3616/99 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- O acto de indeferimento da autoria do Secretário Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, relativo ao processamento de abonos de representação e habitação, não é verticalmente definitivo, visto que praticado no uso duma competência própria mas não exclusiva (Dec. Lei nº 49/99 de 22 de Junho).

II- Interposto recurso contencioso directo de tal acto, sem o esgotamento prévio da via hierárquica necessária para o MNE, tal recurso é de rejeitar, por manifesta ilegalidade na sua interposição, nos termos do par. 4º do artº 57º do R.S.T.A.

Acordam na 1ª Secção (2ª Subsecção) do T.C.A.

1. Relatório

A. .., Coronel de Cavalaria, veio interpor recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Secretário Geral do Ministério dos Negócios Estrangeiros, de 12.8.99, que indeferiu o requerimento do recorrente de 9.8.99, tendente ao processamento de abonos de representação e habitação.

Dada vista inicial ao Mº Pº, foi deduzida pela Digna Magistrada respectiva a incompetência do T.C.A. em razão da hierarquia, questão prévia que, após audição do recorrente nos termos do artº 54 nº 1 da L.P.T.A., veio a ser julgada improcedente por acórdão de fls. 87 e seguintes.

Na sua resposta, a entidade recorrida deduziu nova questão prévia – a da irrecorribilidade contenciosa do acto impugnado e, quanto à questão de fundo, pronunciou-se no sentido da improcedência do mesmo.

As partes produziram alegações finais a fls. 113 e seguintes e 134 e seguintes, cujas conclusões aqui se dão por reproduzidas.

A Digna Magistrada do Ministério Público, no seu douto parecer final, pronunciou-se, de acordo com a entidade recorrida, no sentido da irrecorribilidade do acto impugnado, por não ter sido previamente accionado o recurso hierárquico necessário para o Ministro dos Negócios Estrangeiros.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

x x

2. Matéria de Facto

Emerge dos autos a seguinte factualidade relevante:

a) O recorrente, Coronel de Cavalaria, foi nomeado em comissão de serviço por três anos para o cargo de Conselheiro Militar da Missão Permanente de Portugal junto das Nações Unidas em 1995, tendo a referida Comissão sido prorrogada pelo período de mais um ano, com efeitos a partir de 15 de Agosto de 1998;

b) Em 9 de Agosto de 1999, o recorrente apresentou um requerimento ao Sr. Secretário Geral do MNE, no qual expôs os motivos pelos quais considerava ter direito a que lhe fossem processados os abonos (de representação e habitação) inerentes ao cargo de Conselheiro Militar até ao seu regresso a Portugal, então previsto para o dia 31 de Agosto, como efectivamente veio a suceder. - cfr. o doc. nº 2, a fls. 34 e ss, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; -

c) Em 12 de Agosto de 1999, o Sr. Secretário Geral do MNE proferiu o seguinte despacho:

“Indefiro, dado que a prorrogação da comissão de serviço do Sr. Coronel A ... foi feita pelo período de um ano a contar de 15 de Agosto de 1998 e, ainda, tendo em consideração o teor do despacho DGA 1276, de 3 de Março último e ofício em anexo do Gabinete de S.E. o MDN nº 1096, de 24 de Fevereiro último, ambos remetidos naquela data à Missão na O.N.U. e reiterados pelo despacho telegráfico 2741, de 6 de Agosto corrente”.

É este o acto recorrido.

x x

3. Direito Aplicável

Começaremos, naturalmente, pela análise da questão prévia (irrecorribilidade do acto) deduzida pela entidade recorrida.

O objecto do presente recurso é o acto do Sr. Secretário Geral do M.N.E, de 12 de Agosto de 1999, que indeferiu o requerimento acima referido, em que o interessado solicitava o processamento de abonos de representação inerentes ao cargo de Conselheiro Militar, que entendia serem-lhe devidos até ao seu regresso, ocorrido na data de 31 de Agosto de 1999. -

Como é sabido tal pretensão foi indeferida com o fundamento de que a prorrogação da comissão de serviço havia sido feita apenas pelo período de um ano a contar de 15 de Agosto de 1998, e dada a intenção conhecida pelo requerente de o Sr. Ministro da Defesa Nacional não autorizar a renovação da situação. -

Na tese da entidade recorrida não estamos perante um acto verticalmente definitivo (artº 25º da LPTA), posto que praticado pelo Secretário Geral do Ministério no uso de uma competência que, embora própria, que não depende de qualquer delegação de poderes e exclui o poder de substituição primária do membro do Governo, não é exclusiva, mas separada relativamente a ele. -

Não representa, assim, tal acto a última palavra da Administração sobre a matéria, razão pela qual não preenche o condicionalismo previsto no artº 25º da LPTA, que expressamente determina que “Só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios”. –

O recorrente discorda desta orientação, alegando que a mesma se estriba no pressuposto de que os Secretários Gerais são equiparados a Directores Gerais, para efeitos das competências que constam do Mapa II anexo à Lei nº 49/99, de 22 de Junho, e nas quais se compreende a competência par “autorização a atribuição dos abonos e regalias a que os funcionários ou agentes tenham direito, nos termos da lei”. -

Alega o recorrente que, de acordo com a Lei Orgânica da Secretaria Geral do MNE, a Divisão de Gestão de Recursos Humanos é o serviço competente para assegurar o processamento dos vencimentos e abonos do pessoal afecto aos serviços internos e externos do MNE, encontrando-se integrada na Direcção de Serviços de Recursos Humanos.

E que, por seu turno, a Direcção de Serviços de Recursos Humanos faz parte do Departamento Geral da Administração, Departamento este que se encontra na dependência directa do Secretário Geral do MNE (cfr. respectivamente, alínea l) do nº 3 do artº 9º e arts. 8º e 6º do D.L. nº 49/99).

Conclui, pois, o recorrente, diversamente do que entende a entidade recorrida que, atento o facto de a Secretaria Geral ser dotada de autonomia administrativa e no âmbito da sua gestão corrente proceder inter alia ao processamento de abonos ao respectivo pessoal, o Sr. Secretário Geral pratica actos definitivos, detendo para esse efeito, competência própria exclusiva e não competência separada.

Assim, os actos praticados na matéria em apreço são contenciosamente sindicáveis (sem necessidade, portanto, de impugnação graciosa prévia). -

Ou seja: o Secretário Geral do MNE detém competência própria exclusiva em matéria de processamento de abonos, dado que a Secretaria Geral daquele Ministério é um serviço dotado de autonomia administrativa e aquela matéria se enquadra no âmbito da respectiva gestão corrente.

Salvo o devido respeito, não pode concordar-se com a tese do recorrente.

Em termos gerais, é sabido que a questão da natureza (separada ou exclusiva) das competências dos directores gerais e equiparados elencadas no Mapa II anexo ao Dec-Lei nº 323/89, bem como da respectiva recorribilidade ou irrecorribilidade contenciosa dos actos praticados no exercício dessas competências, tem sido objecto de inúmeras decisões do S.T.A. e deste T.C.A. –

Após alguma divergência inicial, a jurisprudência firmou-se no sentido de se tratar de competências separadas, (próprias mas não exclusivas), pelo que dos actos praticados no seu exercício têm os interessados de interpor recurso hierárquico necessário para o membro do Governo competente, como condição para a abertura da via contenciosa. -

Como diversas vezes tem sido afirmado, a doutrina entende que estamos perante um condicionamento legitimo do direito de recurso contencioso, e não de uma sua restrição, dado que o acto é recorrível mediatamente, incorporado no acto, expresso ou tácito, que decide o recurso hierárquico (cfr. Rogério Ehrardt Soares, “O Acto Administrativo”, in Scientia Jurídica, Tomo XXXIX, nº 223/228, 1990, p. 25-35; J. C. Vieira de Andrade, “Direito Administrativo”, Lições ao 3º Ano do Curso de 1992, 1992, Ac. T.C.A. de 18.3.99, Rec. 1032/89; Ac. T.C.A. de 23.11.99, Rec. 455/97, in Antologia de Acórdãos do S.T.A. e do T.C.A, Ano III, nº 1, 1999, p. 256).

Aplicando os princípios expostos ao caso dos autos, parece-nos indefensável a tese do recorrente, que, tal como os directores gerais, e embora com um estatuto diferenciado destes, não se encontra subtraído ao princípio básico da hierarquia administrativa (cfr. artº 185º da C.R.P.; Paulo Otero (“Conceito e Fundamento da Hierarquia Administrativa”, Coimbra, 1992, p. 404-405).

Na verdade – e como escreve a Digna Magistrada do Ministério Público no seu douto parecer – “Se foi possível descortinar na lei orgânica do M.N.E. (Dec. Lei 48/94 de 24 de Fevereiro) um acervo de poderes atribuídos ao Secretário-Geral desse Ministério que permitem qualificá-lo como Director Geral de categoria superior às dos restantes Directores-Gerais da mesma unidade orgânica (decisão de fls. 87 e ss. dos autos), retirando efeitos, para fins de competência do Tribunal, à equiparação expressa no nº 3 do artº 2º da Lei 49/99 de 22 de Junho (Lei dos cargos dirigentes), já não se afigura compatível com a referida lei orgânica, nem com o regime constitucional, equiparar aquele órgão a membro do Governo, para lhe atribuir a qualidade de órgão de topo da Administração Pública (arts. 182º e 183º da C.R.P.) e, como tal, dotado de poderes para praticar actos administrativos imediatamente recorríveis através da via contenciosa. -

Por outro lado, é hoje pacífico na jurisprudência do S.T.A. que a atribuição de autonomia administrativa aos serviços e organismos da Administração Central, como regime regra, visa tão só a aplicação da reforma da contabilidade pública operada pela Lei 8/90 de 20 de Fevereiro e regulamentada pelo Dec-Lei 155/92 de 28 de Julho (cfr. Acs. STA de 29.2.96, Rec. 39.466; Ac. STA de 17.11 94, Rec. 3470; Ac. STA de 1.3.95, Rec. 34.640; Ac. STA de 9.11.99 (Pleno), Rec. 45085, entre outros).

Finalmente, não se afigura pertinente ao caso “sub judice” a invocação feita pelo recorrente da decisão do S.T.A. relativa a acto administrativo da autoria do Director-Regional do Ambiente, pois, para além de não se tratar de jurisprudência pacífica (cfr. Ac. STA de 29.5.2001), Rec. 47237), a decisão referenciada assenta em pressuposto específico do regime legal dos actos dessa entidade, como se extrai do Ac. STA de 24.5.2001, Rec. 46794, em cujos termos: Resultando do nº 3 do artº 6 do Dec-Lei 92/95 de 9 de Maio, que o respectivo recurso hierárquico não tem efeito suspensivo, tem de admitir-se a imediata recorribilidade contenciosa do despacho do Director Regional do Ambiente que ordena o embargo de obras” – (cfr. o douto parecer de fls. 147 e 148). –

Não é, em suma, aceitável a conclusão do recorrente de que o Sr. Secretário Geral do MNE detém competência própria exclusiva em matéria de processamento de abonos, cabendo dos seus actos recurso contencioso directo.-

Pelo contrário, estando em causa uma competência dos dirigentes máximos da Administração pública, tal como definida no Dec-Lei 323/89 e, posteriormente, no Lei nº 49/99 de 22.6, que, neste particular, não introduziu no diploma anterior qualquer alteração substancial, é de concluir que estamos perante própria, posto que conferida pela lei, mas não exclusiva, pelo que dos actos praticados no seu exercício têm os interessados de interpor recurso hierárquico para o membro do governo competente como condição para a abertura da via contenciosa.

x x

4. Decisão.

Em face do exposto, acordam em julgar procedente a questão prévia deduzida pela entidade recorrida e em rejeitar o recurso interposto, por manifesta ilegalidade na sua interposição, nos termos do parágrafo 4º do artº 57º do R.S.T.A. -

Custas pelo recorrente, fixando a taxa de justiça em 120 Euros e a procuradoria em 60 Euros.

Lisboa, 27.06.02, digo, 4.7.02

as. ) António de Almeida Coelho da Cunha (Relator)

Carlos Evêncio Figueiredo Rodrigues de Almada Araújo

Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa