14379/26.0BELSB.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. É aplicável a regra geral contida no art.º 16.º, n.º 1, do CPTA para efeitos de determinação de competência em razão do território de ações apresentadas ao abrigo do art.º 22.º da Lei do Asilo.

II. A situação de detenção não se confunde com residência habitual nem o legislador consagrou tal equiparação.

Decisão

[art.º 105.º, n.º 4, do Código de Processo Civil (CPC)]

AA (doravante Reclamante) veio reclamar, ao abrigo do art.º 105.º, n.º 4, do Código de Processo Civil (CPC), da decisão proferida no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (TAC de Lisboa), na qual aquele Tribunal se julgou territorialmente incompetente para o conhecimento da ação administrativa urgente que apresentou, contra a Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P. (doravante AIMA), de impugnação de ato praticado no âmbito de procedimento de proteção internacional.

Para sustentar o seu entendimento, formulou as seguintes conclusões:

“A. A decisão reclamada, ao julgar o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa incompetente em razão do território e ao declarar competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, enferma de erro de direito na interpretação e aplicação do artigo 16.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, por ter adotado uma leitura meramente formal, estática e descontextualizada do critério da residência habitual do Autor.

B. Resulta expressamente da petição inicial que o Requerente, ora Reclamante, se encontrava, à data da propositura da ação, detido no Estabelecimento Prisional de Monsanto, em Lisboa, circunstância factual atual, objetiva e juridicamente relevante que não podia ser desconsiderada na determinação da competência territorial.

C. A sentença reclamada, ao fazer prevalecer exclusivamente a morada indicada em Cascais, ignorou que o Requerente se encontrava privado da liberdade em Lisboa, local onde se situava, no momento da instauração da ação, o centro efetivo e juridicamente relevante da sua situação pessoal e processual.

D. Em situação de reclusão, a noção de residência habitual não pode ser compreendida de modo puramente formal ou declarativo, antes devendo ser interpretada à luz da realidade concreta, atual e efetiva do interessado, sob pena de completa desadequação entre a norma processual e a situação que a mesma visa disciplinar.

E. A privação da liberdade do Requerente no Estabelecimento Prisional de Monsanto não configura uma permanência ocasional ou acidental, mas antes uma situação de permanência forçada, estável e exclusiva, imposta por autoridade pública, que assume relevância decisiva para efeitos de aferição da conexão territorial do litígio.

F. Tal conexão territorial deve ser aferida à luz do local onde se encontra o centro efetivo de exercício dos direitos do Requerente, designadamente o exercício do contraditório e da defesa e a efetividade da tutela jurisdicional, não podendo ser aplicada em termos que transformem um critério funcional de conexão num mero expediente formal desligado da realidade.

G. No caso vertente, é em Lisboa que o Requerente se encontra efetivamente localizado, é em Lisboa que exerce, ainda que em contexto de reclusão, os seus direitos processuais, é em Lisboa que contacta com o seu mandatário e é em Lisboa que se projetam, de forma mais imediata, os efeitos da tramitação processual, pelo que é esse o foro que melhor satisfaz a ratio do artigo 16.º do CPTA.

H. A decisão recorrida não valorou adequadamente a natureza específica do presente processo, o qual constitui impugnação jurisdicional em matéria de proteção internacional, asilo e proteção subsidiária, revestindo carácter urgente e gratuito, nos termos do artigo 84.º da Lei n.º 27/2008, circunstância que impõe uma interpretação das normas processuais orientada por critérios de máxima efetividade e de proteção reforçada dos direitos fundamentais.

I. Num processo em que se discutem direitos fundamentais do Requerente, incluindo a tutela contra o afastamento e a proteção contra risco de ofensa grave, a determinação da competência territorial deve favorecer a apreciação célere, útil e materialmente adequada da causa, em conformidade com o princípio da tutela jurisdicional efetiva.

J. A interpretação acolhida na decisão reclamada é menos conforme com o artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, porquanto sacrifica a efetividade do acesso à justiça em favor de um entendimento excessivamente formal do conceito de residência habitual, abstraindo da privação atual da liberdade do Requerente em Lisboa.

L. Acresce que a Entidade Demandada, Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I.P., tem igualmente sede em Lisboa, o que reforça objetivamente a conexão territorial do litígio com este foro e evidencia a adequação do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para a apreciação da presente ação.

M. A remessa dos autos para o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra não serve qualquer exigência material de racionalidade processual, antes afastando o processo do tribunal territorialmente mais ligado quer ao local de efetiva permanência do Requerente, quer ao local da sede da Entidade Demandada.

N. Ao limitar-se a afirmar que a competência territorial se fixa pela área da residência habitual do Autor e ao reconduzir esta, sem qualquer ponderação adicional, à morada formal de Cascais, a sentença recorrida incorreu em insuficiente consideração dos pressupostos de facto relevantes e em errada subsunção jurídica dos mesmos ao artigo 16.º, n.º 1, do CPTA.

O. O tribunal a quo devia ter atendido ao facto, expressamente alegado na petição inicial, de o Requerente se encontrar detido em Monsanto, Lisboa, circunstância contemporânea da instauração da ação e decisiva para a determinação da conexão territorial materialmente relevante.

P. Em contexto de reclusão, o local do estabelecimento prisional constitui, para efeitos processuais, o ponto de referência territorial juridicamente relevante da situação concreta do autor, pelo menos quando, como sucede nos presentes autos, tal circunstância está expressamente alegada, é atual à data da propositura da ação e interfere diretamente com o exercício dos seus direitos processuais.

Q. A decisão reclamada desconsiderou, assim, o critério de proximidade material que deve presidir à aplicação das normas de competência territorial, substituindo-o por um critério puramente formal de domicílio pretérito, incompatível com a situação concreta do Requerente e com a função garantística do processo.

R. Verifica-se, por conseguinte, que o Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa é o tribunal que apresenta a conexão territorial mais imediata, intensa, atual e relevante com o litígio”.

É a seguinte a questão a decidir:

a. Qual o tribunal territorialmente competente para a instrução e conhecimento da presente ação?

II. Fundamentação

II. A. Para a apreciação da presente reclamação, são de considerar as seguintes ocorrências processuais, documentadas nos autos:

1. Em 07.04.2026, o Reclamante, com residência Rua...Cascais , e atualmente detido no Estabelecimento Prisional de Monsanto, intentou, no TAC de Lisboa, ação administrativa urgente contra a decisão do Conselho Diretivo da AIMA, que considerou o seu pedido de proteção internacional infundado, com fundamento nas alíneas e), f), h) e i) do n.º 1 do art.º 19.º da Lei do Asilo e, cumulativamente, declarou a sua exclusão do âmbito de proteção internacional nos termos do art.º 9.º, n.º 1, alínea c), subalínea ii), e n.º 2, alíneas a), b) e c) do mesmo diploma, tendo formulado os seguintes pedidos:

“a) Deve a presente impugnação jurisdicional ser julgada totalmente procedente, por provada, e, em consequência, ser anulada a decisão proferida pelo Conselho Diretivo da Agência para a Integração, Migrações e Asilo, I. P., no âmbito do Processo de Proteção Internacional n.º ..., que considerou o pedido do Requerente como manifestamente infundado ao abrigo do artigo 19.º, n.º 1, alíneas e), f), h) e i), e que determinou a sua exclusão do âmbito da proteção internacional nos termos do artigo 9.º, n.º 1, alínea c), subalínea ii), e n.º 2, alíneas a), b) e c), da Lei n.º 27/2008.

b) Deve ser reconhecida a ilegalidade da qualificação do pedido como manifestamente infundado, por não se encontrarem preenchidos os respetivos pressupostos legais, bem como a ilegalidade da aplicação das cláusulas de exclusão previstas no artigo 9.º do mesmo diploma, por ausência de verificação dos requisitos exigidos e por violação do caráter excecional dessas normas.

c) Em consequência, deve ser determinada a remessa do procedimento à Entidade Demandada para nova decisão, a proferir com respeito pelos parâmetros legais aplicáveis, assegurando-se uma apreciação integral, individualizada e atual da situação do Requerente, com consideração efetiva dos elementos factuais e jurídicos relevantes e das garantias procedimentais devidas.

d) Subsidiariamente, caso este Tribunal entenda dispor de todos os elementos necessários à decisão da causa, deve a Entidade Demandada ser condenada à prática do ato devido, com o reconhecimento do direito do Requerente à proteção internacional, designadamente mediante a concessão do estatuto de refugiado ou, pelo menos, de proteção subsidiária, nos termos legalmente previstos.

e) Deve ainda ser expressamente reconhecido e mantido o efeito suspensivo da presente impugnação, nos termos do artigo 22.º, n.º 1, da Lei n.º 27/2008, com todas as consequências legais, designadamente quanto à impossibilidade de execução de qualquer medida de afastamento, direta ou indireta, enquanto não for proferida decisão judicial definitiva” (cfr...., cujo teor se dá por integralmente reproduzido).

2. Foi proferida sentença, no TAC de Lisboa, a 09.04.2026, onde este Tribunal se declarou territorialmente incompetente para conhecer da ação, indicando como competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, da qual consta designadamente o seguinte:

“No caso dos autos, encontramo-nos perante uma impugnação jurisdicional regulada pela Lei n.º 27/2008, de 30.06 que segue precisamente essa regra geral, ou seja, a de que esta deve ser intentada no tribunal da área de residência habitual do autor.

Portanto, o tribunal territorialmente competente para a apreciação da presente ação é aquele que tem a sua sede na área de residência habitual do autor, à luz do critério que se mostra previsto no n.º 1 do artigo 16.º do CPTA.

Assim sendo, tendo em conta que o Autor declarou que a sua residência é na Rua...Cascais (cfr. ...), o tribunal territorialmente competente em razão do território é o Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra (cfr. mapa anexo ao Decreto Lei n.º 325/2003, de 29.12).

Conclui-se, assim, pela incompetência em razão do território do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, competindo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra conhecer da presente ação” (cfr. ...).

II. B. Apreciando

Considera o Reclamante, em síntese, que o TAC de Lisboa é o competente para apreciar a ação em causa, porquanto, in casu, “[e]m contexto de reclusão, o local do estabelecimento prisional constitui, para efeitos processuais, o ponto de referência territorial juridicamente relevante da situação concreta do autor”. Ou seja, entende, em síntese, que o TAC de Lisboa é o competente para apreciar a ação, porquanto deveria ter sido considerado o facto de o Reclamantes estar atualmente detido no Estabelecimento Prisional do Monsanto, em Lisboa, sendo esse o foro que melhor satisfaz a ratio do art.º 16.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), reputando a interpretação do Tribunal a quo de atentatória do art.º 20.º da Constituição da República Portuguesa (CRP). Ademais, acrescenta, a AIMA tem sede no município em Lisboa, o que reforça a conexão territorial.

Vejamos, então.

A competência do tribunal, em qualquer das suas espécies, deve ser aferida pelo tipo de pretensão deduzida pelo autor (pedido) e pelas normas que a disciplinam (fundamentos jurídicos).

Nos termos do art.º 13.º do CPTA, “[o] âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”.

Este diploma contém um conjunto de regras, em termos de competência em razão do território, que cumpre ter presentes, previstas nos seus art.ºs 16.º a 22.º.

Nos termos da regra geral, prevista no n.º 1 do art.º 16.º do CPTA:

“Sem prejuízo do disposto nos artigos seguintes e das soluções que resultem da distribuição das competências em função da hierarquia, os processos são intentados no tribunal da área da residência habitual ou da sede do autor”.

Para além da regra geral, prevista no art.º 16.º, há várias regras especiais, a saber:

a. Competência atinente a processos relacionados com bens imóveis (art.º 17.º);

b. Competência em matéria de responsabilidade civil (art.º 18.º);

c. Competência em matéria relativa a contratos (art.º 19.º);

d. Outras regras de competência territorial (art.º 20.º);

e. Competência em caso de cumulação de pedidos (art.º 21.º);

f. Competência supletiva (art.º 22.º).

In casu, não estamos perante nenhum dos casos enquadráveis em qualquer uma das regras especiais previstas no CPTA.

Estamos perante a apreciação da legalidade do ato praticado pelo Conselho Diretivo da AIMA, no âmbito do processo de Proteção Internacional n.º ..., que considerou o pedido infundado.

Trata-se de ato que pode ser objeto de reação contenciosa, como decorre do art.º 22.º Lei n.º 27/2008, de 30 de junho (Lei do Asilo), processo de natureza urgente que, para efeitos de tramitação, segue as regras previstas no art.º 110.º do CPTA (exceto o seu n.º 3).

Ora, estamos perante uma reação impugnatória que não se enquadra em nenhuma das regras especiais previstas no CPTA, sendo aplicável a regra geral prevista no art.º 16.º do referido código.

Posto isto, refira-se, desde já, que carece de qualquer pertinência o alegado no sentido de a AIMA ter sede em Lisboa. Com efeito, o elemento de conexão atinente à sede da entidade demandada, considerado no art.º 20.º, n.º 1, do CPTA, não é aqui aplicável. Efetivamente, o ato impugnado não é ato nem de região autónoma, nem de autarquia local, nem de entidades por elas instituídas, nem de pessoas coletivas de utilidade pública. Apelando às palavras de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª Ed., Almedina, Coimbra, 2017, p. 171): “Fora do conceito estão, entretanto, os institutos públicos, associações públicas ou empresas públicas pertencentes ao Estado, ainda que possuam um campo de atuação circunscrito a uma área geográfica limitada, como os hospitais públicos e as universidades públicas. Não estamos, nesse caso, perante organismos dependentes da administração local ou regional, a que a norma do n.º 1 deste artigo 20.º especialmente se refere, mas perante entidades que prosseguem atribuições de âmbito nacional, pelo que a regra de competência territorial aplicável é a do artigo 16.º, a menos que devam ser chamadas a intervir as regras especiais”.

A AIMA, criada pelo DL n.º 41/2023, de 2 de junho, é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, dotado de personalidade jurídica, autonomia administrativa e financeira e património próprio, com jurisdição sobre todo o território nacional, não caindo na previsão do art.º 20.º, n º 1, do CPTA.

Ademais, ainda que a tramitação deste tipo de ação siga 0 disposto no art.º 110.º do CPTA, nos termos já referidos, trata-se de regra de mera tramitação, que não abrange as regras de competência, pelo que, acrescente-se, nunca seria de aplicar aqui a regra do art.º 20.º, n.º 5, do CPTA.

Ou seja, não há aqui nenhuma circunstância fática que determine que o critério de competência em razão do território seja definido considerando a sede da entidade demandada.

Como tal, in casu, e como na verdade não é controvertido, há que apelar à regra geral contida no n.º 1 do art.º 16.º do CPTA, pelo que o elemento de conexão determinativo da competência territorial é a residência habitual do autor.

Como decorre da petição inicial, a residência do ora Reclamante é em Cascais, município da área de competência do Tribunal Administrativo de Círculo de Sintra [a funcionar agregado com o Tribunal Tributário do Sintra, sob a designação unitária Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra (designação que adotaremos de ora em diante)] – cfr. art.º 3.º, n.ºs 1 a 3, e mapa anexo ao DL n.º 325/2003, de 29 de dezembro.

A circunstância de, no presente momento, o Reclamante estar detido no Estabelecimento Prisional de Monsanto não altera o facto de a sua residência habitual ser em Cascais.

Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (ob. cit., p. 160), “[a] referência à residência habitual deve entender-se em conformidade com o disposto no artigo 82.º, n.º 1, do Código Civil”.

A residência habitual (interpretada como o local onde a parte tem o seu centro de interesses sedimentado) é o critério escolhido pelo legislador para efeitos de definição da competência nas situações subsumíveis ao art.º 16.º, n.º 1, do CPTA. Sublinhe-se, aliás, que no n.º 2 do art.º 82.º do Código Civil se faz a distinção entre residência habitual e ocasional, traduzindo-se esta “no facto de a pessoa se encontrar momentaneamente em determinado lugar” [cfr. o Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 10.01.2023 (Processo: 160/21.7T8CLB.C1)]. A residência ocasional só releva na falta da primeira.

Ademais, e nas palavras de Carlos Mota Pinto (Teoria Geral do Direito Civil, 3.ª Ed. Atualizada, Coimbra Editora, Coimbra, 1994, p. 258), a residência “[n]ão se trata do local onde a pessoa se encontra em cada momento, isto é, não coincide com o paradeiro”.

A residência ainda se distingue da situação de imposição de um local de permanência obrigatório – como é o caso da situação de detenção –, porquanto, quer seja habitual, quer seja ocasional, pretende-se ser voluntária (a epígrafe do art.º 82.º do Código Civil é precisamente domicílio voluntário geral) – sem prejuízo das situações de domicílio legal que o próprio Código Civil prevê (cfr. art.ºs 85.º e ss.).

Como sumariado no Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 31.01.2001 (Processo: 3553/2000), apesar de relativo a pena de prisão, “[i]nferir da aplicação de uma pena criminal a existência de um domicílio forçado constituiria uma violação do artº 30º nº4 da CRP”.

Acrescente-se que detenção é, por natureza, uma situação temporária.

No caso, o Reclamante identificou, na petição inicial, um elemento de conexão expressamente previsto pelo legislador, o da residência habitual. A situação de detenção, como já deixamos expresso, não se confunde com residência habitual nem o legislador consagrou tal equiparação [cfr., em situação que apresenta similitudes, a decisão do Supremo Tribunal de Justiça de 27.07.2025 (Processo: 3768/24.5T8OER.L1.S1)].

Logo, é o TAF de Sintra o tribunal territorialmente competente para conhecer da pretensão formulada nesta ação.

Refira-se ainda que não se alcança de que forma a tutela jurisdicional efetiva, prevista no art.º 20.º da CRP, é violada, na medida em que não se vislumbra que a opção do legislador restrinja direitos fundamentais do Reclamante (ou direito da União Europeia ou o direito internacional de proteção dos direitos humanos), cuja alegada violação é referida de forma meramente conclusiva ou com base em meras considerações de praticabilidade. O facto de ser competente o TAF de Sintra (aliás geograficamente muito próximo do TAC de Lisboa) não impede o Reclamante de exercer os seus direitos processuais nem tal exercício naquele tribunal se apresenta como desproporcional, muito menos violador do referido direito (sobre a irrelevância de argumentos de cariz de praticabilidade, cfr. a decisão deste TCAS, no processo 922/21.5BELSB, de 12.06.2024).

Como tal, não pode, de um lado, o Tribunal ignorar o critério escolhido pelo legislador e substituí-lo, por outro lado, por um critério que não tem respaldo legal, nem equiparar a residência habitual e situação de detenção, pelos motivos já referidos.

Logo, não assiste razão ao Reclamante

Não há lugar a tributação (cfr. art.º 84.º da Lei do Asilo).

III. Decisão

Face ao exposto:

a. Indefere-se a reclamação apresentada;

b. Sem custas;

c. Registe e notifique;

d. Informe o Tribunal da Relação de Lisboa da prolação no dia de hoje da presente decisão;

e. Baixem os autos.

Lisboa, d.s.

A Juíza Desembargadora Presidente,