118/1984 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 118/84 Processo nº 34/84. 2.ª Secção. Relator: Conselheiro Magalhães Godinho. Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional: No 5º Juízo Cível da Comarca do Porto instaurou o Banco Totta & Açores, E. P., uma acção declarativa de condenação, em processo sumá­rio, baseada em letra de câmbio do montante de 128 800$, de que era legítimo portador, contra a aceitante A., L. da , e a sacadora e endossante B., L. da , pedindo o pagamento do respectivo montante e bem assim dos juros à taxa de 15% desde a data do vencimento - 21 de Dezembro de 1982 - até à data de 16 de Junho de 1983, e de 23% desde então até efectivo reembolso. O M. mo Juiz, por considerar que o disposto no artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83, de 16 de Junho, infringia as disposições da Lei Uniforme aprovada pela Convenção de Genebra de 7 de Junho de 1930, no tocante à parte de juros que excedia a taxa de 6 %, recusou-se a aplicar aquela disposição legal, por a entender violadora da norma constitucional do artigo 8º da Constituição, indeferiu parcial e liminarmente a petição inicial no que excedia 6 % no pedido de juros e mora. Deste despacho interpôs o digno Agente do Ministério Público recurso para este Tribunal Constitucional, que foi admitido subindo a este Tri­bunal. O Ex. mo Procurador-Geral-Adjunto neste Tribunal produziu as suas doutas alegações, a fls. 36, mas o recorrido, apesar de ter advogado cons­tituído e ter sido devidamente notificado, não alegou. Na sua alegação o Ex. mo Procurador-Geral perfilha a tese sustentada no despacho recorrido, entendendo que o problema suscitado é uma ques­tão de inconstitucionalidade já que «estando reconhecida no nosso orde­namento jurídico uma regra de direito internacional de origem costumeira como é a regra pacta sunt servanda, uma derrogação por via de uma norma de direito interno afecta directamente a norma constitucional da recep­ção automática (e se não é directamente, é, pelo menos, indirectamente) constituindo uma verdadeira inconstitucionalidade (maxime material)». Abona o seu parecer nos autores Benedetto Conforti, Nguyen Quoc Dihn, Patrick Daillier, Allain Peller e outros, bem como em alguns pareceres da Comissão Constitucional. Foi o processo aos vistos e, ao apôr o seu, um dos juízes-adjuntos sus­citou a questão do não conhecimento do recurso, por incompetência do Tribunal, de acordo com o que se diz no Acórdão nº 47/84, processo nº 113/83, publicado no Diário da República, 2. a série, nº 162, de 14 de Julho. Cumpre decidir. No processo citado o Tribunal Constitucional decidiu não haver recurso e a decisão assentou na conclusão lógica que parece verificar-se de que admitindo que o artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83, não podia dispor contra o nº 2 do artigo 48º e o nº 2 do artigo 49º da Lei Uniforme, a infracção não integra inconstitucionalidade directa, mas apenas inconstitucionalidade indirecta, não se enquadrando, portanto, o caso na competência deste Tribunal. E, acrescenta: «esta conclusão encontra hoje apoio no nº 3 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativo e Fiscais, aprovado pelo Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril - «os Tribunais administrativos e fiscais devem recusar a aplicação de normas inconstitucionais ou que contrariem outras de hierarquia superior» -, na medida em que aí se distingue entre normas inconstitucionais e normas que contrariem outras de hierarquia superior - isto é, a simples contrariedade de normas de hierarquia superior não constitui, só por si, inconstitucionalidade. Esta doutrina é perfilhada pelo parecer nº 12/82 da Comissão Constitucional, quando explicita: «Aliás, o desrespeito da convenção ou da lei que vier a desenvolver ou concretizar os seus preceitos não integraria inconstitucionalidade. Prevalece, pelo menos, na doutrina que as convenções internacionais, se bem que tenham valor superior ao das leis ordinárias internas não sobrepujam a Constituição, não chegando, portanto, a alcançar o nível desta». E o mesmo ponto de vista é exaustivamente sustentado na sentença do juiz Amâncio Ferreira, como pode ver-se no Boletim da Ordem dos Advogados, nº 19, de Outubro de 1983. Este é precisamente o caso destes autos em que a norma do artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83, de 16 de Junho, estaria em contradição com as normas dos artigos 48º e 49º da Lei Uniforme que constitui o anexo I da Convenção de Genebra de 7 de Junho de 1930, de que Portugal foi um dos signatários, mas não fere directamente qualquer norma inserida na Constituição da República Portuguesa, uma vez que não existe nesta qualquer preceito ou princípio que proíba ao legislador fixar taxa de juros para a mora no pagamento de obrigações resultante do aceite de uma letra diferente da que se acha fixada na Lei Uniforme. Está-se, pois, em presença de uma violação, que só poderia produzir inconstitucionalidade indirecta, já que em primeira linha ela resultaria da violação de uma norma interposta, a do artigo 48º e 49º da Lei Uniforme, e só depois de verificada esta se poderia sustentar a existência de violação da regra de primazia do direito internacional convencional sobre a legislação interna, constante do nº 2 do artigo 8º, ponto de vista este expresso e acolhido no Acórdão nº 88/84 proferido no processo nº 108/83, desta 2. a Secção, em 30 de Julho do ano corrente, ainda inédito. E, nesse acórdão se salienta que, mesmo que se entendesse que o princípio pacta sunt servanda foi recebido no direito português com valor constitucional, por força do preceituado no nº 1 do artigo 8º da Cons­tituição, ainda aí a violação de tal princípio sempre seria indirecta, só poderia existir por se verificar violação da Convenção de Genebra pelo artigo 4º do Decreto-Lei nº 262/83. «Entendimento diferente só poderia assentar na atribuição de valor constitucional às normas de direito internacional convencional. Mas a tal tese se opõe decisivamente a própria Constituição, ao permitir a declara­ção de inconstitucionalidade de normas constantes de convenções inter­nacionais». Por isso, o acórdão não vê razão para alterar a doutrina constante do Acórdão nº 47/84, e decidiu que tais casos não se enquadravam na com­petência do Tribunal. E chega a esta conclusão por três razões. A primeira, por entender que a «Constituição os quis implicitamente excluir, com carácter de gene­ralidade, na medida em que quando os quis fazer incluir na esfera de competência do Tribunal Constitucional, o veio fazer expressamente, atra­vés das alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 280º, e adoptando a qualificação de «ilegalidade» em vez de «inconstitucionalidade». A segunda, «porque tal solução constitucional não se afigura abran­gida ou destituída de fundamento material: cabendo primacialmente ao Tribunal Constitucional a defesa do «estalão» constitucional (parafraseando a sugestiva terminologia usada no Acórdão nº 40 da Comissão Constitu­cional), bem se compreende que a sua competência normal se cinja aos casos em que «uma das normas em confronto directo seja uma norma constitucional» (v. declaração de voto de Ex. mo Conselheiro Vital Moreira, no Acórdão nº 27/84, deste Tribunal)». «Finalmente, porque não é verdade que da adopção de tal tese resulte a impossibilidade de intervenção do Tribunal Constitucional em toda uma série de casos em que existe violação de normas interpostas». «Na verdade, sucede frequentemente que a violação de uma norma interposta, para além de implicar uma violação indirecta da Constitui­ção, implica igualmente a violação directa e autónoma de normas consti­tucionais diversas das que fixam as regras de hierarquia». E o acórdão comprova estas afirmações, dando exemplos bem eluci­dativos. É o caso de um decreto-lei publicado no uso de uma autorização legislativa ou que desenvolva as bases gerais de um regime jurídico, em matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, que se não subordina à correspondente lei, o que não só viola indirectamente o nº 2 do artigo 115º da Constituição, como viola directa e autonomamente o artigo 167º ou o artigo 168º da lei fundamental. E explica: «E, por isso, quando da revisão constitucional, se terá entendido não ser necessá­rio referir expressamente tais casos no artigo 280º na medida em que se tratava de casos típicos de inconstitucionalidade». É também o caso de um decreto regulamentar que violasse o decreto-lei regulamentado, em matéria constitucionalmente reservada à lei ou o caso de qualquer regu­lamento ilegal que ofendesse materialmente a Constituição. Conclui o acór­dão citado: «em todos estes casos, para além da violação da norma inter­posta existe ofensa directa e autónoma da Constituição, justificativa do recurso para o Tribunal Constitucional.» E, termina o mesmo acórdão: «O que não parece que a Constituição tenha pretendido é que a decisão que, por exemplo, recusa a aplicação de um regulamento governamental puramente ilegal, ou de um regula­mento vicinal contrário a um regulamento municipal, seja recorrível para o Tribunal Constitucional, porque tal recusa se fundamentaria, em última análise, num juízo de inconstitucionalidade». E acrescenta: «A tal enten­dimento se opõe, efectivamente, e como já se referiu o preceituado nas alíneas a) e b) do nº 3 do artigo 280º da lei fundamental». Um rápido lançar de vista sobre a posição da doutrina e jurisprudên­cia estrangeira quanto à qualificação da desconformidade entre um tra­tado internacional e uma norma interna, dá-nos as seguintes indicações: Assim, Na Alemanha Federal: se há quem defenda que o Tribunal Constitucional pode fiscalizar a compatibilidade de direito interno com o direito internacional, por via de eventual viola­ção das regras de hierarquia estabelecidas no artigo 25º esta opinião é controvertida e a regra geral parece ser de sinal con­trário: as normas de direito internacional convencional não são contempladas pelo dispositivo desse artigo, particularmente na parte em que este confere dignidade superior a algumas nor­mas de direito internacional em confronto com a lei interna, e a sua violação não dá, em caso algum, lugar à apreciação pelo Tribunal Constitucional. É o que parece poder inferir-se de Ondolf Rojahn in Grundgesetz-Kommentar dirigido por Ingo von Munch, t. II, p. 118, quando declara que nem uma con­venção a que houvesse aderido a esmagadora maioria dos Esta­dos poderia usufruir de especial operatividade concedida pelo artigo 25º às regras gerais de Direito Internacional Público; Na Itália: a doutrina parece inclinar-se a aceitar a competência do Tribunal Constitucional para fiscalizar a conformidade das normas de direito interno com as normas de direito internacio­nal (veja-se Jorge de Miranda em Constituições de Diversos Paí­ses, vol. II, p. 10); Em Espanha: apenas se conhece a posição de José Manuel Ser­rano Olberec, num comentário a um artigo da constituição espa­nhola, inserto na obra colectiva dirigida por Fernando Garrido Falia, Comentários a la Constitución, Madrid, 1980, que escreve a certo passo: «caberia perguntar-se, por último, se uma lei pos­terior, orgânica ou ordinária, contrária ao disposto num tratado, é ou não controlável por inconstitucionalidade. A resposta afir­mativa parece impor-se pois uma lei de tal conteúdo se oporia ao disposto no artigo 96º da Constituição e a única forma de realizar o seu controlo seria através do Tribunal Constitucional». Acentue-se não ser conhecida qualquer decisão do Tribunal Constitucional espanhol a tal respeito. Em França: segundo assinala François Luchaire em Le Conseil Constitutionnel, 1980, Paris, p. 16, por várias vezes o Conse­lho se declarou já incompetente para controlar a compatibili­dade da lei com os tratados (decisões de 14 de Janeiro de 1975; 20 de Julho de 1977, e 18 de Janeiro de 1978), posição que veio a ter plena correspondência na atitude da Cour de Cassation ao aceitar desaplicar uma lei contrária a um tratado, com o fundamento de não estar em causa uma questão de inconsti­tucionalidade. Vê-se, assim, por tudo o que vem exposto, que a questão continua, tanto em Portugal como lá fora, a ser controversa, e que as opiniões se dividem. Este Tribunal Constitucional, é disso prova, já que a1.ª Secção tem seguido opinião diversa desta 2. a Secção. Todavia, continua-se a ter como mais consentânea com os princípios constitucionais, a posição tomada nesta 2. a Secção, e não se vê razão sufi­cientemente consistente para a alterar. Nestes termos, e decidindo, acordam em não tomar conhecimento do recurso. Lisboa, 28 de Novembro de 1984. - José Magalhães Godinho - José Manuel Cardoso da Costa - Luis Nunes de Almeida - Mário de Brito - Messias Bento - Mário Afonso (vencido por continuar a enten­der que, tratando-se de um problema de inconstitucionalidade - artigo 8º, nº 2, da Consumição -, o Tribunal Constitucional tem competência para conhecer do recurso) - Armando M. Marques Guedes (vencido, pelas razões aduzidas em precedentes acórdãos versando a mesma questão de fundo).