre seria irrelevante.",

Por conseguinte. como bem expressa a douta sentença, "... a proposta vencedora não violou nem as regras do diploma que estabelece o regime jurídico das empreitadas de obras públicas, nem o programa do concurso quanto ao modo de indicação do prazo da proposta condicionada."

II. Por outro lado, no tocante aos preços unitários e como sublinha o Relatório final "...o concorrente ..., S.A apresenta expressamente nos referidos capítulos, e artigos correspondentes, um valor unitário de 0$00, o que deve ser considerada, pois nada impede o concorrente de executar os trabalhos por este preço unitário (realça-se a apresentação de um valor de 0$00)".

A este propósito, e, mui claramente, a douta sentença entende que o preço foi encontrado de acordo com as regras, considerando ainda as observações da proposta vencedora.

III. Ao negar provimento ao recurso, ante a fundamentação, suficiente e congruente, que adopta, a sentença fez correcta aplicação das Leis Constitucional e Ordinária.

A recorrida particular concluiu assim a sua alegação:

- A douta Sentença ora recorrida não padece de qualquer vício, tendo julgado correctamente toda a matéria de facto, objecto do presente recurso;

- A douta Sentença recorrida não padece, igualmente, de qualquer erro na determinação das normas jurídicas aplicáveis, nem viola qualquer preceito legal;

- Tendo especificado os fundamentos de facto e de direito que justificaram a decisão, não estando os seus fundamentos em oposição com a mesma decisão;

- Tendo-se pronunciado sobre todas as questões de que se devia pronunciar ou podia tomar conhecimento.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal pronunciou-se no sentido do improvimento do recurso.

Cumpre decidir.

II Factos

Matéria dada como provada no TAC:

1° Por anúncio publicado no DR de 2001/10/04 a Câmara Municipal de Santarém procedeu à abertura do concurso para arrematação da empreitada de reabilitação do teatro Sá de Miranda.

2° Nos termos do ponto 4 do anúncio e 13.7 do caderno de encargos, o prazo de execução da obra era de 540 dias de calendário.

3° Nos termos do ponto 9 do anúncio a empreitada era por série de preços.

4° Do programa do concurso consta, no seu ponto 10, que a empreitada era por série de preços, devendo a proposta de preço ser acompanhada pela lista de preços unitários que lhe serviu de base.

5° Nos termos do ponto 11 do programa do concurso era admissível proposta condicionada, com prazo de execução inferior ao estabelecido.

6° Nos termos do ponto 13 do anúncio, a adjudicação seria feita à proposta considerada mais vantajosa, atendendo aos seguintes critérios por ordem decrescente de importância:

- o preço global da proposta -55%

- qualidade técnica da proposta -25%

- prazo de execução -20%

7° A abertura de propostas teve lugar em 2001/12/28 e do mapa elaborado consta o seguinte:

"... ...prazo (dias) - condicionada - prazo (dias) - obs.

540 10 meses * -300 dias de calendário

* O prazo de 10 meses corresponde a 300 dias, de conformidade com a informação prestada pelo representante da empresa".

8° A proposta classificada em 1° lugar não continha os preços unitários de todos os trabalhos em cada um dos itens considerados.

9° O consórcio recorrente reclamou alegando que as propostas base e condicionada da empresa ... não poderiam ser admitidas por não apresentarem os preços unitários para diversos artigos da lista de medições e que a proposta condicionada não respeitava o programa dado que não referia os dias de prazo.

10° Por despacho de 2002/02/13 a reclamação foi indeferida.

11° Em 2002/03/01 a comissão de análise das propostas reuniu e procedeu à análise das mesmas, sob o ponto de vista de preço global da proposta, com um peso relativo de 55%, qualidade técnica da proposta, com um peso relativo de 25%, e prazo de execução, com um peso relativo de 20%.

12° Da referida acta consta, relativamente ao item prazo:

"A Comissão considera que o prazo mínimo necessário para executar a empreitada de acordo com o caderno de encargos é de 300 dias, atribuindo-se a este prazo a pontuação máxima de 5, assim como às propostas com prazos inferiores a este. As propostas que apresentam como prazo 540 dias (base do concurso) são classificadas com a pontuação de 1. Todas as propostas com prazos entre 300 e 540 dias são classificadas por interpolação directa entre estes valores.

13° A comissão de análise das propostas classificou em 1° lugar a proposta da recorrida particular ..., S.A.

14° Por deliberação de 2002/12/18 a Câmara Municipal adjudicou a empreitada à empresa ..., S.A.

III Direito

1. A recorrente imputa à decisão recorrida justamente as mesmas ilegalidades que já apontara ao acto impugnado, um despacho de adjudicação de uma empreitada de obras públicas. Considera que a sentença recorrida viola os art.ºs 62, 73 e 94 do DL 59/99, de 2.3, diploma que regula os contratos dessa natureza, e com eles os princípios da legalidade, igualdade, concorrência e intangibilidade das propostas. Assim, por um lado, entende que tal violação decorre da circunstância de a proposta vencedora, a da recorrida particular, uma proposta condicionada, ter indicado como prazo de execução da obra o de 10 meses quando o caderno de encargos fixava o de 540 dias, resultando a violação de lei do facto de se ter feito uma indicação em meses quando no programa do concurso estava prevista em dias; por outro, a empreitada era por série de preços, com a indicação dos preços unitários previstos, e a proposta vencedora, não o fez em relação a todos os itens contemplados.

A jurisprudência deste STA tem vindo a afirmar, sucessivamente, que, no âmbito de qualquer concurso público Veja-se o acórdão STA de 31.1.02, no recurso 41211 onde se refere que "Estas disposições atinentes à publicitação e objectividade dos actos de selecção no âmbito dos procedimentos concursais não visam senão assegurar a isenção, a transparência e a imparcialidade da actuação administrativa, de molde a cumprirem-se os princípios enunciados no n.º 2 do art.º 266 da CRP. O cumprimento daquelas regras e destes princípios não é consentâneo com qualquer procedimento que, objectivamente, possa permitir a manipulação dos resultados de um concurso ou possa dar, sequer, a aparência de uma qualquer hipótese de manipulação. E, sendo assim, tudo quanto possa contribuir para a selecção e graduação dos candidatos a um concurso tem que estar definido e publicitado num momento anterior ao conhecimento da identidade dos candidatos e, consequentemente, à abordagem das suas propostas."

as regras de transparência e isenção que decorrem do princípio da imparcialidade - art.º 266, n.º 2, da CRP - impõem que a escolha dos elementos que permitam a valoração das propostas seja feita em momento anterior ao do seu conhecimento efectivo (acórdãos STA de 16.1.02, no recurso 48358, de 23.4.03, no recurso 1980/02, de 9.7.03, no recurso 341/03, entre muitos outros), independentemente da ocorrência de qualquer violação de direitos dos interessados, e, ainda que "Os programas dos concursos públicos para adjudicação de empreitadas de obras públicas, elaborados pela Administração em conformidade com a competência que a lei lhe confere, destinam-se a definir os termos dos correspondentes procedimentos concursais e constituem verdadeiros regulamentos administrativos, donde constam obrigatoriamente os requisitos de habilitação dos concorrentes e os critérios e factores de avaliação das propostas. (Acórdão STA de 30.7.03, no recurso 1275/03)

Vejamos.

2. "Nos termos do ponto 4 do anúncio e 13.7 do caderno de encargos, o prazo de execução da obra era de 540 dias de calendário" (número 2º da matéria de facto) e "Nos termos do ponto 11 do programa do concurso era admissível proposta condicionada, com prazo de execução inferior ao estabelecido" (número 5º). A proposta vencedora era uma proposta condicionada que previa como prazo de execução da empreitada o de 10 meses. Entende a recorrente que esta indicação do prazo em meses era ilegal pelo facto de o regulamento do concurso (aviso e programa) fixarem o prazo de execução da empreitada em dias. Mas não é assim. Com efeito, tal como se decidiu, nada impunha que na proposta condicionada se tivesse de respeitar a mesma fórmula. Isto é, ao admitir-se a possibilidade de propostas condicionadas, sem restrições, estava a admitir-se a possibilidade de os respectivos prazos de execução observarem qualquer hipótese possível de medição do tempo. A indicação em meses (10) não implicava, portanto, a violação do regulamento do concurso, de nenhum preceito do DL 59/99, nem tão pouco, de qualquer dos princípios jurídicos indicados pela recorrente. Acresce, ainda, que a Comissão de Avaliação das Propostas pretendeu fazer a conversão dos meses em dias, para os relacionar com os 540 dias previstos no regulamento do concurso, tendo concluído, com a aceitação da recorrida particular, autora da proposta, que aqueles 10 meses correspondiam a 300 dias. Mas daí também não resulta qualquer ilegalidade. Com efeito, em termos jurídicos um mês são 30 dias, como decorre da alínea a) do art.º 279 do CC, onde se faz corresponder o meio do mês a 15 dias daí resultando, inequivocamente, que o mês completo serão 30. Mesmo o sentido corrente, comum, faz corresponder mês a "um período de trinta dias" (Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Academia das Ciências de Lisboa). Logo, tal como se decidiu no acto impugnado, 10 meses perfazem justamente os 300 dias.

3. "Nos termos do ponto 9 do anúncio a empreitada era por série de preços" (número 3º da matéria de facto) e "Do programa do concurso consta, no seu ponto 10, que a empreitada era por série de preços, devendo a proposta de preço ser acompanhada pela lista de preços unitários que lhe serviu de base" (número 4º). De acordo com o disposto no n.º 1 do art.º 18 do DL 59/99 "A empreitada é estipulada por série de preços quando a remuneração do empreiteiro resulta da aplicação dos preços unitários previstos no contrato para cada espécie de trabalho a realizar às quantidades desses trabalhos realmente executados." O preço final da empreitada será, assim, o produto de cada preço unitário indicado por cada espécie de trabalho pela quantidade respectiva de trabalho realizado. Refere a recorrente que a proposta vencedora, para alguns dos trabalhos a realizar, não apresentou o preço unitário, o que seria violador das regras do concurso designadamente a que estipulou que a empreitada seria por série de preços. Mas não é necessariamente assim. Na verdade, a recorrida particular na sua proposta, não indicou os preços para alguns dos itens de trabalhos a realizar (irrelevantes no contexto geral), ou melhor, indicou como preço o de zero escudos. Só que logo precisou que o valor de cada um desses itens fora incluído noutros, que identificou, com eles relacionados, e por ter entendido que esses trabalhos não eram realizáveis autonomamente mas apenas em conjunto com esses outros, o que é perfeitamente compreensível. Indicar-se o preço unitário de um produto complexo mais não é do que afirmar-se que o preço desse produto é o somatório das unidades individualizáveis que o compõem (por exemplo, se no caderno de encargos, para um tecto falso são referidos os preços do tecto propriamente dito e outro para as respectivas amarrações à placa, não se viola a regra da obrigatoriedade da indicação dos preços unitários se na respectiva proposta se disser amarrações zero escudos e tecto falso x referindo-se estar aí incluída a respectiva amarração, pois esta só existe com aquele).

De resto, a recorrente, para além de referir que a metodologia seguida irá dificultar o cálculo de eventuais trabalhos a mais no desenrolar da empreitada, não refere de que modo a sua posição jurídica foi afectada e em que medida viu inviabilizada a possibilidade de a sua proposta sair ganhadora do concurso, ou sequer, que a realização da empreitada, por essa razão, ficou dificultada.

Ora, sobre esta matéria, pronunciou-se o acórdão deste STA, de 16.8.01, proferido no recurso 47982, tendo concluído que "I - À luz do estabelecido no DL n.° 59/99, de 2/3, a falta de indicação, na lista de preços unitários, do preço correspondente a uma das espécies de actividades, se equivaler ao compromisso da realização dessa tarefa sem contrapartida directa, não determina necessariamente a desconsideração da respectiva proposta. II - Só assim não será se os factores, critérios ou parâmetros de avaliação das propostas obrigarem à análise comparativa dos preços parcelares atribuídos àquela espécie ou se for claro que a omissão desse preço é susceptível de se repercutir na boa execução da empreitada."

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação da recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas a cargo das recorrentes, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria, em, respectivamente, 400 e 200 euros.

Lisboa, 22 de Janeiro de 2004.

Rui Botelho – Relator – Azevedo Moreira – Adérito Santos