183/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 183/88 Processo n°342/88 Plenário Relator: Conselheiro Mário de Brito 1. O Presidente da República requereu em 19 de Julho último ao Tribunal Constitucional, nos termos dos artigos 278°, nºs 1 e 3, da Constituição da República Portuguesa e 51°, nºs. 1, e 57°, nº 1, ambos da Lei nº. 28/82, de 15 de Novembro, a apreciação preventiva da constituciona­lidade do artigo 1° do Decreto da Assembleia da República nº. 99/V que lhe havia sido enviado para promulgação como lei e pelo qual é alterada a redacção do nº 2 do artigo 7° do Decreto-Lei nº. 318-D/76, de 30 de Abril (alteração ao sistema eleitoral para a Assembleia Regional da Madeira). O pedido foi assim fundamentado: o referido preceito eleva "de 3 500 para 4000 e de 1750 para 2 000 o número de recenseados, ou sua fracção, necessário para eleger um Deputado em cada um dos círculos eleitorais em que se divide a Região"; a Constituição consagra, no artigo 115°, nº. 6 [devia ter-se escrito 116°., nº. 5] (reforçado pelo artigo 290°., al. h .)), e reafirma-o expressamente no artigo 233°, nº. 2, quanto á eleição das assembleias regionais, o princípio da representação proporcional, do qual "parece resultar - e assim se tem entendido - a exclusão da possibilidade ao menos em princípio e sem mecanismos compensatórios, de círculos uninominais, assim como a exigência de que o número de representantes por círculo seja suficiente para que a razão do critério constitucional - assegurar uma expressão suficien­temente fiel das diversas correntes políticas - não seja desvirtuada a aplicação do actual artigo 7°., nº. 2, con­duziu já à existência de dois círculos uninominais, mas a alteração constante do Decreto em apreciação "tenderá a agra­var a situação": - "tomando como base os elementos públicos disponíveis relativos ao número de eleitores inscritos nos círculos eleitorais da Região, é de admitir a probabilidade de vir a aumentar o número de círculos uninominais e de, por­ventura, mesmo em outros círculos, vir a ficar igualmente prejudicada a fidelidade de representação". Admitido o pedido, foi notificada a Assembleia da República para sobre ele se pronunciar (artigo 54°. da Lei nº. 28/82), tendo-se o respectivo Presidente limitado a oferecer o Cumpre decidir. 2.1. Depois de dizer, no artigo 3°, que são órgãos de governo próprio da Região Autónoma da Madeira a Assembleia Regional e o Governo Regional e, no artigo 6°., que "a Assembleia Regional e composta por Deputados regionais, eleitos mediante sufrágio universal, directo e secreto, de harmonia com o princípio da representação proporcional e por círculos eleitorais", o Decreto-lei nº. 318-D/76, de 30 de Abril (Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira), dispõe no artigo 7°.: "1. Haverá onze círculos eleitorais, correspondentes a cada um dos concelhos compreendidos pela Região e designados pelo respectivo nome. 2. Cada um dos círculos referidos no número anterior elegerá um Deputado por cada 3500 eleitores recenseados ou fracção superior a 1750. Este preceito é repetido no artigo 2° do Decreto-Lei nº. 318-E/76, de 30 de Abril. Pelo artigo 1° do Decreto da Assembleia da República nº. 99/V, a redacção do nº 2 desse artigo 7° passa a ser a seguinte: "Cada um dos círculos referidos no número anterior elegerá um Deputado por cada quatro mil eleitores recenseados ou fracção superior a dois mil". É a constitucionalidade desta norma que vem posta em causa no requerimento do Presidente da República, face aos artigos 116°, nº 5, e 233°, nº 2, da Constituição da República Portuguesa. 2.2. O Decreto da Assembleia da República teve por fonte a Proposta de Lei nº. 57/V, aprovada pela Assembleia Regional da Madeira, em sessão plenária de 11 de Maio de 1988 (no Diário da Assembleia da República , II Série – nº. 77, de 20 de Maio), cujo teor, incluindo o preâmbulo, é o seguinte: "As normas que regem a eleição da Assembleia Regional da Madeira constam dos Decretos-Leis nºs. 318-B/76, de 30 de Abril, e 318-E/76, de 30 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei nº. 427-G/76, de 1 de Junho, e pela Lei nº. 40/80, de 8 de Agosto. De uma forma geral, tais normas deram boas provas, havendo apenas que proceder a alguns aperfeiçoamentos justificados pelo decorrer do sistema. Verifica-se que o número de 50 deputados actualmente existente na Assembleia Regional da Madeira é demasiado em função da população do arquipélago e tende a crescer face às disposições legais vigentes. Por razões de completa constitucionalidade, legalidade e transparên­cia das eleições regionais impõe-se a alteração do artigo 7°., nº. 2, do Decreto-Lei nº. 318-D/76, de 30 de Abril. A alteração pontual do Decreto-Lei nº. 318-D/76, de 30 de Abril, justifica-se pela aproximação do acto eleitoral e ainda, como já se referiu, pelo número crescente de deputados que a situação actual, a manter-se, iria gerar. A elaboração do estatuto definitivo aguardara, por óbvias razões, a revisão constitucional ora em curso na Assembleia da Republica. Assim, nos termos do artigo 228°. da Constituição da República, a Assembleia Regional da Madeira propõe à Assembleia da República, para valer como lei, o seguinte: Artigo 1°. - 1. O artigo 7°., nº. 2, do Decreto-Lei nº. 318-D/76, de 30 de Abril, passa a ter a seguinte redacção: 2. Cada um dos círculos no número anterior elegera um deputado por cada 4000 eleitores ou fracção superior a 2000. Artigo 2°. - A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação." Trata-se, portanto, de uma proposta de alteração do Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira, sobre matéria eleitoral, apresentada pela Assembleia Regional da Madeira. E desde logo poderiam levantar-se algumas questões de constitucionalidade: Primeira questão: a da possibilidade de os esta­tutos das regiões autónomas, e suas alterações, versarem matéria eleitoral , possibilidade que é negada por J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada , 2 a edição, 2° volume, 1985, nota V ao artigo 225° e nota III ao artigo 233°. Segunda questão: a da possibilidade de haver alterações ao Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madei­ra, uma vez que, por força do artigo 294°. da Constituição (nº. 3 do artigo 302°., na sua versão originária), "os estatu­tos provisórios das regiões autónomas estarão em vigor até serem promulgados os estatutos definitivos, a elaborar nos termos da Constituição". Terceira questão: a da competência das as­sembleias regionais para fazerem propostas de leis de altera­ção em matéria eleitoral , nos casos em que esta matéria se contenha nos estatutos das regiões autónomas. Certo é, porém, que nenhuma destas questões foi posta no requerimento do Presidente da República. A questão a analisar é, pois, e tão-só, a da eventual violação dos artigos 116°., nº. 5, e 233°., nº. 2, da Constituição, como atrás se disse. 2.3. O artigo 116°. da Constituição, subordinado à epígrafe "Princípios gerais de direito eleitoral", preceitua no nº. 1 que "o sufrágio directo, secreto e periódico constitui a regra geral de designação dos titulares dos órgãos electivos da soberania, das regiões autónomas e do poder local" e no nº. 5 que "a conversão dos votos em mandatos far-se-á de harmo­nia com o princípio da representação proporcional". Este princípio - da representação proporcio­nal - e reafirmado no nº 1 do artigo 155° para a eleição dos Deputados à Assembleia da República, no nº. 2 do artigo 233°. para as assembleias regionais e no nº. 2 do artigo 241°. para as assembleias das autarquias locais. Diz-se, com efeito, no nº. 2 do artigo 233°. que "a assembleia regional é eleita por sufrágio universal, directo e secreto, de harmonia com o princípio da representação proporcional". E o princípio foi considerado tão importante que o artigo 290°. obriga as leis de revisão constitucional a respeitá-lo: - as leis de revisão constitucional terão de respeitar - lê-se na sua alínea h ) - "o sufrágio universal, directo, secreto e periódico na designação dos titulares electivos dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do poder local, bem como o sistema de representação proporcional". A ele se referem os pareceres da Comissão Cons­titucional nºs. 29/78, de 7 de Setembro, e 11/82, de 31 de Março (nos Pareceres da Comissão Constitucional , 7° volume, págs. 47,e 19°. volume, págs. 57, respectivamente), elaborados, o primeiro, a propósito do Decreto nº. 185/I, de 2 de Outubro de 1978 (Lei Eleitoral para a Assembleia da República), e o segundo, a respeito de alguns artigos do Decreto-Lei nº. 267/80, de 8 de Agosto (Lei Eleitoral para a Assembleia Regio­nal dos Açores). Lê-se no primeiro: "Uma vez que atribuiu à expressão da vontade popular através do sufrá­gio relevância constitucional imediata, a Lei Fundamental de 1976 delineou os sistemas eleitorais tanto da Assembleia da República como dos demais órgãos electivos do poder político, optando quanto ao Parlamento pelo sistema de representação proporcional com o mé­todo da média mais alta de Hondt (artigo 155°) e apresentação de candidaturas pelos partidos políticos (artigo 154°). É este regime de eleição que vem regulamentado nos artigos 14° e seguintes do Decreto. Ao legislador ordinário o legislador constituinte apenas deixou a fixação dos colégios eleitorais (artigo 152°., nº. 1). Aqui, em­bora a pluralidade de círculos se retire da própria letra constitu­cional (artigo 152°., nº. 2), o limite substantivo inultrapassável é o que resulta da imposição de não frustrar a regra da proporciona­lidade, elevada a limite material de revisão constitucional [ar­tigo 290°., alínea, h ), in fine ]. Esta regra ficaria frustrada, por exemplo, se o país fosse dividido em círculos com um número insignificante de deputados". E mais adiante: "Venham ou não a desaparecer os círculos distritais quando estiverem criadas as regiões administrativas, a modificação operada pelo de­creto nos círculos insulares parece ter sido ditada pela extinção aí (aliás, já anterior a Constituição) dos distritos autónomos compreendidos nos dois arquipélagos. E terá sido ditada ainda, no tocante aos Açores, pela vontade de dar efectividade ao sistema proporcional, sabido como até agora, por causa da sua reduzida po­pulação, o círculo da Horta só elegia um deputado e o de Angra do Heroísmo dois deputados". Diz, por sua vez, o parecer referido em segundo lugar, citando Jean-Marie Cotteret e Claude Émeri, Os Sistemas Eleitorais. pág. 104: "A representação proporcional encontra-se lado a lado com os números elevados. Em compensação, encontra-se à justa no estreito quadro das circunscrições limitadas". E logo a seguir: "Que assim terá de ser é por demais evidente. De facto, a representação proporcional visa atribuir a cada partido ou força política um número de representantes em correspondência com a respectiva força numérica. Ou, para usar a fórmula de Joseph Barthélémy, citada em Documents d' Études , n°.l.05, pág. 10: 'A representação proporcional é o sistema eleitoral que, em vez de reservar a representação à metade mais um dos eleitores, quer assegurar a cada partido uma representação em relação com a sua força numérica'." Passando agora à doutrina, vejamos o que sobre o princípio da representação proporcional dizem alguns dos nossos constitucionalistas. Assim, J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, obra e volume citados, Parte III, Organização do poder polí­tico, Nota prévia , nº. 3.4, escrevem: "A CRP não se bastou, porém, com garantir a eleição de determinados órgãos. Curou de garantir igualmente que o sistema eleitoral seja ele mesmo democrático . Para a CRP, o elemento essencial do sistema eleitoral democrático e o princípio da proporcionalidade na eleição das assembleias repre­sentativas e demais órgãos colegiais directamente eleitos. Tal prin­cípio surge genericamente enunciado logo no art. 116°-5, sendo depois sistematicamente reiterado (arts. 155°, 233°-2, 241°-2). Tal princípio reduz-se, afinal, a garantir que, ao menos nos ór­gãos representativos, esteja configurada a diversidade de represen­tações e orientações político-ideológicas que estruturam politica­mente a sociedade. De acordo com a CRP, o sistema eleitoral e um método para obter uma mais fiel representação do universo político-ideológico do país e não um instrumento para fabricar maiorias parlamentares a todo o custo. O sistema proporcional há-de garantir duas coisas: ( a ) que todas as correntes políticas minimamente significativas obtenham representação, fazendo eleger candidatos seus; ( b ) que as várias correntes políticas obtenham representação em proporção da sua quota de votos, sem discrepâncias significativas". E mais adiante (nota XV ao artigo 116°.): "A fixação constitucional do sistema eleitoral proporcional deixa, contudo, à lei a possibilidade de escolha entre os vários métodos possíveis de sistema proporcional, salvo para a eleição dos deputados, em que o método de Hondt é constitucionalmente obrigatório (art. 155°-1). Fica, porém, excluída a hipótese de sistemas mistos de método proporcional e método maioritário. O princípio da representação proporcional impede ainda o estabeleci­mento por via legal de quaisquer cláusulas-barreira , tendentes a impedir a representação parlamentar dos pequenos partidos. Alem de violar a regra da representação proporcional, uma cláusula deste tipo infringe também o princípio da igualdade do voto. Na eleição de deputados, a Constituição é expressa quanto à proibição de cláusulas-barreira (art. 155°-2). De resto, tais cláusulas sempre seriam inadmissíveis à face do art. 117°". "O sistema de representação proporcional aplica-se obviamente apenas aos órgãos colegiais e exige círculos eleitorais plurinominais , em que o número de representantes a eleger seja suficientemente grande para permitir a aplicação do sistema proporcional (cfr. nota prévia, 3.4) ". Finalmente, na nota II ao artigo 155°.: "Optando pelo sistema proporcional (na versão do método de Hondt), a CRP afasta naturalmente o sistema maioritário, quer na variante do círculo uninominal (seja com eleição por maioria simples a uma volta, à inglesa, seja com eleição a duas voltas, à francesa), quer na variante do círculo plurinominal, usado durante a Constituição de 1933 (e que é bem apropriado para impedir o acesso de qualquer oposição a assembleia). O sistema proporcional exige listas plurinominais, a fim de distri­buir a pluralidade de deputados proporcionalmente aos votos de cada força concorrente. E não basta que cada círculo eleja mais do que um deputado; torna-se necessário que eleja um número de deputados suficientemente grande para ser divisível de modo a atribuir mandatos a todas as forças políticas que obtenham uma percentagem significati­va de votos. Obviamente, o círculo único é o que faculta resultados mais rigorosamente proporcionais". Por sua vez, Marcelo Rebelo de Sousa, Os Partidos Políti­cos no Direito Constitucional Português , 1983, Título IV, Capítulo II, nº 14, ao focar as relações existentes entre o sistema de partidos português e o sistema eleitoral adoptado, escreve: "A influência do sistema eleitoral no sistema de partidos é muito evidente, desdobrando-se em duas linhas essenciais: a influência do sistema de representação proporcional na modalidade de método de Hondt, como modo de escrutínio vigente, quer nas elei­ções nacionais, quer nas eleições locais; a influência do número e dimensão dos círculos eleitorais nas eleições legislativas, que o mesmo é dizer da distribuição de mandatos parlamentares pelos diferentes círculos eleitorais". E em nota [nota (1123)] "A adopção do sistema de representação proporcional encontra--se relacionada com a opção pelo sistema de lista plurinominal. No entanto, entendemos não dever autonomizar esta terceira linha de influência do sistema eleitoral no sistema de partidos não só porque os seus efeitos são análogos aos gerados pela representa­ção proporcional como também a sua consagração foi mediata - verificou-se como corolário da adopção do sistema de representação proporcional". Mais abaixo (n°. 19) alude o mesmo autor à existência de círculos uninominais, "onde inevitavelmente vigoraria o sistema de representação maioritária". Diga-se, a terminar, que o Projecto de Código Eleitoral elaborado pela comissão nomeada por despacho do Ministro da Administração Interna de 3 de Março de 1986 (no Boletim do Ministério da Justiça , nº 364, págs. 45) elimina os círculos uninominais nas eleições das assembleias das regiões autónomas. Na verdade, depois de dispor, no artigo 35°., que os respectivos territórios se dividem em círculos eleitorais (nº. 1), que na eleição da assembleia regional dos Açores há nove círculos, correspondentes a cada uma das ilhas da região, designados pelo respectivo nome e com sede no município com maior número de eleitores (n°.2), e que na eleição da assembleia regional da Madeira há onze círculos, corresponden­tes a cada um dos municípios da região e designados pelo res­pectivo nome (n°.3), acrescenta, no nº. 1 do artigo 36°., que a cada um dos círculos correspondem dois mandatos e mais um por cada seis mil recenseados ou fracção igual ou superior a mil . Pois bem. Em onze círculos eleitorais, a Região Autónoma da Madeira tem já dois círculos uninominais, isto é, dois círculos em cada um dos quais os eleitores elegem um só deputado: Porto Moniz e Porto Santo. Em consequência da alteração introduzida no nº. 2 do artigo 7°. do respectivo Estatuto pelo Decreto da Assembleia da República em aprecia­ção, um novo círculo uninominal virá a surgir: o de São Vicen­te. É o que se retira das intervenções dos deputados acerca do parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias sobre o recurso interposto pelo PCP do despacho do Presidente da Assembleia da República que admi­tiu a Proposta de Lei nº. 57 /V (no Diário da Assembleia da Republica , II Serie – nº. 83, de 16 de Junho), intervenções que ocorreram na sessão plenária de 15 de Junho (no Diário da Assembleia da República , I Série – nº. 100, de 16 de Junho), bem como do debate e votação, na generalidade, da referida Proposta (no mesmo Diário , I Série - nº 109, de 1 de Julho); e o mesmo resulta, quer do "Mapa oficial com o resultado das eleições para a Assembleia Regional da Região Autónoma da Madeira realizadas em 14 de Outubro de 1984" (no Diário da República , I Série - nº 251, de 29 de Outubro de 1984, Suple­mento) - donde constam como eleitores inscritos, na parte que aqui interessa destacar, para Porto Moniz, 2 732, para Porto Santo, 2 898, e para São Vicente, 5 541 - quer do "Mapa a que se refere o artigo 5°. do Decreto-Lei nº. 318-E/76, de 30 de Abril" (no citado Diário , I Série – nº 174, de 29 de Julho de 1988), com vista a eleição dos Deputados às As­sembleias Regionais das Regiões Autónomas dos Açores e Madeira, designadas para 9 de Outubro próximo pelo Decreto do Presiden­te da República nº. 56-A/88 (no mesmo Diário , I Série – nº 165, de 19 de Julho) - donde constam como eleitores inscritos pa­ra os referidos círculos, respectivamente, 2 900, 3 250 e 5 854. Ora, sendo a existência de círculos uninominais contraria ao princípio da representação proporcional fixado, em geral, no nº. 5 do artigo 116° da Constituição e, em espe­cial para as assembleias regionais, no nº. 2 do artigo 233°., a conclusão só pode ser uma: a da inconstitucionalidade, por violação desses preceitos, do artigo 1° do Decreto da As­sembleia da República nº 99/V. Pelo exposto, o Tribunal Constitucional pronuncia-se pela inconstitucionalidade, por violação dos artigos 116°., n°.5, e 233°., n°.2, da Constituição da República Portuguesa, do artigo 1°. do Decreto da Assembleia da República n°.99/V (alteração ao sistema eleitoral para a Assembleia Regional da Madeira). Lisboa, 3 de Agosto de 1988 Mário de Brito Luís Nunes de Almeida Antero Monteiro Dinis Messias Bento (vencido nos termos da declaração de voto junta) José Manuel Cardoso da Costa (Vencido. Decerto que no âmbito de um círculo uninominal não pode realizar-se, por definição, a proporcionalidade eleitoral: aí opera, sem mais, uma regra “maioritária”. Mas afigura-se que, onde a existência de círculos uninominais represente uma excepção contada ao sistema, ocorra num quadro globalmente proporcional, e seja ditada por reais especificidades da eleição em causa (de ordem geográfica, histórica ou relativas à própria dimensão “reduzida” do universo eleitoral), poderá ela não implicar um significativo desvirtuamento do “principio” do sufrágio proporcional, e não dever, assim, levar-se à conta de uma “infracção” deste princípio. È o que acontece no caso, pelas razões basicamente expostas na declaração de voto Exmº Conselheiro Messias Bento). Armando Manuel Marques Guedes DECLARAÇÃO DE VOTO: Votei vencido pelas razões que seguem: É certo que o princípio da representação proporcional visa assegurar a representação das forças políticas concorrentes à eleição na proporção dos votos obtidos por cada uma. Um tal princípio não é, assim, cumprido com círculos eleitorais uninominais. O dito princípio, nas eleições para as assembleias regionais, tem, no entanto - como se acentuou no Parecer nº 11/82, da Comissão Constitucional -, que conviver com o princípio da autonomia (cf., sobre o sentido deste princípio, o artigo 227° da Constituição). O legislador, sensível às exigências da autonomia, fez coincidir, na Região Autónoma da Madeira, os círculos eleitorais com os respectivos concelhos. Havendo-se dividido eleitoralmente desse modo o território da Região, das duas uma: ou haveria de aumentar-se desmesuradamente o número de deputados ou permitir-se a existência de círculos uninominais. Foi neste último sentido a opção do legislador, pois que passou a haver dois círculos uninominais. Com a redacção que agora se pretendia dar ao nº 2 do artigo 7° do Decreto-Lei nº 318-D/76, de 30 de Abril, passaria a haver um terceiro círculo uninominal. A grande maioria dos círculos eleitorais, num total de onze (cf. Mapa publicado no Diário da República , I série, de 29 de Julho de 1988), são, no entanto, círculos plurinominais. O entorse que as exigências da autonomia assim iam causar ao princípio da representação proporcional não era, em meu entender, de molde a desfigurá-lo. Não podia, de facto, dizer-se que a assembleia regional deixava, por isso, de ser eleita de harmonia com o princípio da representação proporcional. E isto - o fazer-se a eleição de harmonia com o princípio da representação proporcional - é o que exige a Constituição (cf. artigo 233°, nº2). Messias Bento