01401/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Apresenta dificuldade jurídica superior ao comum e importância social excepcional, a questão de saber se pode integrar o fundamento de alteração da providencia enunciado como “alteração das circunstancias inicialmente existentes” do art.º 124.º n.º 1 do CPTA, a emergência - após o decretamento de providencia cautelar que suspendeu a eficácia de um acto administrativo - de uma lei contendo uma disposição que considera lei interpretativa o disposto em alguns dos seus artigos, e a pronúncia de Acórdão pela formação alargada do STA, ambas contrárias à pressuposta legalidade da pretensão que serviu de base à concessão da providencia (e que correspondia a uma corrente jurisprudencial sobre o entendimento da lei interpretada).

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Relatório INFARMED – AUTORIDADE NACIONAL DO MEDICAMENTO E PRODUTOS DE SAÚDE, I. P., pede a admissão de recurso de revista, nos termos do artigo 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 04-10-2012, que, em incidente nos termos do artigo 124º nº. 1 do CPTA, alterou a sentença do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, e manteve a suspensão de eficácia dos actos de autorização de introdução no mercado dos medicamentos genéricos com a substância activa Esomeprazol, tal como fora decretada por anterior decisão jurisdicional. Na 1ª instância A…………. requereu a suspensão da eficácia de actos administrativos de autorização de introdução no mercado de medicamentos que o INFARMED tinha concedido às contra-interessadas B…………., LDA. e C…………, LDA., durante o período de vigência da Patente EP 1020461, que apresenta como produzindo efeitos em Portugal até 27-5-2014. A sentença do TAC de Lisboa indeferiu a providência. Interposto recurso para o TCA Sul, por Acórdão de 26-05-2011 foi deferido o pedido de suspensão de eficácia das aludidas AIM’s. A decisão que concedeu a providencia foi objecto de pedido de alteração com fundamento em alteração das circunstancias devido à entrada em vigor da lei 62/2011 . Por decisão do TAC de 25-05-2012, foi julgado procedente aquele pedido de alteração e, em consequência, revogada a suspensão de eficácia dos actos de AIM. Inconformada, A…………… interpôs recurso para o TCA Sul, que concedeu provimento parcial ao recurso, mantendo na ordem jurídica a decisão que suspendeu a eficácia dos actos de AIM. É deste acórdão que vem interposto o presente recurso de revista excepcional, nos termos do artº 150º do CPTA. O ora recorrente INFARMED alega, concluindo: 1ª O Recurso de Revista, nos termos do artigo 150.° do CPTA, deve ser admitido quando, cumulativamente, esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância, jurídico ou social, se revista de importância fundamental, e, ii) quando a admissão de recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 2ª No caso concreto, a questão consiste em saber se a alteração das circunstâncias inicialmente existentes, prevista no artigo 124°, n.° 1, do CPTA, se refere exclusivamente à verificação de factos novos ou se engloba igualmente alterações legislativas que alterem o regime jurídico aplicável à situação em concreto, provocando uma mudança relevante na convicção do juiz. 3ª Ora, esta questão é de uma evidente relevância social, o que se constata pelo facto de haver mais de 400 acções administrativas especiais bem como providências relativas a esta questão, assim como, pelo facto de esta questão ter capacidade para colocar em causa o desenvolvimento do mercado de genéricos, que tem inquestionavelmente devolvido resultados muito positivos traduzidos em benefícios, quer para o cidadão quer para o Estado. 4ª Por outro lado, para além de esta questão revelar uma enorme complexidade jurídica, revela-se também necessária uma melhor aplicação de direito, uma vez que, a decisão do TCA Sul é violadora do regime de revogação, alteração e substituição das providências cautelares. 5ª Além de que, in casu, também é necessária uma melhor aplicação do direito e nem se diga, por outro lado, que o presente recurso de revista seria inadmissível por se tratar de uma providência cautelar, na medida em que a questão que se pretende ver solucionada não se coloca noutra sede que não em sede de alteração e revogação de processos de providência cautelar. 6ª Nestes termos, e tendo presente que este Venerando Tribunal ainda não se pronunciou sobre a matéria, afigura-se-nos totalmente conveniente a admissão do presente recurso de revista. 7ª Da letra da lei não resulta qualquer indicação no sentido de que o conceito de “alteração das circunstâncias inicialmente existentes”, se refere exclusivamente a alterações a surgir no plano fáctico, não fazendo o artigo qualquer tipo de distinção. 8ª Note-se que, nas mais elementares regras sobre interpretação da lei, estabelecidas no Código Civil, se prevê que não pode “ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso’ ( artigo 9.° /2, do CC ). 9ª Nestes termos, o deferimento do pedido de revogação da decisão do TCA Sul que decretou a providência cautelar dependeria da prova da ocorrência de uma “circunstância” — conforme letra da lei — superveniente à prolação da sentença e do pressuposto de que tal “circunstância” veio a alterar o juízo que esteve na base da sua concessão. 10ª Ora, entende o ora Recorrente que tais requisitos se encontram previstos nos presentes autos na exacta medida em que a lei os prevê. 11ª No que diz respeito à ocorrência de uma “circunstância” superveniente à prolação da sentença, note-se que pedido de revogação da decisão que decretou a providência cautelar apresentado pela contra interessada vem na sequência da publicação da Lei 62/2011 , requerendo a revogação da decisão tomada pelo Venerando TCA Sul em 26.05.2011, que diferiu o pedido de suspensão de actos de autorização de introdução no mercado (“AIMs”) de medicamentos genéricos com a substância activa “Esomeprazol”. 12ª A Lei 62/2011 entrou em vigor no passado dia 17 de Dezembro de 2011, sendo que nos termos do artigo 9.° /1 da Lei 62/2011 , o legislador conferiu natureza interpretativa à nova redacção dada aos artigos 19°, 25.° e 179.° do Estatuto do Medicamento. 13ª Efectivamente, ao atribuir natureza interpretativa aos supra mencionados artigos do Estatuto do Medicamento, o legislador esclareceu, de forma inequívoca, que não só o procedimento de autorização de introdução no mercado de medicamentos apenas visa apreciar a qualidade, segurança e eficácia do medicamento, como também que nunca pretendeu conferir ao INFARMED competências em matéria de propriedade industrial, até porque tal se mostraria incompatível com as atribuições deste Instituto. 14ª Por seu turno, no que diz respeito à possibilidade de que essa “circunstância” pudesse alterar o juízo que esteve na base da concessão da providência, importa referir que a decisão tomada pelo Venerando TCA Sul de 26.05.2011, que decretou a presente providência de suspensão de eficácia de AIMs de medicamentos genéricos contendo a substância ativa “Esomeprazol” foi deferida por se considerar verificados os requisitos previstos no artigo 120.° b) do CPTA. 15ª Com a entrada em vigor da norma interpretativa constante da Lei 62/2011 , resulta agora evidente a total improcedência da pretensão de fundo da Requerente, isto é, não se verifica o requisito do fumus boni iuris, na sua vertente do fumus non malus iuris, para que a presente providência de suspensão de eficácia de AIMs de medicamentos com a substância activa “Esomeprazol” possa ser adoptada nos termos do artigo 120.°/1/b) do CPTA. 16ª Com a providência cautelar pretende-se, passe o pleonasmo, acautelar o direito do requerente durante a pendência da acção principal. No caso vertente, resulta da Lei n.º 62/2011 que nenhum direito assiste à Requerente, nada havendo para acautelar, pelo que a manutenção na ordem jurídica de uma providência cautelar ao arrepio daquele que é consabidamente o direito do requerente é, com todo o respeito, a total subversão do regime das providências cautelares. 17ª Acresce que, se a providência fosse requerida neste momento, muito provavelmente, a mesma seria indeferida por falta de fumus boni iuris, exactamente com fundamento na Lei n.º 62/2011 — e a razão é exactamente a muito provável improcedência da acção administrativa especial de que depende, não se compreendendo, por isso, porque é que uma providência decretada ao abrigo de um regime legal interpretado num sentido diverso daquele que agora foi expressa e legalmente interpretado pelo legislador poderá subsistir, quando consabidamente a acção principal se encontra votada ao insucesso. 18ª Assim, encontramo-nos perante uma efectiva “alteração das circunstâncias inicialmente existentes’ a qual em última análise se consubstancia numa alteração legislativa, uma vez que o pedido de revogação da decisão que decretou a providência cautelar apresentado pela contra interessada vem na sequência da publicação da Lei 62/2011 . 19ª Sendo que, como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha, são dados que alteram a convicção do juiz na análise dos requisitos da providência cautelar, independentemente de serem oriundos de factos supervenientes ou alterações legislativas supervenientes ao decretamento da providência. A…………. contra-alegou, concluindo o seguinte: Bem andou o Tribunal a quo, ao decidir que “(...) a mera alteração — mesmo que com natureza interpretativa — do Estatuto do Medicamento por parte da Lei n.°62/2011 , de 12/12, nunca poderia constituir pressuposto para a revogação, alteração ou substituição duma providência cautelar oportunamente deferida, com fundamento no disposto no artigo 124.º do CPTA”. O artigo 124.° do CPTA não consagra a possibilidade de revogação de providências cautelares de suspensão de actos administrativos com base em alteração legislativas, em virtude do princípio tempus regit actum. Ainda que se entendesse a Lei n.° 62/2011 como uma alteração das circunstâncias existentes, nos termos do art.° 124.°, n.° 1 do CPTA — o que não se admite e apenas se equaciona por mero dever de patrocínio — é a mesma incapaz de determina a manifesta e falta de fundamento da pretensão formulada pela ora Recorrida no processo principal. Como acima exposto, o presente recurso foi interposto de uma decisão que decidiu manter uma providência cautelar anteriormente decretada, com fundamento na alteração das circunstâncias — a entrada em vigor da Lei n.° 62/2011 - em que a mesma foi decretada. O que está aqui em causa é tão só saber se a entrada em vigor da Lei n.° 62/2011 tem ou não — e não tem, como a Recorrida tem vindo a dizer nas diversas instâncias — a virtualidade de modificar a apreciação que já foi feita por este Tribunal Central Administrativo do Sul que decretou a providência cautelar agora revogada. Tendo em conta o acima exposto, são óbvias ou, pelo menos, prováveis, nos termos do artigo 120.°, n.° 1, alínea b) do CPTA, as ilegalidades imputadas pela ora Recorrida aos actos impugnados. Como se viu, a Lei n.° 62/2011 não tem aplicação ao caso vertente. Como também se deixou exposto e na esteira do pretendido pelo Prof. Gomes Canotilho em parecer junto aos autos, a interpretação que o Recorrente INFARMED faz de tal diploma é inconstitucional, pelo que não deve este Venerando Tribunal aplicar tais normas. E no entendimento deste Supremo Tribunal Administrativo não é evidente que a Lei n.° 62/2011 não padeça de inconstitucionalidade, devendo dar-se por verificado o fumus non malus juris. Consequentemente, o requisito do fumus non malus iuris, deve ser considerado preenchido, mantendo-se a providência cautelar decretada. Por fim, relativamente aos restantes requisitos de decretamento da providência cautelar — i.e. o periculum in mora e a ponderação de interesses — os mesmos já foram apreciados nestes autos e dados como verificados à data do decretamento das medidas cautelares requeridas pela ora Recorrida, não tendo sido posteriormente postos em causa, pelo que não restam dúvidas que os mesmos se encontram verificados, não estando em causa a sua apreciação ex novo. Termos em que, caso seja admitida as Revista por se entender que se verificam os pressupostos previstos no artigo 150.° n.°1 do CPTA, deve ser negado provimento ao recurso, mantendo-se o acórdão recorrido. Apreciação. 1. Os pressupostos do recurso de revista. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo pode ser admitido, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito. A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador. A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina. E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade. A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários. Da aplicação ao caso dos autos. O TAC de Lisboa julgou procedente o incidente de revogação da providência cautelar concedida, uma vez que “… a entrada em vigor da Lei nº. 62/2011, de 12/12, é um facto susceptível de alterar os pressupostos com base nos quais o pedido cautelar foi decidido, pelo que se julga verificado o 2º requisito de que depende o deferimento do pedido de revogação da providência cautelar decretada nos autos, devendo ser deferido o peticionado.” A ora recorrente interpôs recurso para o TCA Sul e obteve a revogação daquela sentença no entendimento de que a alteração das circunstâncias inicialmente existentes “a que alude o nº. 1 do artigo 124º do CPTA, enquanto pressuposto …. há-de tratar de uma alteração no plano dos factos – pese embora a letra da lei não ser totalmente esclarecedora …”. 2.2. Vejamos se a matéria decidida preenche o pressuposto da excepcional relevância à luz dos critérios abertos que são enunciados pelo n.º 1 do art.º 150.º do CPTA. A alteração e revogação das providencias cautelares não é uma daquelas matérias que tenha sido frequentemente colocada à decisão dos tribunais e muito menos a questão concreta que aqui é suscitada e que consiste em saber se uma alteração legislativa como a que teve lugar com a entrada em vigor da lei 62/2011 , na parte em que se assume como lei interpretativa, pode servir para preencher a previsão legal do artigo 124.º n.º 1 do CPTA quando estabelece para a alteração, revogação ou substituição de providencia cautelar decretada o fundamento “ alteração das circunstancias inicialmente existentes ”. Esta questão, no presente processo suscitou divergência entre a decisão de 1.ª instancia e o Tribunal Central. Trata-se de questão jurídica que, como nota o recorrente, não se coloca senão nas providencias cautelares, mas estas desempenham no contencioso administrativo um papel com reflexos económicos e sociais de extrema relevância, de que o caso presente é um exemplo. Realmente a pretensão da requerente de ver suspensa a produção de efeitos da AIM Obteve deferimento jurisdicional e o facto de se ter prolongado durante um considerável período de tempo acaba por lhe conferir importância jurídica e social acima do comum, já que este lapso de tempo pode determinar atrasos na disponibilização do medicamento genérico ao público. Do ponto de vista jurídico não pode deixar de se considerar que as instancias sentiram dificuldades em lidar com esta questão, por falta de tratamento doutrinário sedimentado e de jurisprudência abalizada sobre o assunto, de forma que se formaram nas instâncias duas correntes, uma deferindo a suspensão de eficácia e outra que a não concede, divergência decorrente de interpretação dos efeitos jurídicos do acto de AIM. Por fim esta questão central acabou por ser trazida ao Supremo em acção principal tendo sido apreciada e decidida pela formação alargada em que intervieram todos os juízes do contencioso administrativo, no Ac. de 9/01/2013, P. 0771/12. O sentido fixado pelo Acórdão é o seguinte: a decisão administrativa do Infarmed que concede a AIM nada decide sobre a matéria do respeito ou ofensa dos direitos de propriedade industrial, nem autoriza actos que ponham em causa tais direitos, este entendimento também decorria da anterior versão do Estatuto do Medicamento e foi esclarecido interpretativamente pela alteração introduzida pela Lei 62/2011 ; não é inconstitucional esta regulação legal da concessão de AIM uma vez que não contende com a defesa integral dos direitos de propriedade intelectual do titular do exclusivo porque não restringe o uso dos competentes meios comuns, e designadamente os jurisdicionais e a restrição de efeitos da intervenção do Infarmed corresponde ao princípio de especialização de funções dos órgãos administrativos. Portanto, a questão jurídica central foi decidida de modo estável, tudo o indica, apesar de não ter ainda transitado em julgado a referida decisão da formação alargada. No caso dos autos a questão específica está relacionada incide sobre a interpretação do que é a alteração de circunstancias para efeitos do n.º 1 do art.º 124.º do CPTA. A decisão que concedeu a providência, pode vir a ser alterada, no caso de nesta revista se concluir que as circunstâncias havidas após o decretamento significam alteração de circunstâncias para efeitos da respectiva revogação, alteração ou substituição. Portanto, a questão jurídica e social apresenta relevância excepcional e pode ter efeitos práticos não só para o caso concreto, mas sobretudo tendo em vista a uniformização e igualdade, pelo que a revista é de admitir. Decisão: Em conformidade com o exposto, acordam em conferência na formação a que se refere o n.º 5 do art.º 150.º do CPTA, em admitir a revista. Sem custas nesta fase. Lisboa, 17 de Janeiro de 2013. – Rosendo Dias José (relator) – José Manuel da Silva Santos Botelho – Luís Pais Borges.