0327/13.1BEALM - Supremo Tribunal Administrativo

I- O incumprimento do prazo de 1 ano, ou da sua prorrogação, para a decisão do procedimento de classificação de bem imóvel como monumento de interesse público não gera a caducidade do procedimento, apenas conferindo aos interessados a faculdade de denunciarem a mora quando, para defesa dos seus interesses, pretendam acelerar esse procedimento.

II- Não se pode julgar procedente essa caducidade quando não está demonstrada a denúncia da mora que funciona como uma condição necessária da verificação daquela.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. A PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS, inconformada com o acórdão do TCA-Sul, que concedeu provimento ao recurso que a A……….., SA e a B…………, SA interpuseram da decisão do TAF de Almada que julgara improcedente a acção administrativa especial que contra ela haviam intentado, dele recorreu para este STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“1ª Nos termos do nº 1 do artº 150º do CPTA, o recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo é um meio reativo que depende do preenchimento de pressupostos taxativamente previstos;

2ª Exige-se que esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou que a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do Direito;

3ª O Supremo Tribunal Administrativo vem estabelecendo que só questões “juridicamente melindrosas” ou “socialmente relevantes” que permitam “a expansão da controvérsia em discussão” justificam o recurso de revista;

4ª Para tanto é necessário que esteja em causa uma questão de relevância jurídica, entendida como “relevância prática”, de onde decorra a “utilidade jurídica da revista” e que seja suscetível de se repetir “num número indeterminado de casos futuros, o que justifica, também, a revista em termos de uniformização do direito”;

5ª A questão controvertida no presente processo, consiste em saber se um procedimento para classificação de imóvel como de interesse público tem de estar concluído no prazo máximo de um ano (artº. 24º, da Lei nº 7/2001, de 8 de Setembro), ou, ao invés,

6ª da conjugação dos nºs 2 e 5 do artigo 24º da Lei nº 7/2001, resulta que o prazo em causa é um prazo complexo, constituído pelo prazo propriamente dito, mais o prazo de denúncia pelos interessados e o prazo adicional a que alude o nº 5 do artº 24º da referida Lei nº 7/2001;

7ª Estamos perante uma questão complexa, tratada de modo diferente pelo acórdão recorrido e pelo acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa de 27/2/2007;

8ª E é uma questão de relevante interesse, isto é, a sua solução é de relevante interesse, tendo em conta, por um lado, o interesse público da classificação de imóveis de interesse público e, por outro, a proteção dos direitos dos proprietários de imóveis, sabendo até quando pode durar um procedimento de classificação de imóveis de interesse público;

9ª Ao invés do decidido no douto acórdão recorrido, da interpretação conjugada dos nºs 2 e 5 do artº 24º da Lei nº 7/2001, resulta, em primeiro lugar, que o prazo referido no nº 2 do indicado artº 24º não é um prazo de caducidade, mas sim um prazo ordenador, a partir do qual se permite ao interessado denunciar a mora;

10ª Em segundo lugar, da referida conjugação dos nºs 2 e 5 do artº 24º, resulta que só há caducidade, se os diversos prazos – ou, noutra perspetiva – o prazo complexo for todo ele “cumprido”;

11ª Isto é: só há caducidade, se decorrer o prazo do nº 2, mais uma efetiva denúncia do interessado, mais o prazo adicional a que se refere o nº 5 do artº 24º;

12ª Na situação em causa no acórdão recorrido, não houve qualquer denúncia do interessado, pelo que não houve caducidade, razão pela qual os atos impugnados não são ilegais.”

Os recorridos contra-alegaram, concluindo:

“A- DA INADMISSIBILIDADE DO PRESENTE RECURSO

1ª Nas conclusões das suas alegações, que delimitam o objecto do presente recurso (v. arts. 627º e segs., 635º e 639º do CPC e art. 140º/3 do CPTA), a PCM não indicou uma única razão ou fundamento demonstrativo da verificação in casu dos requisitos que justificariam a admissibilidade do presente recurso excepcional de revista, taxativamente previstos no art. 150º do CPTA, pelo que se impõe a sua rejeição – cfr. texto nºs. 1 a 3;

2ª A questão de “saber se um procedimento para classificação de imóvel como de interesse público tem de estar concluído no prazo máximo de um ano (art. 24º da Lei n.º 7/2001, de 8 de Setembro)” (v. Conclusões 1ª a 7ª), não assume especial complexidade ou relevância jurídica – resultando a respectiva resposta, claramente e desde logo, de uma interpretação literal do art. 24º da Lei 107/2001, de 8 de Setembro (v. art. 150º do CPTA) – cfr. texto nº. 4;

3ª A referida questão também não tem relevância social, “não se ultrapassando, aqui, o quadro dos interesses defendidos pelas Partes em litígio” (v. Ac. STA de 2008.02.14, Proc. 082/08, www.dgsi.pt), tanto mais que no presente processo está apenas em causa a caducidade de um específico, singular e concreto procedimento de classificação, no qual foram emitidos actos administrativos, pareceres e informações que se pronunciaram e analisaram as características e circunstâncias específicas de um determinado imóvel – Alto Forno da A….., sito na Aldeia …….., freguesia de Paio Pires, Seixal (v. art. 150º do CPTA) – cfr. texto nº. 5;

4ª A eventual admissão do presente recurso não é necessária para uma melhor aplicação do direito (v. art. 150º/1 do CPTA), pois a ora recorrente não invocou, nem demonstrou a verificação de “qualquer erro clamoroso ou ostensivo, susceptível de levar à admissão do recurso de revista, no contexto de uma melhor aplicação do direito” (v. Ac. STA de 2007.02.01, Proc. 057/07, www.dgsi.pt) – cfr. texto nºs. 6 e 7;

B- DA CADUCIDADE DO PROCEDIMENTO DE CLASSIFICAÇÃO E FIXAÇÃO DA ZEP

5ª No presente processo encontram-se provados os seguintes factos:

a) Em 2001.03.08, a CMS apresentou proposta de classificação e respectivo dossier documental, relativamente à classificação do Alto Forno da A……….. (v. n.º 9 dos FP; cfr. fls. 86 do Processo Administrativo apenso);

b) Por despacho da Vice-Presidente do IPPAR – actual DGPC – de 2007.03.27, foi determinada a abertura do procedimento de classificação da referida estrutura (v. n.º 10 dos FP; cfr. fls. 393 do Processo Administrativo apenso);

c) Por despacho do Director do IGESPAR – actual DGPC – de 2008.04.01, exarado sobre o parecer técnico n.º 978/DRCLVT/2008, de 2008.03.27, foi determinado o prosseguimento do referido procedimento de classificação (v. n.º 11 dos FP; cfr. fls. 462 do Processo Administrativo apenso);

d) Em 2012.05.09 e em 2012.05.10, as ora recorridas apresentaram requerimento junto da Direcção Regional de Cultura de Lisboa e Vale do Tejo (DRCLVT), peticionando, além do mais, o arquivamento do processo (v. nºs. 14 e 15 dos FP);

e) A Portaria nº 740-CP/2012, que procedeu à classificação e fixação da ZEP foi emitida, em 2012.12.17, e publicada no DR, 2ª série, nº 248, de 2012.12.24 (v. n.º 16 dos FP) – cfr. texto nº. 8;

6ª Como se decidiu no douto Acórdão recorrido, “o prazo de caducidade do art 34º do DL nº 309/2009, pelo menos começou o seu curso depois da decisão de abertura do procedimento de classificação do bem imóvel, datada de 27.3.2007 e antes do início da fase de instrução do procedimento, ou seja, antes do parecer técnico de 27.3.2008” (v. art. 8º/1 do DL 309/2009, de 23 de Outubro), pelo que, “na data da Portaria nº 740-CP/2012, em 17.12.2012, e da respectiva publicação no DRE, 2ª série, nº 248, de 24.12.2012, há muito estava volvido o prazo de 1 ano do art 24º, nº 1 e nº 2 da Lei nº 107/2001 (verificado, pelo menos, a 27.3.2009), de mais 1 ano caso aquele tivesse sido prorrogado (art 24º, nº 3) (verificado a 27.3.2010) e de mais 120 dias de prorrogação (cfr art 24º, nº 5) (verificado a 27.7.2010). A 24.12.2012 estava integralmente ultrapassado qualquer dos prazos (geral e de prorrogações) fixados no art 24º da Lei nº 107/2001, de 8.9” – cfr. texto nº. 8;

7ª O prazo de caducidade nunca poderia ter-se iniciado com o Anúncio n.º 6532/2012, de 29 de Fevereiro, pelo qual apenas foi publicitado o projecto de decisão de classificação e de fixação da ZEP e a abertura de um período de consulta pública, inserindo-se nas fases finais do procedimento de classificação e de fixação da ZEP, tendo sido precedido, além do mais, pela abertura do procedimento, em 2001, pela decisão de abertura do procedimento, em 2007, e pelos diversos actos de instrução do procedimento entretanto praticados – cfr. texto nº. 8;

8ª Os prazos de um ano e dezoito meses fixados no art. 24º da Lei 107/2001, de 8 de

Setembro, foram largamente ultrapassados, pelo que o procedimento de classificação e de fixação da ZEP em causa caducou (v. arts. arts. 15º, 18º/1, 24º, 25º, 28º/2 e 43º da Lei 107/2001, arts. 4º, 30º, 34º e 42º do DL 309/2009, de 23 de Outubro e arts. 298º/2 e 328º e segs. do Cód. Civil) – cfr. texto nºs. 9 e 10.”

Pela formação a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

A Exmª. Magistrada do MP, notificada nos termos do art.º 146.º, do CPTA, emitiu parecer, onde concluiu pela procedência do recurso.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. O acórdão recorrido considerou provado o seguinte:

“1) «A A………. é uma sociedade comercial que tem por objeto a "exploração da indústria siderúrgica, na vertente de produtos longos, bem como o exercício de todas as atividades comerciais e industriais com elas conexas" (Cfr. Doc. 2, PI);

2) A B………. é uma sociedade comercial que tem por objeto principal "o exercício da atividade de fragmentação de sucatas, nomeadamente de carcaças de veículos automóveis em fim de vida e quaisquer outros equipamentos usados e fora de uso, bem como o exercício de todas as atividades comerciais e industriais conexas" (Cfr. Doc. 3, PI);

3) A A………. é titular inscrita dos seguintes prédios, sitos na freguesia de Paio Pires, município do Seixal:

a) Prédio com a área de 424.001,05 m2, descrito na CRP do Seixal sob o nº. 1862/20020924 e inscrito na respetiva matriz predial sob o art. ……..º, da freguesia de Paio Pires;

b) Prédio com a área de 105.581 m2, descrito na CRP do Seixal sob o nº 2312/20071026 e inscrito na respetiva matriz predial sob parte do art …….º Secções A, A1, A2 e A3 , da freguesia de Paio Pires;

c) Prédio com a área de 27.125 m2, descrito na CRP do Seixal sob o nº 1067/19940826 e inscrito na respetiva matriz predial sob o art. ………º, da freguesia de Paio Pires;

d) Prédio com a área de 7.055/03 m2, descrito na CRP do Seixal sob o nº 3046/20100616 e inscrito na respetiva matriz predial sob parte do art. …….º secções A, AI, A2 e A3, da freguesia de Paio Pires (Cfr. Docs. 4 a 7 PI);

4) A A……….. é concessionária do direito de utilização privativa de uma parcela do domínio público, com a área de 287.000 m2, titulado pelo contrato de concessão nº. 9/2012, outorgado, em 2012.05.31, com a APL - Administração do Porto de Lisboa, S. A. (Cfr. Doc. 1 PI);

5) A B…………. é titular das instalações fabris destinadas ao desmantelamento, despoluição e fragmentação de veículos em fim de vida e de sucata ferrosa, implantadas nas imediações do Alto-forno (por Acordo);

6) As Autoras desenvolvem a sua atividade industrial nos prédios identificados, nos quais têm instaladas e em funcionamento diversas unidades fabris (Por acordo e Doc. 1 PI);

7) Os prédios onde as Autoras desenvolvem a sua atividade são contíguos e/ou próximos do equipamento fabril denominado Alto-forno da A…………, que se encontra desativado (Por acordo e Doc. 1 PU);

8) Em 2001.02.01, a Câmara Municipal do Seixal – CMS - propôs ao então Presidente do IPPAR (atual Direcção-Geral do Património Cultural - DGPC), a classificação do Alto-forno da A…………, como monumento de interesse público (Por acordo e fls, 86 PA);

9) Em 2001.03.08, a CMS apresentou proposta de classificação e respetivo dossier documental, relativamente à classificação do Alto-forno da A…………. (Por acordo e fls. 86 PA);

10) Por despacho da Vice-Presidente do IPPAR - atual DGPC - de 2007.03.27, foi determinada a abertura do procedimento de classificação da referida estrutura (Por acordo e fls. 393 PA);

11) Por despacho do Diretor do IGESPAR - atual DGPC - de 2008.04.01, exarado sobre o parecer técnico n.º 978/DRCLVT/2008, de 2008.03.27, foi determinado o prosseguimento do referido procedimento de classificação (Por acordo e fls. 462 PA);

12) Em reunião da Secção do Património Arquitetónico e Arqueológico do Conselho Nacional de Cultura, de 2011.11.23, foi aprovada a classificação do Alto-forno da A………….. como Monumento de Interesse Público (MIP) e fixada a respetiva Zona Especial de Proteção (ZEP) (Por acordo e fls. 616 e 619 PA);

13) Pelo Anúncio nº 6532/2012, de 29 de Fevereiro, publicado no Diário da República, 2ª Série, Parte B, nº 62, de 2012.03.27 (p.p. 10934), foi aberto um período de consulta pública sobre o "projeto de decisão relativo à classificação como Monumento de Interesse Público (MIP) do Alto Forno da A………….., incluindo os cowpers - ou regeneradores de calor, a sala de comando, o pote de poeiras e ciclones, a nave de sangria, a rampa dos skips, o alto-forno, os silos de matérias-primas e a unidade de despoeiramento secundário do gás, freguesia de ………, concelho do Seixal, distrito de Setúbal, e à fixação da respetiva zona especial de proteção (ZEP)" (Por acordo e Doc. 8 PI);

14) Em 2012.05.09, no âmbito da consulta pública, a A……… apresentou requerimento junto da Direção Regional de Cultura de Lisboa e Vale do Tejo -DRCLVT, peticionando, designadamente, “o urgente arquivamento do presente processo" (Por acordo e Doc. 9 PI);

15) Em 2012.05.10, no âmbito da consulta pública, a B……….. apresentou requerimento junto da DRCLVT, peticionando "que o processo de classificação do Alto-forno e definição da sua Zona Especial de Proteção seja arquivado" (Por acordo e Doc. 10 PI);

16) Da Portaria do Secretário de Estado da Cultura – SEC - nº 740-CO/2012, de 2012.12.17, publicada no Diário da República, 2ª Série, nº 248, de 2012.12.24 (p.p. 40536-(64) e (65)), consta:

"Artigo 1º Classificação

É classificado como monumento de interesse público o Alto-Forno da A………, em Aldeia de ………, freguesia de Paio Pires, concelho do Seixal, distrito de Setúbal, conforme planta de delimitação constante do anexo à presente portaria e que desta faz parte integrante.

Artigo 2º Zona especial de proteção

É fixada a zona especial de proteção do monumento referido no artigo anterior, conforme planta de delimitação constante do anexo à presente portaria e que desta faz parte integrante" (Por acordo e Doc. 1 PI);

17) O Alto-forno da A……….. tem uma área de 6.300 m2 e a ZEP abrange uma área total de cerca de 101.500 m2, (Cfr. planta anexa à Portaria n°. 740-CO/2012, de 2012.12.17);

18) As Autoras afirmam que os prédios em causa foram adquiridos no âmbito de uma estratégia de expansão das atividades industriais e alargamento do perímetro fabril existente.

19) As Autoras afirmam que pretendem construir nos terrenos contíguos ou próximos do Alto-forno da A……….. novas instalações industriais, visando aumentar as suas exportações e criar novos postos de trabalho.

20) A classificação em causa e a fixação de uma ZEP determinam a descontinuidade de diversas áreas do perímetro fabril.

21) As Autoras afirmam que têm em estudo a expansão das suas atividades e instalações fabris e a realização de novos investimentos.

22) O art. 9°/c) do regulamento do PDM do Seixal (Cfr. RCM n.º 65/93, de 1993.10.14, publicada no DR I Série - B, n.º 264, de 1993.11.11, p.p. 6300 e segs.) define Espaços Industriais como aqueles que "abrangem as áreas onde se encontram instaladas as indústrias transformadoras e respetivos serviços de apoio e aquelas onde se pretende a instalação de novas unidades ou parques industriais".

23) A referida classe de espaços integra Áreas Industriais Consolidadas, "que se caracterizam por possuírem as infraestruturas adequadas à função predominante - as atividades industriais ou de armazenamento, e onde os alinhamentos se encontram definidos" (Cfr. art. 10º/3/a) do regulamento do PDM do Seixal) e Áreas de Expansão Industrial, "que se destinam à edificação de instalações para atividades industriais e serviços de apoio, servidas das respetivas infraestruturas" (Cfr. art. 10° /3 /b) do regulamento do PDM do Seixal).

24) Os prédios identificados das Autoras encontram-se classificados pelo PDM do Seixal como Espaços Industriais (Por acordo);

25) A presente Ação deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, em 25 de março de 2013 (Cfr. fls. 2 e segs. SITAF).”

3. As ora recorridas intentaram, no TAF de Almada, acção administrativa especial, onde pediram a declaração de nulidade, ou a anulação, dos actos administrativos contidos na Portaria n.º 740 – CO/2012, de 17/12, do Secretário de Estado da Cultura, publicada no DR, II Série, de 24/12/2012 – que classificara como monumento de interesse público o “Alto-Forno da A……….”, em Aldeia de ………., concelho do Seixal e fixara a respectiva zona especial de protecção –, ou a declaração de ilegalidade das suas normas, bem como a condenação da entidade demandada a pagar-lhe uma indemnização pelos “prejuízos suportados, acrescida dos juros a liquidar”.

Após o TAF ter julgado a acção totalmente improcedente, o TCA-Sul, através do acórdão recorrido, concedeu provimento ao recurso que as AA. interpuseram daquela decisão, tendo, para o efeito e no que aqui se mostra relevante, referido o seguinte:

“(...).

Em suma, nos termos do art 24º, nº 1 e nº 2 da Lei nº 107/2001, o procedimento de classificação de bem imóvel deve ser concluído no prazo geral de 1 ano, a partir da notificação da decisão de abertura do procedimento.

Excecionalmente, sempre que, no âmbito do mesmo procedimento, estejam em causa conjuntos e sítios o prazo geral de 1 ano pode ser prorrogado por mais 1 ano.

Já o prazo máximo para a definição de zona especial de proteção, quando não decorrer em simultâneo com o procedimento de classificação de um bem imóvel, é de 18 meses a contar da data da publicação da Portaria ou do Decreto em DR (cfr art 42º, nº 1 do DL nº 309/2009 e art 24º, nº 4 da Lei nº 107/2001).

De acordo ainda com o art 24º, nº 5 da Lei nº 107/2001, qualquer interessado pode denunciar a mora nos 60 dias após o final do prazo, e a Administração Central deve decidir em igual número de dias, sob pena de caducidade do procedimento. Este prazo é prorrogável pelo diretor da DGPC, mediante aprovação da tutela, até um máximo de 120 dias, implicando nova notificação dos interessados.

Transcorridos estes prazos (geral e prorrogações) o procedimento de avaliação e o procedimento de definição de zona especial de proteção caducam (cfr art 34º do DL nº 309/2009).

O mesmo é dizer que, nos termos das disposições citadas, estamos perante um prazo legal cujo decurso tem como efeito a caducidade do procedimento administrativo.

À previsão de um prazo máximo de duração do procedimento administrativo estão subjacentes interesses de ordem pública ligados à segurança, proteção e estabilidade dos particulares. E na medida em que está subordinado à lei (art 266º, nº 2 da CRP e art 3º do CPA), deve o órgão administrativo evitar a sua continuação para além do prazo fixado em lei, o qual tem natureza imperativa.

Assim, a prática de ato administrativo depois de decorrido o prazo de caducidade acarreta a anulação desse ato, na medida em que configura decisão prolatada com ofensa dos princípios ou normas jurídicas aplicáveis para cuja violação se não preveja outra sanção (cfr art 135º do CPA de 1991/ art 163º, nº 1 do CPA/2015).

Com efeito, não prescrevendo a lei outro efeito mais grave para o ato, como seja a nulidade (cfr art 133º do CPA/1991 – art 161º do CPA/2015), é de considerar que a prática de um ato administrativo, depois de decorrido o prazo de caducidade, gera a sua anulabilidade com fundamento naquilo que a doutrina intitula de incompetência ratione temporis (neste sentido, a propósito do atual art 128º, nº 6 do CPA, cfr Carla Amado Gomes, em «Repensar o CPA – A Decisão do Procedimento», pág 41, e Luís Cabral de Moncada, CPA anotado, pág. 394).

De regresso ao caso, o tribunal recorrido, a propósito da caducidade do procedimento, entendeu o seguinte: a decisão de abertura de procedimento de classificação” tem lugar com o anúncio publicado na 2ª Série do Diário da República, como resulta do artº 9º, nº 2 Decreto-Lei nº 309/2009, de 23/10, sendo que o anúncio comunicando a intenção de ser proposta a classificação como monumento de interesse público do Alto-Forno da A……….., veio a ser publicado em “DR” em 27 de março de 2012.

Assim sendo, independentemente dos procedimentos instrumentais e preparatórios anteriormente verificados, o que é facto é que o procedimento formal tendente à classificação do imóvel se iniciou em 27 de março de 2012, tendo sido concluído em 17 de dezembro do mesmo ano, o que determina que se não verifique a suscitada caducidade.

As recorrentes imputam a este segmento da decisão recorrida erro de julgamento alicerçado nos seguintes argumentos de interpretação da matéria de facto: contrariamente ao decidido no acórdão recorrido, pelo anúncio nº 6532, de 29.2 apenas foi publicitado o projeto de decisão de classificação e de fixação da ZEP e a abertura de um período de consulta pública, ex vi do disposto nos arts 23 a 28º e 36º a 46º do DL nº 309/2009, de 23.10.

O referido anúncio insere-se nas fases finais do procedimento de classificação e de fixação da ZEP, tendo sido precedido, além do mais, pela abertura do procedimento, em 2001 (arts 4º a 17º e 41º do DL nº 309/2009, de 23.10), conforme resulta de sucessivos pareceres e informações constantes do PA.

Na verdade, compulsados os factos provados e o périplo que fizemos pela tramitação do procedimento prevista na Lei nº 107/2001 e no DL nº 309/2009, assiste razão às recorrentes.

O tribunal recorrido incorreu em erro ao identificar a publicação da decisão de abertura do procedimento de classificação, tratada no art 9º, nº 2 do DL nº 309/2009, com o anúncio publicado no Diário da República em 27.3.2012 (como nele se lê) nos termos dos arts 23º e 44º e para efeitos dos arts 25º e 45º do DL nº 309/2009 e, assim, concluir pela não caducidade do procedimento administrativo em causa.

De facto, a publicação da decisão de abertura do procedimento de classificação, tratada no art 9º, nº 2 do DL nº 309/2009, precede a publicação do projeto de decisão de classificação e de fixação de ZEP para efeitos de consulta pública previsto nos arts 23º e 25º do DL nº 309/2009, trata-se de duas realidades diferentes, com finalidades distintas, com tratamento jurídico diferenciado e que ocorrem em fases diferentes do mesmo procedimento.

Ainda, pese embora não vir elencada nos factos provados a data em que a decisão de abertura do procedimento de classificação e de definição de zona específica de proteção foi publicitada, pois apenas sabemos que a decisão de abertura do procedimento tem data de 27.3.2007 – facto provado nº 10 – o texto do anúncio nº 6532/2012, de 29.2.2012 é claro ao dizer faço público que é intenção propor a classificação como Monumento de Interesse Público do Alto Forno da A……… … e que … fica aberto um período de consulta pública por 30 dias úteis (cfr facto provado nº 13), por reporte, sem dúvida, ao disposto nos arts 23º e 44º e arts 25º e 45º do DL nº 309/2009 (e não como refere a decisão recorrida ao art 9º do mesmo diploma legal).

Por conseguinte está errado o computo do prazo de caducidade do procedimento de classificação e de fixação de ZEP a partir da data da publicação do anúncio nº 6532, de 29.2, no Diário da República de 27.3.2012, que publicita o projeto de decisão de classificação e de fixação da ZEP e a abertura de um período de consulta pública.

O procedimento de classificação do Alto Forno da A………., sito na Aldeia de ………, no Seixal, como Monumento de Interesse Público, foi da iniciativa do Presidente da Câmara Municipal do Seixal, em requerimento apresentado e instruído em 8.3.2001 (facto provado nº 9).

Em consequência, muito para além do prazo legal previsto no art 8º do DL nº 309/2009, em 27.3.2007, foi determinada a abertura do procedimento de classificação do bem imóvel (facto provado nº 10).

E não vindo alegada nem provada a data da notificação e publicação da decisão de abertura do procedimento, sabemos que por despacho do Diretor do IGESPAR/ DGPC, de 1.4.2008, exarado sobre parecer técnico de 27.3.2008, foi determinado o prosseguimento do procedimento de classificação (facto provado nº 11).

Ou seja, o prazo de caducidade do art 34º do DL nº 309/2009, pelo menos começou o seu curso depois da decisão de abertura do procedimento de classificação do bem imóvel, datada de 27.3.2007 e antes do início da fase de instrução do procedimento, ou seja, antes do parecer técnico de 27.3.2008.

Nestes termos, mesmo desconhecendo-se se foi requerida e deferida qualquer prorrogação de prazo para conclusão do procedimento simultâneo de classificação do bem imóvel e de definição de ZEP desse imóvel, na data da Portaria nº 740-CP/2012, em 17.12.2012, e da respetiva publicação no DRE, 2ª série, nº 248, de 24.12.2012, há muito estava volvido o prazo de 1 ano do art 24º, nº 1 e nº 2 da Lei nº 107/2001 (verificado, pelo menos, a 27.3.2009), de mais 1 ano caso aquele tivesse sido prorrogado (art 24º, nº 3) (verificado a 27.3.2010) e de mais 120 dias de prorrogação (cfr art 24º, nº 5) (verificado a 27.7.2010).

A 24.12.2012 estava integralmente ultrapassado qualquer dos prazos (geral e de prorrogações) fixados no art 24º da Lei nº 107/2001, de 8.9.

Pelo que, nos termos do art 34º do DL nº 309/2009, o procedimento de classificação do bem imóvel Alto Forno da A………… e de fixação da ZEP caducou muito antes da respetiva conclusão, que terminou com a decisão final de 17.12.2012, publicitada no DR a 24.12.2012.

Nos termos ainda do art 34º, nº 4 do DL nº 309/2009, no caso de caducidade do procedimento, a abertura de novo procedimento para a classificação do mesmo bem imóvel deve ser expressamente fundamentado.

Na verdade, caducando o anterior procedimento de classificação pode ser aberto novo procedimento desde que devidamente fundamentado.

No caso, a entidade demandada/ Administração não declarou a caducidade do procedimento nem extraiu do decurso do prazo perentório o efeito de arquivamento/ extinção do procedimento administrativo iniciado que tal deveria implicar (sem prejuízo de poder abrir novo procedimento, como diz o art 34º, nº 4 do DL nº 309/2009).

Os atos administrativos contidos na Portaria nº 740-CO/2012 – de classificação e de fixação de zona especial de proteção – foram produzidos depois de decorrido o prazo de caducidade referido.

Nos termos do art 135º do CPA/ 1991 são esses atos anuláveis, por praticados com ofensa do disposto no art 24º da Lei nº 107/2001, de 8.9 e no art 34º do DL nº 309/2009, de 23.10, postergando por essa via as razões de segurança e de estabilidade jurídica que estiveram na origem desses preceitos legais (cfr o atual art 128º, nº 6 do CPA).

Por conseguinte, somos autorizados a concluir que ao não declarar a caducidade do procedimento administrativo e ao decidir pela classificação como monumento de interesse público do Alto Forno da A………, em Aldeia de ………., Seixal, e pela fixação da zona especial de proteção do monumento conforme planta de delimitação constante do anexo à Portaria nº 740-CO/2012, de 17.12.2012, depois de decorridos o prazo geral e as possíveis prorrogações legais desse prazo, a recorrida não respeitou o estatuído no art 24º da Lei nº 107/2001, de 8.9 e no art 34º do DL nº 309/2009, de 23.10 e incorreu em vício de violação de lei determinante da anulabilidade dos atos insertos nos arts 1º e 2º da Portaria nº 740-CO/2012 (art 135º do CPA).

Por tudo, o que atrás se expôs, acorda-se em julgar procedente o recurso interposto, declarando-se a anulação dos atos contidos na Portaria nº 740-CO/2012, de 17.12.2012, com fundamento na caducidade do procedimento administrativo.

Em resultado ainda da procedência do erro de julgamento do acórdão recorrido na parte em que decidiu pela não verificação da caducidade do procedimento de classificação do imóvel e de fixação de ZEP, por se constatar a aludida caducidade do procedimento administrativo com a consequente anulação dos atos impugnados, julga-se desnecessário e inútil o conhecimento das demais questões do recurso, relativas a erro na decisão sobre a ofensa dos direitos fundamentais de propriedade e de iniciativa económica privada, bem como sobre o princípio da justa indemnização e da igualdade, falta de fundamentação, violação do PDM do Seixal e do princípio da audição prévia.”.

Este acórdão, ao contrário do que considerara o TAF, entendeu, assim, que o prazo de caducidade do procedimento de classificação de bem imóvel como monumento de interesse público e de fixação da zona especial de protecção começara a correr com a notificação aos interessados e a publicação da decisão da abertura do procedimento, referida no ponto 10 dos factos provados, que teria ocorrido entre 27/3/2007 e 27/3/2008, pelo que, independentemente de ter havido ou não prorrogação do prazo, à data da publicação da portaria impugnada já se mostrara decorrido o prazo de caducidade.

Contra este entendimento, a recorrente, na presente revista, alega que o prazo de um ano previsto no art.º 24.º, n.º 2, da Lei n.º 107/2001, de 8/9, é – conforme considerou o Ac. da Relação de Lisboa de 23/2/2007, proferido no processo n.º 661/2007 – meramente indicativo ou programático, por apenas permitir denunciar a mora, só ocorrendo a caducidade do procedimento quando, além deste prazo, tiver decorrido o de denúncia dos interessados mais o adicional fixado pelo n.º 5 daquele art.º 24.º.

Vejamos se lhe assiste razão.

As bases da política e do regime e valorização do património cultural foram estabelecidas pela Lei n.º 107/2001, de 8/9, que, no seu art.º 24.º, sob a epígrafe “Prazos gerais de conclusão”, dispunha que o procedimento administrativo de classificação deveria ser concluído no prazo máximo de um ano (n.º 2) e que a definição da zona especial de protecção estava sujeita ao prazo máximo de 18 meses (n.º 4).

Quanto aos efeitos que resultavam do decurso destes prazos, o n.º 5 do mesmo preceito estabelecia que qualquer interessado podia, no prazo de 60 dias, denunciar a mora, para efeitos de a Administração decidir de forma expressa e em idêntico prazo, sob pena de caducidade do procedimento.

No desenvolvimento do regime jurídico constante da referida lei, o DL n.º 309/2009, de 23/10, veio estabelecer o procedimento de classificação dos bens imóveis de interesse cultural e o regime jurídico das zonas de protecção e dos planos de pormenor de salvaguarda (cf. art.º 1.º).

Quanto ao procedimento de classificação dos bens imóveis – cuja abertura competia ao IGESPAR por decisão que teria de ser objecto de divulgação, notificação aos interessados, publicação no DR e comunicação a várias entidades (cf. artºs. 8.º a 11.º) –, o art.º 19.º permitia que o director desse instituto, por despacho fundamentado, prorrogasse, por uma só vez e por igual período, o prazo fixado pelo n.º 2 do art.º 24.º da Lei n.º 107/2001. Por sua vez, o art.º 34.º veio dispor sobre a caducidade deste procedimento, nos termos seguintes:

“1- O prazo para decidir de forma expressa o procedimento de classificação previsto no n.º 5 do art.º 24.º da Lei n.º 107/2001, de 8/9, pode ser prorrogado mediante despacho fundamentado do diretor do IGESPAR, IP, até ao limite máximo de 120 dias após a denúncia da mora por parte do interessado.

2- O despacho referido no número anterior é notificado ao interessado.

3- Após o prazo de 120 dias ou após a prorrogação prevista no n.º 1 considera-se que o procedimento caducou.

4- No caso de caducidade do procedimento, a abertura de novo procedimento para a classificação do mesmo bem imóvel deve ser expressamente fundamentada.

5- A prorrogação do prazo referido no n.º 1 e a abertura do procedimento referida no número anterior carecem de aprovação do membro do Governo responsável pela área da cultura, quando esteja em causa a classificação de bem imóvel como de interesse nacional ou de interesse público.

6- O interessado que denunciou a mora do procedimento pode reclamar ou interpor recurso do ato de prorrogação do prazo referido no n.º 1, nos termos do Código do Procedimento Administrativo, sem prejuízo da possibilidade de impugnação contenciosa”.

Da conjugação das disposições legais que ficaram referidas resulta que o prazo de 1 ano para a decisão do procedimento de classificação dos bens imóveis podia, por uma vez e por igual período, ser prorrogado e, após o decurso daquele ou da sua prorrogação, qualquer interessado tinha a faculdade de denunciar a mora no prazo de 60 dias que tinha como efeito que a Administração ficasse com o dever de decidir no mesmo prazo que, no entanto, podia ser prorrogado até ao máximo de 120 dias. A caducidade do procedimento só se verificaria se não tivesse sido proferida decisão após o decurso deste prazo de 60 dias ou da sua prorrogação até 120 dias.

Assim, o incumprimento do aludido prazo de 1 ano ou da sua prorrogação não gera a caducidade do procedimento, apenas conferindo aos interessados a faculdade de denunciar a mora quando, para defesa dos seus interesses, pretenda acelerar o procedimento. É essa denúncia, pois, que constitui uma condição necessária da verificação da caducidade do procedimento.

Nestes termos, não resultando da matéria fáctica provada que tenha existido denúncia da mora, o acórdão recorrido não podia considerar demonstrada a caducidade do procedimento.

Procede, pois, a presente revista, com a consequente revogação do acórdão recorrido, determinando-se a baixa dos autos ao TCA-Sul para aí serem apreciados os restantes erros de julgamento invocados na apelação, cujo conhecimento foi por aquele considerado prejudicado (cf. art.º 672.º, do CPC, que exclui a aplicação ao recurso de revista do disposto no n.º 2 do art.º 655.º do mesmo diploma legal).

4. Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, revogando o acórdão recorrido e determinando a baixa dos autos ao tribunal recorrido para os efeitos que ficaram referidos.

Custas do recurso pelas ora recorridas.

Lisboa, 6 de outubro de 2022. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.