143/88 - Tribunal Constitucional

1ª Secção Relator: Conselheiro Vital Moreira Acordam na 1a secção do Tribunal Constitucional: 1.Relatório O Ministério Público (MP) interpôs recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional (TC), nos termos dos artigos 280°, nº 1, a) e 2, da Constituição (CRP) e 70°, n° 1, a) e 72°, n° 3, da Lei n° 28/82, de 15/11, do acórdão de 9-7-87 do Supremo Tribunal de Justiça (STJ) que, com fundamento em violação dos artºs 205° e 206° da CRP, recusou a aplicação do art° 30° da Lei nº 6/85, de 4/5 (objecção de consciência perante o serviço militar obrigatório). Aquele acórdão do STJ foi proferido em recurso interposto por A. do acórdão de 22-1-87 do Tribunal da Relação de Lisboa que, por sua vez, negara provimento ao recurso que o mesmo recorrente interpusera do despacho do 1º Juízo Cível de Lisboa, o qual indeferira liminarmente, com fundamento em incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria para conhecer do pedido, a petição inicial da acção com processo especial para a obtenção da situação de objector de consciência por ele intentada, invocando que se constituirá provisoriamente nessa situação em 1981, data em que lhe havia sido recusada inspecção, à qual não comparecera por razoes de ordem religiosa. Entendeu a 1ª instância que, encontrando-se o dito A. na situação prevista na alínea b) do artº 28° da Lei n° 6/85, de 4/5, lhe seria obrigatoriamente aplicável o "regime transitório especial" estabelecido nos artºs 28º a 43° daquela Lei e, assim, caberia às "comissões regionais de objecção de consciência" a competência para a atribuição da situação de objector de consciência, donde a incompetência em razão da matéria do 1° Juízo Cível de Lisboa para o conhecimento do pedido. O Tribunal da Relação de Lisboa confirmou esta decisão e afastou a alegação de inconstitucio­nalidade dos art°s 28°, 30° e 32° da Lei n° 6/85 sustentada pelo recorrente com base em violação do princípio da igualdade consagrado no art° 13° da Constituição, considerando que aqueles dispositivos legais se limitam a tratar diferentemente grupos de cidadãos que se encontram em condições objectivamente di­ferentes. O S.T.J. veio, porém, a revogar o acórdão da 2a instância, decidindo que o art° 30° da Lei n° 6/85, ao confiar as comissões regionais de objecção de consciência o poder de atribuição da situação de objector de consciência, está ferido de inconstitucionalidade, já que tal poder se inte­gra no exercício da função jurisdicional e aquelas comissões não são tribunais, como o que se viola os art°s 205° e 206° da CRP, que reservam a função jurisdicional para os tribunais. Nas alegações de recurso o magistrado do MP junto do TC defende a não inconstitucionalidade da norma desaplicada, já que o legislador ordinário, ao estabelecer um regime transitório especial de atribuição administrativa do estatuto de objector de consciência, actuou dentro da margem de conforma­ção constitucional, pois só no caso de indeferimento do pedido do interessado e que surgira um conflito cuja resolução a Lei Fundamental impõe se decida por via jurisdicional; este regime não é afectado pelas disposições reguladoras do regime geral, já que as normas especiais prevalecem sobre as normas gerais do mesmo diploma e todas se situam no plano infra-constitucional; e também não viola o princípio da igualdade, já que a diferenciação na atribuição da situação de objector de consciên­cia entre os regimes geral e transitório contempla igualmente todos os cidadãos que se encontram na mesma situação de pendên­cia de definição de situação, e de natureza meramente objectiva ou processual e e feita por forma objectiva, com base em critérios razoáveis justificados e não arbitrários. Corridos os vistos, cumpre decidir. 2. Fundamentação 2.1. A questão de constitucionalidade Como resulta do que antes fica exposto, é a questão da constitucionalidade da norma do art° 30° da Lei n° 6/85, de 4/5, que constitui objecto do presente recurso. Este artigo, inserido no capítulo V, subordina­do à epígrafe "Regime transitório especial", atribui a uma comis­são funcionando em cada sede de distrito judicial do continente e em cada uma das regiões autónomas a competência para a atribuição da situação de objector de consciência nos casos definidos nas alíneas a), b) e c) do art° 28°. A comissão é constituída por um juiz de direito a indicar pelo Conselho Superior da Magistratura, que presidirá, por um cidadão designado pelo Ministro da Defesa Nacional e por um cidadão de reconhecido mérito indicado pelo Procurador-Geral da Republica e pode fazer-se assistir por pessoas de reconhecida idoneidade técnica e moral, designadamente por ministros de confissões religiosas (n°s 2 e 3 do art° 30°). A lei prevê a impugnação judicial da decisão da comissão que denegue o estatuto de objector de consciência, para a qual é competente um "tribunal comum de competência especializada" (art°s 31° e 38°). Nos termos do art° 28°, o regime transitório especial e aplicável: a)Aos cidadãos que a data da publicação da Lei 6/85 tenham iniciado o cumprimento das obriga­ções militares e ainda não tenham terminado a prestação do serviço efectivo normal nas Forças Armadas, desde que deduzam o pedido de objecção de consciência no prazo de 90 dias a contar daquela publicação e nos termos dos art°s 28° a 43°. b)Aos cidadãos que à data da publicação da Lei 6/85 hajam já declarado às entidades militares serem objectores de consciência e se encontrem a aguardar definição da sua situação, desde que façam prova perante o distrito de recrutamento e mobilização respectivo, no prazo de 120 dias a contar daquela data, de que apresentaram petição nos termos dos art°s 28° a 43°. c) Aos cidadãos na situação de disponibilidade, licenciados, territoriais ou na reserva terri­torial, desde que deduzam o pedido de objecção de consciência no prazo de 90 dias a partir da publicação da lei e nos termos dos art°s 28° a 43°. Por sua vez, os art°s 9° e 16°, n°s 1 e 2, da mesma Lei prevêem o regime geral de aquisição da situação de objector de consciência, estabelecendo que a mesma se aquire "por decisão judicial" mediante processo de "natureza judicial", sendo competente para a acção o tribunal da comarca da resi­dência do autor. Como se viu, o tribunal recorrido recusou a aplicação do art° 30° da Lei n° 6/85 por ofensa aos art°s 205° e 206° da CRP. Por outro lado, tal norma tinha sido arguida de inconstitucionalidade pelo interessado, por violação do princípio da igualdade. Ora, o TC não esta limitado quanto aos fundamen­tos da apreciação da constitucionalidade da norma desaplicada enunciados na decisão recorrida, podendo conhecer de outros eventualmente relevantes. Assim, na indagação sobre a conformidade cons­titucional da norma em apreciação, haverá que dar resposta as seguintes interrogações: - A CRP, e designadamente os seus art°s 205° e 206°, impõem que a atribuição do estatu­to de objector de consciência se faça, em todos os casos, por via jurisdicional? - O regime transitório especial previsto na Lei 6/85, de 4/5, designadamente, o art° 30° da mesma lei, ao atribuir, em certos casos, as comissões regionais de objecção de consciência a competência para a atri­buição do estatuto de objecção de consciên­cia (diferentemente do que ocorre no regime geral previsto na mesma lei), viola o prin­cípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, consagrado no art° 13° da CRP ? Cumpre abordar, sucessivamente, cada uma destas questões. 2.2 A questão da violação da reserva judicial A decisão recorrida, ao invocar a violação dos art°s 205° e 206° da CRP pelo art° 30° da Lei 6/85, assenta na ideia de que a atribuição da situação de objector de consciência esta abrangida na função jurisdicional, para chegar à con­clusão de que apenas os tribunais têm competência para a sua atribuição. No entanto, tal tese deve considerar-se impro­cedente. É certo que a Lei n° 6/85 confere natureza jurisdi­cional a questão da atribuição do estatuto de objector de cons­ciência (artigos 9° e 16°). E torna-se irrecusável que o regime especial constante do art° 28° e seguintes constitui uma excepção aquele regime diferindo a um órgão não judicial a atribui­ção daquele estatuto, nos casos previstos no art° 28°. Todavia, não é lícito fazer assentar nos preceitos dos art°s 9° e 16° da Lei 6/85 (os quais estabelecem a via jurisdicional para a aquisição do estatuto de objector de consciência e atribuem aos tribunais de comarca a competência para a sua atribuição) um juízo sobre a inconstitucionalidade de outras normas delas divergentes (no caso, o art° 30° da mesma Lei), já que todas se situam no plano da legislação ordinária, ou seja, num plano infraconstitucional. Parece, assim, evidente que o problema está, primacialmente, em saber se a Constituição impõe que a atribuição da situação de objector de consciência se faça por via jurisdicional. Só depois de resolvida esta questão se poderá colocar o problema de saber quais os órgãos a que, legitimamente, poderá ser atribuída a competência para tais decisões. Ora, nada permite concluir que a Constituição imponha uma via necessariamente judicial para a obtenção da situação de objector de consciência, com obrigatória exclusão da via administrativa. Nesta matéria, os únicos preceitos constitucionais relevantes são, por um lado, os art°s 41°, n°6, e 276°, n°4, que, respectivamente, consagram o direito a objecção de consciência e prevêem a prestação de serviço cívico pelos objec­tores de consciência ao serviço militar, e ,por outro lado, os art°s 205° e 266° e o art°268°, n°3 que, respectivamente, garantem a reserva judicial da função jurisdicional e que esta­belece a garantia do recurso contencioso relativamente aos actos administrativos ilegais, bem como para a obtenção do reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido. Ora, as disposições constitucionais que se referem à objecção de consciência não estabelecem qualquer reserva judicial quanto a atribuição do estatuto de objector de consciência, devendo, aliás, notar-se que são escassos os casos expressos de reserva de decisão judicial prescritos na Constituição (ver, por ex. os art°s27°, n°2, 28°, n°1, 33°-4, 34°-2, 36°-6, 46°-2, 116°-7). Por outro lado, não é possível con­cluir que as decisões sobre a atribuição do estatuto de objecção de consciência tenham, em si mesmas, natureza jurisdicional. Por mais problemática que seja a definição constitucional da função jurisdicional (art°206° do CRP), a verdade é que não se afigura que ela abranja as situações em que, como ocorre no caso da objecção de consciência, se trata de fazer valer, perante a Administração, um direito à isenção de prestação de um dever público (a prestação do serviço militar). Como nota pertinentemente o MP, só existe conflito e só se põe o problema de ofensa dos direitos dos cidadãos no caso de ser denegada a atribuição do estatuto de objector de consciência. Então, sim, surge uma questão de natureza verdadeiramente juris­dicional. O facto de a Lei n° 6/85 ter optado, como regime geral, por jurisdicionalizar a atribuição do estatuto de objector de consciência não se deve a uma imposição consti­tucional. Como vem salientado pelo MP, de todo o processo legislativo que esteve na génese da Lei n° 6/85, de 4/5, resulta que ao legislador ordinário se abriam duas vias para a atribuição do estatuto de objector de consciência, uma judicial e outra administrativa, ambas constitucionalmente admissíveis, desde que, naturalmente, quanto a esta, se garantisse o direito de impugnação judicial da decisão tomada, em primeira linha, pela Administração. Esta Lei teve por fonte da proposta de Lei n° 61/111, do IX Governo Constitucional, e os projectos de lei n°s 49/111, da ASDI, e 163/III, da UEDS (in D.A.R.,111 Legislatura, 1ª sessão legislativa, II S., n°93, de 02/3/84, P. 2355/2360, nº2, de 9/6/83, P.129/123, e nº10, de 28/6/83, P. 410/416). Enquanto que a proposta de lei n° 61/111 e o projecto de lei n° 163/111 atribuíam ao tribunal de comarca da residência do autor a competência para a concessão da situa­ção de objector de consciência, através de processo especial, o projecto de lei n° 49/111 atribuía tal competência, em cada distrito de recrutamento, a uma junta de objecção de consci­ência, de cujas decisões cabia recurso para o Conselho Nacional de objecção de consciência (a funcionar junto do Supremo Tribunal de Justiça, que decidiria em definitivo). A opção por um sistema judicial como regime , regra foi, aliás, justificada no preâmbulo da proposta de lei n°61/111 e no projecto de lei nº163/111 em razão das maiores garantias de independência e imparcialidade dos tribunais comuns, já vocacionados para a apreciação dos direitos subjectivos dos cidadãos. Também os dados de direito comparado proficientemente referidos pelo MP revelam que na generalidade dos países a atribuição do estatuto de objector de consciência é feita, em primeira linha, pela via administrativa, como sucede na França, na Itália, na República Federal Alemã, na Holanda e na Espanha (ver Miguel Foraster Serra,"Protección jurisdiccional del derecho a la objecion de conciencia al servicio militar", in Civitas -Revista Española de Derecho Administra­tivo, n° 46, pag. 189 e segs), o que demonstra que a decisão sobre o pedido de obtenção do estatuto de objector de cons­ciência e generalizadamente entendida como não integrando em si mesma a função jurisdicional. E se não foi esta a solução adoptada pelo nosso legislador para o regime geral de aquisição da situação de objector de consciência, a verdade e que isso sucedeu não por existir obstáculo de ordem constitucional mas por outras razoes (que acima foram referidas). Ora, se não era constitucionalmente ilegítima a via administrativa para o regime geral (salvaguardada, claro, a garantia de impugnação judicial), é óbvio que a fixação, em tais moldes, de um regime transitório especial em nada afronta as normas dos art°s 205° e 206° da CRP. 2.3. A questão da ofensa ao princípio da igual­dade Este regime transitório especial, traduzido, na Lei 6/85, na atribuição de competência para a atribuição do estatuto de objector de consciência a um órgão não judicial a comissão regional de objecção de consciência (art° 30°) - com reabertura da questão perante um tribunal comum de jurisdição especiali­zada em caso de denegação do estatuto (art°s 31° e 38°), consta­va já da proposta de Lei n° 61/111, paralelamente com o regime regra da via jurisdicional, tendo a justificação de tal regime transitório sido feita no respectivo preâmbulo, nos seguintes termos: "... o já avultado número de objectores de consciência de facto que deveriam por esta via (a jurisdicional) regularizar a sua situa­ção nos termos do capítulo III fez recear, com bom fundamento, uma sobrecarga de processos nos tribunais judiciais, já assoberbados, como é público e notório. Correr-se-ia assim o risco de as decisões finais se protelarem no tempo para alem de todos os limites razoá­veis, criando situações de incerteza altamente inconvenientes e implicando consequências desagradáveis para os próprios interessados, na medida em que as mesmas viessem a ser proferidas quando atingissem uma idade já sensivelmente superior àquela em que normal­mente se cumpre o dever de prestação de serviço militar." "Houve que pensar num esquema expedito e transitório, em ordem a reduzir a intervenção dos tribunais comuns na apreciação dos pedidos de atribuição da situação de objector de consciência dos cidadãos que não a requereram anteriormente por não existir lei que o permitisse e que se encontram nas situações definidas no art° 23°" Por sua vez, o projecto de lei n°163/III, não obstante prever uma via integralmente jurisdicionalizada de atribuição do estatuto de objector de consciência, previa a regimes especiais para os casos pendentes ou já provisoriamente definidos: -Para os casos pendentes de definição de situa­ção estabelecia-se prioridade no julgamento das acções de atribuição do estatuto (art°s 25° e 27°); -para os casos em que os cidadãos já tivessem sido considerados pelas autoridades militares compe­tentes como objectores de consciência previa--se a prestação de serviço cívico, em circuns­tâncias a estabelecer pelo Governo, por decreto-lei, no prazo de 120 dias (art° 28°, n°1 e 29°). Também o projecto de lei n° 49/111, optando pela via administrativa de atribuição do estatuto, não deixava de prever um regime transitório aplicável a todos aqueles que haviam já formulado o pedido ao abrigo das normas provisórias fixadas pelas Forças Armadas. O regime transitório especial aplica-se aos cidadãos que se encontrem nas situações previstas nas diversas alíneas do art° 28°, e que são aqueles cuja situação militar ainda esteja pendente, por ainda se encontrarem a prestar o serviço efectivo normal nas Forças Armadas (al. a) ou esteja apenas provisoriamente definida, por já haverem declarado às entidades militares serem objectores de consciência (al. b) ou se encontrem na situação de disponibilidade, licenciados, territoriais na reserva territorial (al. c). É a situação prevista na al. b) do referido preceito que aqui está em causa, por ser a situação em que se encontra o cidadão interessado no presente processo. Será este regime atentatório do princípio da igualdade estabelecido na CRP (art° 13°)? Este preceito constitucional, consagrando o princípio da igualdade dos cidadãos perante a lei, tem mereci­do interpretação jurisprudencial uniforme no sentido de que tal principio não exige o tratamento igual de todas as situações mas antes implica que sejam tratados igualmente os que se encontram em situações iguais e tratados desigualmente os que se encontram em situações desiguais, de maneira a não serem criadas discriminações arbitrárias. Esse entendimento do princípio de igualdade, na vertente dele que aqui agora interessa, tem sido sufragado continuadamente pela jurisprudência constitucional, sem grandes discrepâncias (para alem das naturais diferenças de formulação e “nuances” conceituais). Já no parecer n °1/76 da Comissão Constitucional se escrevia (in Pareceres da Comissão Constitucional, vol.l°, p.10 e sgt.): "Numa primeira acepção, a igualdade perante a lei signi­ficara que na aplicação do direito não há lugar para operar discriminações em função das pessoas. Todos beneficiam por forma idêntica dos direitos que a lei estabelece, todos por forma idêntica se acham sujeitos aos deveres que ela impõe. Mas o princípio da igualdade perante a lei, constitucio­nalmente consagrado, vincula também o próprio legislador. E neste plano já é mais difícil circunscrever o seu alcance. A igualdade perante a lei reclama agora, não que todos sejam tratados, em quaisquer circunstâncias, por forma idênti­ca, mas sim que recebam tratamento semelhante os que se acham em condições semelhantes. Com isto se abre, porém, a questão de saber o que deve entender-se por "condições semelhantes". A semelhança nas situações da vida nunca pode ser total: o que importa e distinguir quais os elementos de semelhança que têm de registar-se - para alem dos inevitáveis elementos diferenciadores - para que duas situações devam dizer-se semelhantes em termos de merecerem o mesmo tratamento jurídico”. Ora, reportando-nos ao caso em apreço, verifica-se que a diferenciação estabelecida pelo legislador ordinário entre os regimes geral e transitório especial de atribuição do estatuto de objector de consciência não põe em causa o direito substantivo que a todos os cidadãos assiste de o virem a adquirir; a discriminação existente, sendo de ordem processual , visa mesmo permitir que determinadas categorias de cidadãos, objectivamente colocados em situações distintas, não sofram, por razoes que lhes não são imputáveis, Um prejuízo mais gravoso do que a generalidade dos cidadãos na obtenção daquele estatuto. Tais razoes radicam no facto de, tendo a Constituição consagrado o direito à objecção de consciência em 1976, só em 1985, com a Lei n°6/85, de 4/5, o legislador ordinário ter vindo regulamentar o exercício de tal direito, o que criou situações de indefinição de situação em relação a uns e não permitiu a outros o efectivo exercício desse direito; a protelar-se por muito mais tempo a situação destes cidadãos, como era previsível que acontecesse se os mesmos fossem remetidos por os tribunais de comarca, dada a conhecida morosidade dos processos judiciais, estar-se-ia, então sim, a criar uma discriminação injustificada. Por outro lado, são tratados de forma igual todos os cidadãos que, em relação ao direito a objecção de consciência, se encontram na mesma situação de indefinição. Pode, assim, concluir-se que a diversidade de regimes se fundou em critérios de razoabilidade, justificados pela diferença de situação objectiva, e foi estabelecida por forma objectiva e não arbitrária, pelo que não viola o art° 13° da CRP. 3- Em face do exposto, decide-se: a) não julgar inconstitucional a norma do art° 30° da Lei n° 6/85, de 4/5; b) conceder provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida no que respeita à questão de constitucionalidade. Lisboa, 16 de Junho de 1988 Vital Moreira Antero Monteiro Dinis Raul Mateus Armando Manuel Marques Guedes