056/22.5BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Estando excluída do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação de actos normativos legislativos, também está fora da jurisdição o conhecimento de algum meio cautelar que a prepare.

II- O art.º 28.º, n.º 2, do DL n.º 23/2019, de 30/1, na redacção resultante do DL n.º 56/2020, de 12/8, que, ao abrigo do art.º 4.º, n.º 1, da Lei n.º 50/2018, de 16/8 (lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e entidades intermunicipais), estabeleceu que, na área da saúde, as competências se consideravam transferidas até 31/3/2022 é uma norma legislativa.

III- Assim, procede a excepção da incompetência da jurisdição administrativa para conhecer da suspensão de eficácia da referida norma, devendo a entidade requerida ser absolvida da instância.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO:

1. O Município de Amarante, ao abrigo dos artºs. 112.º, n.º 1, al. a) e 130.º, ambos do CPTA, intentou processo cautelar contra o Conselho de Ministros, pedindo a suspensão de eficácia, com efeitos circunscritos ao seu caso, da norma do art.º 28.º, n.º 2, do DL n.º 23/2019, de 30/1, na redacção resultante do DL n.º 56/2020, de 12/8, que estabeleceu que as competências previstas nesse diploma se consideravam transferidas para as autarquias locais até 31/3/2022.

Alegou a verificação dos requisitos de procedência das providências cautelares do “fumus boni iuris” e do “periculum in mora”, vertidos no n.º 1 do art.º 120.º do CPTA e, para efeitos do disposto no n.º 2 deste preceito, invocou que a suspensão de eficácia requerida era insusceptível de pôr em causa qualquer interesse público digno de protecção.

Na sua oposição, a Presidência do Conselho de Ministros invocou a excepção da “incompetência absoluta da jurisdição administrativa” – por, nos termos do art.º 4.º, n.º 3, al. a), do ETAF, estar excluída do âmbito da jurisdição administrativa a apreciação dos litígios respeitantes a actos praticados no exercício da função legislativa – e impugnou a verificação, no caso, dos requisitos de procedência dos processos cautelares, concluindo pela rejeição da providência ou, a assim se não entender, pela sua improcedência.

Pronunciando-se sobre a suscitada excepção, o requerente concluiu pela sua improcedência, por o acto suspendendo se inserir no âmbito da actividade administrativa.

Sem vistos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2.1. Consideramos provados os seguintes factos:

a) O requerente não aderiu ao exercício das novas competências no domínio da saúde durante os anos de 2019, 2020 e 2021 (art.º 59.º do requerimento inicial não impugnado);

b) A transferência de competências por via do mecanismo previsto no art.º 28, do DL n.º 23/2019 gera um encargo financeiro adicional para o requerente fora da dotação orçamental que está acometida (art.º 61.º do requerimento inicial não impugnado).

2.2. Não se provaram quaisquer outros factos relevantes para a decisão.

3. Os artºs. 112.º, n.º 2, al. a) e 130.º, ambos do CPTA, consagram a possibilidade de suspensão de eficácia de normas emanadas no exercício da função administrativa, ou seja, de normas regulamentares que, nos termos dos artºs. 72.º e segs. deste diploma, possam ser objecto de impugnação directa perante os tribunais administrativos.

Estando excluída do âmbito da jurisdição administrativa a impugnação de actos normativos legislativos [cf. art.º 4.º, n.º 1, als. b) e d) e n.º 3, al. a), do ETAF e 72.º, n.º 1, do CPTA] – que apenas podem ser objecto de impugnação directa perante o Tribunal Constitucional –, também está fora da jurisdição o conhecimento de algum meio cautelar que a prepare.

Assim, se é certo que podem existir actos adoptados sob a forma legislativa que materialmente constituem actos administrativos e são susceptíveis de impugnação nos tribunais administrativos por serem os materialmente competentes para o efeito, já para os actos que sejam classificados como legislativos do ponto de vista formal e material está excluída a sua impugnabilidade nos tribunais administrativos.

No caso em apreço, resulta claramente do requerimento inicial que, para assegurar a utilidade da acção administrativa de impugnação de normas que considera administrativas, o requerente pediu, ao abrigo do art.º 130.º, n.º 1, do CPTA, o decretamento da suspensão de eficácia de normas.

É em relação a essa providência que a entidade requerida suscita a excepção da incompetência da jurisdição administrativa.

E cremos que com razão.

Vejamos porquê.

A lei-quadro da transferência de competências para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais (Lei n.º 50/2018, de 16/8) estabeleceu, no seu art.º 4.º, n.º 1, que “a transferência das novas competências, a identificação da respetiva natureza e a forma de afetação dos respetivos recursos são concretizados através de diplomas legais de âmbito setorial relativos às diversas áreas a descentralizar da administração direta e indireta do Estado, os quais estabelecem disposições transitórias adequadas à gestão do procedimento de transferência em causa” (cf. também o n.º 2 do art.º 43.º).

À área da saúde referem-se os artºs. 13.º e 33.º dessa lei, dispondo o n.º 1 daquele preceito que “é da competência dos órgãos municipais participar no planeamento, na gestão e na realização de investimentos relativos a novas unidades de prestação de cuidados de saúde primários, nomeadamente na sua construção, equipamento e manutenção”.

No domínio da saúde, foi o DL n.º 23/2019, de 30/1, que, ao abrigo do art.º 4.º, n.º 1, da Lei n.º 50/2018, procedeu à concretização da transferência de competências para os órgãos municipais, estabelecendo o art.º 20.º, n.º 1, que ela era “formalizada através de auto de transferência a assinar pelo Ministério da Saúde, as administrações regionais de saúde e os municípios contemplando as seguintes matérias:

a) Identificação dos recursos humanos, patrimoniais e financeiros associados ao desempenho das competências transferidas para os municípios ao abrigo do presente decreto-lei;

b) Definição dos instrumentos financeiros utilizáveis;

c) Níveis de prestação dos serviços relativamente às competências transferidas, nomeadamente no que se refere à gestão e conservação das instalações e equipamentos”.

Por sua vez, o art.º 28.º, n.º 2, desse diploma, na redacção resultante do DL n.º 56/2020, de 12/8, passou a estatuir que todas as competências se consideravam transferidas para as autarquias locais até 31/3/2022.

É esta a norma que o requerente elegeu como objecto do seu pedido de suspensão de eficácia.

Conforme resulta do seu preâmbulo, o diploma onde a norma se insere foi publicado ao abrigo do art.º 198.º, al. a), da CRP, ou seja, da competência legislativa do Governo.

Ora, como se entendeu no Ac. deste STA de 9/10/2014 – Proc. n.º 0951/14 ( que veio a ser confirmado pelo Pleno da Secção no acórdão proferido em 19/3/2015), quando é o próprio legislador que qualifica as suas intervenções de um certo tipo como legislativas e se está perante um diploma de índole normativa, é desnecessário averiguar se ele foi fruto de uma opção política ou meramente administrativa, dado que nesta hipótese “continuaríamos a ter de afirmar a natureza legislativa do acto suspendendo, visto que não há regulamentos sob forma legislativa” e “neste ponto a doutrina e a jurisprudência são unânimes no sentido que as normas formalmente emanadas do Governo são havidas como tal, não sendo possível negá-lo a pretexto de que elas seriam materialmente administrativas (cfr., v.g, o acórdão do Pleno do STA proferido em 7/6/2006 no recurso n.º 1257/05)”.

Assim, porque a norma suspendenda tem natureza legislativa, procede a arguida excepção da incompetência da jurisdição administrativa para conhecer da providência cautelar de suspensão de eficácia, com a consequente absolvição da instância da entidade requerida.

4. Pelo exposto, acordam em declarar a jurisdição administrativa incompetente em razão da matéria para conhecer da providência cautelar, absolvendo, em consequência, a entidade requerida da instância.

Custas pelo requerente.

Lisboa, 5 de Maio de 2022. - José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.