780/2022 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 780/2022 Processo n.º 372/2021 3.ª Secção Relator: Conselheiro Lino Rodrigues Ribeiro Acordam na 3.º Secção do Tribunal Constitucional. Relatório. Nos presentes autos, vindos do Supremo Tribunal Administrativo (STA), em que é recorrente A. e recorrido o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais (CSTAF), a primeira interpõe recurso para o Tribunal Constitucional, com fundamento nos artigos 70.º, n.º 1, alínea b), 71.º, n.º 1, 72.º, n.º 1, alínea b), 75.º, n.º 1, e 75.º-A, n.ºs 1 e 2, da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (LTC), do Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, de 25 de março de 2021, que negou provimento ao recurso interposto do Acórdão proferido em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do mesmo Tribunal, em 3 de dezembro de 2020, que julgou improcedente a ação de impugnação da deliberação do CSTAF que aprovou o movimento judicial ordinário dos juízes dos tribunais administrativos e fiscais de 1.ª instância relativo a ano de 2020. Admitido o recurso, a recorrente apresentou alegações com as seguintes conclusões: Requer-se o julgamento de inconstitucionalidade das normas legais do artigo 12.º, n.ºs 3 a 5 do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro quando interpretadas no sentido de conferirem aos juízes do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto uma “preferência absoluta” na colocação no juízo de competência especializada de contratos públicos instalado nesse Tribunal, oponível, nomeadamente, aos juízes dos tribunais administrativos e fiscais de Aveiro, Braga e Penafiel. Este entendimento, resultante de uma interpretação desconforme à Constituição, decorre de uma violação do Princípio da Igualdade (artigo 13.º da CRP). Pois introduz uma diferenciação negativa entre juízes dos tribunais administrativos e fiscais de Porto, Aveiro, Braga e Penafiel, os quais viram a sua competência jurisdicional desdobrada para dar lugar, por opção governamental, à instalação do dito juízo de competência especializada de contratos públicos no Porto. O CSTAF na tramitação e decisão sobre a colocação dos juízes no juízo de competência especializada de contratos públicos não pode tratar de forma desigual os candidatos, subvertendo os critérios legais do mérito e da antiguidade, em detrimento da efetividade num tribunal que acolhe o novo juízo. Tanto mais que o legislador nas normas legais de aplicação controvertida conferiu “igual preferência” aos juízes das áreas de jurisdição abrangidas pelo novo juízo de contratos públicos. A lei não hierarquizou preferências na colocação nem criou outras pelo que a explicitação de critérios fundamentadores de desigualdades deve ser erradicada por um juízo de constitucionalidade que sustenha “… discriminações arbitrárias, irrazoáveis ou infundadas”, como sucedeu no Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 806/93, de 30 de novembro, e salvaguarde uma “igualdade proporcional e não uma igualdade matemática” (vide Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 367/99, de 16 de junho). Por outro lado, não pode a interpretação de tais normas legais sedimentar um tratamento de favor, parcial e indesejável, por ser de génese governamental, em benefício dos juízes do TAF do Porto. Já que o Princípio da inamovibilidade com referência aos juízes do TAF do Porto ficou acautelado por via da criação dos seguintes juízos de competência especializada: Juízo administrativo comum; Juízo administrativo social; Juízo tributário comum; Juízo de execução fiscal e de recursos contraordenacionais. É que seguindo a argumentação lógica do CSTAF, ao decisor não restaria outra alternativa que não fosse privilegiar na colocação no juízo de competência especializada de contratos públicos os juízes “efetivados” no Porto. Ora, sendo tais juízes conhecidos pela administração da justiça e partindo do Governo a iniciativa legislativa de preferir magistrados na colocação, estaríamos a aceitar uma interferência governamental na gestão da carreira de juízes. Algo que se equaciona com dificuldade tal a violência que acarreta contra o sistema constitucional e textos fundacionais dos “direitos humanos”. É também por estes motivos que se impõe uma interpretação conforme a imparcialidade com que a administração deve tratar todos os cidadãos e juízes em particular, por beneficiarem de garantias de independência e inamovibilidade, consagradas num “Estatuto” que lhes confere unidade. É este acervo de garantias que legitima a invocação de uma ofensa ao princípio da inamovibilidade dos juízes (artigo 216.º da CRP) quando se pretende reconhecer a impugnada preferência de valor reforçado na colocação dos juízes do TAF do Porto. A garantia de inamovibilidade não visa instituir “feudos” de jurisdição que permitam a apropriação dos lugares novos que sejam criados num tribunal existente. Relaciona-se com a independência dos juízes titulares de um órgão de soberania que desenvolvem uma atividade com independência externa e interna para poderem administrar a justiça em nome da comunidade. Só deste modo se afirma um poder judicial independente e imparcial conforme à Convenção Europeia dos Direitos do Homem e Declaração Universal dos Direitos do Homem. Daí que a inamovibilidade seja relacionável no contexto do ordenamento jurídico e não “aprisionada” num conceito de conveniência de suporte a uma situação de facto que se pretende instituir. Na criação de um novo juízo de jurisdição – que extravasa os limites da jurisdição de um tribunal existente – só se pode falar, com propriedade, de inamovibilidade se compreender no seu universo todos os juízes que aí exerciam funções, in casu, na área de jurisdição dos TAF de Aveiro, Braga, Penafiel e Porto. Não existia uma posição profissional em risco de afastamento do TAF do Porto; nem mesmo se nenhum dos Juízes do TAF do Porto fosse colocado no novo Juízo de contratos públicos, pois estaria sempre salvaguardada a preferência legal desses juízes nos outros juízos criados: Juízo administrativo comum; Juízo administrativo social; Juízo tributário comum; Juízo de execução fiscal e de recursos contraordenacionais. Pelo que jamais se colocaria para tais juízes a perda da inamovibilidade no TAF do Porto. Antes pelo contrário, o direito aplicável apela a um concurso que promova o preenchimento dos lugares a prover, baseado em critérios de mérito e antiguidade, como a lei impõe, ao qual seria oponíveis todos os candidatos da jurisdição agregada no novo juízo de competência especializada. Sustentar a proliferação de graus de preferência entre juízes destas jurisdições agregadas com base no princípio da inamovibilidade, em prol daqueles que já trabalhavam no edifício da instalação do novo juízo, é abusar do conceito e contorcer os invocados princípios constitucionais. Cria, sem justificação, diferenças entre juízes. Impede desrazoavelmente o acesso a determinares lugares colocados a concurso. Acentua desigualdades de oportunidades entre os juízes que exercem funções em grandes centros urbanos e nas restantes zonas de Portugal. Objetivando o juízo, verificar-se-á que ou o Princípio da Inamovibilidade se aplica em benefício de todos os juízes em funções nos tribunais de Aveiro, Porto, Braga e Penafiel que concorreram ao juízo de competência especializada de contratação pública do Porto, ou é o núcleo essencial do Princípio que é violado. Pois os juízes preteridos pela preferência de proximidade à sede seriam despojados das suas funções de jurisdição em matéria de contratação pública, por participarem num concurso com regras pré-determinadas contra tal princípio. Por fim, em matérias que influem diretamente no estatuto dos magistrados não pode o Governo legislar sem precedência de autorização legislativa da Assembleia da República. Admitir que o legislador criou regras legais de preferência na colocação de juízes sem que as mesmas tenham sido autorizadas pela Assembleia da República é conformar-se com a consolidação de uma violação da reserva relativa de competência legislativa consagrada na alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Algo que não se espera do Tribunal Constitucional. O recorrido, contra-alegou, onde conclui o seguinte: Os juízes colocados nos tribunais abrangidos pelo desdobramento, concorrentes necessários no movimento judicial preparatório da instalação dos juízos de competência especializada, beneficiam de prioridade absoluta no provimento de lugares nos juízos - sem exclusão de qualquer juízo – de competência especializada do tribunal a cujo quadro pertencem, nos termos do n.º 3 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019. Sem prejuízo da preferência absoluta estabelecida nesse n.º 3, gozam igualmente de preferência, no primeiro provimento de lugares nos juízos de contratos públicos, os juízes dos tribunais das respetivas áreas de jurisdição daqueles juízos. Ou seja, só no “no espaço deixado vago” após o funcionamento da preferência absoluta prevista no n.º 3 do artigo 12. ° do Decreto-Lei n.º 174/2019 é que poderá funcionar a preferência prevista no n.º 4, sendo esta circunscrita, por opção legislativa, ao juízo especializado dos contratos públicos. Como bem resulta da expressão “sem prejuízo” que introduz o n.º 4 do artigo 12. °, ressalvando a prioridade de funcionamento da preferência estabelecida no número anterior. Assim, os juízes colocados no quadro dos tribunais abrangidos pelo desdobramento têm direito de escolha absoluta, antes de todos os demais concorrentes no movimento, quanto aos lugares em todos os juízos de competência especializada desse tribunal, ao abrigo da preferência absoluta consagrada no n.º 3 do artigo 12.º (cfr. ainda artigo 8. ° do Decreto-Lei n.º 174/2019). O n.º 3 do artigo 12.º reporta-se de modo global aos juízos de competência especializada, sendo razoável que os juízes do quadro tenham preferência absoluta quanto a qualquer um dos juízos de competência especializada que passaram a integrar o tribunal a que pertencem, ainda que relativamente a um ou algum dos mesmos tenha sido atribuída jurisdição alargada. Os elementos linguísticos utilizados nas normas revelam, inequivocamente, o seu verdadeiro sentido, por corresponderem à intenção do legislador. Estabeleceu-se uma preferência absoluta no primeiro provimento de lugares nos novos juízos de competência especializada de modo a que o funcionamento do movimento, atenta essa mudança de cenário de organização judiciária, não colocasse em causa a inamovibilidade dos juízes que pertenciam ao quadro dos tribunais abrangidos pelo desdobramento, ali colocados em anterior movimento de acordo com o mérito e antiguidade, e que ali pretendessem ficar. A garantia de inamovibilidade visa assegurar que o juiz não se veja afastado do “seu” tribunal sem que haja uma causa justificativa expressamente prevista na lei, não operando quanto a espécie de processos. A preferência absoluta, no primeiro provimento dos novos juízos de competência especializada, a favor dos juízes já providos em lugares efetivos nos tribunais em que tais juízos são instalados, não exclui o juízo de competência especializada de contratos públicos. Onde o legislador não distingue, não cabe ao intérprete distinguir. A relação entre as preferências dos n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º é a de prevalência ou prioridade da preferência prevista no n.º 3, como decorre da lei, ao qualificá-la como “absoluta”, ao ressalvar o seu funcionamento prévio com a expressão “Sem prejuízo” prevista no n.º 4, e ao prever que os juízes abrangidos pelo n.º 4 “gozam igualmente de preferência” e não que gozam de igual preferência à prevista no n.º 3. Na verdade, o que consta no n.º 4 é que “gozam igualmente de preferência (...) os juízes das respetivas áreas de jurisdição daqueles juízos”, o que é bem distinto de “gozam de igual preferência”. Tal como o indica a estrutura/sistematização do artigo 12. °, da qual decorre uma ordem de funcionamento das preferências ali estabelecidas, com prioridade para a preferência estabelecida no n.º 3, sendo a preferência consagrada no n.º 4 de funcionamento subsequente. Os n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º são normas especiais face ao regime regra de colocação, estabelecendo preferências a favor de determinados juízes, em função dos tribunais onde se encontravam providos, em lugar efetivo, de aplicação prévia relativamente às regras gerais de colocação previstas no artigo 44.º do EMJ, salvaguardando, assim, colocações prévia e legalmente adquiridas. Só fora do âmbito das referidas preferências, ou no caso de igualdade na preferência (cfr. n.º 5 do artigo 12.º), regem os critérios gerais da classificação e antiguidade, os quais não podem prevalecer neste contexto de desdobramento dos referidos Tribunais em juízos de competência especializada, sob pena de violação direta dos n.ºs 3 e 4 do citado artigo 12.º. A lei qualificou de modo distinto as preferências em causa. O tratamento distinto, decorrente da lei, é objetivamente justificado, tendo apoio “na distinta materialidade das situações” (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 806/93, de 30 de novembro), e visando garantir a efetividade do princípio da inamovibilidade. O tratamento decorrente da lei é igual para todos os que se encontram em igualdade de circunstâncias. Trata-se de modo igual o que é juridicamente igual e de modo diferente o que é juridicamente diferente. O legislador teve um fundamento razoável e justificado para criar uma preferência absoluta no primeiro provimento de lugares nos juízos de competência especializada para os juízes do quadro dos tribunais abrangidos pelo desdobramento criado pelo Decreto-Lei n.º 174/2019 (n.º 3 do artigo 12.º): respeitar as colocações dos juízes em lugares de efetivo nos tribunais que foram objeto de desdobramento, em observância do princípio da inamovibilidade. O que se justifica visto estes serem concorrentes necessários no movimento, preservando-se, assim, em abstrato o princípio da inamovibilidade e garantindo-se, de forma efetiva, o exercício do direito à inamovibilidade. Só, assim, podendo ser respeitada a prévia colocação dos juízes nesses Tribunais, ocorrida em anterior movimento judicial, em respeito pelo mérito e antiguidade. Preferência essa da qual a Recorrente também beneficiava relativamente ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, onde se encontrava colocada. Optando por atribuir ainda uma outra preferência na colocação, circunscrita aos juízos de contratos públicos (n.º 4 do artigo 12.º). Isto porque aos juízos de contratos públicos no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto foi atribuída jurisdição alargada sobre as áreas de jurisdição de tribunais administrativos e fiscais limítrofes. Sendo compreensível ou objetivamente justificada esta discriminação positiva de atribuição de preferência de colocação a favor dos juízes dos tribunais das respetivas áreas de jurisdição daqueles juízos, em função dessa específica situação. Preferência esta que opera apenas se os lugares disponíveis nos juízos de contratos públicos não foram preenchidos pelos juízes do quadro dos tribunais de Lisboa e Porto, que foram designados pelo legislador como sede adequada atendendo aos dados estatísticos e empíricos ponderados para implementação da especialização. A distinção é objetiva, tratando-se de modo desigual o que é desigual, respeitando-se o artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa. Estando as preferências em causa abstratamente delimitadas a favor de determinado grupo de destinatários. Num caso estamos perante todos os juízes do quadro dos tribunais abrangidos pelo desdobramento; no outro estão em causa todos os juízes dos tribunais das respetivas áreas de jurisdição dos juízos de contratos públicos. Atribuindo-se aos primeiros uma preferência absoluta, quanto a todos os juízos de competência especializada do “seu” tribunal, e aos segundos uma preferência de funcionamento subsequente, apenas quanto àqueles juízos de contratos públicos, Existindo justificação material suficiente para a qualificação desigual das situações, tendo uma “fundamentação razoável, objetiva e racional”. A colocação dos juízes obedeceu a regras claras e objetivas, sem margem de liberdade de valoração, não ocorrendo nem prejuízo nem favorecimento indevido de determinado(s) juiz(es) face aos demais. Não se verifica, pois, a alegada inconstitucionalidade por ofensa dos princípios fundamentais da igualdade e da imparcialidade, consagrados no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição da República Portuguesa (CRP). O regime legal descrito é plenamente justificado, atento o caráter imperativo do princípio da inamovibilidade dos juízes, consagrado nos artigos 216.º n.º 1, da CRP, 3.º, nº 1, da Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro (ETAF), e 6.º da Lei n.º 21/85, de 30 de julho (EMJ), aplicável ex vi artigo 57.º do ETAF, sendo a preferência absoluta uma forma de garantia dessa inamovibilidade, direito a ser salvaguardado tout court. No que concerne aos juízes colocados nos tribunais abrangidos pelo desdobramento, visto serem concorrentes necessários no movimento judicial preparatório da instalação dos juízos de competência especializada, impunha-se a consagração de uma preferência absoluta a seu favor, de modo a garantir que a sua colocação nesses tribunais não fosse posta em causa por força das demais candidaturas e aplicação dos critérios gerais de movimento, atentos os princípios da inamovibilidade e da proteção da confiança. Preferência essa aplicável a todos que se encontravam nas mesmas circunstâncias. A preferência estabelecida no n.º 4 do artigo 12.º encontra justificação no facto de os juízos especializados de contratos públicos terem jurisdição alargada às áreas de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais limítrofes, tendo os processos de contratação pública transitado para esses novos juízos especializados, por força da redefinição dos limites das respetivas jurisdições, o que levou o legislador a reconhecer o interesse de uma subsequente colocação nestes juízos dos juízes que pertenciam àqueles tribunais, não obstante não existir “direito de sequela” dos processos de que estes eram anteriormente titulares. A situação dos juízes dos tribunais da área de jurisdição dos juízos dos contratos públicos não era, pois, idêntica à dos juízes pertencentes ao quadro dos tribunais onde os novos juízos de competência especializada foram criados, considerando que, à data dessa criação, estes juízes já se encontravam providos de forma definitiva nestes tribunais e aqueles primeiros juízes não. A garantia de inamovibilidade visa garantir que o juiz não se veja afastado do “seu” tribunal - onde foi colocado em anterior movimento judicial em obediência aos critérios legais, designadamente, os previstos no artigo 44.º, n.º 2, do EMJ - sem que haja uma causa justificativa expressamente prevista na lei, seja no contexto da realização do movimento - 38.º e ss do EMJ -, ou por aplicação da sanção disciplinar de transferência — artigos 91.º e 94.º do EMJ. A inamovibilidade não opera quanto a processos, não existindo um direito a ficar com processos da espécie “x” ou “y”, mas sim uma garantia de ficar no lugar do quadro do tribunal a que se pertence, se for essa a opção do magistrado. Daí que a preferência absoluta instituída no n.º 3 do artigo 12.º opere relativamente a qualquer um dos juízos especializados dos tribunais abrangidos pelo desdobramento, sendo o juízo especializado de contratos públicos, no caso do TAC de Lisboa e do TAF do Porto, um juízo entre os demais que integram esses tribunais (cfr. artigos 2.º, n.º 2, e 8.º, n.º 2, do citado Decreto-Lei n.º 174/2019). Pelo que só fora do âmbito das referidas preferências ou no caso de igualdade na preferência (cfr. n.º 5 do artigo 12.º), regem os critérios gerais da classificação e antiguidade, os quais não podem prevalecer neste contexto de desdobramento dos referidos tribunais em juízos de competência especializada, sob pena de violação direta dos n.ºs 3 e 4 do citado artigo 12.º. Não se verifica, pois, a alegada inconstitucionalidade por violação do princípio da inamovibilidade previsto no artigo 216.º, n.º 1, da CRP. O Decreto-Lei n.º 174/2019 veio regular a criação dos juízos de competência especializada, como determinado pelos artigos 9.º e 9.º-A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais. A criação de novos juízos de competência especializada implicou a criação de regras próprias de colocação - as preferências previstas no artigo 12.º do referido Decreto-Lei -, cuja aplicação precede, necessariamente, a aplicação dos demais critérios vigentes, relativos a classificação e antiguidade, em observância, designadamente, do princípio da inamovibilidade dos juízes, que integra o estatuto específico dos juízes. O ETAF, nos seus artigos 9.º, n. 4, e 9.º-A, n.º 1, atribui competência ao Governo para implementar a especialização dos tribunais. A disciplina desta reforma estava, por lei, atribuída, ao Governo. Reforma essa que implica, necessariamente, a determinação das regras atinentes ao movimento nesse novo contexto. O processo de reforma envolve quer o processo de instalação dos juízos de competência especializada, quer, necessariamente, a adoção de regras de colocação, para operacionalidade dos mesmos. Por via da aprovação do regime previsto no Decreto-Lei n.º 174/2019, foi concretizada a especialização da jurisdição administrativa e fiscal, prevista no ETAF, com a criação de regras específicas para a primeira colocação nos novos juízos de competência especializada ali delineados. Sendo que a preferência absoluta ali estabelecida, aplicável exclusivamente no primeiro provimento dos juízos de competência especializada, visou garantir a efetividade, neste novo contexto, do princípio da inamovibilidade dos juízes, em consonância com as regras estatutárias, bem como do princípio da proteção da confiança. Não se verifica, pois, a alegada violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da CRP. Cumpre decidir II – Fundamentação. 4 . O objeto do recurso, de acordo com o requerimento de interposição do mesmo, é uma norma extraída dos “ números 3, 4 e 5 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, quando interpretados no sentido de conferir uma "preferência absoluta" aos juízes do quadro do tribunal administrativo de círculo do Porto, na colocação no juízo de competência especializada de contratos públicos criado pelo supra referido diploma para ser instalado nesse tribunal, quando sejam concorrentes no movimento os juízes do quadro dos tribunais administrativos de círculo de Aveiro, Braga, Penafiel e Porto". O artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, regula o “ provimento dos lugares de juiz ” nos juízos de competência especializada nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários que foram criados pelo mesmo decreto-lei, nos seguintes termos: «1 - O Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais fixa o número de lugares a preencher nos juízos de competência especializada criados pelo presente decreto-lei, dentro do quadro estabelecido para cada tribunal. 2 - Os juízes colocados nos tribunais abrangidos pelo desdobramento criado pelo presente decreto-lei são concorrentes necessários no movimento judicial preparatório da instalação dos juízos de competência especializada. 3 - Os juízes têm preferência absoluta no primeiro provimento de lugares nos juízos de competência especializada dos tribunais a cujo quadro pertençam. 4 - Sem prejuízo da preferência estabelecida no número anterior, gozam igualmente de preferência, no primeiro provimento de lugares nos juízos de contratos públicos, os juízes dos tribunais das respetivas áreas de jurisdição daqueles juízos. 5 - Em caso de igualdade na preferência, são respeitados os critérios gerais de classificação e antiguidade». O acórdão recorrido interpretou os números 3 e 4 deste preceito no sentido de atribuir “preferência absoluta” aos juízes que pertencem ao quadro dos tribunais onde foram criados os novos juízos de contratos públicos, relativamente aos juízes dos restantes tribunais da área de jurisdição daqueles juízos. Socorrendo-se de elementos hermenêuticos de ordem literal e teleológica, o acórdão recorrido concluiu que o legislador criou dois universos distintos de destinatárias de preferência legal: (i) um universo com preferência legal absoluta em 1.º grau, constituído pelos juízes dos tribunais desdobrados em juízos de competência especializada, onde se incluem os juízos de contratos públicos (n.º 3); e um universo com preferência legal em 2.º grau, constituído pelos juízes dos restantes tribunais administrativos da área de jurisdição daqueles juízos. Aplicando este critério normativo ao caso concreto, decidiu que a recorrente – que não pertence ao quadro do tribunal onde foi criado o juízo de contratos públicos –, não estava em igualdade de preferência com os juízes desse tribunal e por isso não se podiam aplicar os critérios gerais de classificação e antiguidade; e no ponto 15 do acórdão diz-se que, «(o)perando a preferência absoluta estabelecida pelo n.º 3 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019 em favor da contrainteressada, não se aplica o critério de desempate previsto no n.º 5 do mesmo artigo». Verifica-se, assim, que a norma enunciada pela recorrente é demasiado ampla, extravasando a ratio decidendi do acórdão recorrido, ao incluir a norma do n.º 5 daquele artigo 12.º. Impõe-se, assim, reduzir o objeto do recurso, fixando-o no resultado da interpretação judicial que foi efetivamente aplicada à dirimição do litígio e que se reporta exclusivamente a norma alojada nos números 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro. A interpretação normativa que a recorrente identifica como objeto do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade integra também particularidades específicas do caso concreto, quando se refere aos juízes do tribunal administrativo de círculo do Porto e aos juízes do quadro dos tribunais administrativos de círculo de Aveiro, Braga, Penafiel e Porto. É, porém, percetível que o que se pretende controverter é o concreto sentido com que a norma foi aplicada aos juízes que se candidataram a lugares nos juízos de contratos públicos. Com efeito, os juízos de contratos públicos foram criados apenas no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (artigo 2.º, n.º 2 e artigo 8.º, n.º 2 do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro), e por isso a interpretação normativa sindicável só pode ser aplicável aos juízes que ocupam lugares nesses tribunais. Expurgando tal singularidade do objeto do recurso, para que não envolva elementos carecidos de normatividade, o recurso de constitucionalidade passa a incidir sobre norma extraída dos n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, com o sentido de atribuir preferência absoluta no primeiro provimento de lugares nos juízos de contratos públicos aos juízes do quadro dos tribunais onde foram criados, relativamente aos juízes dos restantes tribunais da área de jurisdição desses juízos. 5 . A recorrente, juíza de direito do quadro de efetivos do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (TAFB), foi concorrente necessária ao movimento judicial ordinário de 2020, que integrou também o movimento judicial preparatório da instalação dos juízos de competência especializada criados pelo Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, requerendo o seu posicionalmente, em 1ª escolha, no juízo de contratos públicos, e em 2.ª escolha, no juízo administrativo comum, ambos do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto (TAFP); por decisão do CSTAF, foi posicionada na 2.ª escolha, ficando no lugar do juízo de contratos públicos uma juíza dos quadros do TAFP, com igual classificação, mas com menor antiguidade. Considera a recorrente que deveria ter ficado posicionada na 1.ª escolha porque, na sua interpretação, os n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019 não criaram diferentes graus de preferência, mas uma preferência absoluta aplicável aos magistrados que concorram a juízos desdobrados a partir dos tribunais em que exerçam funções; e outra preferência, de valor equivalente, em benefício dos magistrados dos tribunais administrativos de círculo cuja jurisdição de contratos públicos foi agregada num único juízo alargado. Considera ainda que a interpretação efetuada pelo CSTAF e pelo STA, no sentido de que os juízes do quadro do TAF do Porto têm preferência na colocação no juízo de competência especializada de contratos públicos sobre os juízes dos tribunais da área de jurisdição desse juízo, está em desconformidade com (i) os princípios da igualdade e imparcialidade , previstos no artigo 266.º, n.º 2, da CRP; (ii) o princípio da inamovibilidade dos juízes , consagrado no artigo 216.º, n.º 1, da CRP; (ii) e a reserva relativa da Assembleia da República , prevista na alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º, da CRP. Não cabe a este Tribunal a revisão do modo como os tribunais aplicam o direito comum nem a correção ou acerto dos juízos hermenêuticos e subsuntivos efetuados nos casos concretos. O sistema português de fiscalização de constitucionalidade confere ao Tribunal Constitucional competência para exercer um controlo de constitucionalidade de natureza estritamente normativa: cabe-lhe a fiscalização de normas (ou interpretações normativas) aplicadas em decisões judiciais (sendo o recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da LTC) e não a fiscalização dessas decisões judiciais. Assim sendo, só releva a interpretação que o tribunal, ao julgar o caso, fez de tal norma, aplicando-a como efetivo fundamento de direito da decisão recorrida. Para averiguar da conformidade da interpretação normativa sindicada com os parâmetros materiais plasmados nas regras e princípios constitucionais invocados pela recorrente, impõe-se, antes de mais, enquadrá-la no âmbito da ordem judicial dos tribunais administrativos, atenta a especificidade organizatória e funcional da jurisdição administrativa. 6. Uma das inovações mais relevantes da segunda revisão constitucional – Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de julho – foi a constitucionalização formal da jurisdição administrativa, como um complexo de tribunais com âmbito genérico de competências no domínio dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. Desta opção constitucional – que se consolidou em posteriores revisões constitucionais – decorrem consequências de maior relevo na delimitação do âmbito material, funcional ou orgânico-processual da justiça administrativa. Os tribunais administrativos e fiscais deixaram de ser uma ordem judicial constitucionalmente facultativa, tornando-se obrigatória a sua existência, como verdadeiros tribunais, integrados numa ordem judicial autónoma, formalmente colocada em posição de paridade com a jurisdição dos tribunais judiciais, embora com competência especializada , a quem compete a jurisdição comum em matéria administrativa e fiscal (artigos 209.º, n.º 1, alínea b) e 212.º n.º 3, da CRP). Sendo órgãos de soberania – todos e cada um deles – cabe à Constituição a definição da sua formação, composição, competência e funcionamento (artigo 110.º, n.º 2, da CRP). Todavia, nestas matérias, a Constituição é muito sumária, remetendo em grande parte para a lei a criação e constituição de tribunais, assim como a regulação da especificidade organizatória e funcional da jurisdição administrativa. Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «depende em boa parte da lei, a própria constituição e criação , não apenas de cada tribunal nas categorias complexas (tribunais judiciais, etc.), mas também quanto a certas categorias de tribunais, cuja existência é constitucionalmente facultativa, como sucede com os tribunais marítimos e os tribunais arbitrais (n.º 2). A própria competência para a criação de cada tribunal em concreto não é definida pela Constituição – certo é que não consta da competência política ou legislativa reservada à AR (arts. 161.º, 164.º e 165.º) –, e o mesmo se verifica quanto à forma de tais atos (embora não seja admissível outra que não a lei)» - cfr. Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, 4.ª ed. págs. 547 e 548. No que respeita à organização da jurisdição administrativa estabelecem-se garantias de autonomia (artigo 212.º, n.º 1 e 2) e de imparcialidade dos juízes administrativos (artigo 216.º), atribuindo-se a competência para a nomeação, colocação e transferência dos juízes a um órgão de governo próprio – o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais –, nos termos da lei (artigo 217.º, n.º 2); e quanto à competência material ou substancial, estabelece-se no n.º 3 do artigo 212.º que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, o que significa que passaram a ser os “tribunais ordinários” da justiça administrativa. A Constituição só faz referência ao Supremo Tribunal Administrativo (STA), enquanto órgão superior da hierarquia dos tribunais administrativos e fiscais. Diferentemente do que se verifica com a ordem dos tribunais judiciais, que se ordenam de acordo com a hierarquia das instâncias, sendo os tribunais de primeira instância, em regra, tribunais de comarca, mas também os tribunais especializados ou de competência específica (artigos 210.º, n.º 2, e 211.º), a determinação de quais sejam as restantes categorias de tribunais que integram a jurisdição administrativa e fiscal compete ao legislador ordinário. Trata-se, contudo, de matéria de reserva relativa, que se enquadra no âmbito da alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, por dizer respeito à organização e competência dos tribunais. Simultaneamente com a «constitucionalização positiva» da jurisdição administrativa e fiscal, o legislador constituinte de 1989 também alterou a matéria do Estatuto dos Juízes e, no artigo 219.º, sob a epígrafe «Nomeação, colocação, transferência e promoção de juízes», introduziu um novo n.º 2 em que atribuiu a competência para proceder à nomeação, colocação, transferência e promoção dos juízes dos tribunais administrativos e fiscais, bem como para exercer a ação disciplinar «ao respetivo conselho superior, nos termos da lei». Todavia, a Constituição é bastante deficitária e lacunosa no que se refere ao estatuto dos juízes dos tribunais administrativos e fiscais deixando-o quase integralmente para a lei ordinária. O artigo 215.º abrange apenas os juízes dos tribunais judiciais, ficando o estatuto dos restantes juízes dependente da lei, por remissão implícita desse preceito. Valem, porém, para todos os juízes, incluído os da jurisdição administrativa e fiscal, os traços fundamentais desse estatuto consagrados no artigo 216.º, em ordem a garantir a independência dos juízes. Assim, os juízes dos tribunais administrativos, que formam um corpo único com os juízes dos tribunais tributários, gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres estabelecidos na Constituição para todos os juízes, valendo também para eles as garantias de inamovibilidade, irresponsabilidade e exclusividade, enquanto componentes necessárias do princípio da independência dos tribunais (artigo 203.º). A competência legal para a definição do estatuto dos juízes pertence à Assembleia da República, embora, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira «não seja evidente se lhe cabe de forma exclusiva (cfr. art. 164.º/l) ou apenas a título de reserva relativa (art. 165.º-1/q)» ( ob. cit . pág. 581). 7. Em conformidade com as normas constitucionais, a Reforma de 2002 do contencioso administrativo realizada pelo novo Estatuto dos Tribunais Administrativa e Fiscais (ETAF) – Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro – e pelo Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais (CPTAF) – Lei n.º 15/2002, de 22 de fevereiro –, alterou radicalmente o regime de organização dos tribunais administrativos e fiscais. Tal como sucede com os tribunais judiciais, também os tribunais administrativos e fiscais foram organizados em três níveis: os tribunais de primeira instância, os tribunais de segunda instância e o STA (artigo 8.º do ETAF). Ao nível de primeira instância, manteve-se a opção anterior de constituir duas categorias distintas de tribunais – os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários – sujeitas a diferentes Secções dos Tribunais Centrais Administrativos e do STA (respetivamente, as do Contencioso Administrativo e das do Contencioso Tributário). Não obstante o ETAF regular em separado os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários, conforme previsto no seu artigo 9.º, n.º 3 (na redação dada pela O N.º), esses tribunais foram agregados num tribunal de primeira instância (com exceção do tribunal tributário de Lisboa) pela Portaria n.º 1418/2003, de 30 de dezembro, do Ministro da Justiça, adotando a designação de tribunal administrativo e fiscal . Cada tribunal passou a ser um tribunal de competência mista, com secções especializadas em matéria administrativa e em matéria fiscal, cada uma com juízes e funcionários próprios, que não exercem funções na outra secção. De modo que a agregação não compromete a identidade própria de cada um dos dois ramos da jurisdição, formando duas suborden s de tribunais relativamente autónomas. Para além da possibilidade de agregação de tribunais – levada a efeito por aquela Portaria – o mesmo artigo 9.º permitiu que, por portaria do Ministro da Justiça, os tribunais administrativos de círculo e os tribunais tributários pudessem ser desdobrados em juízos e que, mediante decreto-lei, pudessem ser criados tribunais administrativos especializados e secções especializadas nos tribunais superiores. Através do Decreto-Lei n.º 166/2009, de 31 de julho – emitido no uso da autorização legislativa concedida pelo artigo 125.º da Lei n.º 64-A/2008, de 3 de dezembro – foram aditados ao ETAF os artigos 9.º- A e 49.º - A, consagrando a possibilidade de também os tribunais tributários, ainda que agregados, poderem ser desdobrados em juízos de competência especializada fiscal , com três níveis de especialização (Juízo de pequena instância tributária; Juízo de média instância tributária; Juízo de grande instância tributária), assentes em critérios relacionados com a natureza das ações, a complexidade ou o valor das mesmas. Previu-se ainda a possibilidade de, por decreto-lei , a esses juízos ser atribuída jurisdição alargada em função da complexidade e do volume de serviço, assim como a criação de secções especializadas em função da matéria ou valor das ações, nos tribunais superiores (n.ºs 3 e 5 do artigo 9.º- A). A Lei n.º 114/2019, de 12/09 , procedendo à décima segunda alteração ao ETAF, alterou os artigos 9.º e 9.º- A, introduzindo a especialização dos tribunais administrativos de circulo e uma nova especialização dos tribunais tributários. Relativamente aos tribunais administrativos de círculo, previu-se que, por decreto-lei, podem ser desdobrados , ainda que funcionem de modo agregado, quando o volume ou a complexidade do serviço o justifiquem, em juízos de competência especializada , nomeadamente nos seguintes: a) Juízo administrativo comum; b) Juízo administrativo social; c) Juízo de contratos públicos; d) e Juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território . E quanto aos tribunais tributários, ainda que agregados, previu-se a criação dos seguintes juízos de competência especializada tributária: a) Juízo tributário comum; b) Juízo de execução fiscal e de recursos contraordenacionais. Juízos estes que podem funcionar em local diferente da sede, dentro da respetiva área de jurisdição, e a que pode ser atribuída, por decreto-lei, jurisdição alargada em função da complexidade e do volume de serviço. A criação dos juízos de competência especializada, nos termos dos artigos 9.º e 9.º-A do ETAF, foi realizada pelo Decreto-lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, que instituiu em determinados tribunais administrativos, a par de juízos administrativos comuns, juízos sociais e juízos de contratos públicos , e em alguns tribunais tributários, a par de juízos tributários comuns , juízos de execução fiscal e de recursos contraordenacionais . Os juízos de contratos públicos, com competência definida na alínea c) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF, foram criados apenas no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa e no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, com jurisdição alargada a áreas limítrofes. Neste último tribunal, a área de jurisdição do juízo de contratos públicos foi alargada sobre o conjunto das áreas de jurisdição atribuídas aos Tribunais Administrativos de Círculo de Aveiro, Braga, Penafiel e Porto (n.º 2 do artigo 8.º). O objetivo da criação nestes tribunais de juízos de competência especializada de contratos públicos vem realçado no preâmbulo do diploma como visando «assegurar a confiança necessária no domínio da economia e das finanças públicas, providenciando uma tramitação mais célere e especializada dos litígios associados à contratação pública, nas zonas geográficas e económicas onde esta assume maior expressividade». A criação dos novos juízos de competência especializada pelo Decreto-Lei n.º 174/2019 foi acompanhada de normas reguladoras da instalação e funcionamento desses juízos, do destino a dar aos processos pendentes nos tribunais onde foram criados, tendo em conta as novas regras de competência material, e o modo como se deve preencher o número de lugares do quadro de juízes do tribunal que o CSTAF decida afetar aos novos juízos (artigos 10.º, 11.º e 12.º). 8. A recorrente questiona o poder do Governo para aprovar normas sobre o “estatuto dos juízes”, sem estar autorizado pela Assembleia da República. No seu entender, as normas contidas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, interpretadas no sentido de reconhecer preferência absoluta aos juízes do quadro dos tribunais onde foram criados os juízos de competência especializada de contratos públicos sobre os juízes dos restantes tribunais da área de jurisdição alargada desses juízos, (i) derrogam disposições específicas do Estatuto dos Magistrados, nomeadamente o artigo 44.º, referente à colocação e preferência, (ii) sem que o artigo 9.º do ETAF, alterado pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, inclua qualquer autorização legislativa para modificar as regras de colocação de magistrados no provimento dos novos juízos administrativos. Tratando-se de normas que se enquadram na reserva relativa de competência da Assembleia da República estabelecida na alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, não pode o Governo legislar sem precedência de autorização legislativa. Deve começar por se dizer que se estivéssemos perante normas verdadeiramente estatutárias, que influíssem diretamente no estatuto dos juízes , nem com autorização legislativa o Governo poderia legislar, porque, sendo os tribunais órgãos de soberania, tem-se entendido que as matérias desse estatuto são reserva absoluta da Assembleia da República, tal como previsto na alínea m) do artigo 164.º da CRP. Como já se referiu, a norma desta alínea, quando confrontada com a da alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º, suscita dúvidas sobre a inclusão do estatuto dos juízes no âmbito da reserva absoluta ou reserva relativa da Assembleia da República, questão que já vem da versão originária da Constituição. Porém, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «uma tarefa de concordância prática obriga-nos a favorecer a extensão da reserva absoluta» ( Ob. cit. pp. 314 e 315). Nesse sentido, a propósito de uma norma que concede isenção de custas judiciais aos magistrados judiciais, diz-se no acórdão n.º 132/2019, o seguinte (ponto n.º 12): «Como já referimos, o artigo 215.º da Constituição estabelece que «os juízes dos tribunais judiciais formam um corpo único e regem-se por um só estatuto». A propósito deste estatuto, o artigo 164.º estabelece uma reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, ao dispor, na sua alínea m) , que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre «o estatuto dos titulares de órgãos de soberania e do poder local, bem como dos restantes órgãos constitucionais ou eleitos por sufrágio direto e universal». Sendo os tribunais órgãos de soberania, nos termos do artigo 110.º, n.º 1, da CRP, conclui-se, da conjugação dos dois referidos preceitos constitucionais, estarmos num domínio absolutamente reservado , em que apenas a Assembleia da República pode legislar. É certo que, nos termos da alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, se inclui na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República «a organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respetivos magistrados, bem como das entidades não jurisdicionais de composição de conflitos», o que poderia suscitar dúvidas sobre se esta referência ao estatuto dos respetivos magistrados abrange os juízes. No entanto, as aludidas dúvidas foram dissipadas pelo Plenário do Tribunal Constitucional que, por unanimidade, decidiu, no acórdão n.º 472/1995, que se extrai de várias normas da Constituição «um conceito constitucionalmente adequado do estatuto dos juízes enquanto titulares de órgãos de soberania, e que pela própria relevância sistemática derivada do atrás referido enquadramento constitucional, é matéria que tem necessariamente de se considerar integrada na reserva absoluta da competência da Assembleia». No mesmo sentido, vide GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, 4.ª Ed. Revista, pp. 314 e 315). Para os referidos autores, esta conclusão parece impor-se com base na consideração de que «não seria lógico excluir os juízes, quando esta mesma norma inclui na reserva parlamentar absoluta o estatuto dos membros dos órgãos de poder local, bem como os titulares “dos restantes órgãos constitucionais” (…) e ainda os titulares dos demais órgãos “eleitos por sufrágio direto e universal”». É de considerar assente, assim, que se integra na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República a definição do estatuto específico dos magistrados judiciais. Como se lê no Acórdão 620/2007, o n.º 1 do artigo 215.º da CRP determina que os juízes dos tribunais judiciais «formam um corpo único e regem-se por um só estatuto», do que decorre: que a mesma categoria de juízes possui uma especificidade estatutária própria em face dos restantes juízes, bem como em relação ao Ministério Público e aos funcionários públicos em geral; que sendo os tribunais judiciais órgãos de soberania (n.º 1 do artigo 110.º da CRP) e os juízes titulares dos mesmos órgãos (n.º 1 do artigo 215.º da CRP), impõe-se que o conteúdo nuclear e funcional do seu estatuto conste necessariamente de lei aprovada pela Assembleia da República ao abrigo da sua reserva absoluta de competência legislativa [alínea m) do artigo 164.º da Constituição]». Impõe-se, assim, verificar se as regras de preferência contidas nos n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019 respeitam diretamente aos juízes na sua qualidade de titulares de um órgão de soberania ou se estão relacionadas com a própria e específica organização e competência dos tribunais. A questão coloca-se porque, ainda que a preferência absoluta respeite ao aspeto professional de determinados juízes, tem sempre por referência o provimento em lugares que foram criados de novo na sequência da especialização dos tribunais administrativos e fiscais introduzida pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro e pelo Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro. Em consequência desta “mini-reforma”, os tribunais administrativos de círculo de Lisboa e do Porto – aqueles que aqui interessa – foram desdobrados em três juízos, um juízo administrativo comum, um juízo administrativo social e um juízo de contratos públicos, ficando este com competência territorial alargada à area de jurisdição dos tribunais administrativos de círculo limítrofes. O desdobramento de um tribunal em novos juízos implica necessariamente a fixação do número de lugares que correspondem a cada um dos juízos e o seu preenchimento com a colocação dos respetivos juízes. De acordo com a alínea k) do n.º 2 do artigo 74.º do ETAF e o n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, compete ao CSTAF fixar o número de lugares e o tipo de vagas nos juízos de competência espcializados, « dentro do quadro de cada tribunal ». Portanto, para instalação e funcionamento dos novos juízos de competência especializada impunha-se definir o número de lugares de cada juízo e preenchê-los, através de afetação, colocação ou transferência de juízes providos nos tribunais desdobrados. Para esse efeito, a criação dos novos juízos especializados foi acompanhada de regras transitórias – as do artigo 12. º do Decreto-Lei n.º 174/2019 – definidoras do modo como os novos lugares deveriam ser preenchidos. Trata-se, pois, de normas relacionadas com a afetação de juízes aos diferentes juízos especializados e com a própria movimentação dos magistrados dentro dessa categoria de tribunais e juízos na mesma ordem jurisdicional. Estas normas, em princípio, não põem em causa a relação de titularidade do órgão de soberania, reportando-se primordialmente aos aspetos organizacionais do próprio órgão. É uma matéria integrada nos aspetos meramente organizacionais do estatuto dos juízes, que não afeta o núcleo essencial desse estatuto, enquanto titulares de cada um dos órgãos de soberania que são os Tribunais. O que verdadeiramente se questiona é a preferência absoluta atribuída aos juízes que se encontram providos definitivamente no quadro de tribunais que foram desdobrados em juízos especializados. Ora, esta matéria tem a ver com aspetos organizacionais desses tribunais e com aspetos de afetação individual de determinados juízes, sem afetar decisivamente a situação estatutária de titularidade de órgão de soberania de todos quantos se encontram a desempenhar tais funções dentro dos tribunais administrativos e fiscais. É certo que o estatuto dos juízes contém normas relacionadas com a movimentação dos magistrados dentro das diferentes categorias de tribunais na mesma ordem jurisdicional, que indiretamente se podem inserir no domínio organizacional desses órgãos de soberania Um conceito constitucionalmente adequado do estatuto dos juízes enquanto titulares de órgãos de soberania integra, sem margem para quaisquer dúvidas, normas que versam sobre a nomeação, colocação, transferência e promoção dos juízes (artigos 216.º e 217.º da CRP). A afirmação constitucional das garantias e limitações aos direitos que constituem o verdadeiro estatuto do jui z, e cuja regulamentação e densifição é remetida para o legislador ordinário, visa garantir o princípio da independência do juízes e dos tribunais, consagrado no artigo 203.º da CRP. É em ordem a garantir a independência dos juízes que se proibe a transferência de juízes fora dos casos previstos na lei. Um poder discricionário de transferência de juízes, para além das consequências negativas que teria na sua estabilidade pessoal, poderia implicar o favorecimento imerecido de um juiz ou mesmo a escolha de um juiz para decidir casos que, em princípo, não lhe caberiam, violando o princípio do juiz natural. Quer o Estatuto dos Magistrados Judiciais (Lei n.º 21/85 de 30 de julho) quer o Estatuto dos Juízes dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), contêm regras sobre transferência, colocação, reafectação e preferência dos juízes de direito: nos artigos 43. º e 44.º do EMJ definem-se as condições e os critérios de transferência e colocação dos juízes dos tribunais judiciais; e no artigo 70.º do ETAF, com remissão para aqueles, as condições de provimento de vagas nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários. Ora, esta matéria insere-se inequivocamente no âmbito do estatuto dos juízes, uma matéria característica desse estatuto, que garante o juiz contra eventuais esquemas violadores da estabilidade pessoal, da segurança e independência no exercício da função de julgar. Sendo estes titulares de cada um dos órgãos de soberania que são os Tribunais, tal matéria não pode deixar de se considerar incluída na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República, nos termos do disposto na alínea m) do artigo 164.º da CRP. Mas nenhuma daquelas regras foi modificada ou derrogada pelo artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, nem nenhuma das normas nele contidas afeta decisivamente a situação estatutária de titularidade de órgão de soberania dos juízes que se encontram a desempenhar funções dentro dos tribunais administrativos e fiscais. Com efeito, as condições de transferência e colocação de juízes predeterminadas nas normas estatutárias mantêm-se intocadas, na medida em que a colocação nos novos juízos ocorre dentro do quadro previamente estabelecido para cada tribunal desdobrado. Ou seja, a regra de preferência absoluta no primeiro provimento de lugares nos novos juízos é matéria que releva meramente do desdobramento dos tribunais administrativos de círculo em juízos especializados e da nova distribuição de competências nele implicado . Trata-se de uma regra transitória imposta pela repercussão que as alterações legislativas na organização e competência dos tribunais necessariamente têm no quadro de juízes efetivos desses concretos tribunais. Assim, por se mostrar diretamente relacionada com a própria e específica organização dos tribunais — primeiro provimento dos lugares necessários à instalação dos novos juízos especializados — poder-se-ia integrar na reserva relativa da Assembleia da República, prevista na alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP, como invoca a recorrente. Porém, o Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, não é precedido de lei autónoma que preencha os requisitos constitucionais das autorizações legislativas (n.º 2 do artigo 165.º da CRP). O objeto do diploma é a criação de juízos de competência especilizada « nos termos dos artigos 9. º e 9.º-A do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de fevereiro, na redação atual ». As normas autorizantes do desdobramento dos tribunais administrativos e fiscais em juízos comuns e juízos de competência especializada são os referidos artigos 9.º e 9.º- A do ETAF, na redação introduzida pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro. A matéria contidas nestes preceitos situa-se dentro do domínio de competência relativa da Assembleia da República, já que se trata, afinal, de matéria que tem a ver com a organização e competência dos tribunais: desdobramento e agregação de tribunais; criação de juízos de competência especializada; definição de áreas de jurisdição e local de funcionamento. Não há dúvida que a definição do regime da organização da jurisdição administrativa, a categoria de tribunais que a formam e os critêrios de repartição de competências entre eles, é matéria de reserva relativa da Assembleia da República. Naqueles preceitos, a Assembleia da República reenvia para o poder regulamentar – «portaria do membro do governo responsável pela área da justiça» – a agregação dos tribunais administrativos de círculo e dos tribunais tributários e o desdobramento desses tribunais em juízos comuns (n.º 3 do artigo 9.º); e reenvia para o poder legislativo do Governo – «decreto-lei» – o desdobramento dos mesmos tribunais, ainda que funcionem de modo agregado, em juízos de competência especializada, assim como a possibilidade de se lhes atribuir jurisdição alargada (n.ºs 4 e 6 do artigo 9.º e n.ºs 1 e 3 do artigo 9.º-A). A remissão que se faz para decreto-lei está duplamente condicionada: (i) só podem ser criados os juízos de competência especializados predefinidos no n.º 5 do artigo 9.º e n.º 2 do artigo 9.º-A; (ii) e apenas «quando o volume ou a complexidade do serviço o justifiquem». O reenvio para a competência regulamentar e legislativa do Governo, sob determinadas condições, não desrespeita a competência legislativa reservada da Asssembleia da República, porque apenas se trata de dar concretização às opções que o legislador parlamentar tomou no exercício desta competência. Já atrás se referiu que a criação de um concreto tribunal — produzindo embora um novo órgão de soberania — não é definida pela Constituição, nem consta da competência política ou legislativa reservada à AR (artigos 161.º, 164.º e 165.º). Em certas matérias (v.g. criação e extinção de cada tribunal ou juízo em concreto), a Assembleia da República pode não ter condições para regular exaustivamente todos os aspetos que caracterizam o regime de organização dos tribunais administrativos; e nem todos eles assumem uma relevância que justifique a necessidade e a conveniência de a respetiva definição e regulamentação serem precedidas do debate e se revestiram da publicidade que são característicos da legislação parlamentar, e por esta assegurados. É o que acontece com a concretização das opções tomadas nos artigos 9.º e 9.º-A do ETAF, quer no plano da definição da sede e área de jurisdição dos novos juízos de competência especializada dos tribunais administrativos e tributários, quer no plano da definição do regime de organização interna dessa categoria de tribunais. Não é o Parlamento quem tem aptidão funcional e as melhores condições para averiguar se o volume ou a complexidade do serviço de um concreto tribunal justifica o desdobramento, que juízos de competência especializada devem ser criados, onde devem ser instalados, e qual a respetiva área de jurisdição. Repare-se que foi o Governo quem, através do Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro – emitido ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da CRP – definiu a sede, a organização e a área de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais e desdobrou o Tribunal Central Administrativo em Tribunal Central Administrativo Norte e Tribunal Central Administrativo Sul, concretizando o respetivo estatuto; de igual modo, o Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro – que contém a norma questionada –, através da análise dos dados estatísticos e empíricos disponíveis, concretizou a especialização introduzida no ETAF pela Lei n.º 114/2019, de 12 de setembro, criando em sete tribunais administrativos de 1.ª instância (dos 18 existentes) alguns juízos de competência especializada administrativa (juízo administrativo social e juízo de contratos públicos), optando por não criar o juízo de urbanismo, ambiente e ordenamento do território, também previsto no n.º 5 do artigo 9.º do ETAF. Não obstante esta regulamentação assumir a forma de decreto-lei, trata-se apenas de complementar ou dar execução à organização judiciária prefigurada na lei parlamentar, tendo por referência cada tribunal em concreto. O reenvio para legislação meramente executiva ou instrumental não ofende a reserva de lei parlamentar em matéria de organização e competência dos tribunais, prevista na alínea p) do n.º 1 do artigo 165.º da CRP. Com efeito, o essencial da organização da jurisdição administrativa, em particular a categoria de juízos de competência especializados e as condições em que podem ser criados, está primariamente regulado no ETAF. O reenvio que se faz nos artigos 9.º e 9.º-A do Estatuto para portaria ou decreto-lei , conforme se trate de juízos comuns ou especializados, reporta-se a normação secundária e subsequente, circunscrita aos termos em que devem ser instalados cada um desses juízos. Para além de identificar os tribunais administrativos e tributários que são desdobrados em juízos e a categoria de juízos a criar, o Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, não contém normas de conteúdo inovatório em relação disposto do ETAF que se destina a regular. Diz respeito unicamente a normas técnicas ou outros pormenores de que depende a plena exequibilidade do regime legal, que não contendem com a exclusiva competência da Assembleia da República para a emissão de normação primária no domínio organização dos tribunais. Claro está que as medidas necessárias à concretização da especialização dos tribunais administrativos e fiscais prevista no ETAF também têm que incidir sobre aspetos relacionados com a forma e o momento da entrada em funcionamento, com a transição dos processos pendentes e com a situação dos magistrados que exercem funções nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários de 1.ª instância desdobrados em juízos especializados. Tudo isto se destina ainda à mera concretização das normas do ETAF que preveem a especialização dos tribunais administrativos e fiscais. O que vale por dizer que quanto à matéria versada na norma questionada — primeiro provimento de lugares de juiz nos novos juízos de competência especializada — não há violação da reserva relativa da Assembleia da República, prevista na alínea p) do n.º 2 do artigo 165.º, da CRP. 9. A recorrente questiona ainda a norma extraída dos n.ºs 3 e 4 do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, no sentido de atribuir preferência absoluta aos juízes que pertecem aos quadros dos tribunais onde foram criados os novos juízos especializados de contratos públicos (Porto e Lisboa), relativamente aos juízes dos restantes tribunais da respetiva área de jurisdição, por violação do principio da inamovibilidade, consagrado no n.º 1 do artigo 216.º da CRP. O n.º 1 do artigo 216.º estabelece que « Os juízes são inamovíveis, não podendo ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstos na lei»; a norma constitucional é reproduzida no artigo 6.º do EMJ: «Os magistrados judiciais são nomeados vitaliciamente, não podendo ser transferidos, suspensos, aposentados, demitidos ou por qualquer forma mudados de situação senão nos casos previstos neste Estatuto»; e também repetida no artigo 3.º do ETAF: «Os juízes da jurisdição administrativa e fiscal são inamovíveis, não podendo ser transferidos, suspensos, aposentados ou demitidos senão nos casos previstos na lei». A inamovibilidade consiste, pois, na proibição da transferência, suspensão, aposentação ou demissão dos juízes fora dos casos previstos na lei, e visa garantir os juízes no cargo para proteger, em simultâneo, a sua estabilidade pessoal e os direitos dos cidadãos a uma justiça aleatória, equitativa e independente. «Este princípio encontra a sua justificação material no receio de que um juiz pudesse sofrer consequências negativas ou receber favores imerecidos pelo exercício da função de julgar e pela sua decisão neste ou naquele sentido e pelo temor de que, através do exercício de qualquer poder, se pudessem vir a transferir juízes, ou a colocar juízes em posição de decidir casos que, por princípio, não lhe caberiam» (Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição Portuguesa Anotada , Vol. III, 2007, pp. 177-178). Trata-se de uma componente necessária do princípio da independência dos tribunais (artigo 203.º da CRP) que, como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, «convoca duas dimensões, pois, por um lado, garante o juiz no cargo contra esquemas apócrifos de violação da estabilidade pessoal, e, por outro, levanta barreiras ao próprio esvaziamento da objetividade e predeterminabilidade da fixação do juiz natural» ( ob. cit. pág. 587). De modo que a independência dos juízes , que aquela necessariamente pressupõe, exige que as regras de nomeação garantam o juiz no cargo contra eventuais formas de violação da estabilidade pessoal e evitem a insegurança inevitavelmente ligada à incerteza da cessação da nomeação. Não é, porém, uma garantia com caráter absoluto. A necessidade de salvaguardar outros valores constitucionais justifica a criação legislativa de exceções ao princípio da inamovibilidade. Trata-se, assim, de uma garantia de legalidade ou reserva de lei, para que essas exceções sejam constitucionalmente autorizadas. Mas a discricionariedade legislativa na definição destas exceções está materialmente limitada, devendo todas as exceções ser justificadas para salvaguardar outros valores constitucionais ou superiores (artigo 18.º, n.º 2, da CRP). Como se diz no Acórdão n.º 80/2019 «A inamovibilidade dos juízes é uma garantia de respeito pelos princípios constitucionais do juiz natural e da independência dos tribunais – e não um direito subjetivo dos cidadãos que exercem as funções de magistrados judiciais −, mas tem de articular-se com a boa administração da justiça . Sendo certo que inamovibilidade e boa administração convergem no sentido de valorizar a estabilidade pessoal dos magistrados - proporcionando-lhes tranquilidade de vida e condições de habituação ao trabalho −, não pode negar-se que necessidades de serviço determinem a movimentação dos juízes. De facto, a inamovibilidade não pode obstruir « a transferência de juízes para tribunais onde eles são mais necessários », desde que « predeterminada na lei » (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , Vol. II, 4.ª ed., Coimbra, 587)». Nesse sentido, o artigo 43.º do EMJ prevê situações em que o juiz não pode requer nem recusar a colocação em determinados lugares, incluindo o provimento em novos lugares; e o artigo 44.º estabelece com fatores atendíveis na colocação, para além da classificação de serviço e da antiguidade, a prevalência das «necessidades de serviço» e do « mínimo de prejuízo para a vida pessoal e familiar dos interessados». 10. A alegação de inconstitucionalidade por violação do princípio da inamovibilidade dos juízes é, porém, sustentada numa interpretação normativa que não foi aplicada no acórdão recorrido: a de que os n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019 criaram uma preferência absoluta aplicável aos magistrados que concorram a juízos desdobrados a partir dos tribunais em que exerçam funções; e outra preferência, de valor equivalente , em benefício dos magistrados dos tribunais administrativos de círculo cuja jurisdição de contratos públicos foi agregada num único juízo alargado. A recorrente chega a este resultado interpretativo porque parte do pressuposto que o juízo de contratos públicos, sendo de competência territorial alargada , foi criado por agregação da jurisdição em matéria de contratos públicos de cada um dos tribunais administrativos existentes na área de jurisdição daquele juízo; e assim sendo, também « pertence » ao tribunal que passou a ser competente para julgar os processos relativos a contratos públicos; por isso, a interpretação aplicada pela decisão recorrida, que não reconhece «preferência equivalente» à dos juízes dos tribunais desdobrados, afasta-a dos processos de contratos públicos de que era titular. Ora, a interpretação normativa que deve ser confrontada com o princípio da inamovibilidade dos juízes, e que foi aplicada no acórdão recorrido, é que os juízes do quadro dos tribunais administrativos onde foram criados os juízos de contratos públicos têm preferência absoluta relativamente aos juízes do quadro dos restantes tribunais administrativos da área de jurisdição alargada daqueles juízos. Esta interpretação judicial tem na base o argumento de que – como se refere no acórdão recorrido – «o juízo de contratos públicos do TAF do Porto não é um juízo agregado, nem, muito menos um tribunal agregado, nos termos previstos nos n.ºs 2 e 4 do artigo 9.º do ETAF, não se posicionando na organização da jurisdição administrativa e fiscal como um tribunal administrativo de círculo distinto daquele onde tem a sua sede, não podendo ser configurado, também, como uma nova categoria intermédia de tribunais administrativos especializados em matéria de contratação pública». Portanto, na interpretação normativa sindicada a recorrente não faz parte do quadro do tribunal desdobrado, porque a especialização dos tribunais e o aumento de escala da competência territorial do juízo de contratos públicos ocorreu dentro do mesmo tribunal. Nota-se, assim, que o confronto a que a recorrente procede da norma em causa com o princípio da inamovibilidade dos juízes excede o conteúdo da interpretação normativa sujeita a fiscalização. Um tal confronto reclamava que estivesse em causa uma norma que permitisse a transferência da recorrente, sem o seu consentimento, para tribunal diferente daquele em que se encontra provida definitivamente. Efetivamente, seria desta (no caso, a norma do n.º 2 do artigo 12.º, que considera os juízes dos tribunais desdobrados “concorrentes necessários”), que eventualmente poderia resultar um efeito contrário à inamovibilidade. Partindo do entendimento de que o juízo de contratos públicos integra o tribunal administrativo onde foi criado, que é uma unidade orgânica do mesmo, não se vê como é que a preferência absoluta atribuída aos juízes que à data da criação daquele se encontravam providos no quadro do tribunal constitui uma restrição constitucionalmente inadmissível à inamovibilidade dos juízes. Bem pelo contrário: sem essa preferência, tais juízes poderiam ser transferidos sem a sua anuência para outros tribunais, perdendo a nomeação definitiva no quadro do tribunal desdobrado. A preferência absoluta é uma regra transitória que o sistema judiciário normalmente estabelece quando as alterações legislativas na organização e competência dos tribunais se repercutem no quadro de juízes efetivos desses tribunais (cf. artigo 145.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de agosto – Lei da Organização do Sistema Judiciário; e artigo 11.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º Decreto-Lei n.º 325/2003, de 29 de dezembro, que define a sede, a organização e a área de jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, concretizando o respetivo estatuto). A regra impõe-se para garantir a inamovibilidade dos juízes providos definitivamente no quadro dos tribunais que sofrem alterações na sua estrutura orgânica e no seu modo de funcionamento. A configuração de estruturas jurisdicionais especializadas nos tribunais administrativos de círculo e nos tribunais tributários, enquanto fator de racionalização e agilização do funcionamento da jurisdição, com um número próprio de lugares de juiz, constitui uma alteração orgânica-funcional que deve assegurar, na medida do possível, a estabilidade dos juízes que exerçam funções nesses tribunais. Tal objetivo só pode ser conseguido se estes juízes – os que exerçam funções nos tribunais administrativos e fiscais que foram desdobrados em juízos de competência especializada – tiverem preferência no primeiro provimento de lugares correspondentes aos novos juízos. Só assim se pode garantir a definitividade da situação jurídica-funcional do juiz no tribunal onde foi colocado. Com efeito, a inamovibilidade dos juízes tem por unidade jurisdicional de referência o tribunal, secção ou juízo onde estão definitivamente colocados. Daí que a preferência absoluta atribuída aos juízes do quadro dos tribunais abrangidos pelo desdobramento no provimento dos juízos de competência especializada em que foram desdobrados não implica necessariamente a amovibilidade dos juízes do quadro de outros tribunais. A colocação preferencial dos juízes do quadro TAF do Porto nos juízos de contratos públicos aí instalados não tem como consequência a transferência dos juízes do quadro dos TAF de Braga ou Aveiro para outros tribunais, até porque estes também têm preferência absoluta nos juízos de competência especializada que nestes tribunais foram criados. Portanto, a colocação prioritária nos juízos de contratos públicos, permitida pela norma dos n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, não fere qualquer dos valores protegidos pelo princípio da inamovibilidade dos juízes: a estabilidade pessoal e a carreira dos juízes; e a aleatoriedade da escolha de juízes. 11. Por fim, a recorrente alega que os n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, tal como interpretados pelo CSTAF, viola os princípios da igualdade e imparcialidade . Como a violação destes princípios é invocada por referência ao disposto no artigo 266.º, n.º 2, da Constituição, não se mostra claro se estamos aqui perante um parâmetro de controlo da atuação administrativa ou um parâmetro de constitucionalidade da interpretação normativa que fundamentou a graduação no movimento judicial de 2020. A recorrente parece confundir os diferentes âmbitos de aplicação do princípio de igualdade: por um lado, interpreta as normas daquele artigo 12.º no sentido de atribuir igual preferência a todos os juízes dos tribunais administrativos da área de jurisdição do juízo de contratos públicos, e por isso o CSTAF aplicou a norma beneficiando uns em prejuízo de outros; por outro, considera que o CSTAF interpretou as normas no sentido de atribuir preferência absoluta a um grupo de juízes, discriminando negativamente outro grupo de juízes que exercem as mesmas funções. É óbvio que só neste último sentido — igualdade através da lei — a norma pode ser sindicada pelo Tribunal Constitucional. Os parâmetros autonomamente invocados pela recorrente — os do artigo 266.º, n.º 2, da Constituição —, na medida em que dispõem sobre os limites da atuação, não do legislador , mas das autoridades administrativas no exercício dos seus poderes discricionários, não são sequer convocáveis no caso presente. Não será seguramente este o «parâmetro» aplicável à questão sob juízo. É que o objeto do recurso de constitucionalidade é constituído, não por uma atuação administrativa, mas sim pela interpretação (jurisdicional) de uma certa norma – como, aliás, não podia deixar de ser –, norma essa incluída, de resto, em ato formalmente legislativo. Como se refere no Acórdão 846/2014, «não está em causa a questão de saber se a autoridade administrativa agiu em (des)conformidade com a Constituição. O que está em causa é a questão de saber se determinada norma, constante de ato legislativo e aplicada pelo juiz da causa com certa interpretação, se conforma com as exigências constitucionais pertinentes, mormente as que decorrem os princípios da proporcionalidade e da justiça. O facto de estes últimos receberem (também) apoio textual no n.º 2 do artigo 266.º da CRP não implica, portanto, só por si, que seja este o parâmetro a aplicar ao caso sub judicio» (no mesmo sentido, Acórdãos n.ºs 118/2020 e145/2014). A argumentação da recorrente é a seguinte: em virtude do fenómeno da agregação , todos os juízes dos tribunais administrativos da área de jurisdição do novo juízo de contratos públicos, que tramitavam os processos assimilados por este juízo, encontravam-se na mesma situação jurídico-funcional ; a criação de duas preferências (de 1.º e de 2.º grau) na colocação de juízes nos lugares correspondentes àquele juízo, sustentada unicamente na sede do tribunal onde foi instalado, discrimina negativamente juízes que exercem as mesmas funções. É verdade que os grupos relevantes para estabelecer a relação de igualdade exerciam as mesmas funções – julgavam os processos cuja competência foi atribuída ao novo juízo (alínea c) do n.º 1 do artigo 44.º-A do ETAF); mas não se encontravam na mesma situação jurídico-funcional relativamente aos novos juízos: enquanto que os juízes que têm preferência absoluta (de 1.º grau) no primeiro provimento de lugares nos juízos de competência especializada de contratos públicos estavam nomeados definitivamente nos tribunais onde esses juízos foram criados, os demais juízes com preferência (de 2.º grau) nos mesmos lugares tinham nomeação definitiva no quadro de outros tribunais administrativos da mesma área de jurisdição. O legislador, no artigo 12.º do Decreto-lei n.º 174/2019, estabeleceu vários critérios de colocação de juízes nos novos juízos de competência especializada, por ordem decrescente de preferência: (i) pertença ao quadro do tribunal desdobrado em juízos; (ii) pertença ao quadro dos tribunais da área de jurisdição do juízo (iii) classificação de serviço, (iv) e antiguidade. Nenhum dos fatores atendíveis na colocação é arbitrário: o primeiro, garante a inamovibilidade; o segundo, o mínimo de prejuízo para a vida pessoal e familiar do juiz; o terceiro, o mérito; e o quarto, a experiência. Ora, a nomeação definitiva no quadro do tribunal onde foram criados os juízos de competência especializada, incluindo o de contratos públicos, constitui um fator de diferenciação fundado em razões constitucionalmente legítimas e valiosas. Se não fosse concedida prioridade na colocação aos juízes do quadro do tribunal desdobrado, os mesmos corriam o risco de perder o lugar em que foram nomeados definitivamente. É que os lugares dos juízos de competência especializados não acresceram ao quadro existente, antes foram fixados « dentro do quadro estabelecido para cada tribunal » (n.º 1 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019). Assim, se os lugares do quadro do tribunal desdobrado em juízos estiverem todos preenchidos com juízes nomeados definitivamente, sem a referida prioridade na colocação, estes juízos poderiam ser transferidos para outros tribunais, caso se candidatassem aos novos lugares juízes com melhor classificação ou maior antiguidade. Nesta eventualidade, a transferência ocorreria contra a vontade do juiz nomeado, e sem que tivesse havido qualquer alteração nos requisitos que determinaram a sua nomeação. Constitui entendimento abundante e reiterado deste Tribunal que o princípio da igualdade não proíbe ao legislador que faça distinções, mas apenas diferenciações de tratamento (e sua medida) sem justificação racional e bastante. Numa síntese da posição do Tribunal sobre o parâmetro da igualdade, na sua dimensão de proibição do arbítrio, pode ler-se no Acórdão n.º 362/2016 que: «Numa perspetiva de igualdade material ou substantiva – aquela que subjaz ao artigo 13.º, n.º 1, da Constituição e que se traduz na igualdade através da lei –, a igualdade jurídica corresponde a um conceito relativo e valorativo assente numa comparação de situações: estas, na medida em que sejam consideradas iguais, devem ser tratadas igualmente; e, na medida em que sejam desiguais, devem ser tratadas desigualmente, segundo a medida da desigualdade. Tal implica a determinação prévia da igualdade ou desigualdade das situações em causa, porquanto no plano da realidade factual não existem situações absolutamente iguais. Para tanto, é necessário comparar situações em função de um certo ponto de vista. Por isso, a comparação indispensável ao juízo de igualdade exige pelo menos três elementos: duas situações ou objetos que se comparam em função de um aspeto que se destaca do todo e que serve de termo de comparação ( tertium comparationis ). Este termo – o «terceiro (elemento) da comparação» – corresponde à qualidade ou característica que é comum às situações ou objetos a comparar; é o pressuposto da respetiva comparabilidade. Assim, o juízo de igualdade significa fazer sobressair ou destacar elementos comuns a dois ou mais objetos diferentes, de modo a permitir a sua integração num conjunto ou conceito comum ( genus proximum ). Porém, a Constituição não proíbe todo e qualquer tratamento diferenciado. Proíbe, isso sim, as discriminações negativas atentatórias da (igual) dignidade da pessoa humana e as diferenças de tratamento sem uma qualquer razão justificativa e, como tal, arbitrárias. Nesse sentido, afirmou-se no Acórdão n.º 39/88: «A igualdade não é, porém, igualitarismo. É, antes, igualdade proporcional. Exige que se tratem por igual as situações substancialmente iguais e que, a situações substancialmente desiguais, se dê tratamento desigual, mas proporcionado: a justiça, como princípio objetivo, “reconduz-se, na sua essência, a uma ideia de igualdade, no sentido de proporcionalidade” – acentua Rui de Alarcão ( Introdução ao Estudo do Direito , Coimbra, lições policopiadas de 1972, p. 29). O princípio da igualdade não proíbe, pois, que a lei estabeleça distinções. Proíbe, isso sim, o arbítrio; ou seja: proíbe as diferenciações de tratamento sem fundamento material bastante, que o mesmo é dizer sem qualquer justificação razoável, segundo critérios de valor objetivo, constitucionalmente relevantes. Proíbe também que se tratem por igual situações essencialmente desiguais. E proíbe ainda a discriminação; ou seja: as diferenciações de tratamento fundadas em categorias meramente subjetivas, como são as indicadas, exemplificativamente, no n.º 2 do artigo 13º. Respeitados estes limites, o legislador goza de inteira liberdade para estabelecer tratamentos diferenciados. O princípio da igualdade, enquanto proibição do arbítrio e da discriminação, só é, assim, violado quando as medidas legislativas contendo diferenciações de tratamento se apresentem como arbitrárias, por carecerem de fundamento material bastante.» Por outro lado, não é função do princípio da igualdade garantir que todas as escolhas do legislador sejam racionais e coerentes ou correspondem à melhor solução. Nesse particular, justifica-se recordar a jurisprudência constitucional firmada no Acórdão n.º 546/2011: «[O] n.º 1 do artigo 13.º da CRP, ao submeter os atos do poder legislativo à observância do princípio da igualdade, pode implicar a proibição de sistemas legais internamente incongruentes, porque integrantes de soluções normativas entre si desarmónicas ou incoerentes. Ponto é, no entanto – e veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 232/2003 – que o caráter incongruente das escolhas do legislador se repercuta na conformação desigual de certas situações jurídico-subjetivas, sem que para a medida de desigualdade seja achada uma certa e determinada razão. É que não cabe ao juiz constitucional garantir que as leis se mostrem, pelo seu conteúdo, “racionais”. O que lhe cabe é apenas impedir que elas estabeleçam regimes desrazoáveis, isto é, disciplinas jurídicas que diferenciem pessoas e situações que mereçam tratamento igual ou, inversamente, que igualizem pessoas e situações que mereçam tratamento diferente. Só quando for negativo o teste do “merecimento” – isto é, só quando se concluir que a diferença, ou a igualização, entre pessoas e situações que o regime legal estabeleceu não é justificada por um qualquer motivo que se afigure compreensível face à ratio que o referido regime, em conformidade com os valores constitucionais, pretendeu prosseguir – é que pode o juiz constitucional censurar, por desrazoabilidade, as escolhas do legislador. Fora destas circunstâncias, e, nomeadamente, sempre que estiver em causa a simples verificação de uma menor “racionalidade” ou congruência interna de um sistema legal, que, contudo, se não repercuta no trato diverso – e desrazoavlmente diverso, no sentido acima exposto – de posições jurídico-subjetivas, não pode o Tribunal Constitucional emitir juízos de inconstitucionalidade. Nem através do princípio da igualdade (artigo 13.º) nem através do princípio mais vasto do Estado de direito, do qual em última análise decorre a ideia de igualdade perante a lei e através da lei (artigo 2.º), pode a Constituição garantir que sejam sempre “racionais” ou “congruentes” as escolhas do legislador. No entanto, o que os dois princípios claramente proíbem é que subsistam na ordem jurídica regimes legais que impliquem, para as pessoas, diversidades de tratamento não fundados em motivos razoáveis». No caso dos autos, apesar de não existir uma diferença de conteúdo funcional entre os juízes que são concorrentes necessários aos juízos de competência especializada de contratos públicos, há fundamento bastante para diferenciar na colocação os juízes do quadro dos tribunais desdobrados relativamente aos juízes dos tribunais da área de jurisdição desses juízos, no tocante ao gozo da garantia de inamovibilidade. A preferência atribuída ao primeiro grupo de juízes encontra justificação no princípio da inamovibilidade , evitando a possibilidade de transferência de tribunal sem consentimento do juiz; já a preferência atribuída aos juízes dos restantes tribunais da área de jurisdição dos juízos de contratos públicos é justificada no interesse pessoal dos juízes em exercer funções nessa categoria de juízos, com o mínimo de prejuízo para a sua vida pessoal e familiar. Para este grupo de juízes não há qualquer receio de compressão da garantia da inamovibilidade dos juízes, porque nos tribunais da área de jurisdição daqueles juízos que também foram desdobrados em juízos (Braga, Aveiro e Almada), os juízes do quadro beneficiam da mesma regra de preferência absoluta; e nos que não foram desdobrados (Penafiel e Sintra), não são concorrentes necessários aos juízos especializados. Ou seja, a transferência do tribunal onde se encontram nomeados definitivamente só pode ocorrer se optarem por não solicitar colocação nos novos juízos do tribunal onde já se encontram colocados. Não há, pois, qualquer violação do princípio da igualdade, porque a pertença ao quadro do tribunal desdobrado como fator atendível na colocação nos juízos de contratos públicos constitui um critério objetivo compatível com o princípio constitucional da inamovibilidade dos juízes. Não se mostrando violado o princípio da igualdade, na vertente da proibição do arbítrio, que resulta do artigo 13.º da Constituição, nem qualquer outro parâmetro de constitucionalidade, cumpre proferir julgamento negativo de inconstitucionalidade e negar provimento ao recurso. Decisão Em face do exposto, decide-se: Não julgar inconstitucional a norma extraída dos n.ºs 3 e 4 do artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 174/2019, de 13 de dezembro, interpretada no sentido de atribuir preferência absoluta no primeiro provimento de lugares nos juízos de contratos públicos aos juízes dos quadros dos tribunais onde foram criados, relativamente aos juízes dos restantes tribunais da área de jurisdição desses juízos; Negar provimento ao recurso; Condenar a recorrente em custas, fixando-se a taxa de justiça em vinte e cinco (25) unidades de conta. Lisboa, 17 de novembro de 2022- Lino Rodrigues Ribeiro Atesto o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers e dos Conselheiros, Gonçalo Almeida Ribeiro, Afonso Patrão e Joana Fernandes Costa . Lino Rodrigues Ribeiro