07087/03 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército proferido em resposta a dúvidas colocadas pelos serviços dele dependentes, com a finalidade de clarificar a legislação em vigor no que concerne ao abono de suplemento de serviço aéreo ao pessoal do Grupo de Aviação Ligeira do Exército e não em resposta a quaisquer pretensões concretas e individualizadas formuladas por militares, reveste claramente a natureza de mero acto interno.

II- De igual modo, o despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército, dirigido ao Tenente General Comandante Operacional das Forças Terrestres, em resposta a um pedido de esclarecimento formulado por este no âmbito da reclamação que foi apresentada ao último por um militar, também não pode ser visto como acto definidor da situação individual e concreta desse militar, dado que não se trata de uma resposta à sua reclamação, nem poderia ser entendida como tal - art. 158º, no 2, al. a) do Código de Procedimento Administrativo.

Acordam em conferência os juízes do Tribunal Central Administrativo:

Paulo ...., id. fls. 2, veio interpor o presente RECURSO CONTENCIOSO dos despachos do Chefe de Estado-Maior do Exército, de 26.2.03 e de 14.3.03, pelos quais lhe foi recusado o pagamento do suplemento de serviço aéreo.

Invocou para tanto que os actos recorridos padecem de vícios de forma, por falta (deficiência) de fundamentação e por preterição da audiência prévia, e de vícios de violação de lei, por desrespeito de diversas normas e de princípios constitucionais, o da igualdade e o da proporcionalidade.

A autoridade recorrida respondeu, por excepção, invocando a irrecorribilidade dos actos em apreço, porque meramente internos, e por impugnação, defendendo a validade dos actos.

Ouvido sobre esta questão, o recorrente veio defender a respectiva improcedência ou, em todo o caso, a necessidade de relegar para final o conhecimento da mesma.

Em alegações, as partes mantiveram no essencial as suas posições iniciais.

O Ex.mo Magistrado do Ministério Público emitiu parecer no sentido de ser rejeitado o recurso, na procedência da questão suscitada pela autoridade recorrida e tal como foi decidido por este Tribunal Central Administrativo, num caso em tudo semelhante (recurso 12339/03).

Cumpre decidir.

Factos com relevo:

. O recorrente ingressou nos Quadros Permanentes do Exército (Quadro Especial de Cavalaria) em 1 de Outubro de 1992, com o posto de Alferes.

. No período de Março de 1995 a Agosto de 1997, frequentou o Curso de Pilotagem Básica e de Helicópteros, ministrado na Força Aérea Portuguesa.

. Após a conclusão do curso foi colocado na Base Aérea n°11 (Beja), onde efectuou treino operacional e desempenhou missões atribuídas à Esquadra 552, até Abril de 2000.

. Em Abril de 2000 foi colocado no Grupo de Aviação Ligeira do Exército.

. Desde então, apesar de não lhe ser possível manter a actividade de voo com regularidade e frequência em virtude da inexistência de meios para o efeito naquela Unidade, continuou a ser abonado do suplemento de serviço aéreo tal como vinha sendo desde que iniciou o curso de pilotos.

. Em 30 de Setembro de 2002 iniciou a frequência do Curso de Promoção a Oficial Superior (CPOS 2002/2003), na sequência e em cumprimento do Despacho de nomeação de 20SET02, do General Ajudante - General do Exército, tendo continuado a perceber o suplemento de serviço aéreo até Dezembro de 2002.

. Pelo Despacho nº206/96, de 6 de Agosto, do Chefe do Estado-Maior do Exército, foi determinado que “aos militares do quadro permanente do Exército, durante o curso de pilotagem aeronáutica (...) seja abonado o suplemento de serviço aéreo...” – cfr. doc. de fls. 31-32.

. Por Despacho de 26.12.2002 do Chefe do Estado-Maior do Exército, foi determinada a cessação do pagamento do abono do suplemento de serviço aéreo aos pilotos do Grupo de Aviação Ligeira do Exército que não fizessem as horas de voo previstas no DL 41511, de 23/01/58 – ver processo instrutor.

. O recorrente foi informado do Despacho acabado de referir, mediante a Nota nº3416 de 3012.2002 do Tenente General Comandante Operacional das Forças Terrestres.

. Por despacho do Tenente General Comandante Operacional das Forças Terrestres, comunicado ao Recorrente pela Nota nº412 de 12FEV03, foi aplicada a este militar, entre outros, a determinação constante do Despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército de 26.12.2002.

. Desde Janeiro de 2003, os serviços da entidade recorrida deixaram de pagar ao Recorrente o aludido suplemento de serviço aéreo.

. Em 26.02.2003, na Informação/Proposta n°02-A/03, de 11 de Fevereiro, apresentada com a “Finalidade” de «Submeter à apreciação e despacho superior a possibilidade de ser obtido parecer jurídico por entidade/órgão competente tendo por objectivo clarificar a situação sobre o disposto no art. 7º do Decreto-Lei n.º 41511, de 23 de Janeiro de 1958”, foi exarado o seguinte despacho (ora impugnado como “segundo acto”), do Chefe do Estado-Maior do Exército (fls.28-29):

«Independentemente da interpretação que o GALE faz do Despacho N° 206/96, de 06 de Agosto, acontece que ao determinar, como determinei, que não haverá pagamento de gratificação aos pilotos, estou a revogar tacitamente aquele despacho, no respeitante a esta matéria. Concretizando, os pilotos do Exército só recebem gratificação de serviço aéreo quando efectuarem as horas de voo previstas no DL 41511 ou outros a determinar.»

. Este despacho foi transcrito no ofício n°643, de 10 de Março 2003, dado a conhecer ao Grupo de Aviação Ligeira do Exército – cfr. fls. 28 dos autos.

. Em 10-03-2003 deu entrada nos serviços do Grupo de Aviação Ligeira do Exército uma “Reclamação” datada de 27-Fev-2002, dirigida pelo recorrente ao Tenente General Comandante Operacional das Forças Terrestres (ver processo instrutor).

. Aí diz o ora recorrente “reclamar do despacho do Ex.mo Tenente General Comandante Operacional das Forças Terrestres, comunicado pela Nota nº412 de 12FEV03” e refere-se que foi “informado do despacho de 26DEZ02 de S. Ex.a Gen CEME através da Nota no 3416 de 30DEZ02 do COFT, segundo o qual ‘...não foi autorizado o abono do Suplemento de Serviço aéreo (Gratificação de voo) aos pilotos que não fizeram horas de voo”.

. E conclui a reclamação da seguinte forma: “Face ao exposto e por considerar que a redacção da referida Nota, baseada na suposição ‘...não parece...’, carece de fundamento legal e não especifica em que base jurídica o Suplemento de Serviço Aéreo foi cancelado, solicito respeitosamente a V. Ex.ª se digne modificar o despacho, mandando proceder ao devido abono.

. O Comandante Operacional das Forças Terrestres levou as reclamações apresentadas, entre as quais a do recorrente, à apreciação do Chefe do Estado - - Maior do Exército, que exarou sobre a Informação nº40/03, relativa a esse assunto, o despacho de 14.03.2003, transcrito no Ofício n°00720 de 17MAR3 dirigido ao Grupo de Aviação Ligeira do Exército (designado pelo Recorrente como “1° acto recorrido”) com o seguinte teor (fls. 27 destes autos):

«O despacho proferido pelo TGen COFT respeita o meu Despacho sobre a presente matéria, pelo que o mesmo não é sindicável por si próprio» -

Enquadramento jurídico:

A questão prévia da irrecorribilidade do acto.

Impõe-se desde já apreciar esta questão, uma vez que a proceder, como procede, prejudica o conhecimento de todas as demais, de fundo.

Defende a autoridade recorrida, em síntese, o seguinte:

Os actos impugnados consubstanciam meras instruções vinculantes para os serviços, sem contemplarem nenhuma situação individual e concreta, pelo que são os mesmos destituídos de eficácia externa, não tendo produzido efeitos directos na esfera jurídica do recorrente; a eventual lesividade decorrente do não processamento e consequente abono do suplemento que o recorrente peticiona, situar-se-ia no despacho de 26 de Dezembro de 2002 do Chefe do Estado-Maior do Exército, que determinou a cessação do pagamento do abono do suplemento de serviço aéreo aos pilotos do Grupo de Aviação Ligeira do Exército, e, na sequência deste, nos actos mensais de processamento das respectivas remunerações, que lhe foram notificados através dos boletins de vencimentos;

Para o recorrente a questão prévia não procede, com base nos seguintes argumentos:

Os despachos em causa são recorríveis por visarem a produção de efeitos em casos concretamente individualizados, entre os quais o seu próprio caso, no que concerne ao processamento do pretendido abono do suplemento de serviço aéreo; o Despacho de 26 de Dezembro de 2002 do Chefe do Estado-Maior do Exército é que poderia ser qualificado como acto interno dirigido aos serviços, por se limitar a esclarecer, em termos genéricos, o modo como a lei deveria ser aplicada; por outro lado, os actos de processamento de vencimentos não cumpririam os requisitos necessários à respectiva recorribilidade, visto não estar comprovada a sua efectiva e suficiente notificação através dos “boletins de vencimento” invocados pelo recorrido.

Assiste, em nosso entender, razão à autoridade, tal como se decidiu no acórdão deste Tribunal Central Administrativo de 24.2.2005, no recurso 12339/03, mencionado pelo Ministério Público.

Desde logo, no que respeita ao “2º acto recorrido”, ou seja, o despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército de 26.2.2003, este reveste claramente a natureza de mero acto interno dirigido aos serviços, ao ser proferido em resposta a dúvidas colocadas por iniciativa destes, com a finalidade de clarificar a legislação em vigor no que concerne ao abono de suplemento de serviço aéreo ao pessoal do Grupo de Aviação Ligeira do Exército e não em resposta a quaisquer pretensões concretas e individualizadas formuladas por particulares.

Quanto ao despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército, de 14.3.2003, também não pode ser visto como acto definidor da situação individual e concreta do ora recorrente uma vez que não se trata de uma resposta à sua reclamação, nem poderia ser entendida como tal uma vez que o autor do acto reclamado tinha sido o Tenente General Comandante Operacional das Forças Terrestres – art. 158º, no 2, al. a) do Código de Procedimento Administrativo.

Trata-se antes de uma resposta dada a um pedido de esclarecimento formulado pela autoridade a quem foi dirigida a reclamação, no sentido de garantir a conformidade do despacho do Comandante Operacional das Forças Terrestres com o anterior despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército.

O acto eventualmente lesivo dos direitos do recorrente situa-se em momento anterior aos despachos aqui impugnados que, assim, não têm efeitos lesivos próprios.

A reclamação formulada pelo recorrente tem como objecto o “despacho do Ex.mo TGen COFT comunicado pela Nota nº412 de 12FEV03”.

Nessa reclamação, o recorrente expressa inequivocamente ter conhecimento de que o suplemento de serviço aéreo que anteriormente recebia “foi cancelado” – ou seja, que aquele suplemento remuneratório deixou de lhe ser abonado.

E mostra saber também qual o fundamento para que desde Janeiro de 2003 e nos sucessivos actos de processamento do seu vencimento estivesse excluído o abono de tal suplemento: precisamente o Despacho de 26 de Dezembro de 2002 do Chefe do Estado-Maior do Exército e o Despacho do Ex.mo Tenente General Comandante Operacional das Forças Terrestres, comunicado pela Nota nº412 de 12FEV03”.

O primeiro acto de processamento de vencimento em que se excluiu o abono do suplemento em causa foi, assim, o acto que efectivamente definiu a situação jurídica concreta do ora recorrente de forma inovatória, integrando em si, como fundamentos de direito, os despachos acabados de mencionar, que interpretaram a lei de forma desfavorável ao ora recorrente.

Quanto à falta de notificação ou deficiente notificação do acto de processamento dos vencimentos, ainda que existisse, não teria a virtualidade de afastar a sua natureza de acto impugnável.

A notificação – que é algo externo ao próprio acto, porque posterior - destina-se a dar a conhecer ao destinatário os elementos essenciais do acto, de forma a permitir-lhe usar dos meios de defesa postos por lei ao seu alcance – art.o 68º do Código de Procedimento Administrativo.

Ora o recorrente estava desde o início na posse dos elementos indispensáveis para conhecer o conteúdo e os fundamentos da exclusão do abono em questão.

E se entendia que não dispunha de todos os elementos necessários para identificar com precisão e impugnar o acto lesivo, então deveria ter pedido que a notificação do acto que determinou a exclusão do direito ao suplemento de serviço aéreo lhe fosse feita com todos os requisitos legais, obtendo assim a suspensão do prazo de interposição do recurso – art.o 31º da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos

A notificação, prende-se, efectivamente, com a eficácia do acto a que respeita, e, designadamente, com o início do prazo para a interposição do recurso – art.o 31º, no 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos.

Não define a natureza do acto de processamento dos vencimentos que, no caso do processamento do vencimento do ora recorrente no mês de Janeiro d 2003, se mostrou como um verdadeiro acto administrativo, contenciosamente impugnável.

Pelo que ficou dito, e com prejuízo do conhecimento das demais questões suscitadas impõe-se concluir que a interposição do presente recurso contencioso é efectivamente ilegal, face ao disposto nos art.ºs 25º, nº1, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, e 268º, nº 4, da Constituição da República Portuguesa.

Pelo exposto, acordam em rejeitar o presente recurso improcedente, por ilegalidade na respectiva interposição.

Pagará o recorrente as custas do processo, fixando-se a taxa de justiça em 200 € (duzentos euros) e a procuradoria em ½.

Lisboa, 20.10.2005

(Rogério Martins)

(Coelho da Cunha)

(Cristina Santos)