Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:
1. RELATÓRIO
1. O Sindicato dos Trabalhadores Consulares e das Missões Diplomáticas no Estrangeiro, em representação e para defesa dos direitos e interesses individuais do seu associado, AA, intentou a “presente ação administrava comum” contra o Ministério dos Negócios Estrangeiros (doravante MNE), na qual pediu a condenação do réu a:
“a) Reconhecer a situação jurídico-subjetiva do Autor, nos termos do artigo 113.º n.º 2 e 114.º do RCTFP, com efeitos a 01/01/2009;
b) Fixar a retribuição base do Autor em € 5.252,50 mensais;
c) Pagar € 60.833,50 ao Autor a título de retroativos de diferenciais salariais vencidos desde 1 de janeiro de 2009 acrescido dos competentes juros legais vencidos calculados até à presente data, no valor de € 4.236,47, e vincendos, até integral pagamento;
d) Pagar todos os diferenciais de retribuição que se vencerem até decisão final dos presentes autos, acrescidos também eles dos competentes juros legais”
Alegou, para tanto, em síntese, que o seu representado se encontra a exercer funções, desde o ano de 1992, na Missão Permanente de Portugal junto da ... em ..., sendo detentor da categoria de assistente administrativo, mas que na prática, o mesmo exercia as funções de técnico de ... por inexistência naquele serviço de pessoal com essa qualificação;
Como tal, entende que lhe assista o direito, a partir da entrada em vigor do disposto nos artigos 113º, nº 2, e 114º, ambos do RCTFP (aprovado pela Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, com efeitos a 01.01.2009, posteriormente revogada pela Lei nº 35/2014, de 20 de Junho), que lhe seja atribuída a retribuição correspondente a essa categoria profissional, devendo ser-lhe para tanto abonadas as correspondentes diferenças salariais, acrescidas ainda dos respetivos juros de mora contados à taxa legal.
Mais alega que, ainda que nenhum dispositivo legal viabilize o petitório, sempre o princípio constitucionalmente consagrado da igualdade na vertente laboral o imporia, porquanto para trabalho igual não pode senão ser devido salário igual.
2. A entidade demandada contestou a ação, defendendo-se por exceção e por impugnação.
Na defesa por exceção invocou as exceções dilatórias de ilegitimidade ativa, de erro na forma do processo, de caducidade do direito de ação e a de prescrição de créditos.
Na defesa por impugnação, pugnou pela improcedência da ação, alegando, em suma, não assistir ao representado do autor os direitos que reclama, por desde logo, não ter sido alegado que exerceu as funções que invoca de modo esporádico.
3. Na despacho saneador-sentença proferido, o TAC de Lisboa julgou as exceções improcedentes e por sentença de 09/05/2023, julgou a ação procedente.
4. Inconformada com a sentença proferida, a entidade demandada apelou para o TCA-Sul, o qual, por acórdão de 29/2/2024, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
5. É deste acórdão, que a entidade demandada vem pedir a admissão de recurso de revista.
6. A entidade demandada MNE formulou alegações, que culminaram nas seguintes conclusões:
«Quanto à apreciação, pelo TCA Sul, da impugnação do despacho saneador
A. Não podemos concordar com o douto Acórdão recorrido, no qual se considerou que o douto despacho saneador recorrido já transitou em julgado.
B. Atentando na letra do artigo 644.º do CPC, as decisões que não se encontrem expressamente previstas nos casos aí elencados, de apelação autónoma, são, nos termos do respetivo n.º 3, impugnáveis no recurso que venha a ser interposto das decisões previstas no n.º 1, do referido preceito.
C. Nesse mesmo sentido, acompanha-se a posição defendida no voto de vencido expresso a final no douto Acórdão Recorrido, no qual se citou o douto Acórdão do TCA Sul, de 17/12/2020, tirado no processo n.º 422/13.7BECTB, em que se sufragou que “(…) o recurso da decisão tomada em sede de Despacho Saneador, que entendeu não ocorrer erro na forma de processo, e consequentemente, não se verificando a caducidade do direito de ação, não se enquadra em nenhuma das situações do n.º 1 e n.º 2, alíneas a) a i), do art. 644.º do CPC, pelo que da mesma não cabe apelação autónoma, mas sim, e ao invés, deverá esta ser impugnada em sede de recurso que vier a ser interposto da decisão final, ao abrigo do art. 142.º, n.º 5, e art. 147.º, ambos do CPTA (…)”.
D. Razão pela qual se deverá considerar que o despacho saneador em apreço foi tempestivamente impugnado, com a apelação final, podendo o Colendo STA apreciar, nesta sede recursiva, as questões arguidas. Assim,
E. A Entidade Recorrente arguiu a exceção de erro na forma de processo, uma vez que o efeito jurídico pretendido pelo Recorrido na alínea b) do pedido é a fixação da retribuição como técnico, o que manifestamente constitui um pedido de condenação à prática de ato devido, sendo assim, na redação então vigente do CPTA, o meio processual adequado a ação administrativa especial.
F. Com efeito, o pedido formulado pelo Recorrido emerge da alegada prática ou omissão ilegal de atos administrativos – cfr. alegado pelo Autor no artigo 23.º da p.i. –, integrando-se na previsão da alínea b) do n.º 2 do artigo 46.º do CPTA, na citada redação.
G. Assim, não se concorda, com o devido respeito, com o despacho saneador – mantido no Acórdão ora recorrido –, e em que se transcreveu o Acórdão do TCA Norte, prolatado no processo n.º 440/15.0BEVIS, no qual se sufragou que, visando o Autor “(i) o reconhecimento judicial de uma situação jurídica relativa à sua carreira profissional, e, bem assim, (ii) a condenação dos Réus ao (ii.1) pagamento das diferenças remuneratórias devidas e (ii.2) de indemnização por danos patrimoniais (…) impera concluir que o presente meio processual – ação administrativa comum – assoma como a forma de processo correta (…)”.
H. Diferentemente, e com o devido respeito pelo entendimento maioritário seguido no Acórdão recorrido, defendemos a posição sufragada no voto de vencido, que a seguir reproduzimos:
“(…) para se recorrer a uma ação de reconhecimento de direitos, cumulado com pedido de condenação, importa que se tratem de situações que direta ou imediatamente resultem da lei, ou seja, impliquem a existência de vínculos obrigacionais para a Administração, no âmbito das quais não se concebe a intervenção de poderes de definição jurídica da Administração, a apreciar no âmbito do clássico contencioso das ações. Por outro lado, a ação administrativa comum também pode ser utilizada para pedir a condenação da Administração no cumprimento do dever de prestar, desde que aquela decorra diretamente de normas administrativas (mas não envolva a prática de ato administrativo), ou tenha sido constituído por atos jurídicos, podendo ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto.
(…)
Tal significa que o recurso à ação administrativa comum seria possível nos casos em que o dever de prestar não envolvesse a prática de ato administrativo (casos hoje previstos no artigo 37.º/1, alínea j), do CPTA – anterior n.º 2, alínea e) do mesmo artigo 37.º). Ou seja, não era aplicável às situações, como a aqui em discussão, que impusessem a prática de ato administrativo, como entendemos ser o caso dos autos, pois que o autor careceria sempre que a entidade empregadora lhe ordenasse o desempenho dessas funções esporádicas, desde que afins e funcionalmente ligadas às inerentes ao seu contrato de trabalho [portanto, integrantes da carreira de assistente técnico]. Esse juízo carece de uma intermediação administrativa que apenas a Administração Pública pode fazer, mediante a prática de ato administrativo. Saber se o trabalhador está a desempenhar funções distintas das suas, ou seja, das contratadas, e saber se tem direito a ser ressarcido por elas é outra questão que, naturalmente, tem resposta do direito, mas não pela via das normas citadas dos artigos 113.º e 114.º do RCTFP, aplicável à época, e não pela via de uma ação de reconhecimento de direitos.
Assim, o meio processual adequado seria, efetivamente, a ação administrativa especial para condenação à prática de ato devido, e não o da ação para reconhecimento de direitos, devendo o autor provar os pressupostos da respetiva ação, nos termos do disposto nos artigos 66.º a 71.º do CPTA, devendo para o efeito serem observados os prazos definidos no artigo 69.º do mesmo Código.
De resto, no artigo 19.º da Petição Inicial o autor confessa ter dirigido requerimento, datado de 28 de outubro de 2008, ao Ministro dos Negócios Estrangeiros, descrevendo a sua situação de facto e requerendo a sua reclassificação na categoria de técnico de …[a] do, então, Quadro único de Vinculação dos Serviços Externos do MNE, sem que tivesse havido qualquer pronúncia.
Recorda-se, ainda, que o objeto do processo condenatório no contencioso administrativo corresponde à pretensão do interessado (artigo 66.º/2 do CPTA). Será este o objeto do processo, quer quando se está perante um caso de omissão ilegal, como quando se trata de um caso de ato de conteúdo negativo, que, por isso, se pretende implicitamente impugnar. Daqui se retira que o objeto destes processos nunca será o ato administrativo, mas antes o direito do particular a uma determinada conduta da Administração.
Ao contrário, as ações de reconhecimento, como a que vem proposta, são ações de simples apreciação de qualidades ou posições jurídicas, decorrentes diretamente de normas jurídico-administrativas, nos termos do artigo 37.º, alíneas a) e b) do CPTA aplicável ao tempo. Por outro lado, as ações de prestação, consagradas, essencialmente no artigo 37.º, alínea e) do CPTA, são as que se resumem a pedidos de condenação, como nos autos, da Administração no cumprimento do dever de prestar que decorram e resultem diretamente de normas administrativas, desde que não envolvam a prática de ato administrativo.
Não é o que está em causa, como acima melhor foi explicitado (…)”.
I. Deverá, em face do exposto, atentar-se nos efeitos pretendidos pelo Autor com a instauração da presente ação, independentemente da formulação utilizada na petição inicial.
J. Existirá, deste modo, erro na forma de processo, que determina a sua nulidade, nos termos do artigo 193.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
K. O despacho saneador – mantido no Acórdão ora recorrido –, que julgou improcedente a supracitada exceção de erro na forma de processo, violou os artigos 5.º e 46.º do CPTA, na redação anterior à dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, e o artigo 193.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, devendo, pelo exposto, ser revogado nessa parte.
L. Acresce que a Entidade Recorrente arguiu a exceção de caducidade do direito de ação, nomeadamente por o Autor não ter intentado, como se impunha para não deixar precludir o eventual direito à decisão de reclassificação, a competente ação administrativa especial, no prazo legal, pelo que será de considerar que o representado do Autor se conformou com a omissão.
M. O representado do Recorrido efetuou o seu pedido de reclassificação em 28/10/2008, e apenas instaurou a presente ação em 09/01/2013.
N. Com o devido respeito, também não se pode concordar com o despacho saneador – mantido no Acórdão ora recorrido –, que transcreveu o supracitado Acórdão do TCA Norte, concluindo pela aplicação do artigo 41.º do CPTA, na referida antiga redação, no sentido da possibilidade de propositura, a todo o tempo, da ação administrativa comum: “(…) é de fácil apreensão a inaplicabilidade in casu do prazo de propositura de ações impugnatórias previsto no artigo 58.º, n.º 2 do CPTA, pois que, como já vimos, “o objeto confesso” da presente ação não integra a impugnação de quaisquer atos administrativos”,
O. Não se concordando, assim, com o juízo feito no Acórdão ora recorrido, de que “não sendo na presente ação impugnados quaisquer atos administrativos, não se mostraria adequado recorrer à então existente Ação Administrativa Especial (…)”.
P. Entende, pois, a Entidade Recorrente, e contrariamente ao sufragado nas anteriores instâncias, que a factualidade alegada pelo Recorrido – entre os artigos 19.º a 23.º da p.i. –, sobre a omissão de decisão do pedido de reclassificação, constituiria a causa de pedir de um pedido de impugnação, cujo prévio julgamento – se a impugnação não fosse intempestiva –, seria essencial para que o Tribunal a quo pudesse decidir os pedidos que vieram a ser atendidos na douta sentença recorrida.
Q. Neste particular, tal impugnação reportar-se-ia ao indeferimento que se presumiria tacitamente da omissão de resposta da Administração, nos termos do artigo 109.º do antigo CPA, sendo que o pedido de reclassificação do associado do Recorrido teria de colher uma decisão favorável da parte da Administração, para que aquele passasse a ser remunerado, a título permanente, com a retribuição da categoria profissional pretendida – remuneração que o TAC de Lisboa fixou, em sede de sentença.
R. É manifesto que o Recorrido alegou a factualidade compreendida entre os artigos 19.º a 23.º da p.i. com o fim de também impugnar o indeferimento tácito da pretensão de reclassificação, sem o que não poderia peticionar, como peticionou, que fosse fixada, ao seu representado, a retribuição base mensal de € 5.252,50.
S. Se assim tivesse sido considerado, certamente que teria julgado procedentes os efeitos, invocados na contestação, da conformação, pelo associado do Recorrido, com o indeferimento tácito do respetivo pedido de reclassificação – ao não reagir tempestivamente contra a referida omissão de decisão.
T. A partir do termo do prazo para a conclusão do procedimento iniciado com o pedido de reclassificação, o associado do Recorrido poderia ter reagido contra o indeferimento tácito, nos termos dos artigos 109.º e 158.º e seguintes do antigo CPA, e do artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA, na citada anterior redação, ou, dentro do prazo de um ano, lançando mão do mecanismo previsto nos artigos 66.º e seguintes do CPTA, quanto à omissão de resposta à pretensão de reclassificação.
U. O despacho saneador – mantido no Acórdão ora recorrido –, ao julgar improcedente a supracitada exceção de caducidade, violou os artigos 58.º, n.º 2, alínea b), e 69.º, n.º 1 do CPTA, na redação anterior à dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, devendo, pelo exposto, ser revogado nessa parte, com a consequente absolvição da Entidade Recorrente do pedido.
V. Relativamente à arguida exceção de prescrição, foi entendido, no despacho saneador – mantido no Acórdão ora recorrido –, que “(…) Visto que a tal “rutura de facto” ainda não se deu, tendo em conta que esta nem sequer veio alegada, bem se vê que o prazo de um ano estipulado no artigo 245.º do RCTFP, não se mostra ultrapassado, o que significa a não prescrição dos créditos reclamados pelo Autor nesta ação administrativa comum e a improcedência da exceção suscitada pela Entidade Demandada”.
W. Porém, entende a Entidade Recorrente que é aplicável, às relações entre a Administração e os seus trabalhadores, a norma contida no artigo 34.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28/07 – Regime da Administração Financeira do Estado, a qual estabelece que o pagamento das obrigações resultantes dos encargos relativos a anos anteriores e deles transitados, prescreve no prazo de 3 anos “a contar da data em que efetivamente se constituiu o dever de pagar, salvo se não resultar da lei outro prazo mais curto”.
X. Razões pelos quais, se o dever de pagar se constituiu, alegadamente, em 01/01/2009, ano em que, segundo o Recorrido, o seu representado poderia ter sido reclassificado como técnico, decorreram mais de três anos entre os alegados factos e a data de instauração da presente ação.
Y. Mais se entendendo que o crédito peticionado, sendo controvertido, não resultando diretamente de um dever de prestar decorrente de normas administrativas – que não envolvam a prática de atos administrativos –, ou decorrente de atos jurídicos, não poderá ser considerado um típico crédito laboral, abrangido pelo artigo 245.º do RCTFP, então em vigor, discordando-se, assim, do entendimento plasmado no Acórdão recorrido.
Z. O despacho saneador – mantido no Acórdão ora recorrido –, ao julgar improcedente a supracitada exceção de prescrição, violou o artigo 34.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28/07, devendo, pelo exposto, ser revogado nessa parte, com a consequente absolvição da Entidade Recorrente do pedido.
Quanto à apreciação, pelo TCA Sul, da impugnação da sentença
AA. O Recorrido peticionou nos presentes autos que a Entidade Recorrente fosse condenada a:
a) Reconhecer a situação jurídico-subjetiva do representado do Recorrido, AA, nos termos do n.º 2 do artigo 113.º e do artigo 114.º do Regime do Contrato de Trabalho em Funções Públicas (doravante RCTFP), aprovado pela Lei n.º 59/2008, de 11/09, com efeitos a 01/01/2009;
b) Fixar a retribuição base mensal do representado do Recorrente em € 5.252,50;
c) Pagar ao representado do Recorrente a quantia de € 60.833,50 a título de retroativos de diferenças salariais vencidos desde 01/01/2009, acrescida de juros legais - que à data da instauração da ação foram reclamados pelo valor de € 4.236,47 – até integral pagamento;
d) Pagar ao representado do Recorrido todas as diferenças de retribuição que se vencerem até decisão nos presentes autos, acrescidas de juros legais.
BB. O TAC de Lisboa proferiu sentença de procedência da ação, com o seguinte dispositivo:
“(…)
a) Reconheço a situação jurídico-subjetiva do Autor, nos termos do artigo 113.º n.º 2 e 114.º do RCTFP, com efeitos a 01/01/2009;
b) Fixo a retribuição base do associado do Autor, no montante correspondente ao de Técnico;
c) Condeno a Entidade Demandada a pagar ao representado do Autor, a título de diferenças salariais, vencidos desde 1 de janeiro de 2009 até à presente data, acrescido dos competentes juros legais vencidos até à presente data, e vincendos até integral pagamento, cujo montante se deverá apurar em sede de execução de Sentença.
(…)”
CC. Com o devido respeito por melhor opinião, a sentença em apreço – mantida no Acórdão ora recorrido –, enferma de erro na aplicação do direito aos factos dados como provados, violando, nomeadamente:
- Os artigos 113.º, n.º 2 e 114.ºdo RCTFP;
- O artigo 116.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02;
- O artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31/12;
- O princípio da separação de poderes.
DD. Conforme resulta da fundamentação de direito, o TAC de Lisboa esclareceu, desde logo, que o Autor se limitou, a final, a formular um pedido de condenação da Entidade Demandada a reconhecer que o associado do Autor exerce funções de técnico, sem formular qualquer pedido expresso de reclassificação nessa categoria – ainda que na p.i. o ora Recorrido se tenha referido expressamente à mudança de carreira e categoria funcional do seu associado e à sua reclassificação na nova categoria.
EE. Também no Acórdão recorrido foi entendido que “a reclassificação sempre teria efeitos duradouros e definitivos, o que não é o caso da implementação do decidido pelo TAF que se limita a reconhecer uma situação de facto, sem que tenha necessariamente consequências para o futuro, nomeadamente (…)”.
FF. Contudo, a Entidade Recorrente não retira, do pedido do ora Recorrido [Condenar a Entidade Demandada a: Reconhecer a situação jurídico-subjetiva do representado do Recorrido, AA, nos termos do n.º 2 do artigo 113.º e do artigo 114.º], que tal pedido se reconduza à condenação a reconhecer que o Associado do Recorrido exerce funções de técnico, sem que isso consubstancie, verdadeiramente, uma reclassificação naquela categoria.
GG. Porquanto a decisão constante da alínea a) do n.º 1 do dispositivo da sentença do TAC de Lisboa [Reconheço a situação jurídico-subjetiva do Autor, nos termos do artigo 113.º n.º 2 e 114.º do RCTFP, com efeitos a 01/01/2009], que aliás não constitui uma decisão condenatória, mas uma decisão declarativa, tem de ser conjugada com a decisão constante da alínea b) [Fixo a retribuição base do associado do Autor, no montante correspondente ao de Técnico], daí se concluindo que o Tribunal, ao fixar a nova retribuição base do representado do Recorrido, no montante correspondente ao de Técnico, com caráter de permanência, decretou, na prática, a mudança da respetiva categoria profissional.
HH. Porém, tais decisões não poderão resultar da aplicação dos artigos 113.º, n.º 2 e 114.º do RCTFP então vigente, sendo que a admitir-se, por hipótese teórica, que seria de aplicar à pretensão do Recorrido os invocados preceitos, está patente nos autos que aquele não alegou qualquer carácter esporádico das alegadas funções, e muito menos alegou o exercício de funções afins ou funcionalmente ligadas com as funções de Assistente Administrativo.
II. Pelo contrário, o Recorrido alegou, a saber nos artigos 11.º a 13.º da p.i., que, desde 03/03/1992, o seu associado tem exercido, na prática, as funções de Técnico de ..., ainda que apenas possua a categoria profissional de Assistente Administrativo.
JJ. Realidade alegada que, manifestamente, não corresponde a um exercício esporádico de funções afins ou funcionalmente ligadas com as funções de Assistente Administrativo, como impunha o artigo 113.º, n.º 2 do RCTFP então vigente, como condição de aplicação dos efeitos remuneratórios previstos no artigo 114.º do mesmo diploma legal.
KK. Aliás, é de evidenciar que o referido pedido de reconhecimento da respetiva situação jurídico subjetiva é formulado em termos que se reconduzem, unicamente, à retribuição do representado do Recorrido, pois, pese embora o Recorrido tenha confessado, sob o artigo 19.º da p.i., a subscrição de um requerimento em 28/10/2008 – constante de páginas 3 do P.A. –, dirigido a S. Exa. o Ministro dos Negócios Estrangeiros, pelo qual o associado do Recorrido veio solicitar a respetiva reclassificação na categoria de Técnico de ... do Quadro Único de Vinculação dos Serviços Externos do MNE, o facto é que não foi peticionado nestes autos, expressamente, o reconhecimento da situação jurídico-subjetiva adveniente da requalificação do trabalhador como Técnico de
LL. Peticionando, outrossim, e unicamente, o Recorrido, ser o seu representado investido, conforme alegado sob o artigo 39.º da p.i., na condicente retribuição, em contrapartida do exercício das alegadas funções acrescidas, com efeitos desde a data de entrada em vigor do RCTFP – 01/01/2009, sendo que não se poderá ignorar que o Recorrido afirmou, na sua resposta à contestação – cfr. artigos 20.º a 26.º – que, efetivamente, a pretensão deduzida nos autos não é de reclassificação profissional.
MM. Deste modo, uma vez que o direito invocado pelo Recorrido não se aplica à situação factual pelo mesmo alegada – sendo esta alegada factualidade o exercício, a título permanente e predominante, de funções que não são afins nem funcionalmente ligadas com as da categoria profissional do trabalhador – e que resulta da resposta à contestação que a invocação, na p.i., do requerimento de reclassificação de 28/10/2008 é, do ponto de vista do que foi peticionado, inconsequente, restaria ao Tribunal, tão somente, concluir que o único pedido deduzido na ação teria de ser julgado improcedente.
NN. Neste âmbito, seguimos a posição perfilhada no voto de vencido, a seguir reproduzida:
“O artigo 113.º do RCTFP tem como âmbito objetivo de aplicação a possibilidade de, esporadicamente, por decisão da entidade empregadora, o trabalhador poder vir a desempenhar funções diferentes, desde que sejam afins e/ou estejam funcionalmente relacionadas ao desempenho das atividades para os quais foi contratado, in casu, as atividades inerentes a um assistente técnico, desde que o trabalhador detenha qualificações profissionais para esse desempenho, determinando, muito naturalmente, nestes casos, o artigo 114.º do mesmo RCTFP, o direito do trabalhador receber uma remuneração correspondente ao nível remuneratório imediatamente superior ao detido e que esteja previsto na categoria a que correspondam tais funções.
Não foi sequer feita qualquer prova sobre os pressupostos implícitos neste dispositivo legal. Nada nos é dito, em concreto, sobre a afinidade e a relação das funções que passou a desempenhar e as funções inerentes ao seu contrato de trabalho em funções públicas.
Por outro lado, este artigo está previsto para o exercício de funções referentes à mesma carreira, ainda que inerentes a categoria distinta [caso das carreiras pluricategoriais, como a de assistente técnico], razão pela qual o artigo 114.º do RCTFP se refere apenas à categoria a que correspondam aquelas funções, e não a carreiras, permitindo-nos concluir que não se pretende regular o desempenho de funções completamente distintas, inerentes a carreiras distintas, mas antes a categorias diferentes, dentro da mesma carreira, já que para tal desempenho inerente a distintas carreiras está prevista a possibilidade de proceder a uma reclassificação profissional, tendo em conta que o desempenho de funções de técnico superior de ... se afigura ter carácter nada esporádico, assumindo, até, natureza permanente (…)
No caso dos autos, o que está em causa é uma verdadeira situação de reclassificação profissional, de resto, peticionada, e para a qual nunca houve resposta, mas que o autor também deixou consolidar, sem reagir judicialmente. Ou seja, ao caso do autor não seriam aplicáveis as disposições legais consagradas nos artigos 113.º e 114.º do RCTFP suscitado”.
OO. Também pelo supra exposto, se renova a conclusão de que apenas caso o representado do Recorrido tivesse sido reclassificado na categoria de Técnico de ..., e apenas após a verificação de tal facto jurídico, poderia aquele reclamar o pagamento da retribuição que lhe viesse a caber, sendo que sem tal reclassificação, e independentemente de serem invocados os artigos 113.º, n.º 2 e 114.º do RCTFP – que, salvo melhor opinião, não serão de aplicar – não poderiam proceder as peticionadas fixação de retribuição base e condenação ao pagamento de retroativos de diferenciais de retribuição e de diferenciais de retribuição entretanto vencidos e vincendos.
PP. Do mesmo modo, sem a referida reclassificação, a pretendida condenação da ora Entidade Recorrente, a que se alude no artigo 42.º da p.i., tendo em vista a adoção das condutas necessárias ao restabelecimento dos direitos e interesses remuneratórios do representado do Recorrido, deveria igualmente improceder.
QQ. É de salientar que a reclassificação do representado do Recorrido, solicitada através do requerimento constante de páginas 3 do P.A., não foi autorizada pela ora Entidade Recorrente, em virtude de não terem sido demonstradas as habilitações académicas necessárias, nos termos do artigo 8.º, alínea b) do Decreto-Lei n.º 444/99, de 03/11, que aprovou o Estatuto do Pessoal dos Serviços Externos do MNE então vigente – cfr. páginas 7 e 8 do P.A. .
RR. Sendo imperioso mencionar os artigos 4.º, 6.º e 7.º do Decreto-Lei n.º 497/99, de 19/11, que estabelecia o regime da reclassificação e da reconversão profissionais nos serviços e organismos da Administração Pública – entretanto revogado pelo artigo 116.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02.
SS. Das supracitadas normas resultava, quer a existência de requisitos de natureza vinculada, para que o requerimento invocado pelo Recorrido pudesse ser deferido, designadamente o previsto na alínea a) do n.º 1 do artigo 7.º do diploma legal em referência – a titularidade de habilitação literárias e das qualificações profissionais legalmente exigidas –, quer também requisitos de natureza discricionária, a saber o requisito consubstanciado na eventual verificação da conveniência, para o serviço, da pretendida reclassificação profissional – cfr. n.º 1 do artigo 6.º do citado diploma legal.
TT. Porém, não tendo tais requisitos sido considerados verificados, e consequentemente não tendo sido autorizada a reclassificação do representado do Recorrido, não poderá, contudo, deixar de se considerar que a apresentação do referido pedido de reclassificação só poderá reforçar o aqui alegado pela Entidade Recorrente, no sentido de que as funções acrescidas alegadas pelo Recorrido não eram prestadas a título esporádico, como prescrevem os artigos 113.º, n.º 2 e 114.º do RCTFP invocados para procedência da ação, mas outrossim eram prestadas a título permanente.
UU. Caberá dizer que, em qualquer caso, com a presente ação administrativa, a pretensão do Recorrido não poderia obter provimento, porquanto tal pretensão necessitaria sempre, previamente ao recurso a Juízo, de um requerimento, apresentado em tempo, do interessado dirigido à Entidade Demandada, e de um juízo valorativo próprio da Administração, o que tanto seria válido para o peticionado quanto à aplicabilidade dos artigos 113.º, n.º 2 e 114.º do RCTFP, como também para um pedido de reclassificação, cuja consequência principal – o processamento, doravante e a título permanente, da retribuição correspondente à categoria de técnico – acabou por ser determinada na douta sentença do TAC de Lisboa.
VV. Não se pode concordar, pelo exposto, com o douto Acórdão recorrido, na qual o Tribunal a quo faz uma interpretação que vai além da letra dos supramencionados artigos 113.º, n.º 2 e 114.º do RCTFP, desaplicando o caráter esporádico das funções não contidas no conteúdo funcional do posto do trabalhador, nos termos abaixo reproduzidos:
“Efetivamente, a Sentença Recorrida terá aplicado essencialmente à situação em apreciação o art. 113º, n.º 1 do RCTFP, enquanto Direito aplicável, tanto mais que não faria sentido dar tratamento mais favorável a trabalhador que desempenhasse as mesmas funções a título esporádico, como decorreria da aplicação descontextualizada e literal do Artº 114º n.º 2, do RCTFP.
Assim, não merece censura o entendimento adotado em 1.ª instância, de acordo com o qual «Deve existir correspondência entre as funções desempenhadas, a categoria atribuída e a retribuição auferida»”.
WW. Na realidade, a salvaguarda dos direitos remuneratórios do Autor poderia ser acautelada com recurso a outros institutos legais, nomeadamente no âmbito da reclassificação profissional ou, até, através do instituto do enriquecimento sem causa, como expressado no voto de vencido.
XX. Há, por isso, e com o devido respeito, erro de julgamento no douto Acórdão recorrido, ao confirmar o entendimento que, com referência aos artigos 113.º, n.º 2 e 114.º do RCTF, o TAC de Lisboa sufragou (infra, reprodução da sentença):
“(…)
(…) Ou seja, se a retribuição auferida for inferior à categoria atribuída – ou que devia ser atribuída – pela Entidade Demandada, o trabalhador tem direito à retribuição prevista para tal categoria. Em suma, deve existir correspondência entre as funções desempenhadas, a categoria atribuída e a retribuição auferida.
Inclusive, se a situação, transitória ab initio, se prolongar suficientemente no tempo, deve entender-se que se operou, na prática, uma alteração no objeto do contrato, a qual deve ter tradução jurídica, quer ao nível da carreira quer no plano do estatuto remuneratório do trabalhador: tal resultou, ao cabo e ao resto, do reconhecimento que a Entidade Demandada fez das aptidões do trabalhador para o exercício de funções mais complexas ou de maior responsabilidade. (…)
Tendo o Autor exercido tais funções ininterruptamente desde março de 1993, tem ele direito, por força dos dispositivos legais do RCTFP supracitado, a ser pago de acordo com os parâmetros previstos para tal categoria.”
YY. Com o devido respeito por melhor opinião, e ainda que as instâncias anteriores tenham esclarecido que não está em causa, nestes autos, a reclassificação na categoria pretendida pelo associado do Autor, o facto é que os efeitos da condenação da Entidade Recorrente são exatamente os que resultariam da dita reclassificação.
ZZ. O Acórdão recorrido violou, pelo exposto, os artigos 113.º, n.º 2 e 114.º do RCTFP, o artigo 116.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27/02, e bem assim o princípio da separação de poderes, devendo, por isso, ser revogado, com a consequente absolvição da Entidade Recorrente do pedido.
AAA. A acrescer ao juízo valorativo próprio da função administrativa, é de mencionar, ainda, as restrições, vinculativas, existentes à época da instauração da ação, nomeadamente as decorrentes do artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31/12, que manteve em vigor a proibição de todos os atos que consubstanciassem valorizações remuneratórias dos titulares dos cargos e demais pessoal identificado no n.º 9 do artigo 27.º.
BBB. Neste particular, entendeu o Tribunal a quo ser de aplicar a posição sufragada no Acórdão do TCA Norte, de 04/12/2015, no âmbito do processo 352/12.0BEAVR, nos termos da qual “[o] reposicionamento remuneratório que devesse ter ocorrido em data anterior a 1 de Janeiro de 2011 e não o tenha sido por facto imputável à Administração, não está abrangido pela proibição de valorizações remuneratórias prevista no n.º 1 do artigo 24.º da Lei 55-A/2010 de 31 de Dezembro (LOE 2011) (…)”.
CCC. Porém, o Acórdão supratranscrito, salvo melhor opinião, não será de aplicar ao caso em presença nestes autos, na medida em que nenhum elemento de facto existe que levasse a considerar que algum reposicionamento remuneratório devesse ter ocorrido anteriormente a 2011, por causa imputável à Administração, na medida em que uma tal imputação à Administração haveria de resultar sempre de uma apreciação em Juízo, em sede de impugnação da decisão administrativa que indeferisse o referido reposicionamento, o que manifestamente não sucedeu – não tendo, sequer, sido requerido tal reposicionamento.
DDD. O Acórdão recorrido violou, pelo exposto, o artigo 35.º da Lei n.º 66-B/2012, de 31/12, devendo, por isso, ser revogado, com a consequente absolvição da Entidade Recorrente do pedido.
Nestes termos e com o suprimento de V. Exas., Colendos Senhores Juízes Conselheiros do STA, requer-se que seja dado provimento ao presente recurso jurisdicional de Revista, revogando o douto Acórdão recorrido, e julgando, em consequência:
a) Procedentes as arguidas exceções de erro na forma de processo e de caducidade do direito de ação, absolvendo a Entidade Recorrente da instância;
b) Procedente a arguida exceção de prescrição dos créditos reclamados, absolvendo a Entidade Recorrente do pedido;
c) Improcedentes os pedidos do Autor, absolvendo a Entidade Recorrente do pedido.
Assim se fazendo a costumada Justiça.»
7. O Autor e recorrido SINDICATO DOS TRABALHADORES CONSULARES, DAS MISSÕES DIPLOMÁTICAS E DOS SERVIÇOS CENTRAIS DO MINISTÉRIO DOS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS veio apresentar contra-alegações, que finalizou com as seguintes conclusões:
«A) O Recurso de revista interposto não deve ser admitido.
B) Em causa não está nenhuma questão que exija a pronúncia deste Venerando Tribunal para a melhor aplicação do Direito.
C) A questão dos presentes autos, com facilidade, permite concluir que a decisão a tomar nos presentes autos não seria outra, visto que só seria possível outra decisão se a factualidade em causa não fosse a que se deu por provada.
D) A decisão tomada pela 1ª instância e confirmada na 2ª instância, com efeito, apenas aplica o Direito aos factos tidos por assentes, e, seja qual for a fundamentação, teria de ter sempre esse resultado.
E) Não se encontram verificados, assim, os pressupostos para ser admitida a presente Revista.
F) A ação, configurada como foi, e o pedido, formulado nos termos em que o foi igualmente, configuram o meio, o objeto e a forma processual aplicável.
G) O Autor formulou um pedido que não se subsume à impugnação de qualquer ato administrativo nem à condenação à prática de qualquer ato devido.
H) O Autor, bem pelo contrário, formulou a sua pretensão e o seu pedido considerando uma situação jurídica concreta, da qual decorrem certos direitos, e da qual cumpre extrair os devidos efeitos.
I) Situação essa que reclamava tal retirada de efeitos, desde logo, por aplicação do princípio de Trabalho Igual, Salário Igual, segundo a natureza, quantidade e qualidade do mesmo.
J) A factualidade descrita na petição inicial, nos seus artigos 19.º a 23.º, assim, visa demonstrar a procedência da pretensão do Associado do Autor,
K) De modo que se verifica que a formulação do pedido não visa qualquer ato administrativo, mas o reconhecimento da situação funcional do trabalhador, dos direitos que da mesma decorrem, e dos deveres a que o Recorrente, em face da mesma, fica adstrito.
L) Por esta razão, o meio processual em causa foi o adequado.
M) Por esta mesma razão, sendo adequado o meio processual utilizado, não houve também lugar à caducidade da ação.
N) Visto que tal exceção se estriba, unicamente, no pressuposto de que o meio processual não seria o próprio, o que não é o caso.
O) Igualmente, não merece reparo o decidido em matéria de exceção de prescrição.
P) O prazo prescricional, tratando-se de um crédito laboral, é o de um ano após a cessação da relação jurídica a que o crédito se reporta.
Q) O crédito em causa gera-se, única e exclusivamente, por conta da prestação de trabalho e, concretamente, de um certo tipo de funções, que, tendo sido exercidas, e não tendo sido devidamente remuneradas, geraram uma diferença salarial injustificada.
R) O regime dos créditos laborais tem aqui plena aplicação, não se subsumindo a situação em apreço ao âmbito de aplicação dos prazos prescricionais do RJAFE.
S) Estranho seria, aliás, que ao empregador público se permitisse uma discriminação, abismal, na possibilidade temporal de os trabalhadores credores poderem opor ao devedor os seus créditos, contrariamente aos demais empregadores!
T) Pelo que nunca poderia proceder a exceção perentória invocada pelo Recorrido.
U) Quanto ao que alega o Recorrente sobre a aplicação dos artigos 113.º e 114.º do RCTFP, e quanto à condenação proferida pela Jurisdição in casu, ao pagamento das diferenças salariais, também não merece acolhimento a argumentação expendida.
V) É certo, e reconhece-o o Recorrente, que do reconhecimento de um direito, de uma situação jurídica concreta, podem advir amplos efeitos condenatórios.
W) A pronúncia do Tribunal, e a sua decisão, com efeito, em sede condenatória e de fixação da remuneração, decorre do próprio reconhecimento da situação jurídica pugnada pelo Autor.
X) Não há lugar, assim, a qualquer promiscuidade ou lesão à Separação de Poderes, porque a decisão vinda de recorrer limita-se a subsumir os factos em questão ao Direito aplicável, com os efeitos e consequências que do Direito resultam.
Y) Bem decidiu o Tribunal a quo, nesse sentido, que do reconhecimento do exercício de um conteúdo funcional específico se conclui por uma certa categoria profissional e, da mesma, resulta uma certa remuneração.
Z) E, todos esses elementos, todas essas consequências, são de lei, não são discricionárias, nem arbitrárias.
AA) Aliás, não só decorre da interpretação sistemática e teleológica dos normativos invocados, mas decorre, aliás, especificamente do artigo 113.º, n.º 1, do antigo RCTFP, que prescreve que a categoria profissional deve corresponder por princípio às funções exercidas;
BB) Não o sendo apenas assim nos casos esporádicos, que ainda assim devem ser remunerados em função da natureza das funções.
CC) Se assim o é para os casos esporádicos, tem de o ser, sob pena de se estar perante um tratamento mais desfavorável - e contrário à regra geral, aliás, referida em AA) - ao trabalhador que exerça certo conteúdo funcional de modo permanente e duradouro.
DD) Mais uma vez, porque decorre de lei, aos Tribunais coube, devidamente, tomar a decisão em causa, porque a mesma apenas aplica o Direito, como vigente e existente.
EE) Finalmente, não são aplicáveis as disposições das Leis do Orçamento de Estado anteriores que proibiram valorizações remuneratórias.
FF) O período temporal ao qual se reporta a condenação nos autos em que nos situamos é anterior à vigência dessas disposições, isto é, 2009.
GG) A situação em causa não corresponde a uma valorização salarial, dependente de ato administrativo, mas sim a atribuição da remuneração devida pelas funções desempenhadas.
HH) Finalmente, um resultado diverso do que o atribuído pelo Tribunal a quo à presente ação ofende frontalmente o princípio de Salário Igual para Trabalho Igual, ínsito no artigo 59.º da Constituição da República Portuguesa;
II) Bem como, nos presentes autos, e de modo mais genérico, viola a proibição de discriminações injustificadas do artigo 13.º da nossa Lei Fundamental.
Termos em que se requer a V. Exas. que não seja admitida a presente Revista ou, sendo-a, não seja dado provimento à mesma, sendo mantida a decisão do Tribunal a quo.
8. A revista foi admitida por Acórdão de 20.06.2024 e que transcreve na parte que interessa:
“(…)
O A., alegando que o seu associado, detentor da categoria de assistente administrativo que, desde 1992, exercia a sua atividade na Missão Permanente de Portugal junto da ... em ... (...), tem, na prática, exercido as funções de técnico de ..., por inexistência naquela Missão de pessoal qualificado para o efeito, pediu que, desde a entrada em vigor dos art°s. 113.°, n.° 2 e 114.°, ambos do RCTFP, lhe fosse atribuída a retribuição base correspondente a esta categoria, sendo-lhe abonadas as correspondentes diferenças salariais, acrescidas dos respetivos juros contados à taxa legal.
No despacho saneador foram julgadas improcedentes as exceções da ilegitimidade ativa, do erro na forma de processo, da caducidade do direito de ação e da prescrição dos créditos e, na sentença entendeu-se que, estando provado que o associado do A. exerce ininterruptamente, desde Março de 1993, as funções de técnico de ... tem, por força do art.° 114°, do RCTFP, o direito “a ser pago de acordo com os parâmetros previstos para tal categoria” desde 1/1/2009, por não lhe serem aplicáveis as restrições impostas pelas sucessivas Leis do Orçamento de Estado.
Na apelação, a entidade demandada impugnou não apenas a sentença, mas também o despacho saneador ao abrigo do art.° 644.°, n.° 3, do CPC, contestando a improcedência das aludidas exceções de erro na forma de processo, da caducidade e da prescrição.
O acórdão recorrido, apesar de entender que o despacho saneador já transitara em julgado, pelo que as referidas exceções teriam de improceder, sempre acrescentou, “para que não possa ser suscitada qualquer eventual omissão de pronúncia” que elas improcediam, por na ação não ter sido impugnado qualquer ato, expresso ou tácito, de indeferimento da sua pretensão e por o prazo de 1 ano estatuído pelo art.° 245°, do RCTFP, se contar da “rutura da relação laboral “. Quanto à questão de mérito manteve o entendimento da sentença, considerando ainda que não estava em causa qualquer valorização remuneratória proibida pelo art.° 35.°, da Lei n.° 66-B/2012, de 31/12, e que, como não se estava perante uma reclassificação, não existira qualquer violação do princípio da separação de poderes.
Este acórdão teve um voto de vencido que se pronunciou pela procedência da apelação, por o despacho saneador dever ser revogado em virtude de o meio processual adequado ser a ação administrativa especial para condenação à prática de ato devido e não a ação para reconhecimento de direitos e por a sentença enfermar de erro de julgamento quando considerava aplicáveis os citados art°s. 113.° e 114.°, motivo por que a atribuição de diferenças salariais só podia ocorrer a título de enriquecimento sem causa.
A entidade demandada justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social das questões a apreciar, face às sérias dúvidas que o seu tratamento suscita e por a decisão constituir um paradigma para a análise de outros casos semelhantes, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento, por violação do art.° 644.°, n.° 3, do CPC — por o despacho saneador só ser impugnável no recurso interposto da sentença—, dos art°s. 193.º, do CPC e 5.° e 46.°, do CPTA, na redação anterior à que resultou do DL n.° 214-G/2015 — por o efeito jurídico pretendido com a ação ser a fixação de retribuição como técnico, que constitui um pedido de condenação à prática de ato devido, próprio da ação administrativa especial —, dos art°s. 58.°, n.° 2, al. b) e 69.°, ambos do CPTA, na mesma redação — face à verificação da caducidade do direito de ação em virtude de, dentro do prazo de 1 ano, não se ter impugnado o indeferimento tácito do pedido de reclassificação —, do art.° 34°, n.° 3, do DL n.° 155/92, de 28/7 — dado já ter decorrido o prazo de 3 anos aí estabelecido contado desde 1/1/2009 —, dos art°s. 113.°, n.° 2 e 114.°, ambos do RCTFP — que seriam inaplicáveis à situação em apreço por não ter sido alegado o carácter esporádico das funções exercidas nem que estas estejam funcionalmente ligadas à categoria de assistente administrativo —, do art.° 35.°, da Lei n.° 66-B/2012, de 31/12 — que manteve em vigor a proibição de todos os atos que consubstanciassem valorizações remuneratórias — e do princípio da separação de poderes — por a procedência da ação estar dependente da reclassificação do representado pelo A., a qual não foi autorizada pela entidade demandada por não terem sido demonstradas as necessárias habilitações académicas.
Além de parecer ser evidente o erro em que incorre o acórdão recorrido quando considera já ter transitado o despacho saneador (o que, aparentemente, não terá consequências por, apesar disso, se ter conhecido da sua impugnação), o entendimento maioritário que aí fez vencimento suscita legítimas dúvidas e não se sustenta numa fundamentação sólida e consistente, sendo certo que algumas das matérias tratadas revestem uma complexidade superior ao comum.
Impõe-se, pois, a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal aplicável e com vista a uma melhor indagação e, eventualmente, uma melhor decisão num assunto que suscita interrogações jurídicas e que reclama que sejam traçadas orientações clarificadoras.
4. Pelo exposto, acordam em admitir a revista.”
9. Notificado nos termos dos artigos 146º, nº 1, do CPTA, a Magistrada do Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser julgado procedente o presente recurso de revista, por se verificar um dos fundamentos invocados pelo Recorrente, o de erro de julgamento de direito decorrente da errada interpretação e aplicação do regime previsto nas disposições dos artigos 113º, nº 2, e 114º, ambas do RCTFP, com a consequente revogação das decisões tomadas pelas instâncias e a igual consequente improcedência da ação.
10. Colhidos os vistos legais, vem o processo submetido à Conferência, cumprindo apreciar e decidir.
II. QUESTÕES A DECIDIR
11. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente - as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 635.º nº 4 e 639º nº 1 do CPC, ex vi dos artigos 1º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) — as questões a decidir na presente revista passam por saber se o acórdão recorrido enferma de erro de julgamento sobre a matéria de direito por:
b. 1. ter-se decidido que o despacho-saneador proferido pela 1.ª Instância não podia ser impugnado por ter-se formado caso julgado formal decorrente de não ter sido interposto recurso imediato contra o mesmo;
b. 2. violação do disposto nos artigos 193º, do CPC, e 5° e 46°, ambos do CPTA, na redação anterior à que resultou do Decreto-Lei n° 214-G/2015, por se ter julgado que o meio processual usado- ação administrativa comum- é o adequado, quando no caso, o meio o próprio seria a ação administrativa especial;
b. 3 na procedência do erro quanto à forma de processo, conhecer da caducidade do direito de ação;
b. 4. violação do disposto no artigo 34°, n° 3, do Decreto-Lei n° 155/92, de 28 de julho, por já ter decorrido o prazo de 3 anos aí estabelecido, contado desde a data de 01.01.2009, quando a presente ação foi instaurada.
b. 5. errada aplicação do regime previsto nas disposições dos artigos 113°, n° 2, e 114°, ambos do RCTFP, por não ter sido alegado o carácter esporádico das funções exercidas, nem que as funções exercidas pelo associado do autor fossem afins ou que estivessem funcionalmente ligadas à categoria de assistente administrativo;
b. 6. na improcedência do erro de julgamento quanto à aplicação do disposto nos artigos 113.º, n.º2 e 114.º do RCTFP, conhecer da violação do disposto no artigo 35°, da Lei n° 66-B/2012, de 31 de dezembro, que manteve em vigor a proibição de todos os atos que consubstanciassem valorizações remuneratórias e da violação do princípio da separação de poderes, porque a procedência da ação estaria dependente da reclassificação do representado do autor, a qual não foi autorizada pela entidade demandada, por não terem sido demonstradas as necessárias habilitações académicas.
III. FUNDAMENTAÇÃO
III. A.DE FACTO
12. As instâncias deram como provada a seguinte factualidade:
“1. O representado do Autor possui a categoria profissional de Assistente Administrativo e exerce a sua atividade na Missão Permanente de Portugal junto da ... em ... desde 3 março de 1992, exercendo, desde aquela data, as funções de Técnico de ..., sendo responsável por todo o sistema informático daquela missão, procedendo, nomeadamente, à manutenção e reparação dos correspondentes computadores, colaborando diretamente com a Cifra no que respeita ao sistema de correio eletrónico, na formação dos restantes funcionários no que se refere à utilização da rede e respetivos programas, - facto não controvertido e cf. documentos 2 e 3 juntos com a PI;
2. O representado do Autor acumula as funções referidas no ponto anterior, com as de arquivo e tratamento de texto, apoio administrativo aos funcionários diplomáticos nos diversos pelouros, sendo ainda responsável pelo serviço de entradas, saídas e arquivo da Cifra - cf. documento 2 junto com a PI;
3. O representado Autor é o único responsável pela gestão rede ... - cf. documentos 4 a 6 juntos com a PI;
4. O representado do Autor frequentou o curso de "... (...)" ministrado pelo INA e realizado de 15 a 26 de maio de 2006, mediante solicitação do Representante Permanente, Dr. BB - cf. documentos 4 a 6 juntos com a PI;
5. O representado do Autor completou o curso referido no ponto anterior com bom aproveitamento - cf. documentos 7 e 8 juntos com a PI.
III. B.DE DIREITO
(i) Dos erros de julgamento assacados contra o despacho- saneador.
b. 1. da questão da tempestividade- ou não- do recurso interposto contra o despacho-saneador que julgou improcedentes as exceções suscitadas pela entidade demandada.
13. A Entidade Demandada, conforme resulta do relatório que antecede, interpôs recurso do despacho-saneador que julgou improcedentes as exceções dilatórias suscitadas na contestação.
No acórdão recorrido, o TCA Sul, considerando que o despacho-saneador recorrido foi proferido no dia 27 de fevereiro de 2023 e nessa mesma data notificado às partes, mas não tendo sido logo interposto recurso do mesmo, sustentou que se formou em relação ao mesmo caso julgado formal, situação que no entender do Tribunal a quo «impede a sua reapreciação no processo, mesmo em sede de recurso». Não obstante, precavendo-se contra a eventualidade de ser suscitada nulidade por omissão de pronúncia, o Tribunal a quo decidiu ainda assim conhecer dos erros de julgamento assacados pelo Recorrente ao despacho saneador recorrido, confirmando-o.
14. A primeira razão de divergência que o Recorrente esgrime contra o acórdão recorrido prende-se precisamente com a referida circunstância de o Tribunal a quo ter considerado que o despacho- saneador proferido pela 1.ª Instância formou caso julgado formal, e como tal, que o recurso interposto do mesmo juntamente com a apelação da decisão final, seria intempestivo, não obstante ter conhecido dos erros de julgamento que lhe vinham assacados.
Para o Recorrente, decorre do teor literal do artigo 644.ºdo CPC que as decisões proferidas, que não se encontrem expressamente previstas nos casos aí elencados como podendo ser objeto de apelação autónoma- as indicadas nos n.º1 e 2 - são impugnáveis aquando do recurso que venha a ser interposto das decisões previstas no n.º 1, do referido preceito, conforme determina o n.º3 desse artigo 644.º, do CPC. Daí que, acompanhe a posição defendida no voto de vencido expresso a final no acórdão recorrido, de acordo com a qual, não tendo sido julgada procedente nenhuma das exceções invocadas, o despacho saneador não se enquadra em nenhuma das situações dos n.º 1 e n.º 2, alíneas a) a i), do art. 644.º do CPC, pelo que, do mesmo não cabia apelação autónoma, devendo o mesmo ser impugnado com o recurso que vier a ser interposto da decisão final, ao abrigo do art. 142.º, n.º 5, do CPTA.
Coligido o acórdão recorrido, o Tribunal a quo, com fundamento no artigo 595.º, n.ºs 1, al. a) e n.º3, do CPC, entendeu ( com um voto de vencido) que tendo sido proferida decisão no despacho-saneador sobre as exceções invocadas na contestação, julgando-as improcedentes, e não tendo esse despacho sido então impugnado, ocorreu a formação de caso julgado formal, situação que impossibilitaria a sua reapreciação por aquele tribunal de recurso, posteriormente, no recurso interposto da decisão final.
O que dizer?
15. Na versão do CPTA aplicável aos autos, previa-se que às ações administrativas comuns aplicavam-se as normas previstas no CPC para a tramitação das ações declarativas ordinárias.
Ora, o art.º 595.º, n.º 1, al. a) do CPC, invocado no acórdão recorrido, estabelece que o juiz deverá conhecer (entre outras) das exceções dilatórias suscitadas pelas partes ou de que deva apreciar oficiosamente, face aos elementos que os autos lhe forneçam, e no n.º3 do mesmo preceito, prevê-se que esse despacho «constitui, logo que transite, caso julgado formal quanto às questões concretamente apreciadas.».
16. A noção de caso julgado formal é-nos dada pelo artigo 620.º, n.º1 do CPC, no qual se estabelece que «As sentenças e os despachos que recaiam unicamente sobre a relação processual têm força obrigatória dentro do processo». Por outro lado, o artigo 628.º do CPC diz-nos que «A decisão considera-se transitada em julgado logo que não seja suscetível de recurso ordinário ou de reclamação.»
Para aferir do acerto – ou não- do acórdão recorrido neste segmento importa apurar quando é que o despacho saneador impugnado transita em julgado, ou seja, quando é que o mesmo deixa de ser recorrível ou suscetível de reclamação.
A respeito desta questão, recorde-se que a formação preliminar deste STA, no acórdão em que admitiu a presente revista, deixou dito “…parecer ser evidente o erro em que incorre o acórdão recorrido quando considera já ter transitado o despacho saneador (o que, aparentemente, não terá consequências por, apesar disso, se ter conhecido da sua impugnação)».
E de facto, afigura-se-nos que assim é. Vejamos.
17. O regime de impugnação dos despachos interlocutórios no contencioso administrativo consta do artigo 142º, nº 5, do CPTA, onde se estabelece que tais decisões «podem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, exceto nos casos em que é admitida apelação autónoma nos termos da lei processual civil».
A respeito deste preceito, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto F. Cadilha referem que «O segmento final deste n.º 5, na redação dada pela revisão de 2015, ao excluir da regra geral de impugnação aplicável aos despachos interlocutórios as situações em que haja lugar a apelação autónoma pretende adaptar essa disposição ao regime de recursos em processo civil » e adiantam ainda que «(…) A remissão para a lei processual civil deve, assim, entender-se como feita para o artigo 644.º do CPC, pelo que só devem ser impugnadas com o recurso a interpor da decisão final as decisões proferidas em despacho interlocutório que não possam ser objeto, nos termos dessa disposição, de impugnação autónoma» - cfr. COMENTÁRIO AO CÓDIGO DE PROCESSO NOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS, 5.ª edição, Almedina, pág.1142.
O artigo 644.º do CPC, sob a epígrafe “ Apelações autónomas”, estabelece “uma distinção fundamental no âmbito das denominadas decisões intercalares, entre as que admitem recurso imediato e autónomo (que são apenas as que se encontram previstas no elenco do n.º 2 do art. 644º do CPC) e as que apenas são recorríveis de modo diferido, mais concretamente com as decisões previstas no n.º 1 daquele art. 644º ou que, não havendo recurso da decisão final podem, após o trânsito desta ser ainda impugnadas num recurso único, nos termos do seu n.º 3.
Quanto aos despachos intercalares que constam do elenco do n.º 2 do art. 644º, estes são autónoma e imediatamente recorríveis, pelo que, quem se julgue prejudicado pela decisão neles proferida, isto é, tenha neles ficado vencido, tem de interpor recurso desses despachos no prazo de quinze dias, a contar da sua notificação (art. 638º, n.º 1, parte final, do CPC), sob pena de transitarem em julgado, operando caso julgado formal ( se versarem apenas sobre a relação processual) ou material (se versarem sobre o mérito, ou seja, sobre o fundo da relação jurídica material controvertida)»- cfr. Abrantes Geraldes, “Recursos no Novo Código de Processo Civil”, 2017, 4ª ed., Almedina, pág. 189.
A al. b), n. º1 do art.º 644.º do CPC, aplicável ex vi artigo 142.º, n.º5 do CPTA, estabelece que cabe recurso de apelação «Do despacho saneador que, sem pôr termo ao processo, decida da causa ou absolva da instância o réu ou algum dos réus quanto a algum ou alguns dos pedidos».
18. Volvendo ao caso em análise, o despacho saneador que a 1.ª instância proferiu julgou improcedentes todas as exceções invocadas pelo réu, decisão que foi notificada às partes, sendo certo que o mesmo apenas foi impugnado no recurso que o recorrente interpôs da decisão final que julgou a ação procedente.
Nos termos do n.º5 do artigo 142.º do CPTA ( em termos similares, dispõe o n.º 3 do art.º 644.º do CPC), «As decisões proferidas em despacho interlocutório podem ser impugnadas no recurso que venha a ser interposto da decisão final, exceto nos casos em que é admitida apelação autónoma nos termos da lei processual civil». Entre os despachos que apenas são impugnáveis com o recurso a interpor da decisão final, contam-se aqueles que na fase do saneamento do processo, julguem improcedente uma exceção, por se tratar de decisão que não se enquadra em nenhuma das situações previstas nos n.ºs 1 e 2 do art.º 644.º do CPC, onde se prevêem os casos de recurso autónomo.
Assim sendo, não oferece dúvida que do despacho saneador proferido pela 1.ª Instância não cabia recurso autónomo, e como tal, tendo o mesmo sido impugnado com o recurso interposto da decisão final que pôs termo à presente ação, o mesmo podia ser reapreciado pelo tribunal de recurso, não tendo ocorrido caso julgado formal.
É nesse sentido que valem as considerações efetuadas por CC, quando afirma que o recurso do despacho interlocutório com subida final constitui uma apelação acessória sujeita ao pressuposto processual da dedução de recurso da decisão final, com o qual deverá ser cumulado- cfr. Oportunidade processual de interposição de apelação à luz do artigo 644º, do CPC, in Revista da Faculdade de Direito de Lisboa, Ano LXI, 2020, nº 2, pp. 629/646.
Na jurisprudência, embora com referência ao contencioso cautelar, também assim se entendeu no Acórdão do STA, de 02/04/2020, proferido no processo nº 0422/18.0BELLE-R1.
Note-se que as várias reformas ao CPC, no que tange aos recursos, não previram que as partes tivessem de manifestar a vontade de recorrer em relação às decisões interlocutórias de que não cabe apelação imediata e de que discordem, logo após a notificação das mesmas, como forma de obstar à formação de caso julgado formal. Não foi essa a opção do legislador.
Em face do que antecede, era consentido (lícito) ao Tribunal a quo conhecer dos erros de julgamento que foram assacados pelo Recorrente ao despacho saneador impugnado, não havendo que falar em violação do caso julgado formal por parte dessa instância de recurso, que não ocorre.
Termos em que procede o invocado fundamento de recurso (sem que daí, como já sinalizado, decorram quaisquer consequências para a sorte do presente recurso, atenta a circunstância de o Tribunal a quo, apesar de defender a existência de caso julgado formal do despacho saneador, ter procedido à reapreciação requerida pelo Recorrente).
b. 2. da exceção do erro na forma de processo
19. O Recorrente reitera na apelação a tese de que ocorre erro na forma de processo e isso porque sendo o efeito jurídico pretendido pelo Recorrido na alínea b) do pedido, a fixação da retribuição como técnico de ..., tal constitui manifestamente um pedido de condenação à prática de ato devido, pelo que, na redação então vigente do CPTA, o meio processual adequado era a ação administrativa especial, regulada nos artigos 66.º a 71.º, pelo que se impunha que fossem observados os prazos previstos no artigo 69.º do CPTA.
Na perspetiva do Recorrente, o pedido formulado pelo Recorrido emerge da alegada prática ou omissão ilegal de atos administrativos – cfr. alegado pelo Autor no artigo 23.º da p.i. –, integrando-se tal situação na previsão da alínea b) do n.º 2 do artigo 46.º do CPTA. Sendo assim, ocorre erro na forma de processo o que determina a nulidade do despacho saneador, que julgou improcedente tal exceção, nos termos do artigo 193.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA, e do acórdão recorrido, que a manteve, consubstanciando erro de julgamento, por violação do disposto nos artigos 5º e 46º, ambos do CPTA.
A 1.ª Instância, perfilhando a jurisprudência veiculada em acórdão do TCA Norte, proferido no proc.º 440/15.0BEVIS, no que foi secundada pelo acórdão recorrido, decidiu que não assistia razão ao Recorrente, tendo julgado que o meio processual usado era idóneo à pretensão jurídica formulada na ação.
No acórdão recorrido, sublinhe-se que a respeito desta questão o TCA Sul afirmou ser «incontornável que a presente ação não resulta da omissão de resposta à reclassificação peticionada pelo representado do recorrido em 28.10.2008, como reconhecido pelo Tribunal a quo, vindo antes o Autor singelamente requerer o reconhecimento do direito do seu associado a auferir a remuneração devida, correspondente à diferença salarial que deixou de auferir».
Este acórdão contou com um voto de vencido, no qual se sustenta, diversa e fundamentalmente que na situação vertente não era possível recorrer à ação administrativa comum, uma vez que o recurso à «ação administrativa comum seria possível nos casos em que o dever de prestar não envolvesse a prática de ato administrativo (casos hoje previstos no artigo 37.º/1, alínea j), do CPTA – anterior n.º 2, alínea e) do mesmo artigo 37.º). Ou seja, não era aplicável às situações, como a aqui em discussão, que impusessem a prática de ato administrativo, como entendemos ser o caso dos autos, pois que o autor careceria sempre que a entidade empregadora lhe ordenasse o desempenho dessas funções esporádicas, desde que afins e funcionalmente ligadas às inerentes ao seu contrato de trabalho [portanto, integrantes da carreira de assistente técnico]. Esse juízo carece de uma intermediação administrativa que apenas a Administração Pública pode fazer, mediante a prática de ato administrativo. Saber se o trabalhador está a desempenhar funções distintas das suas, ou seja, das contratadas, e saber se tem direito a ser ressarcido por elas é outra questão que, naturalmente, tem resposta do direito, mas não pela via das normas citadas dos artigos 113.º e 114.º do RCTFP, aplicável à época, e não pela via de uma ação de reconhecimento de direitos.»
Vejamos.
20. Presentemente, está em vigor uma versão do CPTA resultante da revisão operada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02 de outubro, que prevê a ação administrativa como o processo comum do contencioso administrativo, sendo a única forma de processo declarativo aplicável quando não estejam em causa processos urgentes, ou formas especiais de processo que se encontrem previstas em legislação avulsa. Mas, como é consabido, na versão do CPTA anterior à revisão operada pelo citado D.L. 214-G/2015, que era a aplicável à data da instauração da presente ação, vigorava um “regime dualista”, que impunha, ora o recurso à forma da ação administrativa especial, ora à ação administrativa comum. Nesse contexto, saber qual a forma de processo que devia ser usada perante cada pretensão deduzida em juízo no âmbito das relações jurídicas administrativas tinha uma acuidade, que não tem hoje, por da errada opção entre uma forma processual ou outra, poder suscitar-se, e ocorrer, a exceção do erro na forma de processo.
21. Grosso modo, dir-se-á que a ação administrativa especial era a forma processual desenhada para os conflitos que tinham como objeto as «pretensões emergentes da emissão ou da omissão de atos administrativos ou de normas de direito administrativo» - cfr. JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE, “A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA (Lições)”, 4.ª edição, Almedina, pág.168.
A ação administrativa especial era a forma processual talhada para os litígios em que estivessem em causa pretensões relativas a atuações da Administração que convocassem o exercício de poderes de autoridade e que se desenvolvessem « no quadro de um procedimento administrativo prévio», situações a que correspondem atualmente as pretensões previstas nas alíneas a), b), d) e e) do n.º 1 do artigo 37.º do CPTA, a saber: (i) anulação de atos administrativos ou declaração da sua nulidade ( artigos 50.º a 65.º); (ii) condenação à pratica de atos devidos ( artigos 66.º a 71.º); (iii) impugnação de normas ( artigos 72.º a 76.º); (iv) condenação à emissão de normas ( artigo 77.º)- cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO CADILHA, in ob. cit., pág. 264.
22. Como refere a doutrina, cremos que «o critério decisivo para a distinção entre os domínios de regime processual é o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes – haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular» (negrito da nossa autoria) - cfr. ob. cit., pág.168.
23. Como entenderam as instâncias e se perfilha no parecer emitido pelo Senhor Procurador-Geral que se encontra junto aos presentes autos( e que foi notificado às partes), os pedidos formulados pelo autor em representação do seu associado não se traduzem numa condenação da Administração à prática de um ato administrativo, mas antes no reconhecimento de uma situação jurídico-subjetiva emergente da relação de trabalho/emprego público do associado do autor, uma vez que está em causa a pretensão de reconhecimento de que durante vários anos, o associado do autor, que era assistente administrativo, esteve a exercer as funções de técnico de ... sem ser retribuído correspondentemente, e de que, por essa razão, lhe assiste o consequente direito de crédito ao pagamento das retribuições/prestações correspondentes às diferenças entre o que lhe foi pago e o que deveria ter sido pago- e não foi- pelo exercício dessas funções.
O reconhecimento dessas pretensões e consequente satisfação dos créditos salariais reclamados, em caso de procedência da ação, não impõem a prática de um ato administrativo por parte da entidade empregadora do associado do autor, passando antes pelo cumprimento de um dever de prestar que recai sobre a mesma, que tem como correspetivo um direito de crédito do autor às diferenças de retribuição devidas pelo exercício das funções de técnico de ..., decorrente de uma relação contratual de trabalho em funções públicas.
24. Na versão presentemente em vigor do CPTA, a pretensão formulada pelo autor cairia no âmbito da previsão da alínea j) do n.º1 do artigo 37.º relativa à condenação da Administração no cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto.
Em comentário a esta norma, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO F. CADILHA assinalam que «O pressuposto do exercício do direito de ação, neste caso, é, pois, a existência de uma vinculação da Administração aos deveres de prestar, que resulte diretamente de uma norma administrativa ou de um ato administrativo anteriormente praticado.
(…) Em princípio, justificam o recurso a uma ação de prestação situações em que esteja em causa a realização de prestações a cargo da Administração, como, de modo paradigmático, sucede com o pagamento de vencimentos, remunerações, pensões e demais benefícios da segurança social»- cfr. cfr. ob. cit., pág. 277.
É certo, como bem referem os citados autores, que o reconhecimento da autonomia deste tipo de pretensões pressupõe «a adoção de um conceito restrito de ato administrativo, que exclui da sua órbita que tais situações nas quais tradicionalmente se entendia existirem atos administrativos, mas que hoje se deve entender que apenas existem operações materiais e que as eventuais decisões que à Administração cumpra tomar não são atos administrativos, mas resoluções meramente instrumentais em relação às operações materiais que a Administração está constituída na obrigação de realizar, em ordem a prestar as quantias, coisas ou factos devidos»- ob. cit. pág. 276.
25. Como escreve ANA F. NEVES «6. O fundamento da relação jurídica de emprego é a autonomia (funcional e privada) e a vontade das partes, as quais se relacionam entre si, em regra, numa base paritária. O reflexo desta compreensão, é, como já assinalado: i) a possibilidade, nos limites da lei, de conformação individual e, sobretudo, coletiva da respetiva disciplina jurídica; ii) e a restrição da possibilidade da prática de atos administrativos pelos empregadores públicos no domínio do contrato de trabalho em funções públicas” - cfr. in “DIREITO DO EMPREGO PÚBLICO LOCAL”, Vol.I, AEDREL, BRAGA, 2020, pág.81.
Diz ainda essa autora que «64.A mudança do paradigma do ato administrativo para o contrato como título da relação jurídica de emprego público tem o efeito de precludir, em regra, a prática de atos administrativos pelo empregador público em sede de execução do contrato. Sendo a posição das partes “formalmente pari-ordenadas”, não se pode assumir que o empregador tem, em princípio, em caso de dissenso, autotutela declarativa e executiva.»-ob. cit. pág.117.
26. Volvendo ao caso trazido a juízo, na perspetiva do A., o direito do seu representado emerge dos artigos 113.º, n. º2 e 114 do RCTFP ou, se assim se não entender, da aplicação direta do princípio constitucional "para trabalho igual salário igual ". Entende, pois, que a Recorrente está obrigada a pagar-lhe a quantia peticionada em resultado da aplicação direta de normas administrativas. Recorde-se que os pedidos formulados pelo autor são os de reconhecimento da situação jurídico-subjetiva do seu associado, e o pedido relativo ao direito a auferir a correspondente retribuição, não estando em causa nenhum pedido de reclassificação na categoria de técnico de ..., mas o pagamento da remuneração correspondente durante o período em que tem exercido essas funções.
Trata-se, por conseguinte, de pedidos que correspondem ao reconhecimento de direitos e à condenação da Administração ao cumprimento de um dever de prestar que tem por objeto o pagamento de determinadas quantias, os quais não exigem a prática de «um verdadeiro ato administrativo, mas simples atuações de autoridade no contexto de relações jurídico-administrativas paritárias em que a lei confere aos particulares direitos a prestações administrativas» - Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, in ob.cit., pág. 181.
Impõe-se, em conformidade, concluir pela adequação do meio processual usado pelo autor, uma vez que se revela idóneo em função dos pedidos formulados.
Termos em que improcede o invocado erro de julgamento assacado ao acórdão recorrido no segmento em que confirmou o despacho saneador que julgou improcedente a exceção do erro na forma de processo.
b. 3 da caducidade do direito de ação
27. O Recorrente insurge-se contra o acórdão recorrido, por ter mantido o despacho saneador no segmento em que julgou improcedente a exceção da caducidade do direito de ação, suscitada na contestação, cerzindo os mesmos argumentos que já tinha aduzido na contestação.
Assim, para sustentar a caducidade do direito de ação, o Recorrente começa por manifestar a sua discordância quanto ao acórdão recorrido no segmento em que julgou como processualmente adequada a forma de processo usada pelo autor, de ação administrativa comum, aduzindo que contrariamente ao sufragado nas anteriores instâncias, a factualidade alegada entre os artigos 19.º a 23.º da p.i. , sobre a omissão de decisão do pedido de reclassificação, constituiria a causa de pedir de um pedido de impugnação, cujo prévio julgamento – se a impugnação não fosse intempestiva –, seria essencial para que o Tribunal a quo pudesse decidir os pedidos que vieram a ser atendidos na sentença recorrida. Mais invoca que alegou a factualidade compreendida entre os artigos 19.º a 23.º da p.i. com o fim de também impugnar o indeferimento tácito da pretensão de reclassificação, sem o que não poderia peticionar, como peticionou, que fosse fixada, ao seu representado, a retribuição base mensal de € 5.252,50. Assim, entende que a partir do termo do prazo para a conclusão do procedimento iniciado com o pedido de reclassificação, o associado do Recorrido poderia ter reagido contra o indeferimento tácito, nos termos dos artigos 109.º e 158.º e seguintes do antigo CPA, e do artigo 58.º, n.º 2, alínea b) do CPTA, na citada anterior redação, ou, dentro do prazo de um ano, lançando mão do mecanismo previsto nos artigos 66.º e seguintes do CPTA, quanto à omissão de resposta à pretensão de reclassificação.
Em suma, o Recorrente considera que se verifica a exceção da caducidade do direito de ação uma vez que o autor não intentou a competente ação administrativa especial, no prazo legal, considerando que efetuou o pedido da sua reclassificação em 28/10/2008, e apenas instaurou a presente ação em 09/01/2013.
Daí que, o despacho saneador, mantido no Acórdão ora recorrido, ao julgar improcedente a supracitada exceção de caducidade, violou os artigos 58.º, n.º 2, alínea b), e 69.º, n.º 1 do CPTA, na redação anterior à dada pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 02/10, devendo ser revogado nessa parte, com a sua consequente “absolvição do pedido”.
Vejamos.
28. No despacho saneador proferido pela 1.ª Instância e que foi confirmado pelo Tribunal a quo, decidiu-se que ao caso era aplicável o artigo 41.º do CPTA, na redação então vigente, de acordo com o qual a ação administrativa comum podia ser intentada a todo o tempo, sendo inaplicável o regime previsto no artigo 58.º.n.º2 do CPTA, por se considerar que “o objeto confesso” da presente ação não integra a impugnação de quaisquer atos administrativos”,
Conforme decorre de tudo quando se expendeu a propósito da exceção do erro na forma de processo, considerou-se que a forma processual usada pelo autor - a ação administrativa comum- era a forma processualmente adequada aos pedidos formulados.
Sendo assim- estando-se perante uma ação administrativa comum, e não perante uma ação administrativa especial de impugnação de um ato administrativo ou de condenação à prática de um ato administrativo devido como, repete-se, vimos ser o caso-, os prazos estabelecidos nos artigos 58.º, n. º2, al. b) e 66.º e 69.º do CPTA, não são chamados ao caso, podendo a ação administrativa comum ser proposta a todo o tempo (artigo 41.º do CPTA na versão ao tempo vigente).
Consequentemente, não tem sentido apreciar a questão da caducidade do direito de ação nos termos que vem equacionada, que não assume qualquer utilidade para a lide, encontrando-se, aliás, essa questão prejudicada pela decisão que julgou improcedente o erro sobre a forma de processo.
Termos em que improcede o invocado fundamento de recurso.
b. 4. da exceção da prescrição
29. O Recorrente insurge-se ainda contra o acórdão recorrido no segmento em que confirmou o despacho saneador proferido pela 1.ª Instância, que julgou improcedente a exceção da prescrição.
O Recorrente defende que sendo aplicável às relações entre a Administração e os seus trabalhadores, a norma contida no artigo 34.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28/07 – Regime da Administração Financeira do Estado-, a qual estabelece que o pagamento das obrigações resultantes dos encargos relativos a anos anteriores e deles transitados, prescreve no prazo de 3 anos “a contar da data em que efetivamente se constituiu o dever de pagar, salvo se não resultar da lei outro prazo mais curto”- e tendo em conta que no caso, o dever de pagar as retribuições reclamadas pelo Autor se constituiu, alegadamente, em 01/01/2009, ano em que, segundo o último, o seu representado poderia ter sido reclassificado como técnico, então, como já decorreram mais de três anos entre os alegados factos e a data de instauração da presente ação, ocorre a invocada a prescrição.
Vejamos.
30. Lê-se no despacho saneador proferido pela 1.ª Instância, para sustentar a decisão de improcedência da prescrição, a seguinte fundamentação: “(…) Visto que a tal “rutura de facto” ainda não se deu, tendo em conta que esta nem sequer veio alegada, bem se vê que o prazo de um ano estipulado no artigo 245.º do RCTFP, não se mostra ultrapassado, o que significa a não prescrição dos créditos reclamados pelo Autor nesta ação administrativa comum e a improcedência da exceção suscitada pela Entidade Demandada”.
As instâncias decidiram e subscrevemos, que estando em causa créditos laborais reclamados no âmbito de uma relação de emprego público, acrescentamos, alegadamente devidos ao autor na sequência de o mesmo ter exercido as funções de técnico de ... e de apenas ter auferido a retribuição correspondente à sua categoria, integrante de outra carreira, inferior à que era devida pelo exercício das funções de técnico de ... (carreira diferente da sua), sendo essas diferenças que vêm reclamadas na ação, o prazo de prescrição desses créditos é o que resulta do disposto no artigo 245.º do RCTFP.
31. O artigo 245.º do RCTFP previa o seguinte.
«1- Todos os créditos resultantes do contrato e da sua violação ou cessação, pertencentes à entidade empregadora pública ou ao trabalhador, extinguem-se por prescrição, decorrido um ano a partir do dia seguinte àquele em que cessou o contrato.
2- Os créditos resultantes da indemnização por falta do gozo de férias, pela aplicação de sanções que venham a ser declaradas inválidas ou pela realização de trabalho extraordinário, vencidos há mais de cinco anos, só podem ser provados por documento idóneo».
Estando-se perante uma relação jurídico-subjetiva de natureza laboral e existindo regulamentação especifica na legislação laboral aplicável, como é o caso do artigo 245.º do RCTP, não pode equacionar-se a aplicação ao caso da disciplina do artigo 34.º, n.º 3 do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28/07, tanto mais que, a legislação laboral constitui lei especial, timbrada pelo princípio do favorecimento do trabalhador.
Perante uma disposição legal onde se consagra o direito de o trabalhador reclamar os créditos salariais a que se acha com direito durante a vigência do contrato de trabalho, com o limite de o puder fazer até um ano a contar do dia seguinte àquele em que cessou o contrato, não se concebe a aplicação do Regime da Administração Financeira do Estado.
De acordo com a jurisprudência do STA, veiculada no Acórdão proferido em 23/05/2013, no processo n.º 0774/12: « II- O momento relevante para o início da contagem do prazo de prescrição dos créditos laborais , (…) é o da rutura de facto da relação de dependência, independentemente da causa que lhe deu origem(…)».
32. Em face do exposto, tendo em conta que, conforme emerge dos factos assentes, não está provado que tenha havido rutura de facto da relação de dependência do associado do autor face à sua entidade empregadora, facto que nem sequer foi alegado, não se verifica o fundamento previsto no artigo 245.º do RCTFP para declarar a prescrição dos créditos reclamados na presente ação.
Termos em que improcede o invocado fundamento de recurso.
b. 5. do mérito: da ilegal aplicação do disposto no artigo 113.º, n.º2 e 114.º do RCTFP
33. A 1.ª Instância julgou procedente a ação intentada, por considerar provado que o associado do Autor exerceu ininterruptamente, desde março de 1992, as funções de técnico de ... o que lhe conferia o direito a ser pago de acordo com os parâmetros previstos para essa categoria desde a data de 01.01.2009, e com isso determinou:
a) o reconhecimento da situação jurídico-subjetiva do associado do Autor, nos termos do artigo 113º, nº 2, e 114º, do RCTFP, com efeitos reportados a 01/01/2009;
b) a fixação da retribuição base do associado do Autor, no montante correspondente ao de técnico,
c) a condenação da entidade pública demandada a pagar ao representado do Autor, a título de diferenciais salariais, vencidos desde 1 de janeiro de 2009 até à presente data, acrescido dos competentes juros legais vencidos até à presente data, e vincendos até integral pagamento, cujo montante se deverá apurar em sede de execução de sentença.
O TCA Sul confirmou o julgamento realizado pela 1.ª Instância, decidindo que a pretensão do Autor era de acolher, por ter cobertura bastante nas disposições dos artigos 113º, nº 2, e 114º, ambos do RCTFP, acrescentando que «não faria sentido dar tratamento mais favorável a trabalhador que desempenhasse as mesmas funções a título esporádico, como decorreria da aplicação descontextualizada e literal do Art.º 114º, n.º, do RCTFP», e por considerar que não estava em causa uma valorização remuneratória, que seria proibida pela disposição do artigo 35º, da Lei nº 66-B/2012, de 31 de Dezembro, e, finalmente, porque não estava também em causa uma reclassificação do associado do Autor.
34. O Recorrente advoga que contrariamente ao decidido, as disposições dos artigos 113°, n° 2, e 114°, ambos do RCTFP, seriam inaplicáveis à situação em apreço por não ter sido alegado o carácter esporádico das funções exercidas, assim como não ter sido alegado que essas funções estejam funcionalmente ligadas à categoria de assistente administrativo. Invoca ainda a violação do disposto no artigo 35°, da Lei n° 66-B/2012, de 31 de dezembro, que manteve em vigor a proibição de todos os atos que consubstanciassem valorizações remuneratórias, e a igual violação do princípio da separação de poderes, neste caso porque a procedência da ação estaria dependente da reclassificação do representado pelo Autor, a qual não foi autorizada pela entidade demandada, por não terem sido demonstradas as necessárias habilitações académicas.
35. A questão a decidir passa por saber se possuindo o associado do Autor a categoria profissional de assistente administrativo, cuja atividade exerce na Missão Permanente de Portugal junto da ... desde 03 de março de 1992, exercendo também a partir dessa data as funções de técnico de ..., tem direito a auferir, por força do disposto nos artigos 113.º, n.º2 e 114.º, ambos do RCTFP, a retribuição correspondente ao exercício das funções de técnico de ..., e em consequência, que lhe sejam pagas as respetivas diferenças de retribuição entre o que recebeu e o que deveria ter-lhe sido pago, como foi entendido por ambas as instâncias, ou se, como entende o Recorrente tais disposições são inaplicáveis ao caso trazido a juízo.
Sobre esta questão, prefigura-se-nos que assiste razão ao Recorrente, tal como também foi o entendimento do Senhor Procurador-Geral expendido no douto parecer que emitiu ao abrigo do artigo 146.º/1 do CPTA, junto aos presentes autos.
Vejamos
36. O artigo 113.º do RCTFP, dispõe que:
«1- O trabalhador deve, em princípio, exercer funções correspondentes à atividade para que foi contratado.
2- A atividade contratada não prejudica o exercício, de forma esporádica, das funções que lhe sejam afins ou funcionalmente ligadas, para as quais o trabalhador detenha a qualificação profissional adequada e que não impliquem desvalorização profissional.
3- O disposto no número anterior confere ao trabalhador, sempre que o exercício das funções acessórias exigir especiais qualificações, o direito a formação profissional não inferior a dez horas anuais.
4- A entidade empregadora pública deve procurar atribuir a cada trabalhador, no âmbito da atividade para que foi contratado, as funções mais adequadas às suas aptidões e qualificação profissional».
Por sua vez, o artigo 114.º, sob a epígrafe “Efeitos remuneratórios” prevê que “A determinação pela entidade empregadora pública do exercício de funções a que se refere o n.º2 do artigo anterior confere ao trabalhador o direito a auferir pelo nível remuneratório imediatamente superior àquele por que aufere que se encontre previsto na categoria a que correspondem aquelas funções».
37. A letra da lei é o primeiro elemento hermenêutico a considerar pelo intérprete na determinação do sentido e alcance com que determinada norma deve valer, não podendo prevalecer um sentido da norma que não tenha na sua letra um mínimo de suporte.
Sendo este o ponto de partida para o intérprete, o sentido objetivo a extrair da literalidade do artigo 113.º do RCTFP, mormente, para o que interessa a este recurso, é do que as funções para as quais um trabalhador foi contratado, não lhe vedam a possibilidade de, por decisão da sua entidade empregadora, desempenhar funções diferentes, desde que:
(i) As funções sejam afins ou funcionalmente ligadas àquelas para cuja atividade o trabalhador foi contratado;
(ii) O trabalhador detenha a qualificação profissional adequada;
(iii) As funções não impliquem desvalorização profissional;
(iv) Sejam exercidas de forma esporádica.
38. Verificados estes pressupostos, o artigo 114.º do RCTFP «confere ao trabalhador o direito a auferir pelo nível remuneratório imediatamente superior àquele por que aufere que se encontre previsto na categoria a que correspondem aquelas funções».
Como bem se refere no voto de vencido que consta do acórdão recorrido « este artigo está previsto para o exercício de funções referentes à mesma carreira, ainda que inerentes a categoria distinta [caso das carreiras pluricategoriais, como a de assistente técnico], razão pela qual o artigo 114.º do RCTFP se refere apenas à categoria a que correspondem aquelas funções, e não a carreiras, permitindo-nos concluir que não se pretende regular o desempenho de funções completamente distintas, inerentes a carreiras distintas, mas antes a categorias diferentes, dentro da mesma carreira, já que para tal desempenho inerente a distintas carreiras está prevista a possibilidade de proceder a uma reclassificação profissional…» .
39. Considerando que os artigos 113º, nº 2, e 114º, ambos do RCTFP- preceitos que foram revogados pela lei n.º 35/2014, de 20/06-, apenas prevêem a possibilidade de ser conferido ao trabalhador o direito a auferir pelo nível remuneratório imediatamente superior àquele por que aufere na eventualidade de lhe serem atribuídas de forma esporádica funções que sejam afins ou funcionalmente ligadas à atividade contratada e para as quais o mesmo detenha a qualificação profissional, ou seja, a possibilidade do exercício esporádico de funções que tenham correspondência com a mesma carreira profissional para a qual o trabalhador fora contratado, não se tendo provado essa factualidade no caso trazido a juízo, naturalmente que esses preceitos não são aqui aplicáveis.
40. Coligida a p.i., verificamos que na situação trazida a juízo não está em causa o facto de o autor não ter provado a factualidade de que depende aplicação daqueles normativos, mas de pretender a aplicação daqueles normativos, alegando factos que afastam ab initio a possibilidade de o seu associado beneficiar da disciplina neles prevista.
O autor, não alegou o caráter esporádico do exercício das funções de técnico de ... pelo seu associado, antes alegou que o mesmo exerce essas funções desde março de 1992. Por outro lado, não alegou o exercício de funções afins ou funcionalmente ligadas com as funções de assistente administrativo do seu associado, antes alegou que desde 03/03/1992 o seu associado tem exercido, na prática, as funções de técnico de ..., ainda que apenas possua a categoria de assistente administrativo.
41. Sobre o que sejam funções afins ou funcionalmente conexas, o Código do Trabalho, atualmente em vigor, no artigo 118.º, n.º3, define-as como «as funções compreendidas no mesmo grupo ou carreira profissional”.
Como refere ANA F. NEVES “Extravasa a atribuição de funções afins a variação funcional, ainda que acessória, que implique o exercício de funções de outra carreira cujo exercício implique uma dada formação académica ou profissional» - cfr. ob. cit. pág. 412.
Quando as funções exercidas pelo trabalhador se inscrevem noutra carreira e/ou categoria ( sendo a carreira pluricategorial), haverá uma variação funcional significativa.
Em suma, na atribuição de funções afins ou funcionalmente conexas, não há variação na categoria/carreira.
42. Nesta senda, tendo presente que vem alegado, e provado, o exercício pelo associado do autor, a título permanente predominante, de funções que não são afins nem funcionalmente ligadas com as da respetiva categoria profissional, assiste razão ao Recorrente quando assaca ao acórdão recorrido erro na interpretação e aplicação do quadro normativo previsto no RCTFP ao convocar a aplicação das disposições dos artigos 113º, nº 2 e 114º, desse diploma.
43. No caso trazido a juízo, o exercício de facto de funções que correspondem a diferente carreira para a qual o associado do autor fora contratado, apenas seria de modo a permitir ao associado do Autor a possibilidade de transitar para a carreira de técnico de ... mediante o recurso ao mecanismo da reclassificação e reconversão, então prevista pelo Decreto-Lei nº 497/99, de 19 de Novembro, se verificados os respetivos pressupostos, que corresponde grosso modo ao atual regime da mobilidade intercarreiras, e da consequente possibilidade da consolidação da mobilidade.
44. A consideração expendida no acórdão recorrido de que «não faria sentido dar tratamento mais favorável a trabalhador que desempenhasse as mesmas funções a título esporádico, como decorreria da aplicação descontextualizada e literal do Art.º 114.º, n.º2, do RCTFP», para concluir que esse regime tem, por maioria de razão, de aplicar-se quando estejam em causa funções exercidas de forma regular, não pode acolher-se.
45. É um cânone hermenêutico incontornável, o princípio de que o interprete deve presumir que o legislador se soube exprimir corretamente.
Assim, se o legislador estabeleceu os pressupostos que constam do artigo 113.º, n.º2, do RCTFP para que um trabalhador que tenha sido contratado para o exercício de determinada atividade possa exercer outras funções, entre os quais se exige, para que o trabalhador possa ser retribuído por essas funções nos termos do artigo 114.º do mesmo diploma, que essas outras funções assumam uma natureza esporádica, não pode o interprete, pura e simplesmente, ultrapassar essa imposição legal com o argumento de que uma solução dessas não faz sentido ou faz mais sentido quando se esteja perante funções com caráter regular, sem qualquer outra explicação. Na nossa perspetiva, a solução que resulta daqueles preceitos legais faz todo o sentido.
Para tanto, basta começar por refletir sobre a previsão normativa do n. º1 do artigo 113.º do RCTFP, onde se estabelece que «1-O trabalhador deve, em princípio, exercer funções correspondentes à atividade para que foi contratado», para logo se compreender o regime que resulta do disposto no n.º2 do mesmo preceito e do artigo 114.º do mesmo diploma.
É que, se o legislador pretende que o trabalhador exerça as funções correspondentes à atividade para a qual foi contratado, em regra, na sequência de um procedimento concursal, não pode pactuar com a criação de situações que no plano fático boicotem esse objetivo.
O facto de o legislador do RCTFP ter permitido a possibilidade de um trabalhador contratado para o exercício de funções relativas a uma determinada atividade, ser colocado no exercício esporádico de outras funções, com direito a ser remunerado se verificadas as demais condições previstas no n.º 2 do artigo 113.º desse diploma, não consente que essa remuneração assista ao trabalhador quando exerça tais funções com regularidade.
46. Uma tal possibilidade não foi prevista pelo legislador, porque não foi querida pelo mesmo. Para essas situações, em que o trabalhador exerce funções próprias de outra carreira e/ou categoria, de forma não esporádica, o legislador tem outros mecanismos que, ao tempo, passavam pela reclassificação do trabalhador e que agora se resolvem através do mecanismo da mobilidade intercarreiras, tudo de modo a evitar que se constituam situações de facto que se perpetuem no tempo, sem o devido enquadramento legal, afetando, quiçá, o direito de outros trabalhadores a aceder a esse “posto de trabalho”.
Como bem refere ANA F. NEVES «3.Seja para evitar desequilíbrios remuneratórios, seja para preservar a transparência em matéria de recrutamento, seja ainda para não afetar os direitos dos outros trabalhadores, relativos à possibilidade de ocupação concorrencial dos postos de trabalho, o trabalhador deve e tem o direito de desempenhar as funções correspondentes ao posto de trabalho para que foi recrutado ou que ocupe ao abrigo de título jurídico adequado»- cfr. “DIREITO DO EMPREGO PÚBLICO LOCAL”, Vol. I, AEDREL, Braga/2020, pág.408.
Neste sentido, veja-se o disposto no artigo 82.º, n.º1 da atual LTFP (aprovada pela Lei n.º 35/2014, de 20/06, que revogou o RCTFP), onde se estabelece que “[o] empregador público deve procurar colocar o trabalhador no posto de trabalho mais adequado às suas aptidões e qualificação profissional, dentro da carreira e categoria a que pertence ou que serve de referencial para o exercício das suas funções”.
Como bem diz José Manuel López Gómez, a colocação do trabalhador no exercício de funções diferentes pode importar uma “violação dos direitos de terceiros, que se tivessem conhecido [que o posto de trabalho era outro] poderiam ter concorrido”-cfr. in La relacion laboral especial de empleo público, Thomson-Civitas, 2009.
47. Daí que, além da interpretação extensiva do art.º 113.º, n.º2 e 114.º do RCTFP no sentido de se conferir ao trabalhador a remuneração correspondente às funções que aquele exerce em termos permanentes (que não apenas a título esporádico), não ter acolhimento no elemento gramatical desse preceito, a mesma esbarra ainda quando se atenta no respetivo elemento teleológico, ou seja, quando se considere o propósito prosseguido pelo legislador com essa estipulação.
Quando se verifique que o trabalhador exerce funções afins ou funcionalmente conexas com a atividade para as quais foi contratado, mas a título permanente, tanto basta para que não possa ser-lhe aplicável, ao tempo em que vigorava o RCTFP, o disposto no artigo 114.º desse diploma.
48. O exercício de funções diferentes daquelas para que o trabalhador foi contratado, exercidas de modo regular e não meramente esporádico, consubstancia a satisfação de necessidades permanentes do serviço por trabalhador que não foi contratado para esse efeito. Logo por este prisma, percebe-se que o legislador não confira ao trabalhador nessa situação o direito a ser remunerado por essas funções, porque tal traduzir-se-ia na tutela de situações de facto à margem das regras de acesso ao emprego público, podendo traduzir-se num modo de acesso de facto a uma determinada categoria profissional, quiçá, sem os necessários requisitos legais para o trabalhador as poder exercer e em violação de direitos de terceiros que, eventualmente, num concurso público sujeito a concorrência, estariam mais capacitados para as exercerem.
49. Finalmente, dir-se-á ainda que, salvo melhor opinião, essa pretensão, não podia ser deferida ao abrigo do princípio de “a trabalho igual salário igual” previsto no artigo 59.º, n.º1, al. a) da CRP, posto que, uma situação de “trabalho igual”, exige que o mesmo seja prestado por trabalhador que reúna as necessárias habilitações legais.
Para que seja devido salário igual é necessário que o trabalho desenvolvido seja igual, o que não sucede quando esse trabalho seja prestado por quem não dispõe dos requisitos habilitacionais exigidos para o exercício das funções pelas quais pretende ser pago.
Como referem JORGE MIRANDA E RUI MEDEIROS, «VII- O artigo 59.º, n.º1, alínea a), na síntese do Ac. n.º 584/98 “ impõe que a remuneração do trabalho obedeça a princípios de justiça. Ora, a justiça exige que quando o trabalho prestado for igual em quantidade, natureza e qualidade seja igual a remuneração. E reclama (nalguns casos, apenas consentirá) que a remuneração seja diferente, pagando-se mais a quem tiver melhores habilitações ou mais tempo de serviço. Deste modo se realiza a igualdade” - cfr. in CONSTITUIÇÃO PORTUGUESA ANOTADA, Tomo I, 2.ª Edição, Coimbra Editora, pág. 1151.
Ora, na situação em juízo, o Autor não alegou, e como tal não provou, que fosse titular das habilitações legalmente exigidas para o exercício das funções de técnico de
Como tal, também por este prisma, não podia ser-lhe reconhecido o direito a obter o pagamento dos créditos salariais que reclama.
Decorre do que se vem dizendo, que se impõe concluir pela procedência do presente recurso.
IV- DECISÃO
Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal em conceder provimento ao presente recurso de revista, e em consequência, revogam o acórdão recorrido e julgam a ação improcedente, absolvendo o réu dos pedidos formulados.
Custas pelo autor, ora recorrido, em todas as instâncias, por delas não estar isento, atento o disposto na h) do artigo 4.º do RCP e artigo 310.º, n.º3 do RCTFP.
Lisboa, 6 de novembro de 2024. – Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) - José Francisco Fonseca da Paz - Pedro José Marchão Marques.
