852/2021 - Tribunal Constitucional

Relator: Conselheiro Gonçalo de Almeida Ribeiro Acordam, em Plenário, no Tribunal Constitucional I. Relatório 1. Paulo Jorge Frazão Batista dos Santos, então na qualidade de Presidente da Câmara Municipal da Batalha, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B, n.º 1, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro (Lei do Tribunal Constitucional, referida adiante pela sigla «LTC»), da deliberação tomada pela Comissão Nacional de Eleições, de 19 de outubro de 2021. 2. No âmbito das eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais, de 26 de setembro de 2021, foram apresentadas, junto da Comissão Nacional de Eleições, duas participações relativas ao uso de meios de publicidade institucional pela Câmara Municipal da Batalha, traduzidos no emprego de outdoors alusivos às comemorações do Dia do Município da Batalha e de diversas publicações em páginas da rede social Facebook, quer da Câmara Municipal da Batalha, quer da candidatura do partido PPD/PSD, quer ainda do então candidato Paulo Santos e do vereador André Loureiro. 3. Na sequência das mencionadas participações e após instrução, a Comissão Nacional de Eleições deliberou, em 19 de outubro de 2021: (i) ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal da Batalha em exercício de funções à data dos factos – o ora recorrente –, por ter realizado publicidade institucional proibida na página da rede social Facebook da referida autarquia, em violação do n.º 4 do artigo 10.º da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; e (ii) recomendar à candidatura do «PPD/PSD – Somos Batalha» que «não contribuam para a confusão entre a qualidade de candidato e o estatuto de titular de cargo público que detenham». Tal deliberação tem o seguinte teor: «1. No âmbito da eleição para os órgãos das autarquias locais, de 26 de setembro de2021, foram remetidas duas participações contra a Câmara Municipal da Batalha alegando, em síntese, ter sido efetuada propaganda eleitoral através de meios de publicidade institucional proibida na rede social Facebook do mencionado município, em violação dos deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas estão sujeitas. Os participantes apresentam também queixa contra o PPD/PSD - Somos Batalha. 2. Nos processos AL.P-PP/2021/378 e 435 foram denunciados os seguintes conteúdos: - Outdoor alusivo às comemorações do dia do município da Batalha; - Publicações na página da rede social Facebook do então candidato Paulo Santos e do Vereador André Loureiro; - Publicações na página da rede social Facebook da Câmara Municipal da Batalha: - Publicações na página da rede social Facebook da candidatura do PPD/PSD; 3. Notificada para se pronunciar, vem a entidade visada alegar, em síntese, que é necessário separar as diversas imagens nos seguintes grupos: i) publicidade institucional do município; ii) publicações do PPD/PSD "Somos Batalha" e publicações nas redes sociais do candidato Paulo Santos. Quanto ao outdoor o mesmo assinala o dia do Município, integrando-se na exceção admitida pela CNE sobre anúncios de festividade tradicionais com caráter regular, bem como o dever legal da divulgação pública relacionada com o Centro 2020. Dela não constam elementos elogiosos. No que respeita às publicações do PPD/PSD e do candidato Paulo dos Santos, estamos perante divulgação de informação emanadas pelo candidato e/ou candidatura e não pelo Município da Batalha, aplicando-se os deveres de neutralidade e imparcialidade, bem como a proibição de publicidade institucional exclusivamente às entidades públicas. Mais alega que no dia 26 de julho (embora tivesse sido no dia 26 de agosto) de 2021 o grupo de cidadãos eleitores - Batalha é de Todos Movimento Independente, publicou nas suas redes sociais uma sondagem supostamente realizada pela empresa Intercampus, sem que contenha os elementos exigidos pela Lei n.° 10/2000, de 21 de junho, que estabelece o "Regime jurídico da publicação ou divulgação de sondagens e inquéritos de opinião". No processo AL.P-PP/2021M35 os visados referem, em síntese, que o Dia Internacional da Juventude é realizado todos os anos, em colaboração com o Instituto Português da Juventude, I.P., enquadrando-se nas exceções admitidas pela CNE. Todos os anos, desde o início do Programa Municipal de atribuição de cadernos de atividades, é divulgado tal programa, sendo urgente divulgar tal medida uma que o ano letivo 2021-2022 se encontra a iniciar, pois o prazo limite previsto para entrega de candidaturas no Programa e seu regulamento é no dia 30 de setembro de 2021. No que respeita à publicação/reprodução da notícia do Jornal de Leiria relativa ao Mosteiro da Batalha, a mesma surge no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência. A mesma decorre da publicitação do contrato interadministrativo celebrado entre o Município da batalha e o Estado - Direção-Geral do Património Cultural. Relativamente às publicações do PPD/PSD "Somos Batalha" e nas redes sociais dos candidatos, os elementos descritos na queixa não têm qualquer fundamento legal, por não estarmos perante entidades públicas. 4. Analisados os elementos dos processos, conforme alegado nas defesas apresentadas, importa realmente distinguir as publicações realizadas através dos meios da autarquia, das publicações efetuadas na página da candidatura do PPD/PSD, sob a denominação "Somos Batalha", e nas páginas dos candidatos na rede social Facebook. Com efeito, as páginas da rede social Facebook dos candidatos Paulo Santos e André Loureiro são páginas pessoais, associadas claramente à candidatura proponente, para além de inexistir qualquer referência ao cargo público exercido, não colocando em crise os deveres de neutralidade e imparcialidade a que as entidades públicas e os seus titulares estão sujeitos. 5. Também a página na rede social Facebook do PPD/PSD "Somos Batalha" está identificada através da denominação, símbolo e sigla da candidatura proponente. Ora, tratando-se da página da candidatura, a mesma não está sujeita à observância dos deveres de neutralidade e imparcialidade das entidades públicas, nem à proibição contida no n.° 4 do artigo 10.° da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho. 6. Atentemos agora às publicações da Câmara Municipal da Batalha: a) Outdoor sobre as "Comemorações do Dia do Município da Batalha". Analisado o conteúdo do sobredito cartaz, além de não se vislumbrar elementos elogiosos, aquele contém informações objetivas sobre uma festividade de caráter regular que se realizou nos anos anteriores nas mesmas datas, incluindo-se assim numa das exceções admitidas pela CNE que tem considerado "(...)aceitável que as entidades públicas veiculem determinado tipo de comunicações para o público em geral, informando sobre bens ou serviços por si disponibilizados, quando tal comunicação seja imprescindível à sua fruição pelos cidadãos. Encontram-se nestas situações aceitáveis, por exemplo, anúncios de festividades tradicionais com caráter regular (...)" b) Publicação de 12-07-2021, às 15h15m, sobre "Prevenção de Incêndios no concelho da Batalha Assinatura de protocolo para a constituição da Equipa de Vigilância e Intervenção da Batalha (EVIB), projeto financiado a 100% pela Câmara Municipal da Batalha". Esta publicação é acompanhada de um curto vídeo, em que é sublinhada a importância da assinatura do protocolo com a autarquia em causa. c) Publicação de 13-07-2021, às 11h15m, partilhando uma notícia do "Diário de Leiria", de 12 de julho, com o título "Batalha e Politécnico de Leiria promovem semana da cultura para estudantes do secundário", noticiando a assinatura de um protocolo com o Instituto Politécnico de Leiria, acompanhada dos hashtags#batalhapelapositiva #municipiodabatalha. d) Publicação de 01-08-2021, às 22h39m: "Programa Municipal de atribuição de cadernos de atividades" e) Publicação de 03-08-2021, às 14h23m: "A Câmara da Batalha vai gerir obras de melhoria da eficácia energética do Mosteiro da Batalha no valor de 1,6 milhões. - O dinheiro virá do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e à autarquia caberá o processo de contratação das empreitadas, fiscalização do projeto e afetação de recursos técnicos para apoio ao projeto. - Prevê-se que as obras estejam concluídas até 31 de dezembro de 2025. #prr#mosteiro#batalha". Esta publicação remete para a mesma notícia publicada no "Jornal de Leiria" desse dia. f) Publicação de 12-08-2021, às 08h34m: "Batalha assinala o Dia Internacional da Juventude com entradas gratuitas nas piscinas municipais e museu da comunidade concelhia." 7. No que tange às publicações mencionadas nas alíneas b), c), e) e f), não se vislumbra necessidade pública e urgente na sua divulgação, nem a informação que seja relevante para a fruição de bens e serviços pelos munícipes, incorrendo, assim, na proibição prevista no n.° 4 do artigo 10.° da Lei n.° 72- A/2015, de 23 de julho. Quanto à publicação descrita na alínea f), embora anuncie um serviço dirigido aos jovens, no âmbito do "Dia Internacional da Juventude", a informação que ali consta não se restringe ao conteúdo meramente factual, inclusive citando declarações do então presidente da câmara municipal. No que respeita à publicação na alínea d), não se afigura que consubstancie publicidade institucional proibida, ao divulgar de forma objetiva o programa municipal de atribuição de cadernos eleitorais e a forma como os potenciais podem aceder ao mencionado programa. 8. Quanto à alegada violação da Lei n.° 10/2000, de 21 de junho, pelo grupo de cidadãos eleitores - "Batalha é de Todos Movimento Independente" importa aduzir que se trata de uma publicação na página da rede social Facebook daquela candidatura, configurando, assim, material de propaganda eleitoral, não cabendo à CNE sindicar o conteúdo da propaganda, salvo em casos muito excecionais, pelo que a publicação em causa não merece reparo. 9. Face ao que antecede, a Comissão delibera: a) Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal da Batalha à data dos factos, por ter realizado publicidade institucional proibida na página da rede social Facebook da referida autarquia, através das publicações descritas nas alíneas b), c), e) e f) do n.° 6 da presente deliberação, em violação do n.° 4, do artigo 10.°, da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho; b) Recomendar à candidatura do PPD/PSD - Somos Batalha para que não contribuam para a confusão entre a qualidade de candidato e o estatuto de titular de cargo público que detenham.» 4. Notificado da decisão, o recorrente interpôs o presente recurso, sintetizando as suas alegações com as seguintes conclusões: «1. Ao recorrente foi dado conhecimento da deliberação da Comissão Nacional de Eleições, datada de 19/10/2021, através de correio eletrónico do endereço [email protected] no passado 29/10/2021 - cfr. documento 1 - pelo que, ao abrigo nas disposições conjugadas dos artigos 102.°-B, n.° 2, da LOTC, 229.°, n.° 2 da Lei Orgânica n.° 1/2001, de 14 de agosto e artigo 279.°, alínea e) do Código Civil, o recurso deverá considerar-se tempestivo. 2. A Deliberação em recurso foi tomada na sequência de duas participações apresentadas junto da CNE, pelo Grupo de Cidadãos Eleitores - Batalha é de Todos Movimento Independente - processo n.° AL.P-PP/2021/378 - e pelo Partido Iniciativa Liberal - processo n.° AL.P-PP/2021/435 -, por alegada publicidade institucional proibida. 3. Tal deliberação deverá, portanto, considerar-se que o ato impugnado foi praticado pela CNE enquanto órgão da administração eleitoral, sendo, por isso, um ato de administração eleitoral suscetível de ser objeto de recurso (cfr. artigos 8.°, alínea f) e 102.°- B, ambos da LOTC). 4. Em primeira linha, verificando as alíneas b), c), e) e f), não são acompanhadas de qualquer fundamentação, apenas acompanhada de uma descrição que nem se pode considerar sumária, assentando em erros de pressupostos de facto e de direito que determinam a sua anulabilidade (cfr. artigos 153.°, n.° 1 e 2, e 163.°, n.° 1, do CPA). 5. Com a consagração de tal dever, ou imposição legal, a fundamentação do ato visa explicitar as exigências que a lei impõe à Administração de atuar na realização do interesse público, com eficácia e racionalidade e, em especial, assegurar o cumprimento das normas legais aplicáveis. Ou seja: a sua conformação com o princípio da legalidade. 6. A deliberação sub judice deveria especificar concretamente quais os fundamentos de facto e a partir daí relacioná-los com o direito aplicável, não sendo suficiente para uma fundamentação clara e esclarecida, uma simples menção da violação de uma norma legal, sem que se estabeleça em que termos concretos de facto, a mesma norma foi violada. 7. Por essa razão, deverá a deliberação impugnada ser anulada pelo vício de falta de fundamentação, que também constitui um vício de violação de lei, concretamente os artigos 152.°, 153.°, n.° 1 e 2, 163.°, n.° 1, do CPA, e o artigo 268.° n.° 3 da Constituição da República Portuguesa. 8. Estão em causa as publicações da rede social Facebook, pelo Município da Batalha, de dos seguintes conteúdos - melhor identificados na deliberação e na alegação acima realizada-: "Publicação de 12-07-2021, às 15h15m, sobre "Prevenção de Incêndios no concelho da Batalha Assinatura de -protocolo para a constituição da Equipa de Vigilância e Intervenção da Batalha (EVIB), projeto financiado a 100% pela Câmara Municipal da Batalha"; Publicação de 13-07-2021, às 11h15m, partilhando uma notícia do "Diário de Leiria", de 12 de julho, com o título "Batalha e Politécnico de Leiria promovem semana da cultura para estudantes do secundário" Publicação de 03-08-2021, às 14h23m: "A Câmara da Batalha vai gerir obras de melhoria da eficácia energética do Mosteiro da Batalha no valor de 1,6 milhões. - O dinheiro virá do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) e à autarquia caberá o processo de contratação das empreitadas, fiscalização do projeto e afetação de recursos técnicos para apoio ao projeto. - Prevê-se que as obras estejam concluídas até 31 de dezembro de 2025 #prr #mosteiro #batalha"; "Publicação de 12-08-2021, às 08h34m: "Batalha assinala o Dia Internacional da Juventude com entradas gratuitas nas piscinas municipais e museu da comunidade concelhia.". 9. Face aos elementos dos autos e pese embora a pronúncia então apresentada pelo ora Recorrente, entendeu a CNE que estaremos perante publicidade institucional proibida, não se enquadrando nas exceções previstas no n.° 4 do artigo 10.° da Lei n.° 72-4/2015, de 23 de julho, que com o devido respeito, não podemos concordar. 10. Conforme melhor especificado nas alegações relativas a cada uma das alíneas, existe um erro nos pressupostos de facto e de direito por parte da CNE. 11. Entende-se, desde logo, que o conteúdo das publicações aqui em causa não pode subsumir-se à publicidade institucional proibida, tendo, diferentemente, natureza estritamente informativa, relacionada com obras, eventos e situações de proteção civil, que visam salvaguardar a fase da sua atual execução ou lançamento. 12. Em todas as publicações, se atentarmos nas frases ali apostas verifica-se que as mesmas se limitam a informar com factos, referindo a natureza das informações em causa, com o objetivo e necessidade de sensibilização pública, designadamente de alertar e informar todos os Munícipes que das situações que decorrem da atividade municipal institucional - sendo que as que se referem a obras financiadas por PRR, a informação é de publicitação obrigatória - sem qualquer adjetivação das mesmas. 13. Não há campanha, não há qualquer intuito de promoção ou propaganda, a linguagem utilizada não pode, de todo em todo, subsumir-se a "linguagem publicitária", pelo que, não se pode concordar que estejamos no âmbito de "publicidade institucional" e, logo, perante uma factualidade de que resulte a violação do artigo 10.° da Lei n.° 72-4/2015, de 23 de julho. 14. Com o devido respeito - contrariamente àquilo que consta de forma geral e conclusiva na Deliberação em recurso, sem qualquer fundamentação factual e legal que a suporte - as publicações em apreço não contêm elementos elogiosos ou de natureza promocional que permitam concluir que estamos perante publicidade institucional proibida. 15. Por outro lado, não se consegue perceber - nem a Deliberação o demonstra - de que forma ou por que razões o seu teor poderá objetivamente favorecer algumas candidaturas em detrimento de outras. 16. Ou dele resulte, para os eleitores, uma perceção positiva ou negativa da capacidade de ação de certa ou certas das candidaturas, (ou dos seus proponentes), em confronto nas próximas eleições autárquicas, bem como hajam sido violados os deveres de neutralidade e de imparcialidade a que as entidades públicas se encontram sujeitas 17. Assim sendo, como se defende, no ponto 30.° das alegações, que aqui se dá por integralmente reproduzido. 18. A Decisão em recurso fez uma errada interpretação da factualidade sub judice e, consequentemente, uma sua incorreta subsunção e aplicação legal, violando designadamente o artigo 10.°, da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho, bem como o disposto na alínea d), do n.° 1 do artigo 5.° da Lei n.° 71/78, de 27 de dezembro, e o n.° 1 do seu artigo 7.°, pelo que deverá a mesma ser revogada com todas as consequências legais.» Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentação 5. O presente recurso é interposto ao abrigo do disposto no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC, nos termos do qual «[a] interposição de recurso contencioso de deliberações da Comissão Nacional de Eleições faz-se por meio de requerimento apresentado nessa Comissão, contendo a alegação do recorrente e a indicação das peças de que pretende certidão». Rege a este respeito o disposto na alínea f) do artigo 8.º da LTC, segundo o qual compete ao Tribunal Constitucional «[j]ulgar os recursos contenciosos interpostos de atos administrativos definitivos e executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por outros órgãos da administração eleitoral». Daqui decorre que nem todas as decisões tomadas pela Comissão Nacional de Eleições em contexto eleitoral constituem objeto idóneo do recurso previsto no artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC, mas apenas aquelas que consubstanciem ato administrativo «cuja produção dos seus efeitos jurídicos se reflita na resolução de uma situação individual e concreta, exigindo-se, pois, que comporte conteúdo decisório» (Acórdão n.º 582/2017, n.º 8). Vejamos se é esse o caso da deliberação da CNE impugnada nos presentes autos. 6. Os factos relevantes para a apreciação do recurso são os seguintes: a) Pelo Decreto n.º 18-A/2021, de 7 de julho, as eleições gerais para os órgãos representativos das autarquias locais foram marcadas para o dia 26 de setembro de 2021; b) A Câmara Municipal da Batalha fez as seguintes publicações na sua página oficial na rede Facebook: i. Publicação de 12-07-2021, às 15h15m, com o conteúdo de fls. 26v; ii. Publicação de 13-07-2021, às 11h15m, com o conteúdo de fls. 29; iii. Publicação de 03-08-2021, às 14h23m, com o conteúdo de fls. 100v; e iv. Publicação de 12-08-2021, às 08h34m, com o conteúdo de fls. 98v. c) Em 13 de Agosto de 2021 o «Grupo de Cidadãos Eleitores – Batalha é de Todos Movimento Independente» apresentou participação junto da Comissão Nacional de Eleições contra o ora recorrente, por violação de neutralidade e imparcialidade de entidades públicas. d) Em 17 de Agosto o Partido Iniciativa Liberal apresentou participação junto da Comissão Nacional de Eleições contra o ora recorrente, por violação de neutralidade e imparcialidade de entidades públicas. e) Em 19 de Outubro de 2021, a Comissão Nacional de Eleições aprovou deliberação na qual decidiu: i. «Ordenar procedimento contraordenacional contra o Presidente da Câmara Municipal da Batalha à data dos factos, por ter realizado publicidade institucional proibida na página da rede social Facebook da referida autarquia, através das publicações descritas nas alíneas b), c), e) e f) do n.° 6 da presente deliberação, em violação do n.° 4, do artigo 10.°, da Lei n.° 72-A/2015, de 23 de julho»; ii. «Recomendar à candidatura do PPD/PSD - Somos Batalha para que não contribuam para a confusão entre a qualidade de candidato e o estatuto de titular de cargo público que detenham». 7. O teor da deliberação impugnada pelo aqui recorrente desdobra-se em duas decisões: uma primeira nos termos da qual se decide ordenar a instauração de procedimento contraordenacional contra o recorrente pela prática de atos que consubstanciam publicidade institucional proibida, nos termos do artigo 10.º, n.º 4 da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho; e uma segunda, nos termos da qual emite uma recomendação à «candidatura do PPD/PSD - Somos Batalha» para que «não contribuam para a confusão entre a qualidade de candidato e o estatuto de titular de cargo público que detenham». Vejamo-las separadamente. 8. No que respeita à primeira decisão, determinando a instauração de procedimento contraordenacional contra o aqui recorrente pela prática de atos que infringem o disposto no artigo 10.º, n.º 4, da Lei n.º 72-A/2015, de 23 de julho, cabe reiterar o que se afirmou no Acórdão n.º 762/2021, em que se apreciou deliberação semelhante, no sentido de que a decisão não é impugnável ao abrigo do artigo 102.º-B, n.º 1, da LTC. Assim é por duas razões. Em primeiro lugar, o procedimento contraordenacional não tem a natureza de procedimento administrativo nos termos e para os efeitos do Código de Procedimento Administrativo, estando nessa medida subtraído ao âmbito da jurisdição administrativa. Em segundo lugar, e como se lê no citado aresto, «o ato de ordenar a instauração de procedimento contraordenacional nunca poderia considerar-se definitivo, pois trata-se de um mero ato inicial de um procedimento que pode, mas apenas eventualmente, culminar numa decisão que já será suscetível de impugnação. Trata-se de um ato que não determina ou influi de modo algum na decisão que venha a ser tomada no final desse processo sancionatório e que, por isso, só muito remotamente com ela se relaciona. Trata-se, por fim, de um ato que nunca apresentaria a lesividade bastante para justificar um desvio ao princípio da impugnação unitária – princípio que, pese embora a mitigação a que foi já sujeito, continua reger em termos de impor a definitividade do ato administrativo como critério determinante para a sua impugnabilidade –, visto não provocar na esfera jurídica dos seus destinatários qualquer lesão atual, imediata e irreversível». 9. O mesmo desfecho se impõe no que à segunda das decisões diz respeito, ainda que por razões não inteiramente coincidentes. Recorde-se que tal decisão se traduziu numa recomendação à candidatura autárquica do Partido PPD/PSD para que «não contribuam para a confusão entre a qualidade de candidato e o estatuto de titular de cargo público que detenham». Há dois fundamentos para se considerar o recurso com este objeto inadmissível. O primeiro é a manifesta inutilidade de tal apreciação, uma vez que o processo eleitoral em que se insere se encontra encerrado, o que implica a caducidade da candidatura autárquica do Partido PPD/PSD e a consequente impossibilidade de orientação da respetiva conduta. O segundo fundamento para que o recurso não seja admitido repousa no entendimento de que as recomendações da Comissão Nacional de Eleições com este teor não produzem efeitos na esfera jurídica do destinatário, uma vez que não constituem, extinguem ou modificam quaisquer situações jurídicas de que aquele seja titular. Como se observou no Acórdão n.º 761/2021, «[e]ste tipo de atos de advertência, embora possa ter uma consequência prática e efetiva, de incentivo, de encorajamento, de ameaça, ou de aviso, não visa produzir diretamente efeitos jurídicos, não devendo ser considerado ato impugnável». 10. Conclui-se, assim, que a deliberação da Comissão Nacional de Eleições ora impugnada não consubstancia, em nenhuma das duas vertentes que nela se compreendem, um ato de administração eleitoral suscetível de impugnação ao abrigo da alínea f) do artigo 8.º e do artigo 102.º-B, n.º 1, ambos da LTC. III. Decisão Pelo exposto, decide-se não admitir o recurso. Lisboa, 5 de novembro de 2021 - Gonçalo Almeida Ribeiro - José Eduardo Figueiredo Dias - José João Abrantes - José Teles Pereira - Joana Fernandes Costa - Afonso Patrão - Assunção Raimundo - Pedro Machete Atesto o voto dos Senhores Conselheiros António José Ascensão Ramos, Maria Benedita Urbano e Lino Rodrigues Ribeiro, que participam na sessão por via telemática, assim como o voto de conformidade do Conselheiro Presidente João Pedro Caupers, que não assina por não estar presente. Gonçalo Almeida Ribeiro