326/89 - Tribunal Constitucional

Processo: n.° 186/86. Plenário Relator: Conselheiro Luís Nunes de Almeida. Acordam, em sessão plenária, no Tribunal Constitucional: I — Relatório l — O Primeiro-Ministro, no uso da faculdade conferida pelo ar­tigo 281.°, n.° l, alínea a), da Constituição, veio requerer a apreciação e declaração, com força obrigatória geral, da inconstitucionalidade da Lei n.° 18/86, de 18 de Julho, pela qual a Assembleia da República alterou o teor do Decreto-Lei n.° 41/86, de 6 de Março, que havia extinto o Instituto de Análise da Conjuntura e Estudos de Planeamento (IACEP). Fundamentando o seu pedido, considera o Primeiro-Ministro que a Lei n.° 18/86 invadiu a esfera de actividade constitucionalmente reservada ao Governo, pelo que sofre, toda ela e no seu conjunto, de inconstitucio­nalidade orgânica. Salientando que a Constituição —como sempre decor­reria da ideia do Estado de direito democrático (artigo 2.°)— faz assentar todo o edifício constitucional no princípio da separação e interde­pendência dos órgãos de soberania (artigo 114.°), sustenta o requerimento do Primeiro-Ministro que a Lei n.° 18/86 regula matéria inequivocamente incluída na reserva constitucional do Governo pelas seguintes razões: 1.° Ao extinguir, na linha das orientações definidas no Programa do Governo, o IACEP, o Decreto-Lei n.° 41/86 «inscreve-se claramente na área de tarefas do Estado constitu­cionalmente atribuídas ao Governo. É o que resulta, digamos assim, da própria natureza das coisas, e o que se infere ime­diatamente do artigo 185.° e da alínea ã} do artigo 202.°, ambos da Constituição: ali o Governo é definido como o “órgão superior da Administração”, aqui determina-se que é a ele que cabe a competência para dirigir os serviços e a actividade da administração directa e para superintender na administração indirecta do Estado. O que significa que estamos perante uma matéria pertencente à reserva constitucional do Governo»; 2.° Embora admitindo que a Assembleia da República dispõe, ao abrigo da l.a parte da alínea d) do artigo 164.° da Constituição, de competência legislativa no domínio da orga­nização da administração directa e indirecta, todavia, «dentro desse mesmo domínio material, há uma reserva absoluta em favor do Governo, exactamente no que concerne à actividade administrativa propriamente dita: a lei parlamentar não pode ser formulada de modo tão rígido e especificado que acabe por retirar de facto ao poder de organização do Executivo a margem de apreciação que é própria da aplicação e execução administrativas. Esta 'reserva factual' em favor do Executivo impõe-se quer pela divisão estrutural no Estado de direito democrático entre legislação e administração, quer pela doutrina expressamente acolhida pelo artigo 185.° e pela alínea d) do artigo 202.° E esse o conteúdo mínimo dos poderes de direcção e de superintendência que a Constituição reserva em absoluto ao Governo no âmbito da administração directa e indirecta. Em suma: é absolutamente vedado ao Parlamento emanar uma legislação que, por causa da sua rigidez e completude, venha a excluir na prática todo este domínio do âmbito do poder de organização do Executivo». Ora, conclui nesta parte o requerimento do Primeiro--Ministro, as intenções e os resultados da Lei n.° 18/86 tornam patente e visível a natureza administrativa da generalidade das suas disposições; 3.° A fórmula do artigo 164.°, alínea d),da Constituição, se­gundo a qual compete à AR «fazer leis sobre todas as maté­rias, salvo as reservadas pela Constituição ao Governo», se­gundo o requerimento do Primeiro-Ministro «não pode en­tender-se como referindo-se apenas a reservas do Governo expressamente mencionadas no texto constitucional. Se tal fosse a intenção do poder constituinte, o natural é que os textos (v. g. o número 2 do artigo 201.°) tivessem sido objecto de menção expressa. Ao adoptar uma fórmula de conteúdo genérico e de referência material, a alínea d) do citado artigo quis naturalmente devolver para a prática constitucional e, sobretudo, para o Tribunal Constitucional a tarefa de definir em concreto os contornos dessa reserva de governo absoluta. De qualquer modo, ela deixa bem claro que há uma reserva do Governo perante a qual cessa o poder legislativo do Parlamento»; 4.° Além disso, «uma interpretação da Constituição que não ga­rantisse ao Governo a competência exclusiva para a aplicação e execução das leis no âmbito da administração directa e indirecta do Estado tornaria impossível o funcionamento prático do princípio da responsabilidade do Governo pela condução da Administração Pública, pervertendo, assim, o próprio regime democrático». Sustenta ainda o requerimento do Primeiro-Ministro que, quando apreciadas individualmente, várias normas da Lei n.° 18/86 sofrem de uma «inconstitucionalmente orgânica específica». Assim: a) As alterações introduzidas aos artigos 1.°, 2.° e 9.° do Decreto-Lei n.° 41/86 pelo artigo 1.° da Lei n.° 18/86, bem como os artigos 10.° e 11.°, aditados ao Decreto-Lei n.° 41/86 pelo artigo 2.° da Lei n.° 18/86, sofrem da inconstitucionalidade orgânica específica que decorre do princípio aflorado, «numa das suas mais significativas dimensões, na alínea c) do artigo 202.° da CRP» (trata-se, por certo, de lapso, pois deve tratar-se da alínea e)do ar­tigo 202.°), que «confia ao Governo a gestão de todo o pessoal da Administração Pública não atribuída constitucionalmente a outros órgãos de soberania»; b) Por outro lado, a alteração introduzida ao artigo 6.° do Decreto-Lei n.° 41/86 pelo artigo 1.° da Lei n.° 18/86 «está em contradição com a regra segundo a qual a gestão do Património do Estado cabe exclusivamente à competência do Governo. Com efeito, trata-se de mais uma implicação do po­der de direcção da actividade administrativa atribuído exclusi­vamente ao Governo pelo artigo 202.°: a direcção da activi­dade envolve necessariamente a gestão dos respectivos meios materiais. Por isso, o preceito em apreço, na parte em que dispõe sobre o destino do património do LACEP diferente­mente do que previa o corresponde artigo do decreto-lei ratifi­cado, é também, a este título, organicamente inconstitucional». 2 — Notificada a Assembleia da República, na pessoa do seu Presidente, nos termos dos artigos 54.° e 55.°, n.° 3, da Lei n.° 28/82, de 15 de Novembro, para, querendo, se pronunciar sobre o pedido, veio a oferecer o merecimento dos autos e juntar um parecer da respectiva Auditoria Jurídica, no qual se conclui, em síntese, que: 1.° Nos termos das disposições conjugadas dos artigos 165.°, alínea c), e 172.°, n.° l, da Constituição, como o Decreto--Lei n.° 41/86, de 6 de Março, não pode incluir-se na competência exclusiva do Governo, referida no n.° 2 do artigo 201.° do mesmo diploma, podia constitucionalmente sofrer as alterações introduzidas pela Lei n.° 18/86, de 18 de Julho. 2.° As alterações referidas e constantes da Lei n.° 18/86, de 18 de Julho, não ofendem qualquer norma ou princípio da Constituição da República. Cumpre decidir. II — Fundamentação A) A legislação referente à criação e extinção do IACEP. 3 - O IACEP foi criado pelo Decreto-Lei n.° 526/80, de 5 de Novembro, passando a integrar o Centro de Estudos de Planeamento, criado pelo Decreto-Lei n.° 48 301, de 30 de Março de 1968, e o Grupo de Estudos Básicos de Economia Industrial, criado pelo despacho de 6 de Julho de 1973 do Secretário de Estado da Indústria (artigo 1.°, n.° 1). Definindo a sua natureza, dispunha o artigo 1.° do Decreto-Lei n.° 526/80, que o IACEP era o Instituto de investigação aplicada, de apoio técnico e de acompanhamento da conjuntura económica do Ministério responsável pelo planeamento (n.° 2), que tinha a natureza de instituto público, dotado de autonomia administrativa e financeira (n.° 3) e que gozava de autonomia científica e técnica, inserindo-se nas orientações gerais estabelecidas pelo Ministro da Tutela (n.° 4). O artigo 2.° definia as atribuições do IACEP, enquanto as demais disposições do Decreto-Lei n.° 526/80 regulavam a articulação com outros organismos, o sistema de órgãos e serviços, a gestão financeira e patrimo­nial, o regime do pessoal e o período de transição. Posteriormente, o Decreto-Lei n.° 437/85, de 24 de Outubro, procu­rando fazer acompanhar a regularização do quadro de algumas modifi­cações tendentes a corrigir aspectos que a prática havia revelado insufi­cientes, veio alterar a redacção de vários artigos do Decreto-Lei n.° 526/80 e, nomeadamente, alterando a redacção do artigo 13.° deste último di­ploma, considerou instituídos, dentro do IACEP, os seguintes núcleos técnicos: a) Núcleo de Estudos Básicos de Economia Quantitativa; b) Núcleo de Estudos de Conjuntura e Previsão Económica; c) Núcleo de Estudos Urbanos e Regionais. Mais tarde, através do Decreto-Lei n.° 41/86, o Governo decidiu, «independentemente da reestruturação em curso dos serviços dependentes do Ministério do Plano e da Administração do Território», extinguir o IACEP, considerando tratar-se «por um lado, da busca de uma maior rentabilização dos dinheiros públicos e, por outro lado, da necessidade de vir a atingir-se níveis de eficácia mais elevados, eliminando duplicações e sobreposições de competências» e entendendo ainda que «a adesão de Portugal à Comunidade Económica Europeia impõe também a reformu­lação de certos departamentos, levando a dotá-los de uma forma mais concentrada de recursos humanos altamente qualificados». Dispunha, com efeito, o citado Decreto-Lei n.° 41/86: Artigo 1.° — É extinto o Instituto de Análise da Conjun­tura e Estudos de Planeamento, adiante designado por IACEP, criado pelo Decreto-Lei n.° 526/80, de 5 de Novembro. Art. 2.° — l — Os funcionários do quadro do IACEP e, bem assim, os agentes que, por força do contrato, prestem serviço em regime de tempo completo e de subordinação à hierarquia, disciplina e horário de serviço exerçam funções com carácter de continuidade e contem pelo menos um ano de serviço à data da cessação do regime de instalação do IACEP serão integrados no quadro de efectivos interdepar­tamentais do Ministério do Plano e da Administração do Território, criado pelo Decreto-Lei n.° 87/85, de l de Abril. 2 — A integração no referido quadro far-se-á mediante lista nominativa a aprovar por despacho conjunto do Ministro das Finanças e do Ministro do Plano e da Administração do Território, nos termos do disposto no artigo 5.° do Decreto--Lei n.° 43/84, de 3 de Fevereiro. Art. 3.° — A colocação dos excedentes assim constituídos obedecerá aos critérios constantes do citado Decreto-Lei n.° 43/84, de 3 de Fevereiro, tendo em conta as necessidades de funcionamento dos diferentes serviços e com dispensa de quaisquer formalidades, salvo o visto ou a anotação do Tri­bunal de Contas, nos termos da lei geral. Art. 4.° — l — O tempo de serviço prestado na categoria que deu origem à transição conta, para todos efeitos legais, designadamente nomeação definitiva e progressão na carreira, como prestado na categoria da integração. 2 — A integração em novo quadro não prejudica a natu­reza do provimento que o funcionário já detinha. Art. 5.° — l — Com a entrada em vigor do presente decreto-lei cessam todas as situações de exercício de cargos a título precário, designadamente em regime de comissão de ser­viço, interinidade e substituição. 2 — O pessoal de outros serviços que se encontre no IACEP em regime de destacamento, requisição ou outra si­tuação equiparada regressa aos serviços de origem dentro do prazo de 15 dias a contar da data da entrada em vigor do presente decreto-lei. Art. 6.° — A titularidade de todos os bens móveis e imó­veis, direitos e obrigações, incluindo as posições contratuais de que é titular o IACEP, transfere-se para os diversos serviços do Ministério do Plano e da Administração do Território, nos termos em que vierem a ser fixados por despacho do respectivo Ministro. Art. 7.° — Até serem efectuadas as necessárias alterações orçamentais, os encargos de execução do presente diploma continuarão a ser satisfeitos por conta das dotações inscritas no orçamento do IACEP. Art. 8.° — São revogados os Decretos-Leis n.os 526/80, de 5 de Novembro, e 437/85, de 24 de Outubro. Art. 9.° O presente decreto-lei entra em vigor no dia imediato ao da sua publicação, devendo os processos de inte­gração do pessoal e da transferência do património estar con­cluídos no prazo máximo de 90 dias a partir da data do início da sua vigência. Este Decreto-Lei n.° 41/86 foi submetido a apreciação da Assembleia da República, mediante a apresentação de dois requerimentos de iniciativa de deputados do PRD e do PS — as ratificações n.os64/IV e 65/IV, respectivamente (cf. Diário da Assembleia da República, l.a série, de 15 de Março de 1986, pp. 1531-1536). Entretanto, visando a execução do Decreto-Lei n.° 41/86, o Ministro do Plano e da Administração do Território, pelos seus despachos n.os 19/86 e 20/86 (ambos publicados no Diário da República, 2.a série, de 29 de Março 1986) e 26/86 (publicado no Diário da República, 2.a série, de 4 de Abril de 1986), veio, por um lado, definir os termos da conclusão dos processos de integração do pessoal e de transferência do património do IACEP (despacho n.° 19/86), por outro lado, determinar o destino dos técnicos que integram os núcleos do extinto IACEP (despacho n.° 20/86), e, finalmente, manter transitoriamente em funções o conselho administrativo do organismo (des­pacho n.° 26/86). Quando da discussão na generalidade das ratificações n.os 64/IV, do PRD, e 65/IV, do PS, os Deputados requerentes decidiram convolar o pedido de recusa de ratificação num pedido de aprovação de alterações ao decreto-lei (cf. DAR, l.a série, de 23 de Abril de 1986, pp. 2253 e segs.). Assim, seguindo «a doutrina habitual nestes casos»,foi votado e aprovado o requerimento de baixa à Comissão de Economia, Finanças e Plano do Decreto-Lei n.° 41/86, com as propostas de alteração que, entretanto, deram entrada na mesa (cf. DAR, l.asérie, de 26 de Abril de 1986, pp. 2296-2297); e a votação final global, em reunião plenária da Assembleia da República, de 27 de Maio de 1986, incidiu sobre o texto final elaborado pela Comissão com base nas alterações decorrentes das ratificações n.os 64/IV e 65/IV, o qual foi aprovado por 79 votos a favor e 78 votos contra (cf. DAR, 1.»série, de 28 de Maio de 1986, p. 2794). As alterações ao Decreto-Lei n.° 41/86 viriam, finalmente, a constar da Lei n.° 18/86, de 18 de Julho, que é do seguinte teor: Artigo 1.° Os artigos 1.°, 2.°, 6.° e 9.° do Decreto-Lei n.° 41/86, de 6 de Março, passam a ter a seguinte redacção: Artigo 1.° – É extinto o Instituto de Análise da Conjuntura e Estudos de Planeamento, adiante desig­nado por IACEP, criado pelo Decreto-Lei n.° 526/80, de 5 de Novembro, devendo os seus núcleos técnicos e os respectivos conteúdos funcionais ser afectados, sem ruptura de funcionamento, a organismos de estatística, investigação e planeamento da Admi­nistração Pública. 2 – Compete ao Governo decidir sobre os pro­gramas dos núcleos referidos no número anterior, os quais, na sua qualidade de unidades de investigação, gozam de autonomia científica e técnica na execução dos seus trabalhos. Art. 2.° – l –Os funcionários do quadro do IACEP e, bem assim, o restante pessoal que preste serviço em regime de tempo completo e com subordi­nação à hierarquia, disciplina e horário de serviço que exerçam funções nos núcleos técnicos com carácter de continuidade e contem pelo menos um ano de serviço à data da publicação do presente diploma serão integrados nos quadros dos organismos a que esses mesmos núcleos foram afectados nos termos do artigo anterior, devendo o Governo tomar as disposições necessárias para o efeito. 2 – O disposto no número anterior aplica-se aos funcionários do IACEP que aí não se encontrem em funções. 3 – Os restantes funcionários e pessoal nas con­dições referidas no n.° l serão integrados no quadro da Secretaria-Geral do Ministério do Plano e da Administração do Território. 4 – A integração nos quadros referidos nos nú­meros anteriores far-se-á mediante listas nominativas a aprovar por despacho conjunto do Ministro do Plano e da Administração do Território e dos ministros da tutela dos organismos em que se verificar a integração, sempre que tal se justifique, e com dispensa de mais formalidades, salvo a anotação do Tribunal de Contas. Art. 6.° –A titularidade de todos os bens móveis e imóveis, direitos e obrigações, incluindo as posições contratuais de que é titular o IACEP, transfere-se para os serviços dos organismos referidos no artigo 1.°, no que diz respeito aos núcleos técnicos, de acordo com a afectação para eles estabelecida, e para a Secretaria-Geral do Ministério do Plano e da Administração do Território, nas restantes situações, nos termos que vierem a ser fixados por despacho do respectivo ministro, sem prejuízo do disposto no artigo 1.° Art. 9.° – Os processos de integração do pessoal e de transferência do património deverão estar concluídos até l de Setembro de 1986. Artigo 2.° São aditados ao Decreto-Lei n.° 41/86, de 6 de Março, os seguintes artigos: Art. 10.° — Enquanto não se verificar o condicionalismo previsto no n.° 4 do artigo 2.°, o pessoal manter-se-á afecto ao quadro do IACEP e os seus órgãos e serviços continuarão a assegurar a gestão corrente. Art. 11.° — A publicação do presente diploma não prejudica a situação do pessoal cujos processos de integração no quadro do IACEP estejam em curso ao abrigo do Decreto-Lei n.° 437/85, de 24 de Outubro. Artigo 3.° É eliminado o artigo 3.° do Decreto-Lei n.° 41/86, de 6 de Março. B) As questões de inconstitucionalidade a decidir 4 — Fundamentado o pedido de declaração da inconstitucionalidade orgânica da Lei n.° 18/86, sustenta, em resumo, o requerimento do Primeiro-Ministro que, por um lado, ao aprovar essa lei, a Assembleia da República, intervindo na esfera da competência administrativa do Governo, legislou sobre matéria pertencente à reserva constitucional deste; que, por outro lado, a Assembleia da República aprovou legislação mate­rialmente de natureza administrativa; que, para além disso, a excepção à competência legislativa do Parlamento enunciada no artigo 164.°, alínea d), da Constituição corresponde a uma fórmula de conteúdo genérico e de referência material, a qual não pode limitar-se às matérias de exclusiva competência legislativa do Governo expressamente enunciadas no texto constitucional; e que, finalmente, qualquer interpretação que não reserve ao Governo a competência exclusiva para a aplicação e execução das leis, no âmbito da administração directa e indirecta, viola o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania e perverte o regime democrático. As razões assim mencionadas — em última instância, centradas na interpretação e concretização do princípio constitucional da separação e interdependência dos órgãos de soberania —envolvem directamente as complexas problemáticas ligadas à distinção entre função legislativa e função administrativa, à delimitação de competências entre Assembleia da República e Governo, à determinação do sentido e conteúdo da lei como acto da função legislativa, e, ainda, à definição do «núcleo essencial» da competência exclusiva do Governo. Estas matérias, sobretudo na sua perspectiva dogmático-constitucional, têm sido intensamente debatidas pela doutrina portuguesa (cf., por último, Marcelo Rebelo de Sousa, «10 questões sobre a Constituição, o Orçamento e o Plano», Nuno Piçarra, «A separação de poderes na Constituição de 1976. Alguns aspectos» e Jorge Miranda, «Sentido e conteúdo da lei como acto da função legislativa»,in Nos Dez Anos da Constituição, Lisboa, 1987, pp. 139-141, pp. 145 e segs., e pp. 177 e segs., respectivamente; J. J. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 4.aed., Coimbra, 1986, pp. 526 e segs., e José Manuel Sérvulo Correia, Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Coimbra, 1987, pp. 188 e segs.). E, embora apenas sob certos ângulos ou em aspectos mais restritos, algumas das referidas matérias foram já igualmente objecto de apreciação por parte quer da Comissão Constitucional (cf., sobretudo, parecer n.° 16/79, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 8.°, pp. 205 e segs.), quer deste Tribunal Constitucional (cf., nomeadamente, o Acórdão n.° 461/87, publicado in Diário da República, l.a série, de 15 de Janeiro de 1988). Todavia, não parece que, no presente processo, seja necessário abordar imediata e inevitavelmente tais problemáticas, visto que, como pressuposto do seu pedido, o requerimento do Primeiro-Ministro parte do princípio de que a Assembleia da República usou, neste caso, tão-só da sua competência legislativa genérica enunciada no artigo 164.°, alínea d), da Constituição e é partindo desse princípio que sustenta, com as razoes expostas, a inconstitucionalidade orgânica da Lei n.° 16/86, Ora, como resulta do processo da feitura da Lei n.° 18/86 e é sublinhado nas conclusões do parecer da Auditoria Jurídica da Assembleia da República, a verificação desse pressuposto não pode dar-se, sem mais, por adquirido. Assim sendo, é logicamente necessário começar pela determinação do tipo de competências (e, consequentemente, das concretas normas constitucionais) em que se fundou a Assembleia da República para, mediante uma lei, alterar o decreto-lei que havia extinto o IACEP, visto que, tratando-se de competências dos órgãos de soberania, é sempre em função da sua definição pela Constituição (artigo 113.°, n.° 2) que tem de se colocar qualquer eventual violação da Lei Fundamental. 5 — Com efeito, a Lei n.° 18/86 não foi aprovada peia Assembleia da República apenas no exercício da sua competência legislativa genérica enunciada no artigo 164.°, alínea d), da Constituição, nos termos da qual compete à Assembleia da República «fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas pela Constituição ao Governo». Foi-o seguramente também no exercício da sua competência de fiscalização enunciada no artigo 165.°, alínea c), nos termos da qual compete à Assembleia da República «apreciar, para efeito de recusa de ratificação ou de alteração, os decretos-leis, salvo os feitos no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo», e desenvolvida no artigo 172.°, referente à «ratificação dos decretos-leis». É o que resulta, inequivocamente, de todo o processo seguido pela Assembleia da República (cf. DAR, l.a série, pp. cits.) e do próprio formulário introdutório da Lei n.° 16/86, onde expressamente se invocam os artigos 165.°, alínea c), e 172.°, n.osl e 2, da Constituição. Trata-se de dois tipos diversos de competência da Assembleia da República, e a competência desta para, em geral, apreciar os decretos-leis traduz, perante o alargamento da intervenção do Governo na produção legislativa, importante elemento da capacidade de actuação do Parlamento sobre o Governo. Como dizem sinteticamente Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. n), a compe­tência de fiscalização é, em geral, «uma das atribuições tradicionalmente mais importantes das assembleias parlamentares, tendo, aliás, vindo a ser posta em relevo cada vez mais, à medida que se tem verificado a perda do monopólio legislativo das assembleias. Todavia, o enquadramento con­temporâneo da função de fiscalização é diferente do que era originaria­mente: o que releva hoje não é tanto a fiscalização do executivo pelo parlamento globalmente considerado, mas sim, principalmente, os meios e instrumentos que a oposição tem para fiscalizar o Governo, que, em regra, conta com um apoio maioritário na Assembleia» (p. 186), enquanto, por sua vez e particularmente, «a faculdade de a AR, através de um processo específico (independentemente do processo legislativo), apreciar decretos-leis do Governo (ai. c), podendo, expeditamente, recusar a sua ratificação ou alterá-los, decorre directamente das faculdades legislativas que o Governo tem no sistema constitucional português. Tendo dado ao Governo poderes legislativos [...], a CRP conferiu, porém, à AR um instrumento expedito de revogar os decretos-leis ou de os modificar. Assim se afirma, de certo modo, a supremacia da AR sobre o Governo em matéria de poderes legislativos» (p. 187). O instrumento da «ratificação de decretos-leis» tem assumido diversas funções e natureza da história constitucional portuguesa e as normas do artigo 165.°, alínea c), e do artigo 172.° sofreram profundas alterações com a revisão constitucional de 1982, de tal modo que se pode concluir que «só de urna forma indirecta e num sentido impróprio se poderá falar hoje de ratificação no direito constitucional português» J.J. Gomes Canotilho, ob. cit., p. 652). Assim, actualmente, não existindo qualquer acto positivo de ratifi­cação, tendo desaparecido a chamada «ratificação tácita», e, bem assim, tendo deixado o artigo 172.°, na sua versão actual, de falar na «ratificação com emendas», ao mesmo tempo que admite expressamente a possibilidade de suspensão, no todo ou em parte, da vigência do decreto--lei, o instituto passou a estar organizado exclusivamente com vista à recusa ou alteração do decreto-lei (sobre a evolução e sentido actual da «ratificação de decretos-leis», ver, também, Jorge Miranda, «A ratificação no direito constitucional português», in Estudos Sobre a Constituição, vol. m, pp. 597 e segs., e Funções, Actos e Órgãos do Estado, Lisboa, 1986, pp. 225 e segs., bem como o Acórdão n.° 406/87 deste Tribunal Constitucional, publicado in Diário da República, 2.a série, de 22 de Dezembro de 1987, e a bibliografia e jurisprudência aí citadas). Entretanto, mantendo-se integrado no âmbito da competência de fiscalização da Assembleia da República, ou seja, no âmbito de uma função reveladora da supremacia política do Parlamento sobre o Governo e podendo concretizar-se em vários tipos de actos, o instituto da ratificação, embora também revelando a supremacia da AR como órgão do poder legislativo, parece continuar a fundar-se numa supremacia política (e não numa mera supremacia legislativa) da AR sobre o Governo, ou seja, continua «elevado» pela Constituição (na sugestiva expressão utilizada no parecer n.° 1/80, in Pareceres da Comissão Constitucional, vol. 11.°, p. 52) a competência de fiscalização da AR. Com efeito, a apreciação dos decretos-leis só se concretiza num acto formalmente legislativo se e quando o decreto-lei for alterado nos termos da lei que a Assembleia votar com base nas propostas de alteração apresentadas. Todavia, mesmo em caso de alteração, a competência de apreciação de decretos-leis é, antes de mais, competência de fiscalização, competência de cujo exercício só eventualmente pode resultar um acto legislativo. É por isso que, para tal hipótese, Jorge Miranda (cf., Funções, Actos ..., pp. 216-217) fala, ao distinguir os vários tipos de competência legislativa da AR, em «competência legislativa conexa a posteriori, em que a AR pratica actos legislativos, mas somente em interdependência ou colaboração (objectiva) com o outro órgão legislativo central, o Governo». Mais explicitamente, Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. cit., pp. 222 e 57, respectivamente), sublinham que «a lógica da figura da submissão dos decretos-leis a apreciação parlamentar está, naturalmente, em permitir à AR intervir com presteza sobre a actividade legislativa do Governo, sem necessidade de recorrer ao seu poder legislativo (através de uma iniciativa legislativa formal tendente à revogação ou alteração do decreto-lei em causa)»,e salientam que uma das duas excepções ao princípio da paridade ou igualdade dos actos legislativos da AR e do Governo, enunciado no artigo 115.°, n.° 2, da Constituição, é precisamente a submissão dos decretos-leis à alteração ou rejeição pela AR, através da qual esta os pode afastar da ordem jurídica, «de forma expedita e sem recorrer ao seu poder legislativo propriamente dito». E Sérvulo Correia (op. cit., p. 220), comparando o modo como a Constituição conjuga a intervenção dos vários órgãos de soberania no exercício da função legislativa, conclui, a propósito da ratificação dos decretos-leis, que «em suma, o poder da Assembleia da República de apreciar os decretos-leis para eventualmente os alterar ou lhes recusar ratificação não é um poder de natureza legislativa mas sim de natureza fiscalizadora» — conclusão que, no entanto, pode ser havida por excessiva no caso de se alterar o decreto-lei. Por sua vez, também o Regimento da Assembleia da República distingue claramente, quanto às formas de processo, entre, de uma banda, o processo legislativo (seja este o processo legislativo comum, sejam os vários processos legislativos especiais), e, de outra banda, a apreciação de decretos-leis, a que dedica todo um capítulo autónomo — o capítulo II do título IV, artigos 197.° a 204.°, prevendo, no seu artigo 203.°, n.° 3, que, se forem aprovadas alterações, o decreto-lei fica modificado nos termos da lei na qual elas se traduzem. Mas, no caso em apreço, este diferente enquadramento na norma de competência em função da qual a Assembleia da República aprovou alterações ao Decreto-Lei n.° 41/86 é tanto mais importante quanto se encontram diferentemente formuladas as excepções à competência legislativa da AR prevista no artigo 164.°, alínea d), e à competência da AR para apreciar decretos-leis prevista no artigo 165.°, alínea c). Pretende o requerimento do Primeiro-Ministro que a excepção à com­petência legislativa genérica da AR constante do artigo 164.°, alínea d) — quando se diz «salvo as reservadas pela Constituição ao Governo» — é uma fórmula de conteúdo genérico e de referência material que não se restringe à reserva de competência legislativa do Governo enunciada no artigo 201.°, n.° 2. Não é esse o entendimento dominante na doutrina, mas, seja como for, visto que a Lei n.° 18/86 corresponde ao exercício da competência prevista no artigo 165.°, alínea c), tal dúvida não se pode colocar. É que, quanto à extensão da competência da Assembleia da República para apreciar decretos-leis, para efeito de recusa de ratificação ou de alteração, os artigos 165.°, alínea c), e o artigo 172.° apenas excluem os decretos-leis feitos (ou aprovados) no exercício da competência legislativa exclusiva do Governo, ou seja, precisamente os previstos no artigo 201.°, n.° 2, da Constituição, como resulta da mera confrontação literal das diversas disposições em causa. Assim sendo, a única questão que neste momento pode subsistir reside na interpretação da norma deste artigo 201.°, n.° 2, segundo o qual «é da exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à sua própria organização e funcionamento». Ora parece indiscutível que esta norma não reserva para a exclusiva competência legislativa do Governo a matéria respeitante à organização e funcionamento da administração indirecta do Estado (na verdade, nem no requerimento do Primeiro-Ministro se sustenta, rigorosamente, tal interpretação). Aliás, é esse o entendimento unânime da doutrina, na qual, se alguma divergência se detecta, apenas se reporta à dignidade legislativa de tal matéria ou à interpretação mais ou menos restritiva a dar às expressões «organização» e «funcionamento». Assim, Jorge Miranda (cf. «A competência do Governo na Constituição de 1976», in Estudos Sobre a Constituição, vol. m, p. 641, e «Governo (órgão de)» in Enciclopédia Polis, vol. III, p. 96) é inequívoco em concluir que a competência prevista no artigo 201.°, n.° 2, sendo uma das formas da competência legislativa própria do Governo (isto é, decorrente imediatamente da Constituição, sem interposição de lei parlamentar), corresponde à competência reservada do Governo, relativamente à sua própria organização e funcionamento —«do Governo, não da Administração, note-se». Também J. J. Gomes Canotilho — que, quanto à competência exclu­siva do Governo prevista no artigo 201.°, n.° 2, chega mesmo a falar de «uma autêntica reserva de decreto-lei» (cf. op. cit., p. 650) — diz que pelo poder de auto-organização conferido pelo artigo 201.°, n.° 2, ao Governo se deve entender «o complexo de competências atribuídas ao Governo (Conselho de Ministros, Primeiro-Ministro, ministros) para tomar medi­das destinadas à formação do Governo, à sua organização interna (número de ministros e secretários de Estado e respectivo âmbito de competência) e ao seu funcionamento», podendo, no seu exercício, o Governo criar órgãos não necessários, como, p. ex., Vice-Primeiros-Ministros e Conselhos de Ministros especializados em razão da matéria, como decorre dos artigos 186.°, n.° 2, e 187.°, n.° 2, da Constituição (cf. op. cit., pp. 576-577). Por sua vez, Gomes Canotilho e Vital Moreira (op. cit.,pp. 298-299) sublinham que o princípio de auto-organização consagrado, quanto ao Governo, no artigo 201.°, n.° 2, «se limita à orgânica interna do Governo e ao funcionamento do Governo», pois «só em relação a esses domínios é que se atribui a competência legislativa exclusiva ao Governo; pelo contrário, essa reserva de competência legislativa não abrange nem a organização dos serviços administrativos ou o regime da função pública, nem a distribuição de competência entre os vários órgãos do Governo (a qual, de resto, tem dignidade constitucional: cf. artigos 203.° e 204.°)». Finalmente, não é também diferente das anteriores a conclusão de Afonso Queiró (Lições de Direito Administrativo, vol. i, 1976, pp. 356 e segs.), o qual, no entanto, põe em destaque que «a elaboração da matéria da organização e funcionamento do Governo ao nível legislativo e a sua entrega à competência legislativa exclusiva deste não tem justificação que se veja, no plano teórico, e é dissonante no Estado democrático. Melhor se compreenderiam as coisas se tais matérias fossem consideradas de natureza regulamentar e, inclusive, que pudessem, se e quando o parlamento o quisesse, ver versadas sob forma de lei» (p. 358). Pode, pois, concluir-se que, não tendo o Decreto-Lei n.° 41/86 sido aprovado pelo Governo, no exercício da sua competência legislativa ex­clusiva, podia ter sido, como foi, alterado pela Assembleia da República no exercício da sua competência de fiscalização. 6 — Apesar desta conclusão, poderia considerar-se não estarem resol­vidas todas as questões de inconstitucionalidade da Lei n.° 18/86 suscitadas no requerimento do Primeiro-Ministro e que caberia apreciar neste processo, visto que nele igualmente se sustenta que, ao alterar o Decreto--Lei n.° 41/86, a AR terá interferido não na área da competência legislativa do Governo mas sim na área da sua competência administrativa e na sua função de órgão superior da Administração Pública. Todavia, não parece que este visionamento das coisas prejudique ou tenha autonomia relativamente à apreciação anteriormente feita. Em primeiro lugar, porque, seja qual for a função estadual em causa, a verdade é que a extinção do LACEP assumiu a forma de decreto-lei e, nos termos dos artigos 165.°, alínea c), e 172.° da Constituição só não estão sujeitos a apreciação da Assembleia da República os decretos-leis aprovados pelo Governo no exercício da sua competência legislativa exclusiva, o que leva a concluir que o poder de fiscalização parlamentar não se encontra dependente do conteúdo normativo do decreto-lei, bastando-se com a sua natureza legislativa formal (neste sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., p. 220). Em segundo lugar, porque a extinção do IACEP teria sempre de assumir forma de acto legislativo, maxime a forma de decreto-lei. Com efeito, tendo sido criado como instituto público, sob a forma de decreto-lei, através do Decreto-Lei n.° 526/80, sempre terá de concluir-se — sejam quais forem as dúvidas que possam existir sobre o regime e a natureza jurídica dos institutos públicos (cf. nomeadamente, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 1986, pp. 326 e segs., o qual, no entanto, destaca como um dos respectivos traços específicos o facto de eles serem, em regra criados, modificados e extintos mediante decreto-lei) — que só por via de outro acto legislativo poderia o IACEP ser extinto, em virtude do princípio do «paralelismo das formas» ou o «congelamento do grau hierárquico». Consequentemente, não sendo a extinção do IACEP uma matéria respeitante à organização e funcionamento do Governo, o decreto-lei que procedesse à respectiva extinção estaria sempre, como tal, sujeito à apreciação da Assembleia da República. Assinale-se, contudo, ainda que, ao contrário do que acontece em outros ordenamentos constitucionais, como, por exemplo, a Constituição francesa de 1958, a Constituição portuguesa actual não restringe o âmbito material da competência legislativa do Parlamento — salvo no já referido artigo 201.°, n.° 2 — nem confere ao Governo uma reserva de competência originária regulamentar (assim, por último, Sérvulo Correia, op. cit., p. 198), o que significa, como conclui Jorge Miranda (cf. «A competência do Governo, ...», cit., pp. 642-643), que a atribuição ao Governo, no exercício da competência administrativa, de um genérico poder regulamentar «não corresponde a uma qualquer reserva de lei, no sentido de à lei (ou à lei dimanada da Assembleia da República, que é órgão sem competência regulamentaria) ficar subtraída a possibilidade de dispor sobre matéria objecto de regulamento». Por todas estas razões, sendo a extinção do IACEP objecto de um acto formalmente legislativo que não era da exclusiva competência legislativa do Governo, a Assembleia da República, ao aprovar uma série de alterações ao decreto-lei que o havia extinto, no exercício da sua competência de «ratificação», não pode ter violado a norma constitucional do artigo 202.°, alínea d), que atribui competência administrativa ao Governo para superintender na administração indirecta do Estado, assim como não pode ter excedido os poderes que lhe são conferidos pelo artigo 164.°, alínea d), aprovando legislação de natureza materialmente administrativa nem, muito menos, pode ter atingido o princípio da separação e interdependência dos órgãos de soberania, estabelecido no artigo 114.° da Lei Fundamental. Mas a isto acresce que, em qualquer caso, a disciplina normativa ati­nente à organização dos serviços administrativos e ao regime da função pública não está vedada à intervenção do legislador, seja ele o Governo ou a Assembleia da República. 7 — Nestes termos, e pelos motivos expostos, não se declara a inconstitucionalidade das normas constantes da Lei n.° 18/86, de 18 de Julho. Lisboa, 4 de Abril de 1989. Luís Nunes de Almeida Antero Alves Monteiro Dinis Raul Mateus Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa Mário de Brito José Magalhães Godinho Martins da Fonseca Vital Moreira Armando Manuel Marques Guedes.