0624/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O conceito de área a lotear a que se alude no art. 4º do Regulamento do PDM do Seixal, ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.° 65/93, de 11 de Novembro, e que se repercute na aplicação do artigo 20° do mesmo diploma tem o conteúdo do art. 41º e seguintes do RJUE na redação do DL n.º 157/2006, de 08/08, pelo que apenas se reporta a áreas situadas dentro do perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano municipal de ordenamento do território.

II- Quando nos termos dos arts 43º e 44º do RJUE se refere que os projetos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos, tal significa que essas áreas se incluem no projeto de loteamento, ou seja, fazem parte integrante da área a lotear, sem prejuízo do nº4 daquele art. 44º.

III- É nulo um alvará de loteamento na parte em que considera que uma área que se integra na classe espaços agrícolas e florestais e não é passível de loteamento à luz do PDM do Seixal, pode ser considerada terreno a lotear para cálculo matemático do índice de construção.

IV- A interpretação de uma norma do PDM não interfere com a liberdade decisória inerente aos órgãos municipais.

1- O MUNICÍPIO DO SEIXAL, — inconformado com o Acórdão do TCAS, fls. 524/545, que negou provimento ao recurso, na sequência da ação Administrativa Especial de Pretensão Conexa com ato administrativo, que o Ministério Público propôs no TAF de Almada, contra o Município do Seixal, e indicando como contra-interessadas B………………., S.A. (substituída pela sociedade C…………., S.A., por ter ocorrido a sua fusão) e A……………. — interpôs recurso de revista, para o Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.°, nº1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

1.1. Para tanto alegou, vindo a concluir:

“1.ª Versando o presente processo sobre a interpretação do conceito de “área do terreno a lotear” ínsito no art. 4º do Regulamento do Plano Diretor Municipal (PDM) do Seixal e na subsequente aplicação dos índices urbanísticos de verde integral, de utilização bruta e de utilização líquida previstos no art. 20º do mesmo instrumento de gestão territorial, resulta inequivocamente demonstrada, nos termos da jurisprudência pacífica do STA, a relevância prática da questão em apreciação e o seu interesse objectivo, para efeitos de garantia de uniformização do direito, atenta a virtualidade de se repetir num número indeterminado de casos em que se proceda (ou já se tenha procedido) à aplicação do mesmo PDM, que ultrapassa largamente os limites da situação singular em apreço nos autos (cfr. Ac. STA de 05/11/2013, Proc 1422/13).

2.ª Verificam-se, assim, claramente os pressupostos estabelecidos no art. 150° do CPTA, pelo que deve o presente recurso excepcional de revista ser admitido e, em consequência, ser apreciada a questão de fundo por esse Venerando Supremo Tribunal.

3.ª O Regulamento do PDM do Seixal não proíbe expressamente a possibilidade das áreas integradas em solo rural serem cedidas para espaços verdes no âmbito de operações de loteamento.

4.ª O critério adoptado no RPDM do Seixal para a aplicação dos índices urbanísticos de verde integral, de utilização líquida e de utilização bruta tem em conta a concreta localização do prédio a lotear, assim se justificando que os diferentes índices para cada UNOP atendam à totalidade da área dos prédios a lotear (já assim não seria defensável se os índices fossem iguais para todas as UNOP’s).

5.ª O conceito de “área do terreno a lotear” previsto no Regulamento do PDM do Seixal abrange todo o prédio objecto da operação de loteamento; caso o prédio se situe parcialmente em área não urbanizável, os índices urbanísticos de verde integral e de utilização bruta a aplicar em cada unidade operativa de planeamento e gestão (UNOP) têm necessariamente de considerar a área total do prédio a lotear, pois é a única interpretação possível do Regulamento do PDM do Seixal no sentido de conciliar e separar a aplicação dos índices de utilização bruta e de utilização líquida.

6.ª Com a consagração de dois índices diferentes, a aplicar consoante a área a lotear se situe integralmente na categoria de ÁREA DE EXPANSÃO URBANA (aplicando-se, neste caso, o Índice de Utilização Bruto) ou abranja mais categorias e classes de espaços (caso em que o Índice de Utilização Líquido é aplicável apenas à área a lotear inserida na ÁREA DE EXPANSÃO URBANA), a opção de planificação procurou assegurar uma solução equitativa no âmbito de cada uma das UNOP.

7.ª Se assim se não entender, como resulta da tese perfilhada no acórdão do Tribunal a quo, que defende que a área de terreno que se situe em solo não urbanizável não pode ser considerada como área de terreno a lotear, nas situações em que a operação se concretiza em terrenos totalmente localizados em solo urbano, o índice de utilização líquida anula totalmente o índice de utilização bruta.

8.ª A operação de loteamento licenciada não atribui índice de construção fora da área urbana, tal como delimitada no PDM, pelo que, ao contrário do decidido pelo Tribunal recorrido, não se verifica in casu nenhuma violação do art. 41° do RJUE.

9.ª Se a própria lei prevê a possibilidade das áreas integradas em solo rural serem cedidas para espaços verdes em operações de loteamento, nomeadamente áreas integradas em REN ou na elaboração de Planos de Urbanização, não se vislumbra como pode contestar-se a interpretação e aplicação do PDM do Seixal no mesmo sentido, desde sempre perfilhada pelo Município recorrido nos actos de licenciamento de operações de loteamento.

10.ª A decisão recorrida assenta numa errada interpretação e aplicação do art. 41° do RJUE, porquanto a proibição ínsita nesta norma visa evitar a constituição de lotes para construção em solos rurais; contudo, não impede, como no caso em apreço nos autos, a concretização da operação de loteamento num prédio que, apenas em resultado da aplicação das regras de um instrumento de gestão territorial, ficou parcialmente localizado fora do perímetro urbano; aquilo que importa garantir é que a parte do prédio aí localizada respeite o regime de ocupação definido no PDM.

11.ª O acórdão recorrido padece de incorrecta interpretação e aplicação do direito no que respeita à interpretação do conceito de “área do terreno a lotear” ínsito no art. 4° do Regulamento do Plano Director Municipal do Seixal e à subsequente aplicação dos índices urbanísticos previstos no art. 20° do mesmo instrumento de gestão territorial; ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo, os actos administrativos de licenciamento da operação de loteamento em apreço nos autos não violaram aquelas normas regulamentares, pelo que não padecem de nulidade por pretensa violação do disposto nos arts. 41° e 68°/a) do RJUE.

12.ª Os índices urbanísticos a aplicar a cada uma das UNOP’s, foram definidos no RPDM do Seixal no exercício do princípio da discricionariedade de planificação da Administração.

13.ª O Tribunal a quo procedeu ao reexame dos actos administrativos de licenciamento do loteamento, substituindo-se ao Município recorrido no exercício da função materialmente administrativa, perfilhando uma interpretação que reputou como mais conveniente, mas que não é inequívoca, pelo que não é susceptível de sancionar como nulos os actos administrativos praticados.

14.ª A decisão recorrida invadiu a esfera dos poderes próprios da Administração, em clara violação do princípio da separação de poderes, previsto na Constituição e no art. 3° do CPTA, pelo que deve ser revogada e substituída por outra que dê provimento ao presente recurso e julgue totalmente improcedente o pedido de declaração de nulidade parcial dos actos administrativos de licenciamento do loteamento objecto dos presentes autos, assim cumprindo os desígnios do recurso de revista para uma melhor aplicação e uniformização do direito.

15.ª A aplicação dos arts. 4° e 20º do Regulamento do Plano Director Municipal do Seixal, no que respeita ao conceito de “área do terreno a lotear” e ao cálculo dos índices urbanísticos de verde integral, de utilização bruta e de utilização líquida, conjugada com a aplicação do art. 41° do RJUE, perfilhadas no D. acórdão recorrido, têm subjacente uma interpretação do direito inconstitucional, que viola os princípios da separação e interdependência dos poderes e da descentralização administrativa e da autonomia do poder local, previstos nos arts. 111º, 202°, 235° e 237° da Constituição da República Portuguesa, dando causa a uma declaração de nulidade parcial dos actos administrativos sindicados nos presentes autos, a qual, por sua vez, viola os princípios da igualdade, da proporcionalidade e os limites ao direito de propriedade, ínsitos nos arts. 13°, 18°, n.° 2 e 62° da Constituição da República Portuguesa, de acordo com a interpretação e aplicação do RPDM do Seixal que o Município recorrente vem adoptando, sujeitando a operação de loteamento em apreço a restrições de edificabilidade injustificadas e sem qualquer fundamento legal.

Nestes termos, e nos melhores de direito, sempre com o mui Douto suprimento de Vossas Excelências, deverá ser admitido o presente recurso de revista, por se verificarem os pressupostos previstos no art. 150º do CPTA, e concedido total provimento ao presente recurso, revogando-se o acórdão recorrido, o qual deve ser substituído por decisão que julgue a acção totalmente improcedente, por não provada a verificação de quaisquer vícios geradores de invalidade parcial dos actos administrativos impugnados, tudo com as legais consequências, designadamente, mantendo a plena validade e eficácia jurídicas dos actos administrativos impugnados, por corresponder à única e melhor aplicação do direito, assim se fazendo a boa e costumada JUSTIÇA”

1.2. O MINISTÉRIO PÚBLICO, FLS.588/592, contra-alegou, concluindo:

“1- O interposto recurso de revista deverá ser admitido, por reunir os pressupostos exigidos pelo art° 150°, nos 1 e 4 do CPTA.

2- Mas conhecendo do mérito, o recurso deverá ser julgado improcedente, improcedendo todas as conclusões do recorrente, por o douto Acórdão recorrido não merecer qualquer censura e dever ser confirmado nos seus exactos e precisos termos. JUSTIÇA”.

1.3. Por acórdão proferido em 10-07-2014 o recurso de revista interposto foi admitido.

2. FACTOS FIXADOS PELO TRIBUNAL RECORRIDO (e relevantes para a decisão da causa):

A) Em 24.1.2007, e através da deliberação n.° 17/2007, a Câmara Municipal do Seixal aprovou o estudo de loteamento sito em Alto da Verdizela (documento de fls. 19 dos autos);

B) Em 7.11.2007, e através da deliberação n.° 360/2007, a Câmara Municipal do Seixal aprovou as alterações ao estudo de loteamento sito em Alto da Verdizela e as condições para a emissão do respectivo alvará de loteamento (documento de fls. 20 dos autos);C) Em 28.11.2007, e através da deliberação n.° 372/2007, a Câmara Municipal do Seixal aprovou a rectificação às condições de emissão do alvará de loteamento em Alto da Verdizela (documento de fls. 21 dos autos);

D) Em 17.12.2007 o Vereador do Pelouro do Urbanismo e Equipamentos Municipais da Câmara Municipal do Seixal deferiu o pedido de emissão do alvará de loteamento relativo ao Alto da Verdizela (documento de fls. 26 dos autos);

E) Em 18.12.2007 foi emitido, pelo Vereador do Pelouro do Urbanismo e Equipamentos Municipais da Câmara Municipal do Seixal, o alvará de licença de loteamento n.° 27/2007, através do qual foi licenciado o loteamento relativo ao Alto da Verdizela (documento de fls. 38 a 126 dos autos);

F) Do referido alvará, cujo teor se dá por integralmente reproduzido, consta, nomeadamente, o seguinte (documento de fls. 38 a 126 dos autos):

«ALVARÁ DE LICENÇA DE LOTEAMENTO N.° 27/2007

Nos termos do Artigo 74° do Decreto-Lei 555/99 de 16 de Dezembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 177/01 de 4 de Junho, é emitido o Alvará de Loteamento N°27/2007 Processo 9/A/03 em nome de B………………, S. A., pessoa colectiva n° ………… com sede em Rua …………, n° ……. Lisboa, através do qual é licenciado o loteamento urbano do prédio rústico sito em ………….., descrito na Conservatória do Registo Predial de Amora, sob o n° 14043, ficha n.° 05331/080799, da freguesia da …………. e inscrito na matriz sob Parte do Artigo 1 da Secção AJ e AJ-Utn, da respectiva freguesia, deste município.

O presente loteamento e os projectos definitivos das obras de urbanização aprovados pelas deliberações camarárias de 24/01/2007, 7/11/2007 e 28/11/2007, despachos de 12/10/2007 e 31/10/2007 respeitam o disposto no Plano Director Municipal e apresentam, de acordo com a planta anexa, as características que nas cláusulas seguintes indicam:

PRIMEIRA

a) Área total a lotear: 762.010m2;

b) Área total da construção: 114.301,5m2;

c) Volume total da construção: 342.904,5m3;

d) Foi autorizada a constituição de 282 lotes a seguir descritos: (...)

SEXTA

a) São cedidos à Câmara Municipal, para integração no domínio público municipal, 504.173,5m2 de terreno, sendo 381.005m2 destinados a Área verde Integral, 108.894.68m2 destinados a arruamentos, passeios e estacionamento e 14.273,82m2 destinados a Área Verde Urbana.

b) São cedidos à Câmara Municipal para integração no domínio Privado Municipal a área de 57.003,m2 destinados a área de Equipamentos.

c) Foi prestada caução a que se refere o Artigo 54° do DL 555/99 de 16 de Dezembro, no valor de 9.639.265,62 (nove milhões seiscentos e trinta e nove mil duzentos e sessenta e cinco euros e sessenta e dois cêntimos) através de garantia bancária n° 125­2-1280114 sobre o Banco Millennium BCP em 11 de Dezembro de 2007.»;

G) O prédio referido em F), com uma área de 762.010m2, tem uma área de 381.005 m2 integrada na classe espaços urbanizáveis/categoria área de expansão urbana e uma área de 381.005 m2 integrada na classe espaços agrícolas e florestais/categoria matas e maciços arbóreos (acordo);

H) A área loteada integra-se na unidade operativa de planeamento e gestão 11-Foros da Amora/Verdizela/Pinhal das Freiras (acordo);

I) Em 9.7.2008, e através da deliberação n.° 260/2008, a Câmara Municipal do Seixal aprovou as alterações ao estudo de loteamento sito em Alto da Verdizela e as condições para a emissão do respectivo alvará de loteamento, originando um aditamento ao alvará de loteamento n.° 27/2007 (documento de fls 22 dos autos).

3. DO DIREITO

QUESTÕES A DECIDIR

_Violação dos arts. 4º e 20º do Regulamento do PDM do Seixal e 41º do RJUE por este não proibir a possibilidade das áreas integradas em solo rural serem contabilizadas para cálculo dos índices urbanísticos.

_Violação do princípio da separação de poderes e da descentralização administrativa e da autonomia do poder local, previstos nos arts. 111º, 202°, 235° e 237° da Constituição da República Portuguesa;

_Violação dos princípios da igualdade, da proporcionalidade e os limites ao direito de propriedade, ínsitos nos arts. 13°, 18°, n.° 2 e 62° da Constituição da República Portuguesa;

3.1. VIOLAÇÃO DOS ARTS 4º E 20º DO REGULAMENTO DO PDM SEIXAL E 41º DO RJUE

Pretende o recorrente que o acórdão recorrido erra ao concluir que resulta dos artigos 4º e 20º do Regulamento do PDM e do art. 41º do RJUE que o conceito de “área do terreno a lotear” a que se reporta aquele art. 4° do Regulamento do PDM não engloba toda a área a lotear mas apenas a área incluída na classe espaços categoria área de expansão urbana.

Pelo que, não tendo os atos administrativos de licenciamento da operação de loteamento em apreço nos autos violado aquelas normas regulamentares, não padecem os mesmos de nulidade por violação do disposto nos arts. 41° e 68°/a) do RJUE.

Então vejamos.

Para começar há que ter presente que o que está aqui em causa é uma atividade de interpretação do PDM do Seixal, interpretação essa que há-de ser feita por reporte ao tempo dos atos aqui em causa e tendo por base os instrumentos normativos então em vigor.

A questão que aqui importa conhecer é a de saber se para efeitos de cálculo dos índices referidos no art. 20º do RPDMS (índice de verde integral, índice de utilização líquida, índice de utilização bruta) de acordo com o referido PDM estes devem ser aferidos em função de toda a área a lotear (762.010) ou apenas da área incluída na classe espaços categoria área de expansão urbana área (381.005 m2 estão integrados na classe espaços urbanizáveis, categoria área de expansão urbana e os restantes 381.005 estão integrados na classe espaços agrícolas e florestais, categoria matas e maciços arbóreos).

E, portanto, saber se a área que se integra na classe de espaços agrícolas e florestais é ou não passível de ser considerada para efeitos daqueles índices da operação de loteamento.

Ou seja, qual o conceito de “área do terreno a lotear” ínsito no art. 4º do Regulamento do Plano Diretor Municipal (PDM) do Seixal e na subsequente aplicação dos índices urbanísticos de verde integral, de utilização bruta e de utilização líquida previstos no art. 20º do mesmo instrumento de gestão territorial.

Entendeu-se na decisão recorrida que:

“Como resulta das noções constantes do artigo 4.° do RPDMS, os três índices previstos no artigo 20.° do mesmo regulamento tomam por base a área do terreno a lotear. O que significa que os índices só podem ser entendidos de uma forma: são o factor através do qual são fixadas, em termos de dimensão relativa, as áreas, dentro da área do terreno a lotear, que

i- São reservadas para espaços verdes de recreio, lazer e protecção paisagística (verde integral); e que

ii- São, em termos de limite máximo, admitidas para construção.(...)

Inexiste outra forma de entender tais índices que permita respeitar o objectivo da lei: salvaguardar o equilíbrio entre construção e qualidade de vida na urbe, na medida em que a primeira, sem regras, prejudica sempre a segunda.

Ora, os autos mostram que a licença de loteamento que se discute nos autos - de acordo com o conteúdo do alvará de licença de loteamento n.° 27/2007 - reporta-se a um prédio com uma área total de 760.010 m2.

O alvará mostra que foi autorizada a constituição de 282 lotes, cuja área total é de 381.005 m2 e se integra na classe espaços urbanizáveis, categoria área de expansão urbana. A restante área do cit. prédio de 760.010 m2, também ela com 381.005 m2, integra-se na classe espaços agrícolas e florestais, categoria matas e maciços arbóreos.

Ora, se esta última área se integra na classe espaços agrícolas e florestais, então não é passível de loteamento à luz do PDM; poderia sê-lo se estivesse numa classe urbanizável segundo o PDM, mas não está.

Portanto, se certa área não é passível de loteamento, também não pode ser considerada terreno a lotear onde se vai incluir p. ex. o cit. verde integral.

Não se faz ali, portanto, a distinção entre “parcelas ou áreas de terreno” e “terrenos”.

Para efeitos de loteamento urbano, por princípio até lógico e racional, há o “terreno urbanizável” e não “partes urbanizáveis e partes não urbanizáveis do “terreno global urbanizável e não urbanizável” que se pretenda lotear. Salvo, claro, norma jurídica válida e expressa em contrário.

Como já se viu, todos os índices urbanísticos previstos no artigo 20.° do RPDMS têm como referência o terreno (urbanizável) a lotear. Isso mesmo resulta das definições, já anteriormente transcritas, e constantes do artigo 4.°, relativas ao índice de verde integral, ao índice de utilização liquido e ao índice de utilização bruto (cfr. ainda o artigo 13.°/1 do RPDMS, do qual resulta que verde integral é a designação genérica para os espaços verdes de recreio, lazer e protecção paisagístico).

Se é estabelecido, por exemplo, o valor de 0,5 para o índice de verde integral (no âmbito de terreno urbanizável), isso significará que a área a reservar para espaços verdes de recreio, lazer e protecção paisagística terá de ser metade da área do terreno urbanizável a lotear. Ou seja, os espaços verdes de recreio, lazer e protecção paisagística situam-se no loteamento e não nos espaços agrícolas e florestais. “

E, efetivamente, assim deve ser.

Nos atos impugnados pelo MP entendeu-se que os índices de utilização bruto a que se refere o art. 20º do PDM apenas devem ser utilizados para determinar a área máxima de construção na situação em que toda a área a lotear se encontra incluída na categoria de área de expansão urbana e que quando a área a lotear abrange mais categorias e classes de espaços, deve ser utilizado o índice de utilização líquido, aplicável apenas à área de expansão urbana da área a lotear.

Chamemos então à colação os referidos preceitos.

Resulta do artigo 4.° do Regulamento do PDM do Seixal que:

“Definições

-Índice de verde integral (ou espaços verdes de recreio, lazer e protecção paisagística), que se traduz na relação entre a área a reservar para espaços verdes de recreio, lazer e protecção paisagística e a área do terreno a lotear;

-Índice de utilização líquida, que se traduz na relação entre a área máxima de construção admitida e a área do terreno a lotear após a dedução da área de verde integral;

-Índice de utilização bruto, que se traduz na relação entre a área máxima de construção admitida e a área do terreno a lotear.”

Por sua vez resulta do referido art. 20º do mesmo RPDM:

Nos termos do art. 2º al. i) do DL 555/99 de 16/12 na redação dos DL n.º 157/2006, de 08/08 e da Lei n.º 60/2007, de 04/09 em vigor ao tempo é definido como:

“Operações de loteamento», as ações que tenham por objeto ou por efeito a constituição de um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento.”

E que são al.” j) «Operações urbanísticas», as operações materiais de urbanização, de edificação, utilização dos edifícios ou do solo desde que, neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas, pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água”.

Ou seja, as operações de urbanização são operações materiais que pressupõem previamente a ocorrência de operações de loteamento (quando as haja) e se circunscrevem nelas nesse caso.

Resulta ainda do art. 41º do RJUE na redação supra referida que:

“Localização

As operações de loteamento só podem realizar-se nas áreas situadas dentro do perímetro urbano e em terrenos já urbanizados ou cuja urbanização se encontre programada em plano municipal de ordenamento do território.”

E, do artigo 43.º do mesmo diploma:

“Áreas para espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas e equipamentos

1- Os projectos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos.

2- Os parâmetros para o dimensionamento das áreas referidas no número anterior são os que estiverem definidos em plano municipal de ordenamento do território, de acordo com as directrizes estabelecidas pelo Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território e pelo plano regional de ordenamento do território.

3- Para aferir se o projecto de loteamento respeita os parâmetros a que alude o número anterior consideram-se quer as parcelas de natureza privada a afectar àqueles fins quer as parcelas a ceder à câmara municipal nos termos do artigo seguinte.

4- Os espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos de natureza privada constituem partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento e dos edifícios que neles venham a ser construídos e regem-se pelo disposto nos artigos 1420.º a 1438.º-A do Código Civil.

E, ainda do artigo 44.º

“Cedências

1- O proprietário e os demais titulares de direitos reais sobre o prédio a lotear cedem gratuitamente ao município as parcelas para implantação de espaços verdes públicos e equipamentos de utilização colectiva e as infra-estruturas que, de acordo com a lei e a licença ou autorização de loteamento, devam integrar o domínio municipal.

2- Para os efeitos do número anterior, o requerente deve assinalar as áreas de cedência ao município em planta a entregar com o pedido de licenciamento ou autorização.

3- As parcelas de terreno cedidas ao município integram-se automaticamente no domínio público municipal com a emissão do alvará.

4- Se o prédio a lotear já estiver servido pelas infra-estruturas a que se refere a alínea h) do artigo 2.º ou não se justificar a localização de qualquer equipamento ou espaço verde públicos no referido prédio, ou ainda nos casos referidos no n.º 4 do artigo anterior, não há lugar a qualquer cedência para esses fins, ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal.”

Dos preceitos supra transcritos resulta que as áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos e respetivas cedências se reportam sempre a uma operação de loteamento, a qual tem uma área limitada de intervenção.

Por outro lado, é necessário ter igualmente presente que, quando a lei refere que os projetos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos, tal significa que essas áreas se incluem no projeto de loteamento, ou seja, fazem parte integrante da área a lotear.

E, assim, o projeto há-de, ele próprio, na área do loteamento em concreto, fazer o dimensionamento prévio das áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra-estruturas viárias e equipamentos.

Ou seja, tendo em conta o próprio conceito de loteamento, parte do terreno aqui em causa não é susceptível de loteamento, pelo que, não obstante estarmos perante um prédio único, apenas é suscetível de loteamento parte do mesmo e há-de ser dessa parte suscetível de loteamento que hão-de sair as áreas a que se reportam os arts 43º e 44º do RJUE.

Não nos parece, assim, que apenas resulte do referido art. 41º deste diploma a proibição de construção de lotes em solos rurais.

Sendo assim, a interpretação a fazer ao PDM há-de sê-lo de acordo com as leis em vigor sob pena de ilegalidade do mesmo.

Ou seja, não podemos interpretar o PDM do Seixal quanto ao conceito de “terreno a lotear” e aplicação de índices urbanísticos como incluindo áreas onde não se pode lotear, mas antes de que as áreas de verde integral não podem ser consideradas para calcular o índice de construção no âmbito de terreno urbanizável.

Pelo que, de acordo com o RJUE em vigor ao tempo e de acordo com o que resulta da redação do PDM aqui em causa, a interpretação a fazer do mesmo é a de que quer o art. 4º do PDM quer todos os índices urbanísticos previstos no artigo 20.° do RPDMS têm sempre como referência o terreno urbanizável porque só esse é possível de loteamento, não se podendo retirar do mesmo, por falta de qualquer referência expressa, a aplicação de índices urbanísticos onde não se pode lotear.

No caso dos autos o loteamento incide sobre uma área de 381.005 m2 que é o terreno urbanizável a lotear a que se refere o artigo 4.° do RPDMS não sendo a restante área não urbanizável do prédio, também ela com 381.005 m2, passível de loteamento, pelo que não releva para a operação matemática a efetuar, nos termos e para os efeitos dos artigos 4.° e 20.° do RPDMS.

Alega o recorrente e no parecer que junta da autoria da Prof. Drª Fernanda Paula Oliveira que a própria lei prevê a possibilidade das áreas integradas em solo rural serem cedidas para espaços verdes em operações de loteamento, nomeadamente áreas integradas em REN ou na elaboração de Planos de Urbanização.

E que, não se vislumbra como pode contestar-se a interpretação e aplicação do PDM do Seixal no mesmo sentido, desde sempre perfilhada pelo Município recorrido nos atos de licenciamento de operações de loteamento.

Desde logo o diploma invocado é um diploma de 2008, o DL 166/2008 de 22/8 e portanto posterior ao loteamento aqui em causa.

Por outro lado é o seguinte o seu teor:

“Artigo 26.º

Operações de loteamento

1- As áreas integradas na REN podem ser incluídas em operações de loteamento, desde que não sejam objecto de fraccionamento nem destinadas a usos ou acções incompatíveis com os objectivos de protecção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais.

2- As áreas integradas na REN podem ser consideradas para efeitos de cedências destinadas a espaços verdes públicos e de utilização colectiva, não sendo contabilizadas para o cálculo de edificabilidade.”

Ou seja, deste preceito resulta que as referidas áreas integrantes da REN não entram no cálculo da área suscetível de edificabilidade, e portanto do cálculo dos índices da área a lotear, que é precisamente o que está em causa neste processo, saber se a área que se integra na classe espaços agrícolas e florestais e que não é passível de loteamento à luz do PDM do Seixal pode ser considerada terreno a lotear para aplicação dos índices urbanísticos.

Questão diversa é a da cedência das referidas áreas para espaços verdes nomeadamente pela intervenção do art. 4º nº 44 do RJUE.

Mas, tal não interfere com a impossibilidade de contabilização das mesmas para efeitos de índices de edificabilidade na área a lotear.

É certo que, com a redação do DL n.º 239/2012, de 02/11 do referido art. 26º é eliminada a última parte que refere que as referidas áreas não são contabilizadas para o cálculo da edificabilidade, passando o mesmo a ter a seguinte redação:

“Operações de loteamento

1- As áreas integradas na REN podem ser incluídas em operações de loteamento desde que não sejam destinadas a usos ou ações incompatíveis com os objetivos de proteção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais.

2- As áreas integradas na REN podem ser consideradas para efeitos de cedências destinadas a espaços verdes públicos e de utilização coletiva, infraestruturas e equipamentos que sejam compatíveis, nos termos do presente decreto-lei, com os objetivos de proteção ecológica e ambiental e de prevenção e redução de riscos naturais daquelas áreas.”

Mas, não podemos fazer interpretações de preceito do passado com elementos posteriores a não ser que dos mesmos resulte uma intenção interpretativa, o que não é o caso, já que antes deste diploma a lei era clara no sentido de não se poder contabilizar este tipo de áreas para efeitos de edificabilidade.

E, quer do RJUE quer do PDM do Seixal não resulta claramente essa intencionalidade que se impunha fosse inequívoca dados precisamente os interesses públicos em causa e a razoabilidade supra referida que resulta de uma interpretação, a nosso ver, mais lógica e consistente.

Improcede, pois, a ilegalidade invocada.

3.2. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES

Alega o recorrente que a decisão recorrida invadiu a esfera dos poderes próprios da Administração, violando o princípio da separação de poderes, previsto na Constituição e no art. 3° do CPTA ao se substituir ao Município recorrido no exercício da função materialmente administrativa sancionando como nulos os atos administrativos praticados.

Por a violação deste princípio implicar a nulidade do

Então vejamos.

Dispõe o art. 3º nº1 do CPTA:

“1- No respeito pelo princípio da separação e interdependência dos poderes, os tribunais administrativos julgam do cumprimento pela Administração das normas e princípios jurídicos que a vinculam e não da conveniência ou oportunidade da sua actuação.”

Nos termos do art. 02.º da CRP “[a] República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado … no respeito e na garantia de efetivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes …”

E, nos termos do art. 111º da CRP:

“1. Os órgãos de soberania devem observar a separação e a interdependência estabelecidas na Constituição.

2. Nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar os seus poderes noutros órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na Constituição e na lei.”

Quanto a este aspeto o que aqui está em causa é aferir os limite aos poderes de cognição dos tribunais no exercício da sua função no seio do Estado de Direito [cfr. arts. 202.º, n.º 2, e 203.º, da CRP].

Ora, não se vê de que forma, no caso sub judice, foi posto em causa o princípio da separação de poderes, quanto à reserva de jurisdição dos tribunais já que o tribunal se limitou a interpretar e aplicar normas jurídicas do RPDM, que constitui uma função típica dos tribunais, não existindo na interpretação feita qualquer opção pelo tribunal em sede de conveniência, oportunidade e valoração que estejam fora de normas jurídicas vinculativas.

O tribunal limitou-se, pois, a interpretar e aplicar uma norma do PDM não interferindo na liberdade decisória inerente aos órgãos municipais.

E, não é pelo facto de o PDM do Seixal ter sido aprovado em 30/6/1993 pela Assembleia Municipal do Seixal e depois ratificado pela Resolução 65/93 de 14/10 do Conselho de Ministros que o Município do Seixal tem qualquer autoridade na interpretação do mesmo.

O PDM vive por si próprio, em conformidade com os restantes diplomas em vigor ao tempo em que foi aprovado e ratificado, e a sua interpretação, por constituir um momento vinculado do mesmo, pertence aos tribunais.

3.3. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA IGUALDADE E DA PROPORCIONALIDADE (e os limites ao direito de propriedade, ínsitos nos arts. 13°, 18°, n.° 2 e 62° da Constituição da República Portuguesa)

Alega o recorrente a violação destes princípios com o fundamento de que por estarem em causa restrições de edificabilidade injustificadas, sem fundamento legal e ao arrepio de interpretação que tem vindo a ser feita pelo Município.

Desde logo, estes princípios relevam autonomamente quando a lei confere à Administração uma margem de autonomia decisória, constituindo um limite material interno ao poder discricionário.

Na verdade, se o ato for vinculado a eventual injustiça resulta diretamente da lei, que o juiz não pode deixar de aplicar, salvo em caso de inconstitucionalidade.

O poder é vinculado na medida em que o seu exercício está regulado por lei. O poder será discricionário quando o seu exercício fica entregue ao critério do respectivo titular, deixando-lhe liberdade de escolha do procedimento a adoptar em cada caso como o mais ajustado à realização do interesse público protegido pela norma que o confere (Sérvulo Correia, Noções de Dº Administrativo, 1982, pág. 230.).

Discricionaridade é uma liberdade de decisão que a lei confere à Administração, a fim de que esta, dentro dos limites legalmente estabelecidos, escolha de entre várias soluções possíveis aquela que lhe parecer mais adequada ao interesse público. (Freitas do Amaral, Dº Adm., 2º V., pag.142, 1988).

Discricionário significa, pois, "livre dentro dos limites permitidos pela realização de certo fim. O fim é o vínculo: corresponde a um requisito de validade cuja falta produz a invalidade do acto administrativo ". (Manual de Dº Administrativo, 1º Vol., 1991, pág. 486, M.Caetano).

No caso sub judice está apenas em causa uma interpretação do PDM do Seixal que não deixa de ser uma atividade vinculada, pelo que apenas há que aferir da violação ou não pelos atos recorridos dos preceitos do PDM, o que supra já foi efetuado.

Pelo que, bem andou a decisão recorrida ao considerar que a licença é nula na parte em que permite uma área de construção superior a 57.150,75 m2 nos termos do artigo 68.°/a) do RJUE.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste STA em negar provimento ao recurso.

Custas pelo recorrente.

R. e N.

Lisboa, 30 de Abril de 2015. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Alberto Acácio de Sá Costa Reis – António Bento São Pedro.