Quem foi o relator do acórdão 0456/15?

O relator foi Carlos Luís Medeiros de Carvalho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0456/15?

O acórdão foi proferido em 23 de novembro de 2016.

0456/15 - STA

Sumário

Qualquer cidadão no gozo dos seus direitos civis e políticos, bem como uma associação, dotada de personalidade jurídica, que inclua expressamente nas suas atribuições ou nos seus objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa, têm legitimidade, nos termos dos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), do CPTA, 02.º e 03.º da LAP, para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como sejam os bens/ativos incluídos no património do Estado.

Texto

[[IMG:0]] Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: 1. RELATÓRIO 1.1. “ASSOCIAÇÃO A……………”, B…………., C……………, D…………… e E……………., devidamente identificados nos autos, instauraram neste Supremo Tribunal a presente ação administrativa especial contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS [«PCM»], o ESTADO PORTUGUÊS, o CONSELHO DE MINISTROS [«CM»] e o PRIMEIRO-MINISTRO [«PM»], assim como, as contrainteressadas “F……………., SGPS, SA” e “G……………., SGPS SA”, nos termos e com a motivação aduzida na petição inicial de fls. 02 e segs. dos autos peticionando que fosse declarada nula ou, então, anulada a Resolução do Conselho Ministros n.º 4-A/2015 publicada no DR I.ª Série, n.º 13, de 20.01.2015. 1.2. Por despacho do Relator proferido em sede de saneador, datado de 28.10.2015 e inserto a fls. 445/452 v. dos autos, julgou-se, por um lado, improcedentes as exceções de ilegitimidade ativa e de erro no objeto e, por outro lado, procedentes as exceções de ilegitimidade passiva dos entes demandados Estado Português, «PM» e «PCM», absolvendo, em consequência, estes da instância. 1.3. A R. contrainteressada «F…………. …», inconformada, deduziu a presente impugnação, enquanto reclamação para a Conferência [cfr. fls. 467 e segs.], impugnação essa restrita ao segmento da decisão em que se havia improcedido as exceções arguidas [de ilegitimidade ativa dos AA. e de falta de verificação do pressuposto da ação], sustentando, ao invés do decidido, que as mesmas deveriam ser julgadas procedentes e absolvidos os RR. «CM» e «F…………… …» da instância. 1.4. Devidamente notificados os AA. não vieram produzir qualquer resposta ou pronúncia nesta sede [cfr. fls. 534 e segs.]. 1.5. Dispensados os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento. [[IMG:1]] 2. DAS QUESTÕES A DECIDIR Constitui objeto de apreciação nesta sede determinar do acerto da decisão impugnada no segmento em que julgou improcedentes as exceções ilegitimidade ativa e de erro no objeto dada alegada infração pela mesma do que se mostra disposto nos arts. 52.º, n.º 3, da CRP, 01.º da «LAP», 09.º, n.º 2, do CPTA [ausência da titularidade dos AA. da qualidade de atores populares já que não suficientemente alegada e caraterizada a identificação da defesa do erário público e dos interesses tuteláveis] e, ainda, do art. 73.º do CPTA [por, mostrando-se impugnadas normas do caderno de encargos, o meio adequado seria a ação administrativa especial de impugnação de normas e não de ato administrativo, para além de ser processualmente inadmissível o pedido de desaplicação das normas ao caso concreto] [cfr. teor da reclamação sub specie]. [[IMG:2]] 3. FUNDAMENTAÇÃO 3.1. DE FACTO Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual: I) Os AA. instauraram neste Supremo Tribunal a presente “ação administrativa especial” contra os RR. acima identificados, nos termos e com a motivação aduzida na petição inicial de fls. 02/61 dos autos que aqui se dá por reproduzido e pedido supra enunciado; II) Citados os entes demandados veio, nomeadamente, a R. contrainteressada «F……………. …», aqui reclamante, deduzir contestação na qual se defende por exceção [ilegitimidade ativa e erro do objeto - falta dos pressupostos legalmente exigidos] e por impugnação [cfr. fls. 326 e segs. dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido], concluindo pela sua absolvição da instância ou, assim não for entendido, pela absolvição do pedido; III) Os AA., ora reclamados, notificados vieram apresentar resposta, mormente, à referida contestação [cfr. fls. 404 e segs. dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido], concluindo pela improcedência das arguidas exceções, e pelo prosseguimento dos autos nos seus ulteriores termos; IV) Em 28.10.2015 foi proferido o despacho ora reclamado, inserto a fls. 445/452 v. dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde, no que aqui releva, se considerou, em suma, que “assiste legitimidade processual ativa, nos termos dos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), do CPTA em conjugação, nomeadamente, com os arts. 02.º e 03.º da LAP [para os quais a expressão “nos termos da lei” do n.º 2 do referido art. 09.º remete na definição dos requisitos da legitimidade popular no caso], quer aos cidadãos AA., enquanto pessoas físicas e no gozo dos seus direitos civis e políticos, quer à associação A. na medida em que, detendo personalidade jurídica, a mesma, nos termos dos seus Estatutos [art. 04.º], assume-se e prossegue a defesa daquilo que são bens ou valores constitucionais para cuja defesa foi constituída, como sejam os bens/ativos incluídos no património do Estado [mormente, pugnando no quadro do seu objeto social contra a “alienação total ou maioritária das Empresas estratégicas do Setor empresarial do Estado”], verificando-se quanto à mesma a legitimatio ad causam e ad processum dado que a mesma tem como escopo a defesa dos interesses em causa quer em função do princípio da especialidade quer pela conexão existente entre os efeitos do ato que se impugna e o fim estatutário da mesma A”, e se concluiu pela “improcedência das arguidas exceções”. «*» 3.2. DE DIREITO Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões suscitadas na reclamação que constituem objeto de pronúncia. I. Sustenta a R. contrainteressada «F……………. …», ora reclamante, que a decisão alvo de impugnação firmou uma incorreta/errada interpretação e aplicação, por um lado, do quadro normativo inserto nos arts. 52.º, n.º 3, da CRP, 01.º da «LAP», 09.º, n.º 2, do CPTA dada a ausência da titularidade por parte dos AA. da qualidade de atores populares já que não suficientemente alegada e caraterizada a identificação da defesa do erário público e dos interesses tuteláveis, e, por outro lado, do que se mostra previsto no art. 73.º do CPTA já que, mostrando-se impugnadas normas do caderno de encargos, o meio adequado seria a ação administrativa especial de impugnação de normas e não de ato administrativo razão pela qual carecem os AA. de legitimidade para esse efeito visto não cumpriam e não cumprem os pressupostos impostos pelo contencioso de normas para o seu pedido [falta legitimidade dos AA. para diretamente pedirem a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, sendo que a aplicação das normas não foi recusada por qualquer tribunal em três casos concretos], para além de ser processualmente inadmissível o pedido de desaplicação das normas ao caso concreto face ao disposto no n.º 2 do art. 73.º do CPTA, tanto mais que os interesses difusos que os AA. alegam defender não são lesados pelas normas do caderno de encargos impugnadas e os termos genéricos da lide redundariam numa declaração na prática com eficácia geral. Vejamos. II. Considerou-se na decisão reclamada, na sequência do que já havia sido julgado no acórdão deste Supremo Tribunal de 18.06.2015 [proferido no âmbito dos autos cautelares apensos sob o n.º 0469/15 disponível in: «www.dgsi.pt/jsta»], que “impondo-se a aferição do pressuposto relativo à legitimidade processual em função daquilo que se mostra articulado e peticionado nos autos (…) não se nos afigura procedente a argumentação expendida pelos mesmos RR. que «deslocaliza» ou «cinge» a pretensão dos AA. à mera impugnação do «Caderno de Encargos» dado estes, alegadamente, apenas terem assacado ilegalidades àquele e não à RCM n.º 4-A/2015, já que nem o pedido corporiza tal tese, nem a alegação se reconduz ou limita ao assacar de ilegalidades àquela peça do procedimento” já que em causa “está, enquanto objeto mediato, a impugnação a título principal do ato administrativo corporizado na RCM n.º 4-A/2015, a impugnação da sua conformidade com a CRP, com o quadro do Direito da UE [originário e derivado] e com o demais quadro legislativo ordinário interno, no quadro duma ação administrativa especial de impugnação daquele ato administrativo que se mostra deduzida nos termos dos arts. 46.º, 50.º e segs. do CPTA e não uma qualquer pretensão de impugnação de normas formulada ao abrigo dos arts. 73.º e segs. do mesmo Código, como referem aqueles RR., já que os fundamentos de invalidade dirigem-se ou reportam-se ao conteúdo daquela RCM, àquilo que a mesma encerra”, pelo que “a aferição dos pressupostos processuais e condições da ação impõe-se que seja feita por referência àquele objeto e forma de processo e, assim, importa que façamos apelo para além dos preceitos constitucional e da LAP ao regime decorrente dos arts. 09.º, 55.º do CPTA e não do art. 73.º do mesmo Código”. III. Para depois avançar no juízo sobre a matéria de exceção e sustentar que assiste legitimidade processual ativa aos AA. para a dedução do pedido impugnatório sub specie porquanto “estamos em face de dedução de pretensão impugnatória efetuada ao abrigo do direito de ação popular de que os AA. se arrogam ser detentores, estando em causa uma alegada defesa dos bens do Estado [ações de que este é titular na «G…………. SGPS, SA»] e que estará ou poderá vir a ser lesada através da sua alienação no quadro de processo de reprivatização aberto pela RCM n.º 4-A/2015 ora impugnada”, sendo que “dúvidas não existem de que a ação popular administrativa se aplica a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo, mormente, as impugnações principais de atos administrativos e as providências cautelares instrumentais correspondentes” e de que “a legitimidade popular inscrita e conferida nos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), ambos do CPTA para as ações administrativas especiais de impugnação de atos administrativos [no caso, de privatização/reprivatização] é conferida, nomeadamente, a qualquer pessoa e associação defensora dos interesses em causa, enquanto legitimidade «impessoal» ou «social» para propor ou intervir naquelas espécies processuais quando em causa está uma alegada defesa de interesses difusos, «pertença» duma pluralidade indiferenciada de sujeitos membros da Comunidade, em relação a certos bens e valores constitucionalmente protegidos que ali se mostram referidos e dos quais se destaca, para o caso em presença, a defesa dos «bens do Estado», ainda que entendido o âmbito objetivo do n.º 3 do art. 52.º da CRP num sentido mais restrito”. IV. E terminar, concluindo que assiste legitimidade processual ativa aos AA. nos termos dos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), do CPTA em conjugação, nomeadamente, com os arts. 52.º, n.º 3, da CRP, 02.º e 03.º da LAP. V. Convocando o quadro normativo alegado e tido por pertinente prevê-se, desde logo, no n.º 3 do art. 52.º da CRP que “[é] conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de ação popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural; b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”, preceito que veio a ser concretizado/definido, em termos de lei ordinária, pela citada Lei n.º 83/95 [LAP], donde se extrai que “são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público” [art. 01.º, n.º 2], que “[s]ão titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de ação popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse direto na demanda” [art. 02.º, n.º 1] e que “[c]onstituem requisitos da legitimidade ativa das associações e fundações: a) A personalidade jurídica; b) O incluírem expressamente nas suas atribuições ou nos seus objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de ação de que se trate; c) Não exercerem qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais” [art. 03.º - preceito a articular, mormente, com o art. 158.º do CC], sendo que “[a] ação popular administrativa compreende a ação para defesa dos interesses referidos no artigo 1.º e o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer atos administrativos lesivos dos mesmos interesses” [art. 12.º, n.º 1]. VI. Resulta, por sua vez, do art. 09.º do CPTA que “[s]em prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40.º e no âmbito da ação administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida” [n.º 1] e que “[i]ndependentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa (…) têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais” [n.º 2]. VII. Em termos contenciosos deriva, ainda, do n.º 1 do art. 55.º do CPTA, a atribuição de legitimidade ativa para impugnar um ato administrativo não apenas a “[q]uem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” [al. a)], mas também às “[p]essoas coletivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender” [al. c)] e, bem assim, às “[p]essoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º” [al. f)], sendo que, nos termos do art. 73.º do CPTA, “[a] declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade” [n.º 1] e que “[s]em prejuízo do disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou qualquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º podem obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto” [n.º 2]. VIII. Presente o quadro legal antecedente temos ainda que se extrai do documento de fls. 372/415 dos autos cautelares apensos que a associação A., aqui ora reclamada, foi constituída por escritura outorgada em 02.04.2015 e que a mesma rege-se pelos Estatutos juntos, dos quais se extrai, nomeadamente, que trata-se de “associação cívica, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado, de natureza altruísta, destinada à consagração e defesa de valores cívicos consagrados na Constituição da República Portuguesa e dotada de personalidade jurídica, constituída de harmonia e em conformidade com o estabelecido pelo regime jurídico das associações” [art. 01.º, n.º 2] e que contam-se entre os seus “fins e atribuições” o “n) Intervir, também politica e civilmente, contra a alienação total ou maioritária das Empresas estratégicas do Setor empresarial do Estado; (…) r) Dinamizar a realização de petições, ações populares, referendos e iniciativas legislativas de cidadãos (…)” [art. 04.º], sendo que os demais AA., cidadãos nacionais, mostram-se devidamente identificados e nada se mostra invocado ou documentado quanto ao facto de os mesmos não estarem no gozo dos seus direitos civis e políticos. IX. Resulta igualmente da leitura e análise que fazemos da petição inicial, daquilo que nela constituem os fundamentos e pedido ali formulados, que a dedução de pretensão invalidatória visa a declaração de nulidade ou, então, a anulação do ato consubstanciado na RCM n.º 4-A/2015, assacando-lhe ilegalidades/inconstitucionalidades várias [i) falta de avaliação económica, financeira e contabilística independente no ato que desencadeou o processo de privatização (DL n.º 181-A/2014) que inquina o ato impugnado já que em infração, nomeadamente, dos arts. 293.º, al. e), 03.º, n.º 3, ambos da CRP, 05.º da Lei n.º 11/90, de 5.04 (Lei-Quadro das Privatizações - vulgo LQP), 162.º a 192.º do CCP, bem como dos princípios da transparência, da imparcialidade, da boa-fé e da sustentabilidade; ii) violação de lei por parte do art. 05.º, al. c) do “Caderno de encargos da venda direta de referência” Anexo I à referida Resolução e pela mesma aprovado - dada a infração, nomeadamente, dos princípios da transparência e da imparcialidade, da igualdade, dos princípios de direito de UE como o do primado, da aplicabilidade direta, dos arts. 49.º e 54.º do TFUE, 03.º, n.º 4 do Código das Sociedades Comerciais, quanto à exigência da manutenção da sede e da direção efetiva da “G………..” em Portugal; iii) violação de lei por parte do art. 05.º, al. d), do mesmo Caderno de Encargos - dada a infração, nomeadamente, dos arts. 57.º do TFUE, 16.º e 17.º da Diretiva 2006/123/CE e dos princípios da liberdade de estabelecimento, da livre prestação de serviços, da não discriminação, da proporcionalidade e da necessidade, quanto à exigência de cumprimento das obrigações de serviço público por parte de quem adquirir a “G…………..”; iv) violação de lei por parte do art. 05.º, al. d), do referido Caderno - em infração, nomeadamente, dos arts. 57.º do TFUE, 16.º e 17.º da Diretiva 2006/123/CE e do princípio da liberdade de estabelecimento, quanto à obrigatoriedade da manutenção e desenvolvimento do atual hub nacional]. X. Munidos do quadro normativo antecedente e daquilo que são os termos e fundamentos da pretensão impugnatória deduzida pelos AA. importa, então, efetuar a sua análise e enquadramento de molde a aferir da procedência ou não da reclamação deduzida pela R. contrainteressada «F……………. …». XI. E avançando na sua análise importa concluir, desde já, pela improcedência da argumentação expendida pela Reclamante. XII. Efetivamente, presente o entendimento expendido na decisão impugnada supra reproduzido terá de se julgar como totalmente improcedente a reclamação que se nos mostra dirigida. XIII. Desde logo, o juízo aqui sindicado que foi efetuado em sede de conhecimento e julgamento da matéria de exceção mostra-se em consonância com o quadro normativo em questão não envolvendo, ao invés do sustentado pela Reclamante, uma qualquer inversão ou incorreção do que seja a ordem de conhecimento das exceções e da precedência entre a adequação do meio processual e a legitimidade processual. XIV. Na verdade, o pedido que se mostra formulado na presente ação administrativa especial é de nulidade e/ou anulação da Resolução do CM n.º 4-A/2015, enquanto ato jurídico através do qual se procedeu à abertura do procedimento concursal de alienação das ações representativas de até 61% do capital social da «G……….. …, SA», em concretização e desenvolvimento daquilo que foi o enquadramento normativo definido pelo diploma reprivatizador [DL n.º 181-A/2014], aprovando-se, nomeadamente, o caderno de encargos e as condições de oferta aos trabalhadores [anexos I) e II)], pedido esse estribado em ilegalidades várias assacadas àquele ato. XV. Sendo esse o pedido que se mostra formulado pelos AA. na presente ação administrativa especial, o qual corresponde a opção que os mesmos formularam em face do teor e termos daquela «RCM», é então em função desse mesmo pedido/pretensão que importa aferir não só da adequação do meio processual como também da legitimidade processual, tanto para mais que aqueles em decorrência da opção feita não deduziram ou circunscreveram a sua pretensão e pedido a um qualquer pedido de declaração de ilegalidade de normas [com força obrigatória geral ou com efeitos circunscritos ao caso concreto, desaplicando as mesmas] à luz da forma prevista nos arts. 72.º e segs. do CPTA. XVI. E nesse quadro não só o meio utilizado é o adequado e idóneo à luz da pretensão impugnatória que se quer fazer valer ou obter no âmbito de impugnação de atos procedimentais [incluindo peças conformadoras do procedimento] [cfr. arts. 46.º, n.ºs 1, 2, al. a), e 3, 47.º, 50.º e segs., 63.º, n.º 2, do CPTA], como os AA. gozam de legitimidade processual para a sua dedução tal como se concluiu na decisão impugnada, na certeza de que o ato objeto de impugnação, enquanto ato que é de abertura de procedimento concursal configurar-se-á como ato administrativo, como um ato geral, que no caso comporta conteúdo complexo, dados o seu teor e anexos dele integrantes, suscetível de ser passível ou objeto de sindicabilidade contenciosa no âmbito da impugnação que venha a ser dirigida àquele ato procedimental de abertura do concurso. XVII. Nesse contexto e em face daquilo que é o teor e amplitude do ato procedimental ao mesmo são assacados pelos AA. vários fundamentos de ilegalidade, mormente, no segmento em que no conteúdo do mesmo se aprovou o “Caderno de Encargos” daquele procedimento, ilegalidades essas que quanto a este aspeto incidem sobre alguns dos critérios de seleção fixados na respetiva cláusula 5.ª daquele caderno. XVIII. Essa concreta cláusula do “Caderno de Encargos” não se mostra ou constitui alvo de per si dum pedido de declaração de ilegalidade por parte dos AA. na presente ação administrativa especial. XIX. Com efeito, em face do pedido e pretensão formulados pelos AA. a referida cláusula do “Caderno de Encargos” não resulta autonomizada enquanto objeto de impugnação desta ação, já que o seu teor e termos, no quadro da opção realizada por aqueles, constitui ou reconduz-se tão-só a fundamento de ilegalidade através do qual os mesmos pretendem obter a invalidação [por nulidade e/ou por anulação] da «RCM» em crise enquanto ato objeto ou alvo de impugnação, ato esse ao qual são ainda assacadas também ilegalidades por falta de avaliação económica, financeira e contabilística independente por parte do ato que desencadeou o processo de privatização [DL n.º 181-A/2014] e que assim inquinaria o ato impugnado já que em infração, nomeadamente, dos arts. 293.º, al. e), 03.º, n.º 3, ambos da CRP, 05.º da «LQP», 162.º a 192.º do CCP, bem como dos princípios da transparência, da imparcialidade, da boa-fé e da sustentabilidade. XX. Não assiste, por conseguinte, razão à Reclamante quando sustenta que “apesar de a RCM 4-A/2015 ser impugnada como ato administrativo, todas as ilegalidades e efeitos atacados pelos Autores dirigem-se ao caderno de encargos aprovado” e de que “está em causa o Caderno de Encargos e as regras nele estabelecidas, não a RCM enquanto ato jurídico que aprovou o Caderno de Encargos”, bem como de que, no caso, estaríamos perante uma ação administrativa especial para impugnação de normas disciplinada pelos arts. 72.º e segs. do CPTA, mormente, pelo art. 73.º, a ser analisada e aferida à luz dos pressupostos e regras processuais no mesmo insertos. XXI. Assim, mostra-se como acertado o entendimento firmado na decisão judicial alvo desta impugnação de que, em causa, está, enquanto objeto mediato, a impugnação a título principal do ato administrativo corporizado na RCM n.º 4-A/2015, da sua conformidade com os comandos e princípios insertos na CRP e no quadro do Direito da UE [originário e derivado], bem como com o demais quadro legislativo ordinário interno, impugnação essa deduzida no quadro duma ação administrativa especial de impugnação daquele ato nos termos dos arts. 46.º, 50.º e segs. do CPTA e não uma qualquer pretensão de impugnação de normas formulada ao abrigo dos arts. 73.º e segs. do mesmo Código, como sustenta a Reclamante, já que os fundamentos de invalidade dirigem-se ou reportam-se ao conteúdo daquela RCM, àquilo que a mesma encerra, pelo que, nessa medida, a aferição dos pressupostos processuais e condições da ação teria de ser feita, como foi, por referência àquele objeto e forma de processo com apelo, para além dos preceitos da CRP e da LAP, ao regime decorrente, nomeadamente, dos arts. 09.º e 55.º do CPTA e não dos n.ºs 1 e 2 do art. 73.º do mesmo Código. XXII. Para além disso, temos que analisada a alegação vertida na petição inicial, mormente, o alegado nos seus arts. 01.º a 07.º e 15.º, e daquilo que são os próprios fundamentos de ilegalidade assacados ao ato procedimental impugnado conducentes à obtenção e realização de uma tutela de legalidade do procedimento concursal reprivatizador, resulta estar também assegurado o necessário substrato corporizador da legitimidade processual ativa dos AA. XXIII. Tal como se mostra afirmado na decisão impugnada e já havia sido sustentado no citado acórdão deste Supremo Tribunal de 18.06.2015, proferido nos autos cautelares apensos, estamos, no caso, em face de dedução de pretensão impugnatória efetuada ao abrigo do direito de ação popular de que os AA. se arrogam ser detentores, estando em causa uma alegada defesa dos bens do Estado [ações de que este é titular na «G…………. SGPS, SA»] e que este estará ou poderá vir a ser lesado através da sua alienação no quadro de processo de reprivatização aberto pela RCM n.º 4-A/2015 ora impugnada, sendo que a ação popular administrativa aplica-se a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo, mormente, as impugnações principais e as providências cautelares instrumentais correspondentes. XXIV. E que a legitimidade popular inscrita e conferida nos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), ambos do CPTA para as ações administrativas especiais de impugnação de atos administrativos [no caso, proferidos no quadro de processos de privatização/reprivatização] é conferida, nomeadamente, a qualquer pessoa e associação defensora dos interesses em causa, enquanto legitimidade “impessoal” ou “social” para propor ou intervir naquelas espécies processuais quando em causa está uma alegada defesa de interesses difusos, “pertença” duma pluralidade indiferenciada de sujeitos membros da Comunidade, em relação a certos bens e valores constitucionalmente protegidos que ali se mostram referidos e dos quais se destaca, para o caso em presença, a defesa dos “bens do Estado”, ainda que entendido o âmbito objetivo do n.º 3 do art. 52.º da CRP num sentido mais restrito [cfr. divergência, quanto à questão do âmbito objetivo do preceito, Jorge Miranda e Rui Medeiros in: “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, 2.ª edição, revista, atualizada e ampliada, pp. 1033/1034; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos - Anotados”, vol. I, pp. 164/165]. XXV. Ora tal legitimidade ativa é conferida independentemente de qualquer lesão específica da esfera jurídica do demandante, do seu património, do seu nome ou dignidade, ou sequer da demonstração de benefícios diretos e imediatos que derivariam da invalidação do ato administrativo [no caso de reprivatização], sendo que a mesma, exigindo que estejam em causa bens, interesses ou valores constitucionalmente protegidos, é conferida para a defesa de “interesses difusos”, de interesses “supra ou meta-individuais”, que não se mostram individualmente apropriados, de interesses gerais e unitários da comunidade “global e complexivamente considerada” quanto a um legal e regular desempenho por parte da Administração na sua atuação. XXVI. Daí que à luz dos considerandos antecedentes e, bem assim, daquilo que com os autos sub specie se visa tutelar e defender, importa concluir, como se afirmou na decisão impugnada, que assiste legitimidade processual ativa, nos termos dos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), do CPTA em conjugação, nomeadamente, com os arts. 52.º, n.º 3, da CRP, 02.º e 03.º da LAP [para os quais a expressão “nos termos da lei” do n.º 2 do referido art. 09.º remete na definição dos requisitos da legitimidade popular no caso], quer aos cidadãos AA., enquanto pessoas físicas e no gozo dos seus direitos civis e políticos, quer à associação A. na medida em que, detendo personalidade jurídica, a mesma, nos termos dos seus Estatutos [art. 04.º], assume-se e prossegue a defesa daquilo que são bens ou valores constitucionais para cuja defesa foi constituída, como sejam os bens/ativos incluídos no património do Estado [mormente, pugnando no quadro do seu objeto social contra a “alienação total ou maioritária das Empresas estratégicas do Setor empresarial do Estado”], verificando-se quanto à mesma a legitimatio ad causam e ad processum dado que a mesma tem como escopo a defesa dos interesses em causa quer em função do princípio da especialidade quer pela conexão existente entre os efeitos do ato que se impugna e o fim estatutário da mesma A.. XXVII. Nessa medida e considerando tudo o atrás exposto, não vislumbramos assistir razão à reclamante «F…………. …» nas críticas avançadas perante esta instância, impondo-se, por conseguinte, concluir pela total improcedência da reclamação apresentada e manutenção do despacho saneador no segmento impugnado. [[IMG:3]] 4. DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em indeferir a reclamação “sub specie” e, consequentemente, manter a decisão judicial impugnada. Custas a cargo da aqui reclamante «F………….. …». D.N.. [[IMG:4]] Lisboa, 23 de novembro de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.

Sumário

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. RELATÓRIO

1.1. “ASSOCIAÇÃO A……………”, B…………., C……………, D…………… e E……………., devidamente identificados nos autos, instauraram neste Supremo Tribunal a presente ação administrativa especial contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS [«PCM»], o ESTADO PORTUGUÊS, o CONSELHO DE MINISTROS [«CM»] e o PRIMEIRO-MINISTRO [«PM»], assim como, as contrainteressadas “F……………., SGPS, SA” e “G……………., SGPS SA”, nos termos e com a motivação aduzida na petição inicial de fls. 02 e segs. dos autos peticionando que fosse declarada nula ou, então, anulada a Resolução do Conselho Ministros n.º 4-A/2015 publicada no DR I.ª Série, n.º 13, de 20.01.2015.

1.2. Por despacho do Relator proferido em sede de saneador, datado de 28.10.2015 e inserto a fls. 445/452 v. dos autos, julgou-se, por um lado, improcedentes as exceções de ilegitimidade ativa e de erro no objeto e, por outro lado, procedentes as exceções de ilegitimidade passiva dos entes demandados Estado Português, «PM» e «PCM», absolvendo, em consequência, estes da instância.

1.3. A R. contrainteressada «F…………. …», inconformada, deduziu a presente impugnação, enquanto reclamação para a Conferência [cfr. fls. 467 e segs.], impugnação essa restrita ao segmento da decisão em que se havia improcedido as exceções arguidas [de ilegitimidade ativa dos AA. e de falta de verificação do pressuposto da ação], sustentando, ao invés do decidido, que as mesmas deveriam ser julgadas procedentes e absolvidos os RR. «CM» e «F…………… …» da instância.

1.4. Devidamente notificados os AA. não vieram produzir qualquer resposta ou pronúncia nesta sede [cfr. fls. 534 e segs.].

1.5. Dispensados os vistos legais foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.

2. DAS QUESTÕES A DECIDIR

Constitui objeto de apreciação nesta sede determinar do acerto da decisão impugnada no segmento em que julgou improcedentes as exceções ilegitimidade ativa e de erro no objeto dada alegada infração pela mesma do que se mostra disposto nos arts. 52.º, n.º 3, da CRP, 01.º da «LAP», 09.º, n.º 2, do CPTA [ausência da titularidade dos AA. da qualidade de atores populares já que não suficientemente alegada e caraterizada a identificação da defesa do erário público e dos interesses tuteláveis] e, ainda, do art. 73.º do CPTA [por, mostrando-se impugnadas normas do caderno de encargos, o meio adequado seria a ação administrativa especial de impugnação de normas e não de ato administrativo, para além de ser processualmente inadmissível o pedido de desaplicação das normas ao caso concreto] [cfr. teor da reclamação sub specie].

3. FUNDAMENTAÇÃO

3.1. DE FACTO

Resulta como assente nos autos o seguinte quadro factual:

I) Os AA. instauraram neste Supremo Tribunal a presente “ação administrativa especial” contra os RR. acima identificados, nos termos e com a motivação aduzida na petição inicial de fls. 02/61 dos autos que aqui se dá por reproduzido e pedido supra enunciado;

II) Citados os entes demandados veio, nomeadamente, a R. contrainteressada «F……………. …», aqui reclamante, deduzir contestação na qual se defende por exceção [ilegitimidade ativa e erro do objeto - falta dos pressupostos legalmente exigidos] e por impugnação [cfr. fls. 326 e segs. dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido], concluindo pela sua absolvição da instância ou, assim não for entendido, pela absolvição do pedido;

III) Os AA., ora reclamados, notificados vieram apresentar resposta, mormente, à referida contestação [cfr. fls. 404 e segs. dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido], concluindo pela improcedência das arguidas exceções, e pelo prosseguimento dos autos nos seus ulteriores termos;

IV) Em 28.10.2015 foi proferido o despacho ora reclamado, inserto a fls. 445/452 v. dos autos e cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde, no que aqui releva, se considerou, em suma, que “assiste legitimidade processual ativa, nos termos dos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), do CPTA em conjugação, nomeadamente, com os arts. 02.º e 03.º da LAP [para os quais a expressão “nos termos da lei” do n.º 2 do referido art. 09.º remete na definição dos requisitos da legitimidade popular no caso], quer aos cidadãos AA., enquanto pessoas físicas e no gozo dos seus direitos civis e políticos, quer à associação A. na medida em que, detendo personalidade jurídica, a mesma, nos termos dos seus Estatutos [art. 04.º], assume-se e prossegue a defesa daquilo que são bens ou valores constitucionais para cuja defesa foi constituída, como sejam os bens/ativos incluídos no património do Estado [mormente, pugnando no quadro do seu objeto social contra a “alienação total ou maioritária das Empresas estratégicas do Setor empresarial do Estado”], verificando-se quanto à mesma a legitimatio ad causam e ad processum dado que a mesma tem como escopo a defesa dos interesses em causa quer em função do princípio da especialidade quer pela conexão existente entre os efeitos do ato que se impugna e o fim estatutário da mesma A”, e se concluiu pela “improcedência das arguidas exceções”.

«*»

3.2. DE DIREITO

Presente o quadro factual antecedente passemos, então, à apreciação das questões suscitadas na reclamação que constituem objeto de pronúncia.

I. Sustenta a R. contrainteressada «F……………. …», ora reclamante, que a decisão alvo de impugnação firmou uma incorreta/errada interpretação e aplicação, por um lado, do quadro normativo inserto nos arts. 52.º, n.º 3, da CRP, 01.º da «LAP», 09.º, n.º 2, do CPTA dada a ausência da titularidade por parte dos AA. da qualidade de atores populares já que não suficientemente alegada e caraterizada a identificação da defesa do erário público e dos interesses tuteláveis, e, por outro lado, do que se mostra previsto no art. 73.º do CPTA já que, mostrando-se impugnadas normas do caderno de encargos, o meio adequado seria a ação administrativa especial de impugnação de normas e não de ato administrativo razão pela qual carecem os AA. de legitimidade para esse efeito visto não cumpriam e não cumprem os pressupostos impostos pelo contencioso de normas para o seu pedido [falta legitimidade dos AA. para diretamente pedirem a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória geral, sendo que a aplicação das normas não foi recusada por qualquer tribunal em três casos concretos], para além de ser processualmente inadmissível o pedido de desaplicação das normas ao caso concreto face ao disposto no n.º 2 do art. 73.º do CPTA, tanto mais que os interesses difusos que os AA. alegam defender não são lesados pelas normas do caderno de encargos impugnadas e os termos genéricos da lide redundariam numa declaração na prática com eficácia geral.

Vejamos.

II. Considerou-se na decisão reclamada, na sequência do que já havia sido julgado no acórdão deste Supremo Tribunal de 18.06.2015 [proferido no âmbito dos autos cautelares apensos sob o n.º 0469/15 disponível in: «www.dgsi.pt/jsta»], que “impondo-se a aferição do pressuposto relativo à legitimidade processual em função daquilo que se mostra articulado e peticionado nos autos (…) não se nos afigura procedente a argumentação expendida pelos mesmos RR. que «deslocaliza» ou «cinge» a pretensão dos AA. à mera impugnação do «Caderno de Encargos» dado estes, alegadamente, apenas terem assacado ilegalidades àquele e não à RCM n.º 4-A/2015, já que nem o pedido corporiza tal tese, nem a alegação se reconduz ou limita ao assacar de ilegalidades àquela peça do procedimento” já que em causa “está, enquanto objeto mediato, a impugnação a título principal do ato administrativo corporizado na RCM n.º 4-A/2015, a impugnação da sua conformidade com a CRP, com o quadro do Direito da UE [originário e derivado] e com o demais quadro legislativo ordinário interno, no quadro duma ação administrativa especial de impugnação daquele ato administrativo que se mostra deduzida nos termos dos arts. 46.º, 50.º e segs. do CPTA e não uma qualquer pretensão de impugnação de normas formulada ao abrigo dos arts. 73.º e segs. do mesmo Código, como referem aqueles RR., já que os fundamentos de invalidade dirigem-se ou reportam-se ao conteúdo daquela RCM, àquilo que a mesma encerra”, pelo que “a aferição dos pressupostos processuais e condições da ação impõe-se que seja feita por referência àquele objeto e forma de processo e, assim, importa que façamos apelo para além dos preceitos constitucional e da LAP ao regime decorrente dos arts. 09.º, 55.º do CPTA e não do art. 73.º do mesmo Código”.

III. Para depois avançar no juízo sobre a matéria de exceção e sustentar que assiste legitimidade processual ativa aos AA. para a dedução do pedido impugnatório sub specie porquanto “estamos em face de dedução de pretensão impugnatória efetuada ao abrigo do direito de ação popular de que os AA. se arrogam ser detentores, estando em causa uma alegada defesa dos bens do Estado [ações de que este é titular na «G…………. SGPS, SA»] e que estará ou poderá vir a ser lesada através da sua alienação no quadro de processo de reprivatização aberto pela RCM n.º 4-A/2015 ora impugnada”, sendo que “dúvidas não existem de que a ação popular administrativa se aplica a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo, mormente, as impugnações principais de atos administrativos e as providências cautelares instrumentais correspondentes” e de que “a legitimidade popular inscrita e conferida nos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), ambos do CPTA para as ações administrativas especiais de impugnação de atos administrativos [no caso, de privatização/reprivatização] é conferida, nomeadamente, a qualquer pessoa e associação defensora dos interesses em causa, enquanto legitimidade «impessoal» ou «social» para propor ou intervir naquelas espécies processuais quando em causa está uma alegada defesa de interesses difusos, «pertença» duma pluralidade indiferenciada de sujeitos membros da Comunidade, em relação a certos bens e valores constitucionalmente protegidos que ali se mostram referidos e dos quais se destaca, para o caso em presença, a defesa dos «bens do Estado», ainda que entendido o âmbito objetivo do n.º 3 do art. 52.º da CRP num sentido mais restrito”.

IV. E terminar, concluindo que assiste legitimidade processual ativa aos AA. nos termos dos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), do CPTA em conjugação, nomeadamente, com os arts. 52.º, n.º 3, da CRP, 02.º e 03.º da LAP.

V. Convocando o quadro normativo alegado e tido por pertinente prevê-se, desde logo, no n.º 3 do art. 52.º da CRP que “[é] conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de ação popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização, nomeadamente para: a) Promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural; b) Assegurar a defesa dos bens do Estado, das regiões autónomas e das autarquias locais”, preceito que veio a ser concretizado/definido, em termos de lei ordinária, pela citada Lei n.º 83/95 [LAP], donde se extrai que “são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a proteção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público” [art. 01.º, n.º 2], que “[s]ão titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de ação popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo anterior, independentemente de terem ou não interesse direto na demanda” [art. 02.º, n.º 1] e que “[c]onstituem requisitos da legitimidade ativa das associações e fundações: a) A personalidade jurídica; b) O incluírem expressamente nas suas atribuições ou nos seus objetivos estatutários a defesa dos interesses em causa no tipo de ação de que se trate; c) Não exercerem qualquer tipo de atividade profissional concorrente com empresas ou profissionais liberais” [art. 03.º - preceito a articular, mormente, com o art. 158.º do CC], sendo que “[a] ação popular administrativa compreende a ação para defesa dos interesses referidos no artigo 1.º e o recurso contencioso com fundamento em ilegalidade contra quaisquer atos administrativos lesivos dos mesmos interesses” [art. 12.º, n.º 1].

VI. Resulta, por sua vez, do art. 09.º do CPTA que “[s]em prejuízo do disposto no número seguinte e do que no artigo 40.º e no âmbito da ação administrativa especial se estabelece neste Código, o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida” [n.º 1] e que “[i]ndependentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa (…) têm legitimidade para propor e intervir, nos termos previstos na lei, em processos principais e cautelares destinados à defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais” [n.º 2].

VII. Em termos contenciosos deriva, ainda, do n.º 1 do art. 55.º do CPTA, a atribuição de legitimidade ativa para impugnar um ato administrativo não apenas a “[q]uem alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos” [al. a)], mas também às “[p]essoas coletivas públicas e privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra defender” [al. c)] e, bem assim, às “[p]essoas e entidades mencionadas no n.º 2 do artigo 9.º” [al. f)], sendo que, nos termos do art. 73.º do CPTA, “[a] declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade” [n.º 1] e que “[s]em prejuízo do disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou qualquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º podem obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto” [n.º 2].

VIII. Presente o quadro legal antecedente temos ainda que se extrai do documento de fls. 372/415 dos autos cautelares apensos que a associação A., aqui ora reclamada, foi constituída por escritura outorgada em 02.04.2015 e que a mesma rege-se pelos Estatutos juntos, dos quais se extrai, nomeadamente, que trata-se de “associação cívica, sem fins lucrativos, constituída por tempo indeterminado, de natureza altruísta, destinada à consagração e defesa de valores cívicos consagrados na Constituição da República Portuguesa e dotada de personalidade jurídica, constituída de harmonia e em conformidade com o estabelecido pelo regime jurídico das associações” [art. 01.º, n.º 2] e que contam-se entre os seus “fins e atribuições” o “n) Intervir, também politica e civilmente, contra a alienação total ou maioritária das Empresas estratégicas do Setor empresarial do Estado; (…) r) Dinamizar a realização de petições, ações populares, referendos e iniciativas legislativas de cidadãos (…)” [art. 04.º], sendo que os demais AA., cidadãos nacionais, mostram-se devidamente identificados e nada se mostra invocado ou documentado quanto ao facto de os mesmos não estarem no gozo dos seus direitos civis e políticos.

IX. Resulta igualmente da leitura e análise que fazemos da petição inicial, daquilo que nela constituem os fundamentos e pedido ali formulados, que a dedução de pretensão invalidatória visa a declaração de nulidade ou, então, a anulação do ato consubstanciado na RCM n.º 4-A/2015, assacando-lhe ilegalidades/inconstitucionalidades várias [i) falta de avaliação económica, financeira e contabilística independente no ato que desencadeou o processo de privatização (DL n.º 181-A/2014) que inquina o ato impugnado já que em infração, nomeadamente, dos arts. 293.º, al. e), 03.º, n.º 3, ambos da CRP, 05.º da Lei n.º 11/90, de 5.04 (Lei-Quadro das Privatizações - vulgo LQP), 162.º a 192.º do CCP, bem como dos princípios da transparência, da imparcialidade, da boa-fé e da sustentabilidade; ii) violação de lei por parte do art. 05.º, al. c) do “Caderno de encargos da venda direta de referência” Anexo I à referida Resolução e pela mesma aprovado - dada a infração, nomeadamente, dos princípios da transparência e da imparcialidade, da igualdade, dos princípios de direito de UE como o do primado, da aplicabilidade direta, dos arts. 49.º e 54.º do TFUE, 03.º, n.º 4 do Código das Sociedades Comerciais, quanto à exigência da manutenção da sede e da direção efetiva da “G………..” em Portugal; iii) violação de lei por parte do art. 05.º, al. d), do mesmo Caderno de Encargos - dada a infração, nomeadamente, dos arts. 57.º do TFUE, 16.º e 17.º da Diretiva 2006/123/CE e dos princípios da liberdade de estabelecimento, da livre prestação de serviços, da não discriminação, da proporcionalidade e da necessidade, quanto à exigência de cumprimento das obrigações de serviço público por parte de quem adquirir a “G…………..”; iv) violação de lei por parte do art. 05.º, al. d), do referido Caderno - em infração, nomeadamente, dos arts. 57.º do TFUE, 16.º e 17.º da Diretiva 2006/123/CE e do princípio da liberdade de estabelecimento, quanto à obrigatoriedade da manutenção e desenvolvimento do atual hub nacional].

X. Munidos do quadro normativo antecedente e daquilo que são os termos e fundamentos da pretensão impugnatória deduzida pelos AA. importa, então, efetuar a sua análise e enquadramento de molde a aferir da procedência ou não da reclamação deduzida pela R. contrainteressada «F……………. …».

XI. E avançando na sua análise importa concluir, desde já, pela improcedência da argumentação expendida pela Reclamante.

XII. Efetivamente, presente o entendimento expendido na decisão impugnada supra reproduzido terá de se julgar como totalmente improcedente a reclamação que se nos mostra dirigida.

XIII. Desde logo, o juízo aqui sindicado que foi efetuado em sede de conhecimento e julgamento da matéria de exceção mostra-se em consonância com o quadro normativo em questão não envolvendo, ao invés do sustentado pela Reclamante, uma qualquer inversão ou incorreção do que seja a ordem de conhecimento das exceções e da precedência entre a adequação do meio processual e a legitimidade processual.

XIV. Na verdade, o pedido que se mostra formulado na presente ação administrativa especial é de nulidade e/ou anulação da Resolução do CM n.º 4-A/2015, enquanto ato jurídico através do qual se procedeu à abertura do procedimento concursal de alienação das ações representativas de até 61% do capital social da «G……….. …, SA», em concretização e desenvolvimento daquilo que foi o enquadramento normativo definido pelo diploma reprivatizador [DL n.º 181-A/2014], aprovando-se, nomeadamente, o caderno de encargos e as condições de oferta aos trabalhadores [anexos I) e II)], pedido esse estribado em ilegalidades várias assacadas àquele ato.

XV. Sendo esse o pedido que se mostra formulado pelos AA. na presente ação administrativa especial, o qual corresponde a opção que os mesmos formularam em face do teor e termos daquela «RCM», é então em função desse mesmo pedido/pretensão que importa aferir não só da adequação do meio processual como também da legitimidade processual, tanto para mais que aqueles em decorrência da opção feita não deduziram ou circunscreveram a sua pretensão e pedido a um qualquer pedido de declaração de ilegalidade de normas [com força obrigatória geral ou com efeitos circunscritos ao caso concreto, desaplicando as mesmas] à luz da forma prevista nos arts. 72.º e segs. do CPTA.

XVI. E nesse quadro não só o meio utilizado é o adequado e idóneo à luz da pretensão impugnatória que se quer fazer valer ou obter no âmbito de impugnação de atos procedimentais [incluindo peças conformadoras do procedimento] [cfr. arts. 46.º, n.ºs 1, 2, al. a), e 3, 47.º, 50.º e segs., 63.º, n.º 2, do CPTA], como os AA. gozam de legitimidade processual para a sua dedução tal como se concluiu na decisão impugnada, na certeza de que o ato objeto de impugnação, enquanto ato que é de abertura de procedimento concursal configurar-se-á como ato administrativo, como um ato geral, que no caso comporta conteúdo complexo, dados o seu teor e anexos dele integrantes, suscetível de ser passível ou objeto de sindicabilidade contenciosa no âmbito da impugnação que venha a ser dirigida àquele ato procedimental de abertura do concurso.

XVII. Nesse contexto e em face daquilo que é o teor e amplitude do ato procedimental ao mesmo são assacados pelos AA. vários fundamentos de ilegalidade, mormente, no segmento em que no conteúdo do mesmo se aprovou o “Caderno de Encargos” daquele procedimento, ilegalidades essas que quanto a este aspeto incidem sobre alguns dos critérios de seleção fixados na respetiva cláusula 5.ª daquele caderno.

XVIII. Essa concreta cláusula do “Caderno de Encargos” não se mostra ou constitui alvo de per si dum pedido de declaração de ilegalidade por parte dos AA. na presente ação administrativa especial.

XIX. Com efeito, em face do pedido e pretensão formulados pelos AA. a referida cláusula do “Caderno de Encargos” não resulta autonomizada enquanto objeto de impugnação desta ação, já que o seu teor e termos, no quadro da opção realizada por aqueles, constitui ou reconduz-se tão-só a fundamento de ilegalidade através do qual os mesmos pretendem obter a invalidação [por nulidade e/ou por anulação] da «RCM» em crise enquanto ato objeto ou alvo de impugnação, ato esse ao qual são ainda assacadas também ilegalidades por falta de avaliação económica, financeira e contabilística independente por parte do ato que desencadeou o processo de privatização [DL n.º 181-A/2014] e que assim inquinaria o ato impugnado já que em infração, nomeadamente, dos arts. 293.º, al. e), 03.º, n.º 3, ambos da CRP, 05.º da «LQP», 162.º a 192.º do CCP, bem como dos princípios da transparência, da imparcialidade, da boa-fé e da sustentabilidade.

XX. Não assiste, por conseguinte, razão à Reclamante quando sustenta que “apesar de a RCM 4-A/2015 ser impugnada como ato administrativo, todas as ilegalidades e efeitos atacados pelos Autores dirigem-se ao caderno de encargos aprovado” e de que “está em causa o Caderno de Encargos e as regras nele estabelecidas, não a RCM enquanto ato jurídico que aprovou o Caderno de Encargos”, bem como de que, no caso, estaríamos perante uma ação administrativa especial para impugnação de normas disciplinada pelos arts. 72.º e segs. do CPTA, mormente, pelo art. 73.º, a ser analisada e aferida à luz dos pressupostos e regras processuais no mesmo insertos.

XXI. Assim, mostra-se como acertado o entendimento firmado na decisão judicial alvo desta impugnação de que, em causa, está, enquanto objeto mediato, a impugnação a título principal do ato administrativo corporizado na RCM n.º 4-A/2015, da sua conformidade com os comandos e princípios insertos na CRP e no quadro do Direito da UE [originário e derivado], bem como com o demais quadro legislativo ordinário interno, impugnação essa deduzida no quadro duma ação administrativa especial de impugnação daquele ato nos termos dos arts. 46.º, 50.º e segs. do CPTA e não uma qualquer pretensão de impugnação de normas formulada ao abrigo dos arts. 73.º e segs. do mesmo Código, como sustenta a Reclamante, já que os fundamentos de invalidade dirigem-se ou reportam-se ao conteúdo daquela RCM, àquilo que a mesma encerra, pelo que, nessa medida, a aferição dos pressupostos processuais e condições da ação teria de ser feita, como foi, por referência àquele objeto e forma de processo com apelo, para além dos preceitos da CRP e da LAP, ao regime decorrente, nomeadamente, dos arts. 09.º e 55.º do CPTA e não dos n.ºs 1 e 2 do art. 73.º do mesmo Código.

XXII. Para além disso, temos que analisada a alegação vertida na petição inicial, mormente, o alegado nos seus arts. 01.º a 07.º e 15.º, e daquilo que são os próprios fundamentos de ilegalidade assacados ao ato procedimental impugnado conducentes à obtenção e realização de uma tutela de legalidade do procedimento concursal reprivatizador, resulta estar também assegurado o necessário substrato corporizador da legitimidade processual ativa dos AA.

XXIII. Tal como se mostra afirmado na decisão impugnada e já havia sido sustentado no citado acórdão deste Supremo Tribunal de 18.06.2015, proferido nos autos cautelares apensos, estamos, no caso, em face de dedução de pretensão impugnatória efetuada ao abrigo do direito de ação popular de que os AA. se arrogam ser detentores, estando em causa uma alegada defesa dos bens do Estado [ações de que este é titular na «G…………. SGPS, SA»] e que este estará ou poderá vir a ser lesado através da sua alienação no quadro de processo de reprivatização aberto pela RCM n.º 4-A/2015 ora impugnada, sendo que a ação popular administrativa aplica-se a todas as espécies processuais que integram o contencioso administrativo, mormente, as impugnações principais e as providências cautelares instrumentais correspondentes.

XXIV. E que a legitimidade popular inscrita e conferida nos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), ambos do CPTA para as ações administrativas especiais de impugnação de atos administrativos [no caso, proferidos no quadro de processos de privatização/reprivatização] é conferida, nomeadamente, a qualquer pessoa e associação defensora dos interesses em causa, enquanto legitimidade “impessoal” ou “social” para propor ou intervir naquelas espécies processuais quando em causa está uma alegada defesa de interesses difusos, “pertença” duma pluralidade indiferenciada de sujeitos membros da Comunidade, em relação a certos bens e valores constitucionalmente protegidos que ali se mostram referidos e dos quais se destaca, para o caso em presença, a defesa dos “bens do Estado”, ainda que entendido o âmbito objetivo do n.º 3 do art. 52.º da CRP num sentido mais restrito [cfr. divergência, quanto à questão do âmbito objetivo do preceito, Jorge Miranda e Rui Medeiros in: “Constituição Portuguesa Anotada”, Tomo I, 2.ª edição, revista, atualizada e ampliada, pp. 1033/1034; M. Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira in: “Código de Processo nos Tribunais Administrativos - Anotados”, vol. I, pp. 164/165].

XXV. Ora tal legitimidade ativa é conferida independentemente de qualquer lesão específica da esfera jurídica do demandante, do seu património, do seu nome ou dignidade, ou sequer da demonstração de benefícios diretos e imediatos que derivariam da invalidação do ato administrativo [no caso de reprivatização], sendo que a mesma, exigindo que estejam em causa bens, interesses ou valores constitucionalmente protegidos, é conferida para a defesa de “interesses difusos”, de interesses “supra ou meta-individuais”, que não se mostram individualmente apropriados, de interesses gerais e unitários da comunidade “global e complexivamente considerada” quanto a um legal e regular desempenho por parte da Administração na sua atuação.

XXVI. Daí que à luz dos considerandos antecedentes e, bem assim, daquilo que com os autos sub specie se visa tutelar e defender, importa concluir, como se afirmou na decisão impugnada, que assiste legitimidade processual ativa, nos termos dos arts. 09.º, n.º 2, 55.º, n.º 1, al. f), do CPTA em conjugação, nomeadamente, com os arts. 52.º, n.º 3, da CRP, 02.º e 03.º da LAP [para os quais a expressão “nos termos da lei” do n.º 2 do referido art. 09.º remete na definição dos requisitos da legitimidade popular no caso], quer aos cidadãos AA., enquanto pessoas físicas e no gozo dos seus direitos civis e políticos, quer à associação A. na medida em que, detendo personalidade jurídica, a mesma, nos termos dos seus Estatutos [art. 04.º], assume-se e prossegue a defesa daquilo que são bens ou valores constitucionais para cuja defesa foi constituída, como sejam os bens/ativos incluídos no património do Estado [mormente, pugnando no quadro do seu objeto social contra a “alienação total ou maioritária das Empresas estratégicas do Setor empresarial do Estado”], verificando-se quanto à mesma a legitimatio ad causam e ad processum dado que a mesma tem como escopo a defesa dos interesses em causa quer em função do princípio da especialidade quer pela conexão existente entre os efeitos do ato que se impugna e o fim estatutário da mesma A

XXVII. Nessa medida e considerando tudo o atrás exposto, não vislumbramos assistir razão à reclamante «F…………. …» nas críticas avançadas perante esta instância, impondo-se, por conseguinte, concluir pela total improcedência da reclamação apresentada e manutenção do despacho saneador no segmento impugnado.

4. DECISÃO

Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em indeferir a reclamação “sub specie” e, consequentemente, manter a decisão judicial impugnada.

Custas a cargo da aqui reclamante «F………….. …».

D. N

Lisboa, 23 de novembro de 2016. – Carlos Luís Medeiros de Carvalho (relator) – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano – Vítor Manuel Gonçalves Gomes.