0296/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A denominada taxa de urbanização, prevista no art. 1º da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas da CML, é uma taxa e não um imposto.

II- A fundamentação tem que ser expressa, clara, suficiente e congruente.

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A... SA, com sede na Rua ... Lisboa, impugnou judicialmente, junto do então Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, a liquidação da taxa por emissão de uma licença para construção e da taxa municipal de realização de infra-estruturas urbanísticas.

O Mm. Juiz do TAF de Lisboa anulou o acto de liquidação, no tocante à taxa por emissão da licença mas manteve o acto de liquidação, no concernente à taxa municipal pela realização de infra-estruturas urbanísticas.

Inconformada, a impugnante interpôs recurso para este Supremo Tribunal. Formulou as seguintes conclusões nas respectivas alegações de recurso:

1. A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação os artºs. 104°, 106°/ 2 e 3, 1680/1/i) e 115°/7 da Constituição, pois ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, o Regulamento Municipal da TRIU sub judice (Edital 22/94), ao definir a incidência, taxa, limites, benefícios, garantias dos contribuintes, cria um verdadeiro imposto, em violação dos artigos 104°, 106°, nºs 2 e 3, 168°, nº 1, al. i) e 115°, nº 7 da CRP, na redacção em vigor ao tempo do Edital 22/94 e à prática do acto de liquidação impugnado.

2. Ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, a TRIU tem a natureza de compensação especial por maiores despesas, não sendo uma taxa – pois não existe vínculo sinalagmático prestação/direito a prestação individualizada pelo tributado que a caracteriza (cfr. por todos Nuno Sá Gomes, Manual de Direito Fiscal, Lisboa, 1998, Vol. I, págs. 77-79 e 343-369) - e estando por isso tal tributo sujeito ao regime constitucionalmente estabelecido para a criação e garantia dos impostos (cfr. Ac. do Trib. Constitucional nº 236/94, DR I, 7.05.94).

3. Ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, o Regulamento Municipal da TRIU ao abrigo do qual foi liquidada e cobrada à ora recorrente a taxa impugnada, tipifica os elementos essenciais do tributo – incidência, taxa, garantias e benefícios, sendo, portanto, formal e organicamente inconstitucional, violando os artºs. 104°, 106°/2 e 3, 168º/1/i) e 115°/7 da Constituição da CRP, na redacção em vigor ao tempo do Edital 122/95 e à prática do acto recorrido - cfr. NUNO SÁ GOMES, in Manual de Direito Fiscal, Lisboa, 1998, Vol. I, p.p. 60 e ss.; FERNANDO CONDESSO, in Direito do Urbanismo - Noções Fundamentais, Lisboa, 1999, p. 524.

4. Ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida, ao exigir o pagamento de uma TRIU de quase 43 contos por m2 de construção sem demonstrar uma relação racional com o custo da prestação de eventuais contrapartidas municipais, o acto de liquidação ora impugnado viola os princípios da justiça e da proporcionalidade consagrados nos artigos 13° e 266° da CRP, pelo que deve ser considerado inconstitucional.

5. O regulamento ao abrigo do qual foi praticado o acto impugnado viola os apontados princípios da justiça e da proporcionalidade consagrados nos artigos 13° e 266° da CRP, ao estabelecer como critério de cobrança os metros quadrados de área de construção, abstendo-se de apresentar qualquer justificação de natureza económico-financeira, designadamente, os custos ou encargos e investimentos que o Município se encontre a suportar e que motivem o pagamento de semelhante tributo, que desse modo é ilegal por violação dos citados princípios da justiça e proporcionalidade.

6. A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação os artºs 268°/3 da CRP, 124° e 125° do CPA e 21° do Código de Processo Tributário – vigente à data – pois ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida o acto impugnado não se mostra acompanhado de fundamentação de facto e de direito que habilite um destinatário normalmente diligente a entender os motivos que no caso concreto levaram à liquidação e cobrança de uma TRIU, nem, muito menos, quais as utilidades municipais que estariam em causa.

Contra-alegou o Município de Lisboa, que finalizou as respectivas contra-alegações no seguinte quadro conclusivo:

1. Perfilha a recorrente o entendimento de que a TRIU é um imposto e não uma taxa, por esse facto inexiste qualquer nexo sinalagmático entre o pagamento daquela e a prestação de uma actividade por parte da recorrida, uma vez que pressupõe a atribuição à recorrente de um benefício concreto e individualizado, e por esse facto padece o Regulamento de TRIU de inconstitucionalidade orgânica e formal.

2. Não assiste razão à recorrida quanto a tal entendimento, dado que a TRIU é devida por força do impacto que a realização das operações urbanísticas provoca no esforço de infra-estruturação geral suportada pelo Município, esforço esse que é aferido em face do projecto licenciado, que fixa os contornos da base tributável, os quais são fornecidos pelo próprio promotor da obra. Pois,

3. Tal contrapartida decorre dos artºs. 1º e 2º - incidência real - do Regulamento da TRIU que esta receita constitui a contrapartida das utilidades prestadas aos particulares em matéria de infra-estruturas urbanísticas primárias e/ou secundárias - cuja realização, remodelação ou reforço seja ou venha a ser a consequência directa ou indirectamente, de operações de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na sua forma de utilização ­bem como de planeamento e ordenamento urbanístico, passíveis de envolver uma carga ou sobrecarga urbana.

4. Está subjacente à regulamentação do tributo em causa o princípio segundo o qual existe uma relação directa e quantificável entre o referido facto e o aumento – efectivo ou tão só possível - do número de utentes, a qual torna indispensável ou conveniente redimensionamento das infra-estruturas existentes, dado que estas estão projectadas, para cada zona da cidade, em função do número de utilizadores previsível.

5. Não assiste, desta forma, razão à recorrente segundo a qual à exigência e pagamento da TRIU não corresponderia qualquer utilidade individualizada prestada pelo Município – traço essencial de caracterização da categoria jurídico-tributária das taxas.

6. A taxa devida pela realização de infra-estruturas urbanísticas (TRIU) reveste a natureza de uma taxa, constituindo o facto gerador da relação jurídico-tributária em causa, entre outros, da construção, reconstrução, ou ampliação de edifícios ou alterações da sua forma de utilização, enquanto condição determinante, directa ou indirectamente, da prestação de algumas das utilidades referidas nos artºs. 1º e 2º do Regulamento da TRIU.

7. O facto de o pagamento da TRIU anteceder a efectiva prestação do serviço público (situação em que a fruição ou mera possibilidade de utilidade correspectiva não é imediata), não lhe subtrai o seu carácter bilateral -característica essencial das taxas.

8. Do ponto de vista económico, só casualmente se verificará uma equivalência entre prestação e contraprestação, entre o quantitativo da taxa e o custo da actividade pública auferido pelo particular. Mas, tal como refere Teixeira Ribeiro, "ao conceito de sinalagma não importa a equivalência económica mas a equivalência jurídica".

9. Acresce ainda que o facto de na taxa a contraprestação pública não ter que necessariamente trazer um benefício para quem procede ao seu pagamento.

10. Aliás, as contrapartidas que a TRIU se destina a financiar, não têm necessariamente suporte num serviço público divisível, dada a própria diversidade das infra-estruturas – v. redes viárias, espaços verdes, equipamentos públicos, entre outros

11. Por seu turno, esta taxa tem como justificação a existência de uma relação directa entre a área de construção e o respectivo uso com o número de utentes, a qual espelha uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.

12. Tal como tem sido entendimento da Jurisprudência "a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria" .

13. Com efeito, ao determinar-se a natureza da taxa ora controvertida está-lhe subjacente a questão da constitucionalidade orgânica e formal.

14. Está o Município legalmente habilitado a cobrar a taxa subjudice.

15. Com efeito, a CRP atribui poderes tributários e regulamentares às autarquias locais, conforme resulta respectivamente, do nº 4 do art. 238º e do art. 241º.

16. Habilitado pelas mencionadas normas constitucionais e, ainda, pelas competências legalmente atribuídas à câmara municipal, enquanto entidade licenciadora, nos termos do Decreto-Lei nº 100/84, de 29.03 e do Decreto-Lei nº. 445/91, de 20 de Novembro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei nº. 250/94, de 15 de Outubro, que aprovou o regime de licenciamento de obras Particulares (RLOP), a par da al. h) do nº. 1 do art. 4º e al. a) do art. 11º ambos da Lei nº. 1/87, de 6 de Janeiro, que aprovou a Lei das Finanças Locais (LFL) , que prevê expressamente a possibilidade de os municípios cobrarem uma taxa por "realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas" ,

17. 0 Município de Lisboa aprovou o Regulamento da TRIU, publicado através do Edital nº. 122/95, de 5 de Dezembro, ao abrigo do qual foi liquidada a taxa sub judice.

18. Assim, compete à assembleia municipal, sob proposta da câmara estabelecer, "nos termos da lei, taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos", inserindo-se na competência dos municípios a cobrança de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas -v. a al. L) do nº 2 do artigo 39º do Decreto-Lei nº. 100/84, de 29.03, e a al. a) do art. 11º da Lei nº. 1/87, de 6 de Janeiro.

19. Constituindo a receita cobrada uma taxa, não são inconstitucionais as normas regulamentares que a fixaram - o Regulamento da TRIU -, enquadradas nas competências atribuídas pela Lei das Finanças Locais -v. al. h) do nº. 1 do art. 4º e al. a) do art. 11º ambos da Lei nº. 1/87, de 6 de Janeiro - Lei das Finanças Locais em vigor à data do facto tributário.

20. E, como tal não lhe é aplicável o princípio constitucional da legalidade tributária de reserva de lei formal da Assembleia da República ou de Decreto-Lei do Governo emitido a coberto de autorização legislativa, vertido no art. 103º da Constituição da República.

21. Pelo que, não ocorre as alegadas inconstitucionalidades.

22. Improcede ainda o pretendido pela recorrente quanto ao facto de o acto em causa violar os princípios da justiça e da proporcionalidade "ao estabelecer como critério de cobrança os metros quadrados de área de construção, abstendo-se de apresentar qualquer justificação económica, designadamente a ausência de correlação proporcionada entre o montante da taxa e o custo que representa a construção de infra-estruturas primárias e secundárias a cargo do município".

23. Entendimento este com o qual a recorrida não pode concordar, pois aquando da liquidação da TRIU são devidamente ponderados e relacionados os custos médios das infra-estruturas por referência às várias zonas da cidade, à área construída e projectada e aos diversos tipos de utilização.

24. Aliás, resulta provado nos autos as infra-estruturas realizadas pelo Município no âmbito do licenciamento subjacente à liquidação da TRIU ora controvertida, nomeadamente a construção do interface do Campo Grande, reordenamento da Av. D. Amélia e zonas envolventes, nova malha viária do Parque Europa e do Alto do Lumiar, e o prolongamento do eixo norte-sul do Lumiar.

25. Não colhe ainda provimento o alegado pela recorrente quanto à falta de fundamentação da notificação do acto de liquidação.

26. Não perfilha a recorrida tal entendimento, pois face à legislação que prevê a cobrança da TRIU, bem referida na petição inicial apresentada pela recorrente, nomeadamente o Regulamento da TRIU.

27. Mais. A recorrente requereu o pagamento em prestações semestrais das respectivas taxas, com a indicação do artigo existente no normativo legal aplicável ao tributo, tendo procedido àquele pagamento.

28. Perante a falta de notificação da fundamentação do acto de liquidação podia a recorrente ter utilizado o mecanismo previsto no art. 22º do Código de Processo Tributário e 31º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei nº. 267/85, de 16 de Julho em vigor na data a que se reportam os factos), requerendo a notificação da fundamentação ou a passagem de certidão que a contenha.

29. Contudo, a recorrente não utilizou tal mecanismo, e não ficou impedida de a impugnar judicialmente. Pois,

30. A recorrente atacou o acto, imputou-lhe os vícios que no seu entender aquele padece, tendo assim demonstrado inequivocamente que o apreendeu em toda a sua dimensão.

31. Por conseguinte, não se reconhecem quaisquer vícios à notificação.

32. Deve a douta Sentença proferida pelo Meritíssimo Juiz a quo manter­-se, com a fundamentação constante da mesma, improcedendo o presente recurso.

Neste STA, o EPGA defende que o recurso não merece provimento.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

2. É a seguinte a matéria de facto fixada nos autos:

A. Em 29/10/1981 a impugnante, denominada de "A... SARL" submeteu à apreciação da CML um projecto de construção para o lote 6/7 para aprovação e licença, proc. nº. 3020/0B/1980.

B. Em 29/10/1981 foi emitida a licença de construção nº. 135/81 referente ao proc. nº. 3020/0B/80.

C. Em 18/05/1990 a anterior proprietária do lote 6/7, a sociedade "B... SA" solicitou à CML o averbamento para que toda a documentação referente ao lote 7 fosse passada em nome da "A... SARL", proc. nº. 17850/83, obra nº. 60524, paga em 9/9/1984.

D. Em 12/07/1991 a anterior proprietária do lote 6/7, da Quinta ..., a sociedade "B...", requereu ao Presidente da CML a apreciação do projecto de alterações do lote 6/7, proc. de construção da CM de Lisboa nº. 3148/0B/91.

E. No processo referido na alínea anterior foi pedida a desanexação do proc. nº. 21374/88, fls. 4, 5,13 a 17, 31 a 33 e 57 a 95.

F. Na memória descritiva do lote 6/7 consta que " O presente projecto tem por finalidade legalizar e definir a ocupação das partes remanescentes dos lotes 7/3 e 6/4 que actualmente constitui o lote 6/7. Este lote, parcialmente construído, ocupa todo o interior do conjunto da Fase II da Quinta .... Tendo sido projectado para áreas comerciais, com grandes superfícies de armazéns ao nível do subsolo, ocupações hoje impossíveis dado as novas condições de acessibilidade, consequência directa da independência dos Lotes 2 e 3, houve portanto de reestruturar todo o anterior tomando em consideração os seguintes pressupostos.

G. No lote 6/7 está implantado uma construção inacabada, cujo projecto de obra foi licenciado através da licença de construção nº. 135/81.

H. Em 23/01/1992 foi emitida uma informação sobre as alterações do projecto a realizar no lote 6/7, proc. nº. 3148/0B/1991, em que através do proc. 21374/88, foi viabilizada a mudança de utilização de comércio e armazém para escritórios e estacionamento, com a ampliação de um piso.

I. Em 09/12/1992, no 6º Cartório Notarial do Porto foi lavrada a escritura de cisão simples da sociedade "B... SA" para "A... SA".

J. Em 18/05/1994 o Vereador do Pelouro da CML concordou com a informação nº. 732 relativa ao proc. nº. 3148/0B/91, referente ao processo de alterações, com a seguinte fundamentação: "a) Taxa Urbanística art. 4º -Áreas e coeficientes:

C1 = (Arrecadação) 0,5 (cave)

C1 = Armazém 0,5 (cave)

C1 = escritórios 1,50

No cálculo das áreas do projecto vamos deduzir as áreas de Armazéns dadas ao estacionamento

Áreas de ampliação = (à cota 97,20 Arrec.)

279,00 m2 x 0,5 + (à cota 93,625 escritórios)

3090,50 m2 x 1,50 + (à cota 90,65 Armazém) ­

2593,00 m2 x 0,5 + (à cota 90,65 escritórios)

2776,00 m2 x 1,50 + (à cota 87,875 Armazém) ­

2882,50 x 0,5 = 139,50 + 4635,75 - 1296, 50 + 4164,00 - 1441,25 =

= 8939,25 m2 - 2737, 75 m2 = 6201,50 m2

Coeficiente de localização C2 = 3

Taxa = (6201,50 x 3 x 10) 1.450$00 = 269.765.250$00

b) Taxa Urbanística art. 5º – As mudanças de utilização de comércio para escritórios e Armazéns por terem o mesmo coeficiente de utilização não ficam sujeitas ao pagamento desta taxa".

K. A guia nº. 4894 no montante de 269.765.250$00 corresponde à liquidação da Taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, TRIU, regulada no Regulamento publicado no Diário Municipal nº. 16816, de 14/02/1994, correspondendo a aplicação do montante a um cálculo de 6201,5 m2 de construção.

L. A TRIU foi calculada em 43.500$00 por m2 de construção.

M. Em 15/11/1994 foi emitida a informação relativa ao proc. n.º 4613/PGU/97 da CML em que "0 actual lote 6/7 da Quinta ... fazia parte dos antigos lotes 2/6 e 3/7. Foram na altura, em 1985 construídos os lotes 2 e 3 e (...) Após essa data, as obras nos lotes 6/7 ficaram paralisadas até à presente data…".

N. Em 22/11/1994 a impugnante solicitou à CML que a documentação relativa à propriedade sita na Quinta do ... lote 6/7 fosse averbada em nome da impugnante.

O. Em 29/12/1994 foi emitida a guia 4346/G no montante de 4.700$00 referente ao proc. nº. 4613/PGU/94.

P. Em 02/01/1995 a impugnante pagou a guia mencionada na alínea anterior.

Q. Em 02/01/1995 a impugnante solicitou à CML que toda a documentação em nome da sociedade "B...", proc. nº. 3148/0B/91 e 1854/PGU/93 e todas as licenças futuras fossem passadas em seu nome.

R. Em 21/07/1995 foi emitido o of. nº. 1729/DR/DCEF/95 em que o processo de alterações nº. 3148/0B/91 foi sujeito ao pagamento da Taxa Urbanística, nos termos do art. 4º de acordo com o Edital 269/91, originando o valor de 269.765.250$00.

S. Em 11/04/1995 a CML comunicou à impugnante que se encontrava a pagamento a licença nº. 26 no valor de 4.867.820$00 e a guia nº. 4894 no montante de 269.765.250$00 referentes a construção e taxa urbanística, relativas ao proc. nº 3148/0B/91.

T. A taxa devida pela licença nº 26, no montante de 4.867.820$00 corresponde à taxa prevista nos artºs. 3º e 4º da Tabela das Taxas e Outras Receitas Municipais, para o ano de 1995, agravadas no quíntuplo do seu valor, por se ter considerado que as obras em causa se reportariam à legalização de obras executadas sem licença.

U. Em 08/05/1995 a impugnante solicitou o pagamento em três prestações semestrais das taxas nos montantes mencionados na alínea R), através do proc. nº. 8596/96.

V. Em 18/05/1995 foi proferido o despacho da Directora Municipal de Finanças, Planeamento e Controlo de Gestão, deferindo o pedido solicitado na alínea anterior com a condição da impugnante apresentar garantia bancária para caucionar o pagamento das 2 prestações semestrais e respectivos juros.

W. Em 07/06/1995 foi retirado do proc. nº. 8596/98 a garantia bancária com o nº. 95/156/32415, prestada pelo Banco Fonsecas e Burnay SA, no valor de 194.680.588$00 em nome da impugnante, destinada a caucionar o pagamento de 2 prestações semestrais e respectivos juros.

X. Em 22/08/1995/ a impugnante pagou a licença nº. 26 no montante de 4.867.820$00 referente a 3.679 m2 de construção nova.

Y. Em 22/08/1995 a impugnante pagou o montante de 89.921.750$00 referente à 1ª prestação relativa à alínea U), guia nº. 5311.

Z. Em 22/02/1996 a impugnante pagou o montante de 99.813.142$00, através do cheque nº. 5330194351 do BFB, proveniente da 1ª prestação da taxa à CML, guia nº. 171/ d.

AA. Em 22/08/1996 a impugnante pagou o montante de 94.867.446$00, através do cheque nº. 3530194353 do BFB, proveniente da 2 prestação da taxa, guia nº. 720/ d.

BB. Os serviços da CML informam que a quantia referida na alínea Q) foi liquidada com base no Regulamento da TRIU, constante do Edital n. 22/94, publicado no Diário Municipal nº. 16816, de 14/02/1994.

3. Está desde logo em causa saber se estamos perante uma taxa ou perante um imposto.

Tratamos a questão no acórdão de 26/6/2002 (rec. nº. 25809), em termos que obviamente merecem a nossa concordância, e que não foram contraditados em sede de apreciação de constitucionalidade.

Diremos desde já, e encurtando razões, que a denominada taxa de urbanização, prevista no art. 1º da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas da CML, é uma taxa e não um imposto.

O que distingue a taxa do imposto?

Vejamos então.

A definição de imposto é pacífica.

Teixeira Ribeiro, in Lições de Finanças Públicas, 5ª Edição, a págs. 258, define-o como uma prestação pecuniária, coactiva e unilateral, sem o carácter de sanção, exigida pelo Estado com vista à realização de fins públicos.

Diogo Leite de Campos, no seu Direito Tributário, a págs. 22, define-o como uma prestação patrimonial, integrada numa relação obrigacional, imposta por lei a um sujeito, a favor de uma entidade que exerça funções públicas, com o fim de satisfazer os seus objectivos próprios, e sem carácter de sanção.

Nuno de Sá Gomes, no seu Manual de Direito Fiscal, Volume I, 1995, a págs. 59, define-o como prestação patrimonial definitiva positiva e independente de qualquer vínculo anterior, definitiva e unilateralmente ou não sinalagmática, estabelecida pela lei a favor de entidades que exerçam funções públicas e para satisfação de fins públicos, que não constituam sanção de actos ilícitos.

Com este último Autor, podemos dizer que se trata de:

a) uma prestação patrimonial positiva;

b) independente de qualquer vínculo anterior;

c) definitiva;

d) unilateral ou não sinalagmática;

e) estabelecida por lei;

f) a favor de entidade que exerça funções públicas;

g) para satisfação de fins públicos;

h) que não constitua sanção ou prevenção de actos ilícitos.

E como definir a taxa?

O conceito de taxa tem sido objecto de longa elaboração doutrinal e jurisprudencial.

Teixeira Ribeiro, na Revista de Legislação e Jurisprudência, nº. 112, pág. 294, define-a como a quantia coactivamente paga pela utilização individualizada de bens semi-públicos, ou como o preço autoritariamente fixado de tal utilização.

E o parecer da Procuradoria Geral da República, de 15 de Dezembro de 1992, in Diário da República, 2ª Série, de 4/6/93, reproduzindo o Parecer nº. 64/80, bem como o Acórdão deste STA, de 10/2/83 (in Acórdãos Doutrinais, nº. 257, pág. 579), defendem ser a taxa o preço autoritariamente estabelecido, pago pela utilização individual de bens semi-públicos, tendo a sua contrapartida numa actividade do Estado ou de outro ente público, especialmente dirigida ao obrigado ao pagamento.

Segundo Alberto Xavier, in Manual de Direito Fiscal, págs. 42 e 43, as taxas individualizam-se, no terreno mais vasto dos tributos, por revestirem carácter sinalagmático, não unilateral, o qual, por seu turno, deriva funcionalmente da natureza do acto constitutivo das obrigações em que se traduzem e que consiste ou na prestação de uma actividade pública, ou na utilização de bens do domínio público, ou na remoção de um limite jurídico à actividade dos particulares.

Para Sousa Franco, in Finanças Públicas e Direito Financeiro, págs. 491 e ss., a taxa é uma prestação tributária (ou tributo) que pressupõe ou dá origem a uma contraprestação específica, resultante de uma relação concreta (que pode ser ou não de benefício) entre o contribuinte e um bem ou serviço público.

Em suma, temos como elementos essenciais do conceito de taxa: prestação pecuniária imposta coactiva ou autoritariamente; pelo Estado ou outro ente público; sem carácter sancionatório; utilização individualizada, pelo contribuinte, solicitada ou não; de bens públicos ou semi-públicos; com contrapartida numa actividade do credor especialmente dirigida ao mesmo contribuinte - Acórdão do STA de 2/3/94 - rec. 17.363 - in Ap. DR de 28/11/96, págs. 794 e ss

Descendo agora ao caso concreto, podemos dizer o seguinte:

A taxa em questão tem previsão no art. 1º da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas, que dispõe:

"É estabelecida a taxa Municipal pela Realização de Infra-estruturas Urbanísticas, que constitui a contrapartida, devida ao Município, pelas utilidades prestadas aos particulares pelas infra-estruturas urbanísticas primárias e secundárias, cuja realização, remodelação, reforço, ou sobrecarga seja consequência de operações de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes".

Aqui há – reconheça-se uma contrapartida para o particular, como claramente se prevê no texto legal.

Daí pois a possibilidade de estarmos perante uma taxa, pois que aqui há um verdadeiro sinalagma.

É certo que no caso concreto não vem provado que a Câmara tenha executado ou suportado financeiramente a instalação ou reforço de quaisquer infra-estruturas urbanísticas que se tivesse tornado necessária em consequência do licenciamento e construção da obra da ora impugnante.

Mas uma construção, para mais do volume da considerada nos autos, provoca eventual e previsivelmente a necessidade do reforço de determinadas infra-estruturas (actuais ou futuras), mas exige sempre a sua manutenção (actual e futura), pelo que se é levado à conclusão necessária que o não suporte actual de financiamento, por parte da Câmara Municipal, com a instalação e reforço de infra-estruturas, não significa que quer o reforço das infra-estruturas, quer a sua manutenção, não tenham necessariamente lugar no futuro.

E a sobrecarga das infra-estruturas não deixa de ser uma consequência directa da realização de obra de tal envergadura.

Traz-se, a propósito, à colação o acórdão do Tribunal Constitucional de 15/06/99 ( Acórdão n. 357/99/T. Const. - Proc. nº. 1005/98, in DR. II Série, n. 52, de 2/3/2000).

Aí se escreveu:

"Na verdade, afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente, o critério adoptado fundamentalmente pela ponderação da área de construção - índice quer da utilidade retirada pelo obrigado quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento de obras de infra-estruturas urbanísticas - não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.

"E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento, muito embora seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (realização, reparação, manutenção e funcionamento) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos artºs. 2º e 3º do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das contribuições especiais por maiores despesas.

"Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado, que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível)".

Estas considerações, feitas a propósito do "Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante", têm evidente similitude, a nosso ver, com a hipótese normativa em apreciação”.

Assim sendo, como julgamos que é, não se pode dizer que a denominada taxa de urbanização, liquidada pela Câmara Municipal de Lisboa, ao abrigo da referida norma legal, ora em apreciação, não seja uma taxa.

É efectivamente uma taxa.

E como tal não enferma da invocada inconstitucionalidade.

Ora, posto isto, e pondo em cotejo as definições atrás expostas, devemos concluir que a denominada taxa municipal de realização de infra-estruturas urbanísticas é uma verdadeira taxa.

Muito recentemente, o TC foi chamado a pronunciar-se sobre a natureza do tributo em causa, tendo concluído pela sua natureza de taxa (vide acórdão n. 258/2008, de 30/4/2008 – Proc. nº. 258/2008 – vide DR; II Série, nº. 108, de 5/6/2008).

Remetemos para os termos do citado aresto, que, no tocante ao juízo de constitucionalidade – aqui em causa – merece a nossa inteira concordância.

Escreveu-se nomeadamente no citado aresto:

“2.6- Da qualificação da TRIU.

“Após estes longos considerandos, cabe agora perguntar se é possível … atribuir a natureza de imposto ou de contribuição especial ao tributo sub judice, com todas as consequências daí advenientes, nomeadamente a inconstitucionalidade orgânica das normas do Regulamento Municipal que foram aplicadas no caso concreto ou se estamos perante uma verdadeira taxa, tal como ela foi rotulada e o acórdão recorrido sustenta”.

E depois de abundante argumentação, o aresto em causa conclui assim:

“Perante a análise efectuada, concluiu-se que o regime da TRIU, con­sagrado no RTRIU, na versão aqui apreciada, cria uma verdadeira taxa e não um imposto, pelo que não está sujeita à regra da reserva de lei para a sua criação e determinação dos elementos essenciais, podendo a sua previsão constar de simples regulamento municipal, aprovado pela assembleia municipal, nos termos das leis das Finanças Locais e das Autarquias Locais então em vigor.

“O recorrente alega ainda que as normas do RTRIU violam "os princípios constitucionais da igualdade, justiça, proporcionalidade, iniciativa privada, segurança, confiança e boa fé (v. artigos 2.°, 9.°, 13.°, 18.°,61.°, 103.° e 266.° da CRP)", repetindo os argumentos que, na sua óptica, exigiriam que a TRIU só pudesse ser criada através de lei aprovada pela Assembleia da República, isto é que o referido Regulamento não assegurava nem uma equivalência económica entre o valor da taxa paga e a prestação pública com ela conexionada, nem sequer a existência da própria prestação pública.

“Como acima se verificou nenhuma destas acusações ao RTRIU pro­cede, não se mostrando, pois, que o analisado regime viole qualquer um dos citados parâmetros constitucionais, pelo que o recurso interposto deve ser julgado improcedente”.

É este um entendimento que merece a nossa inteira concordância, e que subscrevemos sem reserva.

E no tocante à referida violação dos princípios constitucionais dos princípios da justiça e proporcionalidade, e para além dos considerandos e decisão (sobre o ponto) do Tribunal Constitucional, poderemos referir a argumentação que sobre a questão produziu o EPGA no seu douto parecer, e que merece igualmente a nossa concordância.

Escreveu o distinto Magistrado:

“O sujeito passivo não demonstrou:

a) um valor intrínseco da taxa manifestamente excessivo em relação ao custo da contrapartida a prestar pelo município, em termos de rotura inequívoca da correspectividade pressuposta na relação sinalagmática

b) o manifesto desequilíbrio da equação económica estabelecida entre o montante da taxa paga e o valor do benefício que retira das infra-estruturas urbanísticas realizadas ou a realizar pela autarquia, em consequência da operação de construção aprovada (cf. art.1 ° Regulamento da TRIU Lisboa)” .

Concluímos assim que estamos perante uma taxa, que não sofre de qualquer desvio constitucional.

Assim, as conclusões que versam a alegada inconstitucionalidade das normas da TRIU não sofrem de qualquer inconstitucionalidade, pelo que tais conclusões improcedem necessariamente.

Fica apenas de remissa a última das conclusões das alegações de recurso, que diz respeito à não junção da fundamentação de facto e de direito, e que agora curamos de apreciar.

A questão está formulada, do seguinte modo, na conclusão 6ª das respectivas alegações de recurso:

“A sentença recorrida enferma de erro de julgamento e viola por errada interpretação e aplicação os artºs 268°/3 da CRP, 124° e 125° do CPA e 21° do Código de Processo Tributário - vigente à data ­- pois ao contrário do entendimento expresso na sentença recorrida o acto impugnado não se mostra acompanhado de fundamentação de facto e de direito que habilite um destinatário normalmente diligente a entender os motivos que no caso concreto levaram à liquidação e cobrança de uma TRIU, nem, muito menos, quais as utilidades municipais que estariam em causa”.

Sobre o ponto escreveu o Mm. Juiz a quo:

“O dever legal de fundamentação do acto administrativo ou tributário assenta em razões relacionadas com o acerto material da decisão e a sua adequação à lei por banda do agente administrativo, e visa possibilitar o controle administrativo ou contencioso.

“Assim, a fundamentação tem de ser clara, suficiente e congruente, demonstrativa das razões de facto e de direito da decisão, permitindo que um destinatário normal possa compreender o sentido e alcance desta e, com maior acuidade nos casos de poderes discricionários, o percurso cognoscitivo e valorativo do autor do acto.

“No caso em apreço o acto de liquidação reduz-se a uma simples operação aritmética de aplicação da taxa à matéria colectável encontrada, pelo que face à legislação que prevê a cobrança da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas, que citada que foi pela impugnante na petição inicial, não se vislumbra, no caso em concreto, que fundamentos de facto e de direito foram preteridos pela CML, na notificação efectuada à impugnante.

“Aliás, a impugnante revela que compreendeu todo o processo cognoscitivo e valorativo que conduziu ao acto de liquidação da taxa …”.

Estas considerações estão inteiramente correctas e merecem o nosso acordo.

Assim, e diferentemente do recorrente, diremos que um destinatário normalmente diligente entende facilmente os motivos que no caso concreto levaram à liquidação e cobrança de uma TRIU, e quais as utilidades municipais que estariam em causa.

Aliás basta ver j) e k) do probatório para se perceber a sem-razão da recorrente.

A liquidação da taxa em causa está fundamentada, de facto e de direito, e foi levada ao conhecimento da recorrente, que, como imediatamente acima dissemos é um destinatário diligente, de modo a que esta entendesse os motivos que no caso concreto levaram à liquidação e cobrança de uma TRIU, e quais as utilidades municipais que estavam em causa.

Mas podemos dizer mais.

Como sabemos a fundamentação há-de ser expressa, clara, suficiente e congruente, sendo equivalente à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareça concretamente a motivação do acto, sendo que a violação destes requisitos da decisão implica a respectiva ilegalidade, fundamento de subsequente anulação, em sede de impugnação judicial da correspondente liquidação Alfredo Sousa e José Paixão, CPT, Anotado, 2ª Edição, pág. 165.

Assim, a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, visando responder às necessidades de esclarecimento do administrado, pelo que se deve, através dela, informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto, permitindo-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e por que motivo se decidiu num sentido e não noutro.

Pelo que um acto está fundamentado sempre que o administrado, como destinatário normal, ficar devidamente esclarecido acerca das razões que o determinaram estando, consequentemente, habilitado a impugná-lo convenientemente, não tendo, todavia, a fundamentação de ser exaustiva mas acessível Acórdão do STA de 2/2/2006, rec. n. 1114/05.

Cfr., por todos, o Ac. do STA de 26/05/2004 rec. 742/03.

Dito isto, logo concluímos, como atrás dissemos, que, em função do circunstancialismo concreto, já descrito, a fundamentação do acto é expressa, clara, suficiente e congruente.

Improcede assim na íntegra a pretensão da recorrente.

4. Face ao exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente, fixando-se a procuradoria em 50%.

Lisboa, 18 de Junho de 2008. - Lúcio Barbosa (relator) - Pimenta do Vale - António Calhau.