Quem foi o relator do acórdão 01519/15?

O relator foi Ana Paula Soares Leite Martins Portela, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01519/15?

O acórdão foi proferido em 22 de setembro de 2016.

Acórdão STA (2016) — Competência material

Sumário

I - Resultando dos pedidos formulados que o objetivo que se pretende não é a declaração de inconstitucionalidade de qualquer preceito do OE2013 mas antes o da condenação ao pagamento aos associados do A. colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei nº 247/2003, de 8 de Outubro à data da sua entrada em vigor, dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decreto-Lei nº 171/81 e 66/88, a alusão à desaplicação do art. 111º nº1 e 2 do OE2013 não interfere com os referidos pedidos. II - Pelo que, quando as normas que estão na base da pretensão do autor são de cariz administrativo e respeitantes a litígios emergentes das relações jurídico – administrativas, os tribunais administrativos são materialmente competentes ainda que para tal se tenha de aferir da constitucionalidade concreta de normas também referidas na petição como inconstitucionais. III - A tal não obsta o facto de estarmos perante uma ação administrativa comum de pedido de condenação em determinadas quantias que resultam de normas jurídico-administrativas, nos termos do art. 37.°, n.° 2 als a) e e) do CPTA (DL 15/2001 de 22/2 na redação da Lei n.º 63/2011, de 14/12), e não perante uma ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos concretos. IV - Não é de admitir a ampliação da causa de pedir relativamente a factos que não são essenciais à causa de pedir, por tal ser desnecessário, devendo o Tribunal, na decisão final, tomar em consideração o quadro legal que se sucedeu e que é comportado pelo pedido formulado.

Texto

I. RELATÓRIO Veio o SINDICATO DOS REGISTOS E NOTARIADO – SUL E ILHAS (STRN), interpor recurso de revista para este STA do acórdão do TCAS que a) negou provimento ao recurso por si interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que se julgou incompetente para conhecer da ação administrativa comum, por si interposta, de condenação da Região Autónoma da Madeira, a pagar aos seus associados, os subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstas no art. 3º, 1 e 2 do Dec. Lei 171/81, de 24 de Março e nos artigos 1º e 2º do Dec. Lei 66/88, de 1 de Março e que b) negou provimento ao recurso do despacho do TAF do Funchal que indeferiu o pedido de ampliação da causa por si formulado. Para tanto alega, em conclusão: “A) Em 27/03/2013, o Recorrente propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal ação administrativa comum, ao abrigo do disposto nos arts. 37.º, n.º 1 e 2, al. e) do CPTA, deduzindo, contra a RAM, pedido de condenação da entidade empregadora pública no pagamento aos seus trabalhadores, associados do Recorrente, colocados nos quadros dos serviços transferidos para aquela Região Autónoma pelo Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de outubro à data da sua entrada em vigor, dos subsídios de fixação e compensação e passagens aéreas a que se referem o art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e os arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, acrescidos dos juros de mora vencidos e vincendos até ao efetivo e integral cumprimento da obrigação. B) Para sustentar o pedido assim deduzido articulou, como causa de pedir, o facto de serem seus associados trabalhadores que, por força do Decreto-Lei n.º 247/2003, transitaram para os quadros dos serviços da RAM; b) a circunstância de a esses trabalhadores serem devidos subsídios de compensação e de fixação e o pagamento de passagens aéreas para o continente, por força das disposições previstas no art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março; e c) o facto de o art. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013 (e o art. 110.º, n.º 1 e 2 OE2014), que pretendeu suspender a aplicação das mencionadas normas jurídico-administrativas durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira da Região Autónoma da Madeira, ser inconstitucional, e por isso nulo, estando o Tribunal a quo proibido de o aplicar, nos termos previstos nos arts. 204.º CRP e 1.º, n.º 2 ETAF. C) O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal veio a proferir despacho que indeferiu o pedido de ampliação da causa de pedir do Recorrente, formulado com fundamento na superveniente entrada em vigor das normas do OE2014; saneador-sentença pelo qual se julgou absolutamente incompetente, em razão da matéria, e absolveu a Ré da instância, tendo ambas as decisões vindo a ser confirmadas pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, com um voto de vencido. D) Das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos em segunda instância cabe recurso para este Supremo Tribunal Administrativo quando se discutam questões que, pela sua relevância jurídica ou social, se revistam de importância fundamental ou quando a sua apreciação seja claramente necessária para a melhor aplicação do direito. E) In casu, são duas as questões sobre que se pronunciou o acórdão recorrido e relativamente às quais se reclama a intervenção deste STA: a) saber se a jurisdição administrativa é competente para conhecer dos pedidos de condenação da Administração (no caso, a entidade empregadora pública) no cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, que tenham por objeto o pagamento de uma quantia nos termos do art. 37.º, n.º 2, al. e) CPTA, quando se invoque, incidentalmente, a inconstitucionalidade das normas que determinaram a suspensão da sua vigência, por se tratar ainda de proceder à fiscalização concreta da constitucionalidade que se impõe a todos os Tribunais, nos termos previstos no art. 204.º CRP e no art. 1.º, n.º 2 ETAF; e b) saber se é possível, por força do disposto nos arts. 588.º e 611.º CPC aplicável ex vi art. 42.º, n.º 1 CPTA, na pendência da ação administrativa comum, ampliar a causa de pedir, com fundamento na superveniente entrada em vigor de normas de conteúdo material idêntico àquelas cuja constitucionalidade se requereu fosse incidentalmente apreciada na petição inicial, mas com diferente período de vigência. F) É jurisprudência consolidada deste STA que se reveste de importância jurídica fundamental a questão que revele uma complexidade superior ao comum ou que venha suscitando dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina; e que existe clara necessidade de admissão da revista quando o caso concreto configure a possibilidade de ser visto como um tipo, passível de se repetir em casos futuros, revelando necessidade de uniformização do direito ou, ainda, quando a matéria tiver sido tratada de forma ostensivamente errada pelas instâncias. G) ..., salvo o devido respeito, o acórdão recorrido, a que ademais foi aposto voto de vencido, tratou a matéria de forma ostensivamente errada, reclamando-se a intervenção deste STA para melhor aplicação do direito. H) No que tange a decisão de incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria, o Tribunal a quo errou ostensivamente: i) ao tratar o pedido especificamente deduzido pelo Recorrente como se de impugnação de normas, emanadas da assembleia da República (que não foi sequer demandada nos autos), se tratasse, concluindo depois pela sua incompetência para conhecer de pedido que não foi, de facto, formulado; ii) ao concluir que a competência para conhecer do objeto do pedido deduzido em juízo é do Tribunal Constitucional; e iii) ao convocar para a solução do caso concreto jurisprudência deste STA a que não se subsume o objeto dos autos ou que, sendo aplicada, implicaria precisamente solução contrária. I) De igual modo, no que tange a decisão de não admissão da ampliação da causa de pedir com fundamento na superveniente entrada em vigor do art. 110.º, n.º 1 e 2 OE2014, salvo o devido respeito, é também ostensivo o erro de julgamento, porquanto resulta expressamente da lei processual aplicável, concretamente dos arts. 588.º, n.º 1 e 611.º CPC, a possibilidade (e desejabilidade) de ampliar a causa de pedir em articulado posterior à petição inicial quando ocorram factos que, por serem supervenientes, o Autor não podia antes alegar, desde que o faça até ao encerramento da discussão, assim se cumprindo o propósito de fazer corresponder a decisão à situação existente no momento do julgamento. J) Por outro lado, a possibilidade de a questão sub judice ser vista como um tipo, passível de se repetir em casos futuros, de onde decorre a necessidade de uniformização do direito, justifica também a clara necessidade de melhor aplicação do direito, porquanto a solução encontrada servirá como orientação para todas pretensões potencialmente apresentadas junto dos Tribunais Administrativos que tenham como pedido a condenação da Administração no cumprimento de deveres de prestar decorrentes de normas jurídico-administrativas e como causa de pedir a desaplicação de normas reputadas inconstitucionais (extravasando os limites do universo dos trabalhadores que, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de outubro, estavam colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM). K) Por último, será ainda de admitir a revista com fundamento na complexidade superior ao comum da questão do âmbito da jurisdição administrativa e nas dúvidas sérias que vem suscitando na jurisprudência sabido que é que é jurisprudência deste STA que se trata de questão indissolúvel do sistema de garantias jurisdicionais dos administrados e coloca questões de difícil resolução prática, a valorar à luz do princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva. L) O Autor propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal ação administrativa comum, de harmonia com o previsto nos arts. 37.º, n.º 1 e 2, al. e) CPTA, contra a RAM, tendo pedido a condenação desta última, na qualidade de empregadora pública, no pagamento aos seus associados colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de outubro dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos no art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março. M) Compete aos Tribunais Administrativos o julgamento das ações que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídico-administrativas, como sejam as relações de emprego público (arts. 212.º, n.º 3 CRP e 1.º n.º 1 ETAF) e, nomeadamente, apreciar litígios que tenham por objeto a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo (art. 4.º, n.º 1, al. a) ETAF). N) Ora, o que se reclama nos autos é, precisamente, que seja apreciado litígio que surge no âmbito de relação de emprego público, disciplinada por normas de direito administrativo, concretamente, as normas que constam do art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e dos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março. O) Pelo que, inquestionavelmente, os tribunais administrativos são absolutamente competentes para, aplicando as normas jurídico-administrativas previstas art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, condenar a RAM, entidade empregadora pública, no pagamento aos associados do Recorrente de quantias certas – cfr. art. 212.º, n.º 3 CRP, arts. 3.º, n.º 1 e 37.º, n.º 2, al. e) CPTA e arts. 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, al. a) ETAF. P) Sendo certo que em nenhum momento o Recorrente impugnou (ou quis impugnar) normas constantes de diploma legislativo – no caso, as normas que constam do art. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013 e art. 110.º, n.º 1 e 2 OE2014 – limitando-se a requerer que a sua inconstitucionalidade fosse incidentalmente apreciada, para concluir pela proibição da sua aplicação e consequente vigência do art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, de harmonia com o previsto nos arts. 204.º e 280.º, n.º 1, al. a) CRP e no art. 1.º, n.º 3 ETAF. Q) Como ensina o Prof. Jorge Miranda in Manual de Direito Constitucional, Tomo VI – Inconstitucionalidade e Garantia da Constituição, Coimbra Editora, 2001, pág. 192 e 193 “O art. 204.º da Constituição é, pois, o ponto de partida necessário da fiscalização concreta da constitucionalidade (...) e significa, antes de mais, que: a) Todos os tribunais, seja qual for a sua categoria (art. 209.º), exercem fiscalização (...); b) A fiscalização dá-se nos “feitos submetidos a julgamento”, nos processos em curso em tribunal, incidentalmente, não a título principal; c) Ninguém pode dirigir-se a tribunal a pedir a declaração de inconstitucionalidade de uma norma, mas (como se viu atrás) é admissível que alguém se lhe dirija propondo uma ação tendente à declaração ou à realização de um seu direito ou interesse, cuja procedência depende de uma decisão positiva de inconstitucionalidade; d) (...)” (sublinhados nossos). R) Pelo que, salvo o devido respeito, a jurisdição administrativa é materialmente competente para conhecer do pedido deduzido pelo Recorrente, no sentido de que se aprecie, a título incidental, a inconstitucionalidade daqueles arts. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013 e 110.º, n.º 1 e 2 OE2014, para decidir se as normas jurídico-administrativas que preveem que aos associados do Recorrente sejam abonados subsídios de compensação e de fixação e passagens aéreas para o continente estão em vigor na ordem jurídica e, assim, sobre a procedência do pedido de condenação da RAM no respetivo pagamento. S) Na sua petição inicial, o Recorrente alegou em síntese que são seus associados trabalhadores que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de outubro, transitaram para os quadros dos serviços da RAM, os quais, de harmonia com o previsto no art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, têm direito a que lhe sejam abonados subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas para o continente, porquanto as normas inscritas no art. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013 padecem de ilegalidade e inconstitucionalidade. T) Sucede que, na pendência da ação, foi publicada em Diário da República a Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, tendo-se verificado que no Orçamento de Estado para 2014 se inscreveu um art. 110.º que replica, sem lhe introduzir alteração, o art. 111.º OE2013. U) O princípio da economia processual e o imperativo de contenção da litigiosidade impõem, considerando o pedido deduzido a final, que seja trazida à colação a superveniente entrada em vigor do art. 110.º, n.º 1 e 2 OE2014 (materialmente idêntico ao art. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013), para que a apreciação, incidental, da inconstitucionalidade de ambas as normas seja feita em uníssono. V) E, seguindo o processo a forma de ação administrativa comum e, por isso, os termos do processo de declaração do CPC, de harmonia com o disposto no art. 42.º, n.º 1 CPTA, é, atendendo à especificidade das relações jurídico-administrativas, de atribuir à publicação de diploma em Diário da República, por analogia, o art. 265.º, n.º 1 CPC que prevê que, ainda que não havendo acordo das partes, poderá ainda assim o Autor ampliar a causa de pedir. W) Mas, assim não o entendendo – e o Tribunal a quo não estava sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito – certo é que o requerimento do Autor de 17/02/2014 sempre se subsumiria à previsão do art. 588.º CPC, porquanto a entrada em vigor, em 1/01/2014, do art. 110.º do OE2014 constitui facto objetivamente superveniente, que o autor não estava em condições de alegar na sua petição inicial e que terá de poder trazer ao processo até ao encerramento da discussão. X) Pelo que se impunha que o Tribunal a quo tivesse admitido o pedido de ampliação da causa de pedir formulado pelo Recorrente, em articulado superveniente, nos termos previstos nos arts. 588.º e 611.º CPC. 2. A RAM (Região Autónoma da Madeira) conclui as suas contra-alegações da seguinte forma: “(...) 8. Ao contrário do que refere o Recorrente, não se mostram reunidos, no entender da Recorrida, os requisitos exigidos pelo art. 150.º do CPTA, necessários para o Recurso de Revista, designadamente, porque: 8.1. Não existe necessidade de melhor aplicação do direito, dado que não ocorreu a sua má aplicação. Os pedidos formulados pelo ora Recorrente prendem-se, unicamente, com a ilegalidade/inconstitucionalidade de normativos constantes de Leis do Orçamento do Estado, emanados da Assembleia da República, no exercício da função política e legislativa, matéria que já foi alvo de profusa análise no foro judicial e deu azo a jurisprudência reforçadora da decisão de incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos, tal como se contém no Acórdão recorrido, que é consonante com a jurisprudência existente sobre o assunto, situação que desqualifica a respetiva complexidade ou relevância para efeitos de Recurso de Revista; 8.2. Do referido resulta, outrossim, que inexistem no caso, as, pelo Recorrente, alegadas, “dificuldades de resolução uniforme das questões suscitadas a propósito do âmbito da jurisdição administrativa”, uma vez que não há desarmonia de julgados; - Não se verifica, ainda, a falta de tutela jurisdicional efetiva do direito peticionado pelo ora Recorrente, posto que, atenta a real matéria em causa, o sistema judicial consagra as formas de verificação da legalidade ou da inconstitucionalidade do normativo em apreço, pela instância competente para o efeito, o Tribunal Constitucional, e a Constituição prevê os meios que podem desencadear esse juízo, sendo certo que, a assistir razão ao requerente, neste seu argumento, então, tal ausência de tutela verificar-se-ia sempre que a jurisdição administrativa carecesse de competência em razão da matéria para julgar, o que constitui um absurdo e contrassenso sobre o sistema existente; 8.3. No que toca à ampliação da causa de pedir cujo indeferimento o Acórdão Recorrido confirmou, ao contrário do que alegou o Recorrente, não poderia haver confissão para efeitos do n.º 1 do art. 265.º do NCPC, nem qualquer novo facto oriundo da publicação de uma Lei, que possa corresponder ao vertido nos arts. 588.º e 611.º do NCPC. Na verdade, a publicação e início de vigência de uma nova Lei, implica a sua inserção no ordenamento jurídico, no universo de normas cujo conhecimento se impõe ao julgador, nunca podendo substanciar um facto passível de confissão ou de ser objeto de qualquer articulado superveniente. Tratou-se, simplesmente, de uma Lei Nova, a qual é do conhecimento oficioso do julgador, independentemente de alegação, como se referiu no Acórdão da Relação do Porto de 07/07/1981, Recurso n.º 797, 3.ª Secção, BMJ, 309º- 407. 9. Sobre o objeto do Recurso de Revista interposto decorre de todo o exposto, que, em suma: 9.1. O objeto de impugnação do presente processo é relativo à reputada ilegalidade e inconstitucionalidade de normativos constantes de leis orçamentais, concretamente, dos n.os 1 e 2 do art. 111.º, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, diploma que aprovou o Orçamento do Estado para 2013, a que se seguiu idêntico normativo constante do art. 110.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2014, assim sendo, a matéria está fora da competência dos tribunais administrativos, conforme o estabelece a al. a) do n.º 2 do art. 4.º do ETAF; 9.2. Na verdade, apesar do processo ter por base expressa, segundo o ora Recorrente, a condenação da Região Autónoma da Madeira no cumprimento de deveres de prestar, supostamente relativos ao pagamento, aos trabalhadores dos registos e do notariado, reportado a 1 de janeiro do ano de 2013, dos subsídios de fixação e de compensação, e de passagens aéreas a que se referem os n.os 1 e 2 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e os arts. 1.º, 2.º e 3.º do D.L. n.º 66/88, de 1 de março, acrescido de juros vencidos e vincendos e de sanção pecuniária compulsória, à ora Recorrida não é imputada qualquer ilegalidade. O Recorrente sabe que a Recorrida não incumpriu qualquer dever, pois que está obrigada ao acatamento da Lei, neste caso, Lei nacional, oriunda do soberano poder legislativo da Assembleia da República. Em suma, nenhuma ilegalidade (devida a ato de conteúdo positivo ou negativo) é sequer imputada à Recorrida, o que evidencia, sobejamente, que a ação administrativa interposta não tem base para proceder. 9.3. Sobre a não admissão do requerimento de ampliação da causa de pedir, confirmada no Acórdão Recorrido, se não assistiu nem assiste razão ao Recorrente para pretender ampliar a causa de pedir com base numa pretensa confissão da Recorrida que permitisse reconduzir a pretensão para o que refere o n.º 1 do art. 265.º do NCPC, também não pode surtir resultado favorável à pretendida ampliação da causa de pedir, o seu enquadramento nos artigos 588.º e 611.º do NCPC, pois que, para tal, teriam de ser articulados novos factos no processo. Ora, nada disso sucedeu, nem podia a esse respeito suceder, visto que a publicação e início de vigência de um normativo, neste caso, constante da Lei Orçamental para 2014, consubstancia simplesmente, uma Lei Nova, a qual é do conhecimento oficioso do julgador, independentemente de alegação, como se referiu no Acórdão da Relação do Porto de 07/07/1981, Recurso n.º 797, 3.ª Secção, BMJ, 309º-407. Assim sendo, correta se mostra a decisão contida no Acórdão Recorrido, pelo que, nestes termos, e nos mais de Direito aplicáveis, não deve a Revista ter prossecução, devendo, em qualquer caso, ser mantida a decisão a quo e em consequência, negado provimento ao Recurso, assim se cumprindo o Direito e a Justiça.” 3. Admitido o recurso, fls. 256, foram os autos remetidos a este STA, que, por acórdão da Formação de Apreciação Preliminar, a que alude o nº5 do art. 150º, proferido em 3.12.2015, admitiu a revista, donde se extrai: “(...) 3.2. O ora recorrente propôs a presente ação administrativa comum contra a Região Autónoma da Madeira pedindo a condenação desta última no pagamento aos seus associados colocados nos quadros transferidos para a RAM os subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstas no art. 3º, n.º 1 e 2 do Dec. Lei 171/81, de 24 de Junho e nos art.s 1º e 2º do Dec. Lei 68/88, de 1 de Março. Como fundamento da sua pretensão o ora recorrente sustentou, na acção respectiva, a inconstitucionalidade das normas do art. 111º, n.º 1 e 2 do Orçamento de Estado de 2013. 3.3. O TAF do Funchal e o TCA Sul, embora com um voto de vencido, julgaram o Tribunal absolutamente incompetente porque a causa de pedir assentava somente no pedido de desaplicação do acto legislativo e tal extravasa os poderes de sindicância do Tribunal. O acórdão do TCA Sul teve um voto de vencido nos seguintes termos: “a jurisdição administrativa tem competência para julgar este processo, porque estamos ante uma relação jurídica administrativa e o TC não tem competência para apreciar o pedido formulado”. 3.4. A nosso ver justifica-se admitir a revista. A questão da competência, no presente caso, não pode considerar-se igual à que foi apreciada nos casos em que os interessados impugnavam directamente actos formalmente legislativos, alegando a sua natureza individual e concreta. Com efeito, no presente caso, o sindicato autor pretende que a entidade empregadora dos seus associados (RAM) pague subsídios de compensação e passagens aéreas previstos na lei e que, foram suspensos pelo art. 111º, n.ºs 1 e 2 da Lei do Orçamento para 2013 (Lei 66/B/2012, de 31 de Dezembro). Nestas condições, o que está em causa é saber se o Tribunal Administrativo é competente para apreciar o pedido a condenação de uma entidade empregadora a pagar determinados suplementos previstos na lei, invocando a inconstitucionalidade da lei que os suspende. Esta questão não foi resolvida pela jurisprudência citada, pelo que não pode sequer considerar-se que a decisão recorrida se insere na linha da jurisprudência desse STA. É certo que a causa de pedir da presente acção se traduz na apreciação da inconstitucionalidade e que apenas o Tribunal constitucional pode apreciar a inconstitucionalidade abstracta. Mas também é verdade que se impõe delimitar as situações em que o particular está efectivamente a invocar uma inconstitucionalidade concreta, com repercussões no seu caso, dos casos em que essa pretensão não é verdadeira, mas apenas um pretexto para sindicar a constitucionalidade da lei. Assim e em situações como a presente em que o autor pretende a desaplicação de uma norma legal com fundamento em inconstitucionalidade com vista à definição da situação jurídica concreta dos seus associados, não é – pelo menos evidente e indiscutível – a solução encontrada pelo TCA Sul, desde logo posta em causa por um dos seus subscritores. Por outro lado a questão é susceptível de vir a colocar-se em outras situações similares. 4. O SINDICATO DOS TRABALHADORES DOS REGISTOS E NOTARIADO notificado do acórdão que admitiu o recurso excecional de revista por si interposto de acórdão do TCA Sul, veio arguir a sua nulidade por omissão de pronúncia, o que mereceu novo acórdão da Formação, donde se extrai: “(...) 2. Alega o requerente que o acórdão admitiu a revista relativamente a uma das questões objeto do recurso, mas nada disse quanto a uma outra questão ali suscitada, qual seja a da admissibilidade da ampliação da causa de pedir, com fundamento na superveniente entrada em vigor do art. 110º, nº 1 e 2 do OE2014, que prevê normas materialmente idênticas às previstas no art. 111º, nº 1 e 2 do OE2013. 3. A Região Autónoma da Madeira respondeu considerando que não ocorreu qualquer nulidade. 4. Vejamos a questão suscitada. O acórdão objeto da arguição de nulidade admitiu a revista por entender que a questão da competência dos Tribunais Administrativos, no presente caso, era só por si bastante para admitir o recurso excecional de revista, nada dizendo sobre outra questão que o recorrente suscitara no recurso (conclusões s) e seguintes). Por outro lado, o acórdão em causa também não indicou essa questão no ponto 1.2. relativo aos fundamentos de admissibilidade da revista, invocados pelo recorrente. Todavia, não resulta do silêncio do acórdão, ora em causa, qualquer omissão de pronúncia, uma vez que a admissão do recurso de revista excecional pela formação a que alude o art.º 150º do CPTA não limita o objeto do recurso à questão que pela sua relevância jurídica foi considerada idónea para essa admissão. É claro que para não admitir a revista excecional a formação a que alude o art.º 150º, 5 do CPTA, deve analisar a relevância de cada uma das questões objeto da revista; mas se uma das questões justifica a admissão, tanto basta para que este seja admitido, cabendo depois a delimitação concreta das questões a decidir à Secção do Contencioso Administrativo. Deste modo o acórdão ora em causa não incorreu em omissão de pronúncia uma vez que tendo admitido a revista, e apesar de nada ter dito nesse sentido, não restringiu o recurso apenas à questão que indicou como idónea para esse efeito. Face ao exposto e com o esclarecimento acima referido, indefere-se a arguida nulidade. 5. Colhidos os vistos, cumpre decidir. * O DIREITO Está aqui em causa o acórdão do TCAS que, com um voto de vencido, negou provimento ao recurso interposto pelo Sindicato dos Trabalhadores dos Registos e Notariado (STRN), da sentença datada de 21.02.2014 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que se julgara materialmente incompetente para desaplicando o art. 111º, nº 1 e 2 OE2013, por material e organicamente inconstitucional, conhecer do pedido de condenação da Ré no pagamento aos associados do Autor, colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei n.° 247/2003, de 8 de Outubro, dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos no art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e no art. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março. E também a negação de provimento ao recurso do despacho de indeferimento do pedido de ampliação da causa de pedir apresentado pelo autor, aqui recorrente, com fundamento na superveniente publicação em Diário da República, da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2014 (a seguir OE2014). Os fundamentos deste recurso são os de que tal decisão de absolvição da Ré da instância viola o disposto nos arts. 20.°, n.° 1, 204.°, 212.°, n.° 3 e 280.°, n.° 1, al. a) CRP, nos arts. 3.°, n.° 1 e 37.°, n.° 2, al. e) CPTA e nos arts. 1.°, n.° 1 e 2 e 4.°, n.° 1, al a) ETAF; e, no que tange ao indeferimento do pedido de ampliação da causa de pedir, tal viola os arts. 265.°, 588.° e 611.° CPC, aplicáveis ex vi art. 42.°, n.° 1 do CPTA, nomeadamente à luz do disposto no art. 20.°, n.° 4 da CRP. Então vejamos. Entendeu-se no TAF do Funchal e no TCAS que a jurisdição administrativa seria incompetente para conhecer da constitucionalidade dos normativos em causa na presente ação, por se entender que os mesmos, e que também são fundamento de outros pedidos em cumulação, estão contidos exclusivamente em diplomas legais que respeitam à competência legislativa da Assembleia da República. Cumpre, pois, aferir se o litígio que opõe Recorrente e Recorrida surge ou não no âmbito de relação jurídica disciplinada por normas de direito administrativo. Dispõe o art. 1º do ETAF que "os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes de relações administrativas e fiscais". Veio, assim, reafirmar-se a cláusula geral estabelecida no artigo 212° n.º 3 da Constituição, que define a competência material dos Tribunais Administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas. Nos termos do art. 4º do novo ETAF, aprovado pela referida Lei nº 13/2003 de 19 de Fevereiro, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela se encontram excluídos. (neste sentido ver Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Volume I, Anotação XXIX, Almedina, pág. 59). E, nos termos do nº2 al. a) do referido preceito: “2 – Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de: a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa;” A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do art. 212 nº3 da Const., nos termos do qual "compete aos tribunais administrativos...o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas”. A competência dos tribunais determina-se pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da ação (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90, A.j.nº10/11; Ac. S.T.A. de 9/10/90, A.J. nº12, pág.26; Ac. S.T.J. de 3/2/87, B.M.J. nº 364/591). Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada." Daí a expressa exclusão supra referida do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, da apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa. E isto não envolve qualquer inconstitucionalidade, pois é imperioso e natural que a jurisdição dita «administrativa» se ocupe de questões desse mesmo género, e não de outras quaisquer. Há, pois, que averiguar que tipo de relação está em causa nos autos e se, atentos os pedidos e a causa de pedir, estamos na presença de um ato administrativo ou de um ato político. O pedido formulado pelo STRN foi o de “Nestes termos, e nos mais de direito que V.Exa mui doutamente suprirá, requer o STRN se digne o Tribunal, desaplicando o art. 111º, nº 1 e 2 OE2013 por material e organicamente inconstitucional (ou, em todo o caso, ilegal por violar lei de valor reforçado), condenar a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA a pagar aos associados do A. colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei nº 247/2003, de 8 de Outubro à data da sua entrada em vigor, os subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decreto-Lei nº 171/81 e 66/88. Mais se requer ... que proceda ao pagamento das prestações de subsídio e passagens aéreas devidas desde 1 de Janeiro de 2013...” Entendeu-se na decisão recorrida que: “Trata-se, assim, de pedidos formulados apenas com fundamento na inconstitucionalidade das referidas Lei do Orçamento do Estado atrás identificadas. Não obstante o Recorrente alegar que se trata de impugnação de normas jurídico-administrativas, sem necessidade de intermediação de acto administrativo regulador, podendo ser pedida a fiscalização difusa da constitucionalidade, os actos que se pretendem impugnar como fundamento dos restantes pedidos também estão contidos, exclusivamente, em diplomas legais emanados, como deles consta, dos preceitos constitucionais que respeitam à competência legislativa dos respectivos autores, neste caso a Assembleia da República. E, ainda que pudessem existir dúvidas sobre a natureza do acto, como já decidiu o STA, em casos de actos mistos de difícil qualificação (actos gerais e concretos), e não é o caso, a dúvida deve ser resolvida a favor da normatividade (cfr. os citados acórdãos do Pleno de 07.06.2006, 1257/05 e da 1ª Secção do STA de 03.11.2004, rec. 678/04, no Ac. do STA citado pelo recorrente, e bem assim o recente Acórdão do Pleno de 19.03.15, proc. 0949/14). Como resulta do supra citado Ac. do Pleno: «Se é certo, como vimos, que podem existir actos adoptados sob a forma legislativa que materialmente constituem actos administrativos e são susceptíveis de impugnação nos tribunais administrativos por serem os materialmente competentes para o efeito, temos, todavia, que para os actos jurídicos que sejam classificados como legislativos do ponto de vista formal e material está excluída a sua impugnabilidade nos tribunais administrativos (...) Vistos os actos jurídicos que os aqui recorrentes pretendem impugnar não se vislumbra que os mesmos, pelo seu teor, pelo seu carácter, natureza e consequências, se reconduzem a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspectos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias (...)». Entendeu-se na decisão recorrida que os atos normativos impugnados na presente ação foram praticados no exercício da função política e legislativa, não se podendo entender que consubstanciam uma atuação materialmente administrativa, sendo manifesto que se pretende a sindicância da plena natureza legislativa dos mesmos. Pelo que, concluiu-se que os normativos aqui em causa estão excluídos do âmbito material da jurisdição administrativa e fiscal atendendo ao preceituado no artº 4º nº2, a), do ETAF, cabendo a apreciação da sua inconstitucionalidade/legalidade ao Tribunal Constitucional e não aos Tribunais Administrativos (cfr. também artº 13º do CPTA). Então vejamos. Comecemos por interpretar os pedidos formulados assim como a causa de pedir dos mesmos. Ao deduzir a sua pretensão em juízo, o autor alegou, em síntese, que: a) são seus associados trabalhadores que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 257/2003, de 8 de Outubro, transitaram para os quadros dos serviços da RAM; b) a esses trabalhadores são devidos, de harmonia com o previsto no art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e nos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n° 66/88, de 1 de Março, subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas para o continente; c) em 1.01.2013 entrou em vigor o art. 111.° OE2013 que, sob a epígrafe "suspensão do pagamento de subsídios e de passagens na Região Autónoma da Madeira", nos seus n.° 1 e 2, prevê que, durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira da Região Autónoma da Madeira, não sejam abonados aos trabalhadores dos registos e do notariado o subsídio de fixação, o subsídio de compensação (n.° 1) e os encargos com passagens aéreas para o continente (n.° 2); d) e que este preceito por ser inconstitucional ou ilegal, não pode aqui ser aplicável. É certo que o autor inicia o pedido formulado com: “desaplicando o art. 111º, nº 1 e 2 OE2013 por material e organicamente inconstitucional...”. Mas, o verdadeiro pedido é o de condenação da “REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA a pagar aos associados do A. colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei nº 247/2003, de 8 de Outubro à data da sua entrada em vigor, os subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decreto-Lei nº 171/81 e 66/88. Mais se requer...que proceda ao pagamento das prestações de subsídio e passagens aéreas devidas desde 1 de Janeiro de 2013...” O que está aqui em causa é, assim, um pedido de condenação da RAM no pagamento das prestações, que constam do art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e dos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março, a que correspondia a ação administrativa comum, prevista no art. 37.°, n.° 2, al. e) do CPTA (DL 15/2001 de 22/2 na redação da Lei n.º 63/2011, de 14/12). Resulta, pois, da redação quer da causa de pedir quer dos pedidos formulados nestes autos que o objetivo que se pretende não é a declaração de inconstitucionalidade de qualquer preceito do OE2013 mas antes o da condenação ao pagamento aos associados do A. colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei nº 247/2003, de 8 de Outubro à data da sua entrada em vigor, dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decreto-Lei nº 171/81 e 66/88. A alusão à desaplicação do art. 111º nº1 e 2 do OE2013 não constitui a formulação de qualquer pedido de declaração de inconstitucionalidade nem sequer a alegação de uma causa de pedir de direito perante o verdadeiro pedido e causa de pedir que é o de condenação no pagamento de subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decretos-Lei nº 171/81 e 66/88. O pedido é o de condenação da Administração ao cumprimento de deveres que decorrem diretamente de normas jurídico-administrativas, os referidos Decretos-Lei nº 171/81 e 66/88. Na verdade o autor e aqui recorrente não quis impugnar as normas que constam do art. 111.°, n.° 1 e 2 OE2013 limitando-se, no fundo, a antecipando fundamento da ré para eventual não pagamento, a invocar a inaplicabilidade por inconstitucionalidade ou ilegalidade dessas normas à sua situação, de forma a não colocar em causa o direito dos seus associados à vigência dos art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e dos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março. Esta, sim, é a finalidade e pretensão do STRN sendo que, para se apreciar esse direito dos seus associados poderá ser necessário, de forma incidental, aferir da constitucionalidade de normas que vêm suspender a aplicação desses mesmos diplomas. É certo que a apreciação de um ato praticado no exercício da função legislativa extravasa os poderes de sindicância dos tribunais administrativos (artigo 4° n°2, alínea a) do ETAF) já que a fiscalização de normas cabe apenas ao Tribunal Constitucional (cfr. artigos 281° e 282° da CRP e Acórdãos do STA datado de 19 de Maio de 2011 proferido no Processo n° 113/10, e datado de 20 de Maio de 2010, proferido no Processo n°390/09 e Acórdão do TCA Sul datado de 14 de Julho de 2011 proferido no Processo n°07548/11). Mas, também resulta do art. 204.° e 280º da CRP e do art. 1.° n.° 2 ETAF que todos os tribunais (independentemente da sua categoria) e os tribunais administrativos em particular, estão proibidos de aplicar, nos feitos que lhes sejam submetidos a julgamento, normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados. Pelo que, a eventual necessidade de conhecer da constitucionalidade do art. 111º da Lei Orçamento de 2012 na sua relação com os preceitos que o autor invoca como fundamento da sua pretensão não implica qualquer fiscalização geral e abstrata da constitucionalidade deste preceito mas apenas a apreciação concreta da constitucionalidade do mesmo relativamente ao art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e aos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março, preceitos que estão na base do pedido de condenação formulado nos autos. A Lei do Orçamento do Estado para 2013 é um ato praticado no exercício da função legislativa. Mas, não é a mesma objeto da causa de pedir nem do pedido nestes autos, como vimos. E, a invocação da falta de vigência destas normas face às referidas normas orçamentais de cariz legislativo reveste caráter excecional relativamente à causa de pedir e pedido formulada pelo autor, competindo antes ao réu essa invocação e depois ao autor a inaplicabilidade dessas normas de caráter legislativo à sua situação e diplomas em que fundamenta a sua pretensão, por inconstitucionalidade das mesmas. Em suma, as normas com base nas quais o autor deduz a sua pretensão são de cariz administrativo e respeitantes aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas. A referência às normas legislativas e sua inconstitucionalidade traduziu uma antecipação de uma defesa que poderia pôr em causa a causa de pedir e a antecipação de uma resposta à ineficácia dessa defesa, por inconstitucionalidade dessas normas que poderiam pôr em causa a referida causa de pedir. E, tal não é posto em causa pelo facto de estarmos perante uma ação administrativa comum de pedido de condenação em determinadas quantias que resultam de normas jurídico-administrativas, nos termos do art. 37.°, n.° 2 als a) e e) do CPTA (DL 15/2001 de 22/2 na redação da Lei n.º 63/2011, de 14/12), e não perante uma ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos concretos. É que, não nos podemos esquecer que estamos apenas no âmbito da competência dos tribunais administrativos e não no âmbito de qualquer erro na forma de processo ou outra exceção que possa, eventualmente, colocar-se caso se entenda que existiam atos administrativos impugnáveis, e face ao art. 38º do CPTA em vigor. O que neste momento releva é, tão só, se estamos ou não no âmbito de uma relação jurídico-administrativa. Podemos, assim, concluir que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal é competente em razão da matéria para, ao abrigo dos arts. 3.°, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei n° 171/81, de 24 de Junho e nos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março, condenar a RAM no pagamento de quantia certa que resulte dos Decretos-Lei nº 171/81 e 66/88, ainda que para o efeito tenha que desaplicar o art. 111.°, n.° 1 e 2 do OE2013 (e eventualmente o art. 110.°, nºs. 1 da Lei 2 OE/2014) por inconstitucionalidade. Pelo que, procede o recurso nesta parte. * Vem o aqui recorrente, também, interpor recurso da decisão do TCAS na parte em que lhe foi negado provimento ao recurso da decisão do TAFF de indeferimento do pedido por si formulado de ampliação da causa de pedir. Para tanto refere que, na pendência da ação, foi publicado, a 31.12.2013, em Diário da República, o OE2014 que, no seu art. 110.°, n°s 1 e 2, replica, sem lhe introduzir alteração, o art. 111.° OE2013. E que, se à luz da superveniente entrada em vigor da citada disposição normativa o pedido deduzido em juízo pelo Recorrente (condenação da RAM no pagamento dos subsídios e passagens aéreas devidos aos seus associados desde Janeiro de 2013) não carecia de alteração, o mesmo não acontecia com a causa de pedir, porquanto, na eventualidade de não se proceder à sua ampliação - trazendo à colação também, sempre a título incidental, a (in)constitucionalidade do art. 110.°, n.° 1 e 2 OE2014 - poderia acontecer que, caso fosse dado provimento ao pedido (apenas) com fundamento na proibição de aplicação do art. 111.° OE2013, por inconstitucional, viesse a RAM a recusar o pagamento dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas vencidos após 31.12.2013, com fundamento na circunstância de a 1.01.2014 terem entrado em vigor as normas previstas nos n.° 1 e 2 do art. 110.° OE2014. Então vejamos. A fls 86 o autor e aqui recorrente vem, nos termos do art. 265º nº1 do NCPC, ampliar a causa de pedir invocando que foi publicado o OE2014 cujo art. 110º também é inconstitucional devendo aplicar-se à publicação daquela Lei 83-C/2013 de 31/12 o mesmo efeito que à confissão do réu, para os efeitos previstos no art. 265º nº1 do NCPC. A ré, aqui recorrida responde dizendo que não houve qualquer confissão da sua parte quer quanto à matéria controvertida quer quanto aos factos alegados na petição concluindo que inexiste fundamento para a ampliação da causa de pedir. A fls 99 foi proferido despacho a indeferir o pedido de ampliação da causa de pedir com o fundamento de que a publicação de um ato legislativo emanado pela Assembleia da República no exercício da função legislativa não é uma confissão do peticionado. No âmbito do recurso para o TCAS o autor e então recorrente invoca para além dos fundamentos já antes invocados que, ao abrigo do art. 506º do CPC (atual art. 588º) nada obsta à dedução de articulado superveniente integrando matéria constitutiva de nova causa de pedir. A decisão aqui recorrida confirma a decisão de 1ª instância com o fundamento de que não resulta dos autos qualquer confissão que possibilite ampliação da causa de pedir. Ora, enquanto a petição inicial é o articulado no qual o autor deve expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à ação (artigo 552º, 1, d), do NCPC) a contestação é o articulado do réu destinado à exposição das razões de facto e de direito por que se opõe à pretensão do autor e dos factos essenciais em que se baseiam as exceções deduzidas, se as houver, devendo toda a defesa ser deduzida na contestação (artigos 572º e 573º do NCPC). Contudo, é permitida a admissibilidade de articulados supervenientes, que permitam às partes a introdução de novos factos essenciais, desde que supervenientes à apresentação do articulado da parte. Daí que o artigo 588º do NCPC disponha os termos em que os mesmos devem ser admitidos: “1 - Os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que forem supervenientes podem ser deduzidos em articulado posterior ou em novo articulado, pela parte a quem aproveitem, até ao encerramento da discussão. 2 - Dizem-se supervenientes tanto os factos ocorridos posteriormente ao termo dos prazos marcados nos artigos precedentes como os factos anteriores de que a parte só tenha conhecimento depois de findarem esses prazos, devendo neste caso produzir-se prova da superveniência. 3- O novo articulado em que se aleguem factos supervenientes será oferecido:...” Em suma, estando em causa factos supervenientes que sejam constitutivos, modificativos ou extintivos dos direitos das partes, eles podem ser deduzidos, como se referiu, em articulado posterior ou em novo articulado, pela parte a quem aproveitem, até ao encerramento da discussão da causa desde que oferecidos na audiência prévia, quando os factos hajam ocorrido ou sido conhecidos até ao respetivo encerramento ou nos 10 dias posteriores à notificação da data designada para a realização da audiência final, quando não se tenha realizado a audiência prévia; e na audiência final, se os factos ocorrerem, ou a parte dele teve conhecimento em data posterior às anteriormente referidas [n.º3, alíneas a), b) e c), do citado inciso legal]. Por outro lado vigora, também, na nossa legislação processual o princípio da estabilidade da instância estabelecido ao artigo 260º do NCPC, nos termos do qual: “citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei”. E, o art. 265º do NCPC, preceito invocado inicialmente pelo autor, dispõe que: “1 - Na falta de acordo, a causa de pedir só pode ser alterada ou ampliada em consequência de confissão feita pelo réu e aceita pelo autor, devendo a alteração ou ampliação ser feita no prazo de 10 dias a contar da aceitação. 2 - O autor pode, em qualquer altura, reduzir o pedido e pode ampliá-lo até ao encerramento da discussão em 1.ª instância se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo. 3 - Se a modificação do pedido for feita na audiência ficará final, fica a constar da ata respetiva. 4 - O pedido de aplicação de sanção pecuniária compulsória, ao abrigo do nº 1 do artigo 829.º-A do Código Civil, pode ser deduzido nos termos do nº 2.5 – 5 - Nas acções de indemnização fundadas em responsabilidade civil, pode o autor requerer, até ao encerramento da audiência em 1ª instância, a condenação do réu nos termos previstos no artigo 567º do Código Civil, mesmo que inicialmente tenha pedido a condenação daquele em quantia certa. 6 - É permitida a modificação simultânea do pedido e da causa de pedir desde que tal não implique convolação para relação jurídica diversa da controvertida.” Mas, só aparentemente existe incompatibilidade entre aquele art. 588º com este art. 265º do NCPC. Resulta, deste último preceito que, não estando em causa modificação subjetiva da instância, a alteração ou ampliação objetiva da causa de pedir só pode ocorrer em consequência de confissão feita pelo réu e aceita pelo autor, a formular em 10 dias a contar da aceitação, mas a ampliação do pedido pode verificar-se até ao encerramento da discussão em 1.ª instância, se for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo (artigo 265º, 1 e 2, do NCPC). Reporta-se, assim, este artigo 265º, ao exigir no n.º 1 a confissão do réu, tão só aos casos em que a causa de pedir é uma e passa a ser outra, ou em que a causa de pedir se mantém, mas aditada de um novo fundamento, um diverso facto jurídico concreto enquanto o artigo 588º do NCPC se reporta aos factos essenciais da causa. Ora, no caso sub judice, o aparecimento no OE para 2013 de um preceito idêntico ao do OE para 2012 referido pelo autor em nada interfere com a causa de pedir dos autos. Trata-se, antes, da publicação e início de vigência de uma nova Lei, cuja inserção se impõe no ordenamento jurídico no universo de normas cujo conhecimento se impõe ao julgador, e do qual este deverá fazer uso se tal interferir com a resolução da concreta situação em causa. Pelo que, tais referências legislativas por não constituírem a invocação de factos essenciais à causa de pedir não poderão ser objeto de qualquer articulado superveniente. E, porque também não constituem qualquer alteração da mesma, também não se coloca a questão da aplicabilidade do art. 265º nº1 do NCPC. Não é, pois, de admitir a referida ampliação da causa de pedir nos termos supra referidos, por tal ser desnecessário, pois o Tribunal deve, na decisão final, tomar em consideração o quadro legal que se sucedeu e que é comportado pelo pedido formulado. Deve, assim, nesta parte, e com a presente fundamentação, manter-se as decisões das instâncias. * Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em: a) Conceder parcial provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida de absolvição da Ré da instância; b) Julgar o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal materialmente competente para conhecer do pedido deduzido pelo autor; c) Manter a decisão de não admissão do pedido de ampliação da causa de pedir. Custas 2/3 pelo recorrido e 1/3 pelo recorrente. Lisboa, 22 de Setembro de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido por entender, como o Tribunal a quo, que o Tribunal é incompetente) – António Bento São Pedro.

Referências Legais

Legislação Nacional

CONST05 ART20 N1 ART204 ART212 N3 ART280 N1 A ART281 ART282.
ETAF02 ART1 N1 N2 ART4 N1 A.
CPTA02 ART3 N1 ART13 ART37 N2 E ART42 N1.
CPC13 ART260 ART265 ART552 N1 D ART572 ART573 ART588 ART611.
L 66-B/12 DE 2012/12/31 ART111.
L 83-C/13 DE 2013/12/31 ART110 N1 N2.
DL 247/03 DE 2003/10/08.
DL 66/88 DE 1988/03/01.
DL 171/81 DE 1981/06/24.

Jurisprudência Nacional

AC STAPLENO PROC0949/14 DE 2015/03/19.; AC STAPLENO PROC01257/05 DE 2006/06/07.; AC STA PROC0113/10 DE 2011/05/19.; AC STA PROC0390/09 DE 2010/05/20.; AC STA PROC0678/04 DE 2004/11/03.; AC STA DE 1990/10/09 AJ12.; AC STA DE 1990/06/12 AJ10-11.; AC STJ DE 1987/02/03 BMJ364 PAG591.

Sumário

II- Pelo que, quando as normas que estão na base da pretensão do autor são de cariz administrativo e respeitantes a litígios emergentes das relações jurídico – administrativas, os tribunais administrativos são materialmente competentes ainda que para tal se tenha de aferir da constitucionalidade concreta de normas também referidas na petição como inconstitucionais.

III- A tal não obsta o facto de estarmos perante uma ação administrativa comum de pedido de condenação em determinadas quantias que resultam de normas jurídico-administrativas, nos termos do art. 37.°, n.° 2 als a) e e) do CPTA (DL 15/2001 de 22/2 na redação da Lei n.º 63/2011, de 14/12), e não perante uma ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos concretos.

IV- Não é de admitir a ampliação da causa de pedir relativamente a factos que não são essenciais à causa de pedir, por tal ser desnecessário, devendo o Tribunal, na decisão final, tomar em consideração o quadro legal que se sucedeu e que é comportado pelo pedido formulado.

Texto Integral

I. RELATÓRIO

Veio o SINDICATO DOS REGISTOS E NOTARIADO – SUL E ILHAS (STRN), interpor recurso de revista para este STA do acórdão do TCAS que a) negou provimento ao recurso por si interposto da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que se julgou incompetente para conhecer da ação administrativa comum, por si interposta, de condenação da Região Autónoma da Madeira, a pagar aos seus associados, os subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstas no art. 3º, 1 e 2 do Dec. Lei 171/81, de 24 de Março e nos artigos 1º e 2º do Dec. Lei 66/88, de 1 de Março e que b) negou provimento ao recurso do despacho do TAF do Funchal que indeferiu o pedido de ampliação da causa por si formulado.

Para tanto alega, em conclusão:

“A) Em 27/03/2013, o Recorrente propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal ação administrativa comum, ao abrigo do disposto nos arts. 37.º, n.º 1 e 2, al. e) do CPTA, deduzindo, contra a RAM, pedido de condenação da entidade empregadora pública no pagamento aos seus trabalhadores, associados do Recorrente, colocados nos quadros dos serviços transferidos para aquela Região Autónoma pelo Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de outubro à data da sua entrada em vigor, dos subsídios de fixação e compensação e passagens aéreas a que se referem o art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e os arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, acrescidos dos juros de mora vencidos e vincendos até ao efetivo e integral cumprimento da obrigação.

B) Para sustentar o pedido assim deduzido articulou, como causa de pedir, o facto de serem seus associados trabalhadores que, por força do Decreto-Lei n.º 247/2003, transitaram para os quadros dos serviços da RAM; b) a circunstância de a esses trabalhadores serem devidos subsídios de compensação e de fixação e o pagamento de passagens aéreas para o continente, por força das disposições previstas no art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março; e c) o facto de o art. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013 (e o art. 110.º, n.º 1 e 2 OE2014), que pretendeu suspender a aplicação das mencionadas normas jurídico-administrativas durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira da Região Autónoma da Madeira, ser inconstitucional, e por isso nulo, estando o Tribunal a quo proibido de o aplicar, nos termos previstos nos arts. 204.º CRP e 1.º, n.º 2 ETAF.

C) O Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal veio a proferir despacho que indeferiu o pedido de ampliação da causa de pedir do Recorrente, formulado com fundamento na superveniente entrada em vigor das normas do OE2014; saneador-sentença pelo qual se julgou absolutamente incompetente, em razão da matéria, e absolveu a Ré da instância, tendo ambas as decisões vindo a ser confirmadas pelo Tribunal Central Administrativo do Sul, com um voto de vencido.

D) Das decisões proferidas pelos Tribunais Centrais Administrativos em segunda instância cabe recurso para este Supremo Tribunal Administrativo quando se discutam questões que, pela sua relevância jurídica ou social, se revistam de importância fundamental ou quando a sua apreciação seja claramente necessária para a melhor aplicação do direito.

E) In casu, são duas as questões sobre que se pronunciou o acórdão recorrido e relativamente às quais se reclama a intervenção deste STA: a) saber se a jurisdição administrativa é competente para conhecer dos pedidos de condenação da Administração (no caso, a entidade empregadora pública) no cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, que tenham por objeto o pagamento de uma quantia nos termos do art. 37.º, n.º 2, al. e) CPTA, quando se invoque, incidentalmente, a inconstitucionalidade das normas que determinaram a suspensão da sua vigência, por se tratar ainda de proceder à fiscalização concreta da constitucionalidade que se impõe a todos os Tribunais, nos termos previstos no art. 204.º CRP e no art. 1.º, n.º 2 ETAF; e b) saber se é possível, por força do disposto nos arts. 588.º e 611.º CPC aplicável ex vi art. 42.º, n.º 1 CPTA, na pendência da ação administrativa comum, ampliar a causa de pedir, com fundamento na superveniente entrada em vigor de normas de conteúdo material idêntico àquelas cuja constitucionalidade se requereu fosse incidentalmente apreciada na petição inicial, mas com diferente período de vigência.

F) É jurisprudência consolidada deste STA que se reveste de importância jurídica fundamental a questão que revele uma complexidade superior ao comum ou que venha suscitando dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina; e que existe clara necessidade de admissão da revista quando o caso concreto configure a possibilidade de ser visto como um tipo, passível de se repetir em casos futuros, revelando necessidade de uniformização do direito ou, ainda, quando a matéria tiver sido tratada de forma ostensivamente errada pelas instâncias.

G) ..., salvo o devido respeito, o acórdão recorrido, a que ademais foi aposto voto de vencido, tratou a matéria de forma ostensivamente errada, reclamando-se a intervenção deste STA para melhor aplicação do direito.

H) No que tange a decisão de incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria, o Tribunal a quo errou ostensivamente: i) ao tratar o pedido especificamente deduzido pelo Recorrente como se de impugnação de normas, emanadas da assembleia da República (que não foi sequer demandada nos autos), se tratasse, concluindo depois pela sua incompetência para conhecer de pedido que não foi, de facto, formulado; ii) ao concluir que a competência para conhecer do objeto do pedido deduzido em juízo é do Tribunal Constitucional; e iii) ao convocar para a solução do caso concreto jurisprudência deste STA a que não se subsume o objeto dos autos ou que, sendo aplicada, implicaria precisamente solução contrária.

I) De igual modo, no que tange a decisão de não admissão da ampliação da causa de pedir com fundamento na superveniente entrada em vigor do art. 110.º, n.º 1 e 2 OE2014, salvo o devido respeito, é também ostensivo o erro de julgamento, porquanto resulta expressamente da lei processual aplicável, concretamente dos arts. 588.º, n.º 1 e 611.º CPC, a possibilidade (e desejabilidade) de ampliar a causa de pedir em articulado posterior à petição inicial quando ocorram factos que, por serem supervenientes, o Autor não podia antes alegar, desde que o faça até ao encerramento da discussão, assim se cumprindo o propósito de fazer corresponder a decisão à situação existente no momento do julgamento.

J) Por outro lado, a possibilidade de a questão sub judice ser vista como um tipo, passível de se repetir em casos futuros, de onde decorre a necessidade de uniformização do direito, justifica também a clara necessidade de melhor aplicação do direito, porquanto a solução encontrada servirá como orientação para todas pretensões potencialmente apresentadas junto dos Tribunais Administrativos que tenham como pedido a condenação da Administração no cumprimento de deveres de prestar decorrentes de normas jurídico-administrativas e como causa de pedir a desaplicação de normas reputadas inconstitucionais (extravasando os limites do universo dos trabalhadores que, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de outubro, estavam colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM).

K) Por último, será ainda de admitir a revista com fundamento na complexidade superior ao comum da questão do âmbito da jurisdição administrativa e nas dúvidas sérias que vem suscitando na jurisprudência sabido que é que é jurisprudência deste STA que se trata de questão indissolúvel do sistema de garantias jurisdicionais dos administrados e coloca questões de difícil resolução prática, a valorar à luz do princípio constitucional da tutela jurisdicional efetiva.

L) O Autor propôs no Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal ação administrativa comum, de harmonia com o previsto nos arts. 37.º, n.º 1 e 2, al. e) CPTA, contra a RAM, tendo pedido a condenação desta última, na qualidade de empregadora pública, no pagamento aos seus associados colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de outubro dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos no art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março.

M) Compete aos Tribunais Administrativos o julgamento das ações que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídico-administrativas, como sejam as relações de emprego público (arts. 212.º, n.º 3 CRP e 1.º n.º 1 ETAF) e, nomeadamente, apreciar litígios que tenham por objeto a tutela dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares diretamente fundados em normas de direito administrativo (art. 4.º, n.º 1, al. a) ETAF).

N) Ora, o que se reclama nos autos é, precisamente, que seja apreciado litígio que surge no âmbito de relação de emprego público, disciplinada por normas de direito administrativo, concretamente, as normas que constam do art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e dos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março.

O) Pelo que, inquestionavelmente, os tribunais administrativos são absolutamente competentes para, aplicando as normas jurídico-administrativas previstas art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, condenar a RAM, entidade empregadora pública, no pagamento aos associados do Recorrente de quantias certas – cfr. art. 212.º, n.º 3 CRP, arts. 3.º, n.º 1 e 37.º, n.º 2, al. e) CPTA e arts. 1.º, n.º 1 e 4.º, n.º 1, al. a) ETAF.

P) Sendo certo que em nenhum momento o Recorrente impugnou (ou quis impugnar) normas constantes de diploma legislativo – no caso, as normas que constam do art. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013 e art. 110.º, n.º 1 e 2 OE2014 – limitando-se a requerer que a sua inconstitucionalidade fosse incidentalmente apreciada, para concluir pela proibição da sua aplicação e consequente vigência do art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, de harmonia com o previsto nos arts. 204.º e 280.º, n.º 1, al. a) CRP e no art. 1.º, n.º 3 ETAF.

Q) Como ensina o Prof. Jorge Miranda in Manual de Direito Constitucional, Tomo VI – Inconstitucionalidade e Garantia da Constituição, Coimbra Editora, 2001, pág. 192 e 193 “O art. 204.º da Constituição é, pois, o ponto de partida necessário da fiscalização concreta da constitucionalidade (...) e significa, antes de mais, que: a) Todos os tribunais, seja qual for a sua categoria (art. 209.º), exercem fiscalização (...); b) A fiscalização dá-se nos “feitos submetidos a julgamento”, nos processos em curso em tribunal, incidentalmente, não a título principal; c) Ninguém pode dirigir-se a tribunal a pedir a declaração de inconstitucionalidade de uma norma, mas (como se viu atrás) é admissível que alguém se lhe dirija propondo uma ação tendente à declaração ou à realização de um seu direito ou interesse, cuja procedência depende de uma decisão positiva de inconstitucionalidade; d) (...)” (sublinhados nossos).

R) Pelo que, salvo o devido respeito, a jurisdição administrativa é materialmente competente para conhecer do pedido deduzido pelo Recorrente, no sentido de que se aprecie, a título incidental, a inconstitucionalidade daqueles arts. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013 e 110.º, n.º 1 e 2 OE2014, para decidir se as normas jurídico-administrativas que preveem que aos associados do Recorrente sejam abonados subsídios de compensação e de fixação e passagens aéreas para o continente estão em vigor na ordem jurídica e, assim, sobre a procedência do pedido de condenação da RAM no respetivo pagamento.

S) Na sua petição inicial, o Recorrente alegou em síntese que são seus associados trabalhadores que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 247/2003, de 8 de outubro, transitaram para os quadros dos serviços da RAM, os quais, de harmonia com o previsto no art. 3.º, n.º 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e nos arts. 1.º e 2.º do Decreto-Lei n.º 66/88, de 1 de março, têm direito a que lhe sejam abonados subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas para o continente, porquanto as normas inscritas no art. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013 padecem de ilegalidade e inconstitucionalidade.

T) Sucede que, na pendência da ação, foi publicada em Diário da República a Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, tendo-se verificado que no Orçamento de Estado para 2014 se inscreveu um art. 110.º que replica, sem lhe introduzir alteração, o art. 111.º OE2013.

U) O princípio da economia processual e o imperativo de contenção da litigiosidade impõem, considerando o pedido deduzido a final, que seja trazida à colação a superveniente entrada em vigor do art. 110.º, n.º 1 e 2 OE2014 (materialmente idêntico ao art. 111.º, n.º 1 e 2 OE2013), para que a apreciação, incidental, da inconstitucionalidade de ambas as normas seja feita em uníssono.

V) E, seguindo o processo a forma de ação administrativa comum e, por isso, os termos do processo de declaração do CPC, de harmonia com o disposto no art. 42.º, n.º 1 CPTA, é, atendendo à especificidade das relações jurídico-administrativas, de atribuir à publicação de diploma em Diário da República, por analogia, o art. 265.º, n.º 1 CPC que prevê que, ainda que não havendo acordo das partes, poderá ainda assim o Autor ampliar a causa de pedir.

W) Mas, assim não o entendendo – e o Tribunal a quo não estava sujeito às alegações das partes no tocante à indagação, interpretação e aplicação das regras de direito – certo é que o requerimento do Autor de 17/02/2014 sempre se subsumiria à previsão do art. 588.º CPC, porquanto a entrada em vigor, em 1/01/2014, do art. 110.º do OE2014 constitui facto objetivamente superveniente, que o autor não estava em condições de alegar na sua petição inicial e que terá de poder trazer ao processo até ao encerramento da discussão.

X) Pelo que se impunha que o Tribunal a quo tivesse admitido o pedido de ampliação da causa de pedir formulado pelo Recorrente, em articulado superveniente, nos termos previstos nos arts. 588.º e 611.º CPC.

2. A RAM (Região Autónoma da Madeira) conclui as suas contra-alegações da seguinte forma:

“(...) 8. Ao contrário do que refere o Recorrente, não se mostram reunidos, no entender da Recorrida, os requisitos exigidos pelo art. 150.º do CPTA, necessários para o Recurso de Revista, designadamente, porque:

8.1. Não existe necessidade de melhor aplicação do direito, dado que não ocorreu a sua má aplicação. Os pedidos formulados pelo ora Recorrente prendem-se, unicamente, com a ilegalidade/inconstitucionalidade de normativos constantes de Leis do Orçamento do Estado, emanados da Assembleia da República, no exercício da função política e legislativa, matéria que já foi alvo de profusa análise no foro judicial e deu azo a jurisprudência reforçadora da decisão de incompetência absoluta dos Tribunais Administrativos, tal como se contém no Acórdão recorrido, que é consonante com a jurisprudência existente sobre o assunto, situação que desqualifica a respetiva complexidade ou relevância para efeitos de Recurso de Revista;

8.2. Do referido resulta, outrossim, que inexistem no caso, as, pelo Recorrente, alegadas, “dificuldades de resolução uniforme das questões suscitadas a propósito do âmbito da jurisdição administrativa”, uma vez que não há desarmonia de julgados;

- Não se verifica, ainda, a falta de tutela jurisdicional efetiva do direito peticionado pelo ora Recorrente, posto que, atenta a real matéria em causa, o sistema judicial consagra as formas de verificação da legalidade ou da inconstitucionalidade do normativo em apreço, pela instância competente para o efeito, o Tribunal Constitucional, e a Constituição prevê os meios que podem desencadear esse juízo, sendo certo que, a assistir razão ao requerente, neste seu argumento, então, tal ausência de tutela verificar-se-ia sempre que a jurisdição administrativa carecesse de competência em razão da matéria para julgar, o que constitui um absurdo e contrassenso sobre o sistema existente;

8.3. No que toca à ampliação da causa de pedir cujo indeferimento o Acórdão Recorrido confirmou, ao contrário do que alegou o Recorrente, não poderia haver confissão para efeitos do n.º 1 do art. 265.º do NCPC, nem qualquer novo facto oriundo da publicação de uma Lei, que possa corresponder ao vertido nos arts. 588.º e 611.º do NCPC. Na verdade, a publicação e início de vigência de uma nova Lei, implica a sua inserção no ordenamento jurídico, no universo de normas cujo conhecimento se impõe ao julgador, nunca podendo substanciar um facto passível de confissão ou de ser objeto de qualquer articulado superveniente. Tratou-se, simplesmente, de uma Lei Nova, a qual é do conhecimento oficioso do julgador, independentemente de alegação, como se referiu no Acórdão da Relação do Porto de 07/07/1981, Recurso n.º 797, 3.ª Secção, BMJ, 309º- 407.

9. Sobre o objeto do Recurso de Revista interposto decorre de todo o exposto, que, em suma:

9.1. O objeto de impugnação do presente processo é relativo à reputada ilegalidade e inconstitucionalidade de normativos constantes de leis orçamentais, concretamente, dos n.os 1 e 2 do art. 111.º, da Lei n.º 66-B/2012, de 31 de dezembro, diploma que aprovou o Orçamento do Estado para 2013, a que se seguiu idêntico normativo constante do art. 110.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2014, assim sendo, a matéria está fora da competência dos tribunais administrativos, conforme o estabelece a al. a) do n.º 2 do art. 4.º do ETAF;

9.2. Na verdade, apesar do processo ter por base expressa, segundo o ora Recorrente, a condenação da Região Autónoma da Madeira no cumprimento de deveres de prestar, supostamente relativos ao pagamento, aos trabalhadores dos registos e do notariado, reportado a 1 de janeiro do ano de 2013, dos subsídios de fixação e de compensação, e de passagens aéreas a que se referem os n.os 1 e 2 do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 171/81, de 24 de junho e os arts. 1.º, 2.º e 3.º do D.L. n.º 66/88, de 1 de março, acrescido de juros vencidos e vincendos e de sanção pecuniária compulsória, à ora Recorrida não é imputada qualquer ilegalidade.

O Recorrente sabe que a Recorrida não incumpriu qualquer dever, pois que está obrigada ao acatamento da Lei, neste caso, Lei nacional, oriunda do soberano poder legislativo da Assembleia da República. Em suma, nenhuma ilegalidade (devida a ato de conteúdo positivo ou negativo) é sequer imputada à Recorrida, o que evidencia, sobejamente, que a ação administrativa interposta não tem base para proceder.

9.3. Sobre a não admissão do requerimento de ampliação da causa de pedir, confirmada no Acórdão Recorrido, se não assistiu nem assiste razão ao Recorrente para pretender ampliar a causa de pedir com base numa pretensa confissão da Recorrida que permitisse reconduzir a pretensão para o que refere o n.º 1 do art. 265.º do NCPC, também não pode surtir resultado favorável à pretendida ampliação da causa de pedir, o seu enquadramento nos artigos 588.º e 611.º do NCPC, pois que, para tal, teriam de ser articulados novos factos no processo. Ora, nada disso sucedeu, nem podia a esse respeito suceder, visto que a publicação e início de vigência de um normativo, neste caso, constante da Lei Orçamental para 2014, consubstancia simplesmente, uma Lei Nova, a qual é do conhecimento oficioso do julgador, independentemente de alegação, como se referiu no Acórdão da Relação do Porto de 07/07/1981, Recurso n.º 797, 3.ª Secção, BMJ, 309º-407.

Assim sendo, correta se mostra a decisão contida no Acórdão Recorrido, pelo que, nestes termos, e nos mais de Direito aplicáveis, não deve a Revista ter prossecução, devendo, em qualquer caso, ser mantida a decisão a quo e em consequência, negado provimento ao Recurso, assim se cumprindo o Direito e a Justiça.”

3. Admitido o recurso, fls. 256, foram os autos remetidos a este STA, que, por acórdão da Formação de Apreciação Preliminar, a que alude o nº5 do art. 150º, proferido em 3.12.2015, admitiu a revista, donde se extrai:

“(...) 3.2. O ora recorrente propôs a presente ação administrativa comum contra a Região Autónoma da Madeira pedindo a condenação desta última no pagamento aos seus associados colocados nos quadros transferidos para a RAM os subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstas no art. 3º, n.º 1 e 2 do Dec. Lei 171/81, de 24 de Junho e nos art.s 1º e 2º do Dec. Lei 68/88, de 1 de Março.

Como fundamento da sua pretensão o ora recorrente sustentou, na acção respectiva, a inconstitucionalidade das normas do art. 111º, n.º 1 e 2 do Orçamento de Estado de 2013.

3.3. O TAF do Funchal e o TCA Sul, embora com um voto de vencido, julgaram o Tribunal absolutamente incompetente porque a causa de pedir assentava somente no pedido de desaplicação do acto legislativo e tal extravasa os poderes de sindicância do Tribunal.

O acórdão do TCA Sul teve um voto de vencido nos seguintes termos: “a jurisdição administrativa tem competência para julgar este processo, porque estamos ante uma relação jurídica administrativa e o TC não tem competência para apreciar o pedido formulado”.

3.4. A nosso ver justifica-se admitir a revista.

A questão da competência, no presente caso, não pode considerar-se igual à que foi apreciada nos casos em que os interessados impugnavam directamente actos formalmente legislativos, alegando a sua natureza individual e concreta. Com efeito, no presente caso, o sindicato autor pretende que a entidade empregadora dos seus associados (RAM) pague subsídios de compensação e passagens aéreas previstos na lei e que, foram suspensos pelo art. 111º, n.ºs 1 e 2 da Lei do Orçamento para 2013 (Lei 66/B/2012, de 31 de Dezembro). Nestas condições, o que está em causa é saber se o Tribunal Administrativo é competente para apreciar o pedido a condenação de uma entidade empregadora a pagar determinados suplementos previstos na lei, invocando a inconstitucionalidade da lei que os suspende. Esta questão não foi resolvida pela jurisprudência citada, pelo que não pode sequer considerar-se que a decisão recorrida se insere na linha da jurisprudência desse STA.

É certo que a causa de pedir da presente acção se traduz na apreciação da inconstitucionalidade e que apenas o Tribunal constitucional pode apreciar a inconstitucionalidade abstracta. Mas também é verdade que se impõe delimitar as situações em que o particular está efectivamente a invocar uma inconstitucionalidade concreta, com repercussões no seu caso, dos casos em que essa pretensão não é verdadeira, mas apenas um pretexto para sindicar a constitucionalidade da lei. Assim e em situações como a presente em que o autor pretende a desaplicação de uma norma legal com fundamento em inconstitucionalidade com vista à definição da situação jurídica concreta dos seus associados, não é – pelo menos evidente e indiscutível – a solução encontrada pelo TCA Sul, desde logo posta em causa por um dos seus subscritores.

Por outro lado a questão é susceptível de vir a colocar-se em outras situações similares.

4. O SINDICATO DOS TRABALHADORES DOS REGISTOS E NOTARIADO notificado do acórdão que admitiu o recurso excecional de revista por si interposto de acórdão do TCA Sul, veio arguir a sua nulidade por omissão de pronúncia, o que mereceu novo acórdão da Formação, donde se extrai:

“(...) 2. Alega o requerente que o acórdão admitiu a revista relativamente a uma das questões objeto do recurso, mas nada disse quanto a uma outra questão ali suscitada, qual seja a da admissibilidade da ampliação da causa de pedir, com fundamento na superveniente entrada em vigor do art. 110º, nº 1 e 2 do OE2014, que prevê normas materialmente idênticas às previstas no art. 111º, nº 1 e 2 do OE2013.

3. A Região Autónoma da Madeira respondeu considerando que não ocorreu qualquer nulidade.

4. Vejamos a questão suscitada.

O acórdão objeto da arguição de nulidade admitiu a revista por entender que a questão da competência dos Tribunais Administrativos, no presente caso, era só por si bastante para admitir o recurso excecional de revista, nada dizendo sobre outra questão que o recorrente suscitara no recurso (conclusões s) e seguintes). Por outro lado, o acórdão em causa também não indicou essa questão no ponto 1.2. relativo aos fundamentos de admissibilidade da revista, invocados pelo recorrente.

Todavia, não resulta do silêncio do acórdão, ora em causa, qualquer omissão de pronúncia, uma vez que a admissão do recurso de revista excecional pela formação a que alude o art.º 150º do CPTA não limita o objeto do recurso à questão que pela sua relevância jurídica foi considerada idónea para essa admissão. É claro que para não admitir a revista excecional a formação a que alude o art.º 150º, 5 do CPTA, deve analisar a relevância de cada uma das questões objeto da revista; mas se uma das questões justifica a admissão, tanto basta para que este seja admitido, cabendo depois a delimitação concreta das questões a decidir à Secção do Contencioso Administrativo.

Deste modo o acórdão ora em causa não incorreu em omissão de pronúncia uma vez que tendo admitido a revista, e apesar de nada ter dito nesse sentido, não restringiu o recurso apenas à questão que indicou como idónea para esse efeito.

Face ao exposto e com o esclarecimento acima referido, indefere-se a arguida nulidade.

5. Colhidos os vistos, cumpre decidir.

O DIREITO

Está aqui em causa o acórdão do TCAS que, com um voto de vencido, negou provimento ao recurso interposto pelo Sindicato dos Trabalhadores dos Registos e Notariado (STRN), da sentença datada de 21.02.2014 do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal que se julgara materialmente incompetente para desaplicando o art. 111º, nº 1 e 2 OE2013, por material e organicamente inconstitucional, conhecer do pedido de condenação da Ré no pagamento aos associados do Autor, colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei n.° 247/2003, de 8 de Outubro, dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos no art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e no art. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março.

E também a negação de provimento ao recurso do despacho de indeferimento do pedido de ampliação da causa de pedir apresentado pelo autor, aqui recorrente, com fundamento na superveniente publicação em Diário da República, da Lei n.° 83-C/2013, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento de Estado para 2014 (a seguir OE2014).

Os fundamentos deste recurso são os de que tal decisão de absolvição da Ré da instância viola o disposto nos arts. 20.°, n.° 1, 204.°, 212.°, n.° 3 e 280.°, n.° 1, al. a) CRP, nos arts. 3.°, n.° 1 e 37.°, n.° 2, al. e) CPTA e nos arts. 1.°, n.° 1 e 2 e 4.°, n.° 1, al a) ETAF; e, no que tange ao indeferimento do pedido de ampliação da causa de pedir, tal viola os arts. 265.°, 588.° e 611.° CPC, aplicáveis ex vi art. 42.°, n.° 1 do CPTA, nomeadamente à luz do disposto no art. 20.°, n.° 4 da CRP.

Então vejamos.

Entendeu-se no TAF do Funchal e no TCAS que a jurisdição administrativa seria incompetente para conhecer da constitucionalidade dos normativos em causa na presente ação, por se entender que os mesmos, e que também são fundamento de outros pedidos em cumulação, estão contidos exclusivamente em diplomas legais que respeitam à competência legislativa da Assembleia da República.

Cumpre, pois, aferir se o litígio que opõe Recorrente e Recorrida surge ou não no âmbito de relação jurídica disciplinada por normas de direito administrativo.

Dispõe o art. 1º do ETAF que "os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes de relações administrativas e fiscais".

Veio, assim, reafirmar-se a cláusula geral estabelecida no artigo 212° n.º 3 da Constituição, que define a competência material dos Tribunais Administrativos, como dizendo respeito aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas.

Nos termos do art. 4º do novo ETAF, aprovado pela referida Lei nº 13/2003 de 19 de Fevereiro, veio o legislador indicar exemplificativamente os litígios que se encontram incluídos no âmbito da jurisdição administrativa, assim como aqueles que dela se encontram excluídos. (neste sentido ver Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Volume I, Anotação XXIX, Almedina, pág. 59).

E, nos termos do nº2 al. a) do referido preceito:

“2- Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:

a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa;”

A delimitação do poder jurisdicional atribuído aos tribunais administrativos faz-se, pois, segundo um critério material, ligado à natureza da questão a dirimir, tal como resulta do art. 212 nº3 da Const., nos termos do qual "compete aos tribunais administrativos...o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios das relações jurídicas administrativas”.

A competência dos tribunais determina-se pelo pedido do A., não dependendo o seu conhecimento nem da legitimidade das partes nem da procedência da ação (ver Ac. S.T.A. de 12/6/90, A.j.nº10/11; Ac. S.T.A. de 9/10/90, A.J. nº12, pág.26; Ac. S.T.J. de 3/2/87, B.M.J. nº 364/591).

Diz M. de Andrade, (N.E. de Processo Civil, 1956, pag.92) que, a competência em razão da matéria atribuída aos tribunais, baseia-se na matéria da causa, no seu objecto, "encarado sob um ponto de vista qualitativo - o da natureza da relação substancial pleiteada."

Daí a expressa exclusão supra referida do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, da apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa.

E isto não envolve qualquer inconstitucionalidade, pois é imperioso e natural que a jurisdição dita «administrativa» se ocupe de questões desse mesmo género, e não de outras quaisquer.

Há, pois, que averiguar que tipo de relação está em causa nos autos e se, atentos os pedidos e a causa de pedir, estamos na presença de um ato administrativo ou de um ato político.

O pedido formulado pelo STRN foi o de “Nestes termos, e nos mais de direito que V.Exa mui doutamente suprirá, requer o STRN se digne o Tribunal, desaplicando o art. 111º, nº 1 e 2 OE2013 por material e organicamente inconstitucional (ou, em todo o caso, ilegal por violar lei de valor reforçado), condenar a REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA a pagar aos associados do A. colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei nº 247/2003, de 8 de Outubro à data da sua entrada em vigor, os subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decreto-Lei nº 171/81 e 66/88.

Mais se requer ... que proceda ao pagamento das prestações de subsídio e passagens aéreas devidas desde 1 de Janeiro de 2013...”

Entendeu-se na decisão recorrida que:

“Trata-se, assim, de pedidos formulados apenas com fundamento na inconstitucionalidade das referidas Lei do Orçamento do Estado atrás identificadas.

Não obstante o Recorrente alegar que se trata de impugnação de normas jurídico-administrativas, sem necessidade de intermediação de acto administrativo regulador, podendo ser pedida a fiscalização difusa da constitucionalidade, os actos que se pretendem impugnar como fundamento dos restantes pedidos também estão contidos, exclusivamente, em diplomas legais emanados, como deles consta, dos preceitos constitucionais que respeitam à competência legislativa dos respectivos autores, neste caso a Assembleia da República.

E, ainda que pudessem existir dúvidas sobre a natureza do acto, como já decidiu o STA, em casos de actos mistos de difícil qualificação (actos gerais e concretos), e não é o caso, a dúvida deve ser resolvida a favor da normatividade (cfr. os citados acórdãos do Pleno de 07.06.2006, 1257/05 e da 1ª Secção do STA de 03.11.2004, rec. 678/04, no Ac. do STA citado pelo recorrente, e bem assim o recente Acórdão do Pleno de 19.03.15, proc. 0949/14).

Como resulta do supra citado Ac. do Pleno: «Se é certo, como vimos, que podem existir actos adoptados sob a forma legislativa que materialmente constituem actos administrativos e são susceptíveis de impugnação nos tribunais administrativos por serem os materialmente competentes para o efeito, temos, todavia, que para os actos jurídicos que sejam classificados como legislativos do ponto de vista formal e material está excluída a sua impugnabilidade nos tribunais administrativos (...) Vistos os actos jurídicos que os aqui recorrentes pretendem impugnar não se vislumbra que os mesmos, pelo seu teor, pelo seu carácter, natureza e consequências, se reconduzem a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspectos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias (...)».

Entendeu-se na decisão recorrida que os atos normativos impugnados na presente ação foram praticados no exercício da função política e legislativa, não se podendo entender que consubstanciam uma atuação materialmente administrativa, sendo manifesto que se pretende a sindicância da plena natureza legislativa dos mesmos.

Pelo que, concluiu-se que os normativos aqui em causa estão excluídos do âmbito material da jurisdição administrativa e fiscal atendendo ao preceituado no artº 4º nº2, a), do ETAF, cabendo a apreciação da sua inconstitucionalidade/legalidade ao Tribunal Constitucional e não aos Tribunais Administrativos (cfr. também artº 13º do CPTA).

Então vejamos.

Comecemos por interpretar os pedidos formulados assim como a causa de pedir dos mesmos.

Ao deduzir a sua pretensão em juízo, o autor alegou, em síntese, que: a) são seus associados trabalhadores que, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.° 257/2003, de 8 de Outubro, transitaram para os quadros dos serviços da RAM; b) a esses trabalhadores são devidos, de harmonia com o previsto no art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e nos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n° 66/88, de 1 de Março, subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas para o continente; c) em 1.01.2013 entrou em vigor o art. 111.° OE2013 que, sob a epígrafe "suspensão do pagamento de subsídios e de passagens na Região Autónoma da Madeira", nos seus n.° 1 e 2, prevê que, durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira da Região Autónoma da Madeira, não sejam abonados aos trabalhadores dos registos e do notariado o subsídio de fixação, o subsídio de compensação (n.° 1) e os encargos com passagens aéreas para o continente (n.° 2); d) e que este preceito por ser inconstitucional ou ilegal, não pode aqui ser aplicável.

É certo que o autor inicia o pedido formulado com: “desaplicando o art. 111º, nº 1 e 2 OE2013 por material e organicamente inconstitucional...”.

Mas, o verdadeiro pedido é o de condenação da “REGIÃO AUTÓNOMA DA MADEIRA a pagar aos associados do A. colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei nº 247/2003, de 8 de Outubro à data da sua entrada em vigor, os subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decreto-Lei nº 171/81 e 66/88. Mais se requer...que proceda ao pagamento das prestações de subsídio e passagens aéreas devidas desde 1 de Janeiro de 2013...”

O que está aqui em causa é, assim, um pedido de condenação da RAM no pagamento das prestações, que constam do art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e dos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março, a que correspondia a ação administrativa comum, prevista no art. 37.°, n.° 2, al. e) do CPTA (DL 15/2001 de 22/2 na redação da Lei n.º 63/2011, de 14/12).

Resulta, pois, da redação quer da causa de pedir quer dos pedidos formulados nestes autos que o objetivo que se pretende não é a declaração de inconstitucionalidade de qualquer preceito do OE2013 mas antes o da condenação ao pagamento aos associados do A. colocados nos quadros dos serviços transferidos para a RAM pelo Decreto-Lei nº 247/2003, de 8 de Outubro à data da sua entrada em vigor, dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decreto-Lei nº 171/81 e 66/88.

A alusão à desaplicação do art. 111º nº1 e 2 do OE2013 não constitui a formulação de qualquer pedido de declaração de inconstitucionalidade nem sequer a alegação de uma causa de pedir de direito perante o verdadeiro pedido e causa de pedir que é o de condenação no pagamento de subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas previstos nos Decretos-Lei nº 171/81 e 66/88.

O pedido é o de condenação da Administração ao cumprimento de deveres que decorrem diretamente de normas jurídico-administrativas, os referidos Decretos-Lei nº 171/81 e 66/88.

Na verdade o autor e aqui recorrente não quis impugnar as normas que constam do art. 111.°, n.° 1 e 2 OE2013 limitando-se, no fundo, a antecipando fundamento da ré para eventual não pagamento, a invocar a inaplicabilidade por inconstitucionalidade ou ilegalidade dessas normas à sua situação, de forma a não colocar em causa o direito dos seus associados à vigência dos art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e dos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março.

Esta, sim, é a finalidade e pretensão do STRN sendo que, para se apreciar esse direito dos seus associados poderá ser necessário, de forma incidental, aferir da constitucionalidade de normas que vêm suspender a aplicação desses mesmos diplomas.

É certo que a apreciação de um ato praticado no exercício da função legislativa extravasa os poderes de sindicância dos tribunais administrativos (artigo 4° n°2, alínea a) do ETAF) já que a fiscalização de normas cabe apenas ao Tribunal Constitucional (cfr. artigos 281° e 282° da CRP e Acórdãos do STA datado de 19 de Maio de 2011 proferido no Processo n° 113/10, e datado de 20 de Maio de 2010, proferido no Processo n°390/09 e Acórdão do TCA Sul datado de 14 de Julho de 2011 proferido no Processo n°07548/11).

Mas, também resulta do art. 204.° e 280º da CRP e do art. 1.° n.° 2 ETAF que todos os tribunais (independentemente da sua categoria) e os tribunais administrativos em particular, estão proibidos de aplicar, nos feitos que lhes sejam submetidos a julgamento, normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.

Pelo que, a eventual necessidade de conhecer da constitucionalidade do art. 111º da Lei Orçamento de 2012 na sua relação com os preceitos que o autor invoca como fundamento da sua pretensão não implica qualquer fiscalização geral e abstrata da constitucionalidade deste preceito mas apenas a apreciação concreta da constitucionalidade do mesmo relativamente ao art. 3.°, n.° 1 e 2 do Decreto-Lei n.° 171/81, de 24 de Junho e aos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março, preceitos que estão na base do pedido de condenação formulado nos autos.

A Lei do Orçamento do Estado para 2013 é um ato praticado no exercício da função legislativa.

Mas, não é a mesma objeto da causa de pedir nem do pedido nestes autos, como vimos.

E, a invocação da falta de vigência destas normas face às referidas normas orçamentais de cariz legislativo reveste caráter excecional relativamente à causa de pedir e pedido formulada pelo autor, competindo antes ao réu essa invocação e depois ao autor a inaplicabilidade dessas normas de caráter legislativo à sua situação e diplomas em que fundamenta a sua pretensão, por inconstitucionalidade das mesmas.

Em suma, as normas com base nas quais o autor deduz a sua pretensão são de cariz administrativo e respeitantes aos litígios emergentes das relações jurídico - administrativas.

A referência às normas legislativas e sua inconstitucionalidade traduziu uma antecipação de uma defesa que poderia pôr em causa a causa de pedir e a antecipação de uma resposta à ineficácia dessa defesa, por inconstitucionalidade dessas normas que poderiam pôr em causa a referida causa de pedir.

E, tal não é posto em causa pelo facto de estarmos perante uma ação administrativa comum de pedido de condenação em determinadas quantias que resultam de normas jurídico-administrativas, nos termos do art. 37.°, n.° 2 als a) e e) do CPTA (DL 15/2001 de 22/2 na redação da Lei n.º 63/2011, de 14/12), e não perante uma ação administrativa especial de impugnação de atos administrativos concretos.

É que, não nos podemos esquecer que estamos apenas no âmbito da competência dos tribunais administrativos e não no âmbito de qualquer erro na forma de processo ou outra exceção que possa, eventualmente, colocar-se caso se entenda que existiam atos administrativos impugnáveis, e face ao art. 38º do CPTA em vigor.

O que neste momento releva é, tão só, se estamos ou não no âmbito de uma relação jurídico-administrativa.

Podemos, assim, concluir que o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal é competente em razão da matéria para, ao abrigo dos arts. 3.°, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei n° 171/81, de 24 de Junho e nos arts. 1.° e 2.° do Decreto-Lei n.° 66/88, de 1 de Março, condenar a RAM no pagamento de quantia certa que resulte dos Decretos-Lei nº 171/81 e 66/88, ainda que para o efeito tenha que desaplicar o art. 111.°, n.° 1 e 2 do OE2013 (e eventualmente o art. 110.°, nºs. 1 da Lei 2 OE/2014) por inconstitucionalidade.

Pelo que, procede o recurso nesta parte.

Vem o aqui recorrente, também, interpor recurso da decisão do TCAS na parte em que lhe foi negado provimento ao recurso da decisão do TAFF de indeferimento do pedido por si formulado de ampliação da causa de pedir.

Para tanto refere que, na pendência da ação, foi publicado, a 31.12.2013, em Diário da República, o OE2014 que, no seu art. 110.°, n°s 1 e 2, replica, sem lhe introduzir alteração, o art. 111.° OE2013.

E que, se à luz da superveniente entrada em vigor da citada disposição normativa o pedido deduzido em juízo pelo Recorrente (condenação da RAM no pagamento dos subsídios e passagens aéreas devidos aos seus associados desde Janeiro de 2013) não carecia de alteração, o mesmo não acontecia com a causa de pedir, porquanto, na eventualidade de não se proceder à sua ampliação - trazendo à colação também, sempre a título incidental, a (in)constitucionalidade do art. 110.°, n.° 1 e 2 OE2014 - poderia acontecer que, caso fosse dado provimento ao pedido (apenas) com fundamento na proibição de aplicação do art. 111.° OE2013, por inconstitucional, viesse a RAM a recusar o pagamento dos subsídios de compensação e fixação e passagens aéreas vencidos após 31.12.2013, com fundamento na circunstância de a 1.01.2014 terem entrado em vigor as normas previstas nos n.° 1 e 2 do art. 110.° OE2014.

Então vejamos.

A fls 86 o autor e aqui recorrente vem, nos termos do art. 265º nº1 do NCPC, ampliar a causa de pedir invocando que foi publicado o OE2014 cujo art. 110º também é inconstitucional devendo aplicar-se à publicação daquela Lei 83-C/2013 de 31/12 o mesmo efeito que à confissão do réu, para os efeitos previstos no art. 265º nº1 do NCPC.

A ré, aqui recorrida responde dizendo que não houve qualquer confissão da sua parte quer quanto à matéria controvertida quer quanto aos factos alegados na petição concluindo que inexiste fundamento para a ampliação da causa de pedir.

A fls 99 foi proferido despacho a indeferir o pedido de ampliação da causa de pedir com o fundamento de que a publicação de um ato legislativo emanado pela Assembleia da República no exercício da função legislativa não é uma confissão do peticionado.

No âmbito do recurso para o TCAS o autor e então recorrente invoca para além dos fundamentos já antes invocados que, ao abrigo do art. 506º do CPC (atual art. 588º) nada obsta à dedução de articulado superveniente integrando matéria constitutiva de nova causa de pedir.

A decisão aqui recorrida confirma a decisão de 1ª instância com o fundamento de que não resulta dos autos qualquer confissão que possibilite ampliação da causa de pedir.

Ora, enquanto a petição inicial é o articulado no qual o autor deve expor os factos essenciais que constituem a causa de pedir e as razões de direito que servem de fundamento à ação (artigo 552º, 1, d), do NCPC) a contestação é o articulado do réu destinado à exposição das razões de facto e de direito por que se opõe à pretensão do autor e dos factos essenciais em que se baseiam as exceções deduzidas, se as houver, devendo toda a defesa ser deduzida na contestação (artigos 572º e 573º do NCPC).

Contudo, é permitida a admissibilidade de articulados supervenientes, que permitam às partes a introdução de novos factos essenciais, desde que supervenientes à apresentação do articulado da parte.

Daí que o artigo 588º do NCPC disponha os termos em que os mesmos devem ser admitidos:

“1- Os factos constitutivos, modificativos ou extintivos do direito que forem supervenientes podem ser deduzidos em articulado posterior ou em novo articulado, pela parte a quem aproveitem, até ao encerramento da discussão.

2- Dizem-se supervenientes tanto os factos ocorridos posteriormente ao termo dos prazos marcados nos artigos precedentes como os factos anteriores de que a parte só tenha conhecimento depois de findarem esses prazos, devendo neste caso produzir-se prova da superveniência.

3- O novo articulado em que se aleguem factos supervenientes será oferecido:...”

Em suma, estando em causa factos supervenientes que sejam constitutivos, modificativos ou extintivos dos direitos das partes, eles podem ser deduzidos, como se referiu, em articulado posterior ou em novo articulado, pela parte a quem aproveitem, até ao encerramento da discussão da causa desde que oferecidos na audiência prévia, quando os factos hajam ocorrido ou sido conhecidos até ao respetivo encerramento ou nos 10 dias posteriores à notificação da data designada para a realização da audiência final, quando não se tenha realizado a audiência prévia; e na audiência final, se os factos ocorrerem, ou a parte dele teve conhecimento em data posterior às anteriormente referidas [n.º3, alíneas a), b) e c), do citado inciso legal].

Por outro lado vigora, também, na nossa legislação processual o princípio da estabilidade da instância estabelecido ao artigo 260º do NCPC, nos termos do qual: “citado o réu, a instância deve manter-se a mesma quanto às pessoas, ao pedido e à causa de pedir, salvas as possibilidades de modificação consignadas na lei”.

E, o art. 265º do NCPC, preceito invocado inicialmente pelo autor, dispõe que:

“1- Na falta de acordo, a causa de pedir só pode ser alterada ou ampliada em consequência de confissão feita pelo réu e aceita pelo autor, devendo a alteração ou ampliação ser feita no prazo de 10 dias a contar da aceitação.

2- O autor pode, em qualquer altura, reduzir o pedido e pode ampliá-lo até ao encerramento da discussão em 1.ª instância se a ampliação for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo.

3- Se a modificação do pedido for feita na audiência ficará final, fica a constar da ata respetiva.

4- O pedido de aplicação de sanção pecuniária compulsória, ao abrigo do nº 1 do artigo 829.º-A do Código Civil, pode ser deduzido nos termos do nº 2.5 –

5- Nas acções de indemnização fundadas em responsabilidade civil, pode o autor requerer, até ao encerramento da audiência em 1ª instância, a condenação do réu nos termos previstos no artigo 567º do Código Civil, mesmo que inicialmente tenha pedido a condenação daquele em quantia certa.

6- É permitida a modificação simultânea do pedido e da causa de pedir desde que tal não implique convolação para relação jurídica diversa da controvertida.”

Mas, só aparentemente existe incompatibilidade entre aquele art. 588º com este art. 265º do NCPC.

Resulta, deste último preceito que, não estando em causa modificação subjetiva da instância, a alteração ou ampliação objetiva da causa de pedir só pode ocorrer em consequência de confissão feita pelo réu e aceita pelo autor, a formular em 10 dias a contar da aceitação, mas a ampliação do pedido pode verificar-se até ao encerramento da discussão em 1.ª instância, se for o desenvolvimento ou a consequência do pedido primitivo (artigo 265º, 1 e 2, do NCPC).

Reporta-se, assim, este artigo 265º, ao exigir no n.º 1 a confissão do réu, tão só aos casos em que a causa de pedir é uma e passa a ser outra, ou em que a causa de pedir se mantém, mas aditada de um novo fundamento, um diverso facto jurídico concreto enquanto o artigo 588º do NCPC se reporta aos factos essenciais da causa.

Ora, no caso sub judice, o aparecimento no OE para 2013 de um preceito idêntico ao do OE para 2012 referido pelo autor em nada interfere com a causa de pedir dos autos.

Trata-se, antes, da publicação e início de vigência de uma nova Lei, cuja inserção se impõe no ordenamento jurídico no universo de normas cujo conhecimento se impõe ao julgador, e do qual este deverá fazer uso se tal interferir com a resolução da concreta situação em causa.

Pelo que, tais referências legislativas por não constituírem a invocação de factos essenciais à causa de pedir não poderão ser objeto de qualquer articulado superveniente.

E, porque também não constituem qualquer alteração da mesma, também não se coloca a questão da aplicabilidade do art. 265º nº1 do NCPC.

Não é, pois, de admitir a referida ampliação da causa de pedir nos termos supra referidos, por tal ser desnecessário, pois o Tribunal deve, na decisão final, tomar em consideração o quadro legal que se sucedeu e que é comportado pelo pedido formulado.

Deve, assim, nesta parte, e com a presente fundamentação, manter-se as decisões das instâncias.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em:

a) Conceder parcial provimento ao recurso e revogar a decisão recorrida de absolvição da Ré da instância;

b) Julgar o Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal materialmente competente para conhecer do pedido deduzido pelo autor;

c) Manter a decisão de não admissão do pedido de ampliação da causa de pedir.

Custas 2/3 pelo recorrido e 1/3 pelo recorrente.

Lisboa, 22 de Setembro de 2016. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis (vencido por entender, como o Tribunal a quo, que o Tribunal é incompetente) – António Bento São Pedro.

Sumário

Texto

Metadados do documento

A carregar metadados do documento

Referências Legais

Legislação Nacional

Jurisprudência Nacional

Sumário

Texto Integral

I. RELATÓRIO

O DIREITO

Metadados do documento