Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo
I. RELATÓRIO
1. AA, com os sinais dos autos, intentou a presente ação administrativa especial contra o Instituto da Segurança Social, I.P. (doravante, ISS, I.P.) tendo em vista a anulação da deliberação do Conselho Diretivo do ISS, I.P., datada de 3 de junho de 2013, que lhe aplicou a sanção disciplinar de demissão, bem como a sanção acessória de reposição dos valores que a mesma alegadamente terá anulado ilicitamente.
Para tanto, alegou, em síntese, que não eliminou, de forma ilícita, juros de mora relativos a dívidas à Segurança Social, declarações de remunerações em dívida à mesma entidade, e bem assim, que não anulou dívidas objeto de execução fiscal, sem respaldo legal e em desconformidade com os procedimentos administrativos instituídos.
Refere que, até março de 2003, eram frequentes as duplicações de declarações de remunerações, situação que apenas cessou com a atualização do sistema informático, o qual deixou de gerar tais duplicações a partir dessa data.
Afirma que as anulações efetuadas tiveram sempre como base um processo físico, geralmente iniciado por reclamação formal apresentada pelo contribuinte;
Algumas das anulações que aparecem no relatório final com a A. como operadora, não eram processos seus, tendo apenas colocado em computador o resultado que era de outra colega, o que aconteceu nomeadamente com a sua chefe BB.
Não lhe é possível identificar os autores das ordens e orientações, uma vez que tais instruções advinham de orientações superiores do Diretor Geral e do Diretor de Núcleo, e eram um dado adquirido e uma orientação geral para todas as secções, e que foi o Diretor-Geral quem determinou a realização de trabalho suplementar por parte dos funcionários do Réu, com vista à regularização das duplicações referidas, o que incluiu a anulação de declarações de remunerações, juros de mora e processos executivos.
Assevera que os valores constantes do relatório final padecem de erro material, por se encontrarem expressos em euros quando deveriam estar em escudos.
Reitera que os movimentos descritos no relatório final foram realizados pela Autora sob orientação superior, não tendo atuado por iniciativa própria, para além de não ter retirado qualquer benefício pessoal das anulações em causa, sendo que delas também não resultou enriquecimento de terceiros. Questiona qual poderia ser o seu interesse em proceder à anulação de juros de entidades como o Instituto do Cinema e Audiovisual IP, ou do Metropolitano de Lisaboa, EP, bem como para anular DR´s destas entidades, bem como de outras como sejam a EDP (antes de ser privatizada, anulação de um DR de 2002), Agrupamento vertical de ..., Escola Secundária ..., Agrupamento de Escolas ..., A... (antes de ser privatizada, anulação de DR´s de 2000), e Escola Secundária ..., Freguesia ...? Não tinha nenhum interesse especial, a não ser cumprir as suas funções, que consistem essencialmente em proceder às referidas anulações, porque originadas em duplicações efetuadas pelo sistema informático.
Considera que o procedimento disciplinar enferma de nulidade insuprível, por não terem sido juntos aos autos os processos que deram origem às anulações efetuadas, o que configura a omissão de uma diligência essencial à descoberta da verdade.
Refere que no relatório final é dito que se encontra sobejamente comprovado que houve «enriquecimento de terceiro», quando não existe qualquer prova de que as anulações realizadas tenham sido erradamente feitas, ou seja, sem estar provado que os contribuintes devessem os valores que foram anulados;
Contesta que tenha existido nenhum enriquecimento de terceiros, desde logo, porque para tal teria de ocorrer o correspondente empobrecimento da esfera da SS, o que não aconteceu, porque o que foi anulado correspondia a duplicações geradas pelo sistema.
Conclui que o ato impugnado padece de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, infringindo o disposto nos artigos 3.º e 26.º do Estatuto Disciplinar, bem como o direito fundamental de acesso à função pública, consagrado no n.º 2 do artigo 47.º da Constituição da República Portuguesa. E ainda de vício de forma, por preterição da audiência prévia e ausência de fundamentação adequada.
2. O Réu contestou a ação, defendendo-se por impugnação, pugnando pela improcedência da ação e pela manutenção da decisão punitiva, com a sua consequente absolvição da instância.
Para tanto alegou, em síntese, que Autora foi alvo das medidas sancionatórias aplicadas no âmbito do processo disciplinar que lhe foi instaurado, por se ter apurado que a mesma realizou 1119 operações ilícitas no Sistema de Informação da Segurança Social- Sistema Integrado de Conta Corrente (SISS-SICC) através do seu utilizador ..., 736 operações referentes a anulação de processos de execução fiscal relativos a contribuições em dívida, 271 operações de anulação relativas a juros de mora e 112 operações de anulação concernentes a declarações de remuneração.
Sustenta que as «penas aplicadas» encontram a sua fundamentação na prova produzida nas diversas fases do processo ... n.º ...13... e na informação ...13, de 27/05, do DRH/NAJC, e que, contrariamente ao que a A. sustenta, no relatório final do processo disciplinar foram objeto de análise todas as questões que a mesma suscitou na sua defesa.
A Autora limitou-se a alegar, sem comprovar, nulidades relativas à falta de prova quanto às infrações de que foi acusada e punida disciplinarmente, bastando a mera consulta aos autos de processo disciplinar n.º ...13... para se constatar que foi feita prova inequívoca da prática pela Autora das 1119 infrações disciplinares vertidas no relatório final do PD.
Assevera que fez prova dos procedimentos ilícitos imputados à Autora, que a mesma admite ter realizado nos artigos 22.º, 27º e 28º da p.i., que foram assegurados todos os direitos de defesa da autora, não tendo a mesma exercido o direito a consulta do processo ou pedido a confiança do mesmo, estando todas as infrações pelas quais foi punida provadas pelos registos informáticos, constantes do sistema informático SISS-SICC de gestão de contas correntes de contribuintes da SS, que fazem prova plena das operações ilícitas de anulação de participações de dívida para execução fiscal, juros de mora e de declaração de remunerações, devidamente identificados quanto às circunstâncias de tempo, modo e lugar
Tais infrações causaram grave prejuízo ao sistema público de Segurança Social, defraudando os seus cofres, bem como grave prejuízo aos contribuintes a cujas contas correntes foram retirados valores de contribuições corretamente pagos e registadas, com vista a sustentar operações ilícitas de anulação das participações para execução fiscal dos contribuintes referidos no Relatório Final, tudo no valor de € 14.185.559,00.
Esses factos constituem também infração penal, preenchendo os elementos constitutivos do crime de peculato, e com o seu cometimento a Autora atuou em total incumprimento dos seus deveres funcionais, atentando gravemente contra o interesse público e a dignidade e prestígio da função, norteando-se pela defesa de interesses de terceiro e inviabilizando a manutenção da relação funcional passível de aplicação da pena de demissão por verificação do disposto na alínea o) do n.º1 do artigo 18.º do EDTFP
Concluiu, pugnando pela improcedência da ação e pela confirmação da «decisão punitiva».
3. Após várias ocorrências processuais, o TAF de Almada, em 05 de novembro de 2019, proferiu saneador – sentença por via do qual julgou a presente ação procedente, e anulou a deliberação impugnada.
4. Inconformado, o ISS, IP apelou do saneador-sentença para o Tribunal Central Administrativo Sul, que, por acórdão de 16 de outubro de 2024, confirmou integralmente o decidido em primeira instância.
5. Novamente inconformado, o Recorrente - ISS, IP-, veio interpor recurso de revista para este Supremo, ao abrigo do disposto no artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para o que apresentou alegações, que finalizou com a formulação das seguintes conclusões:
«1- DA ADMISSIBILIDADE DO RECURSO DE REVISTA EXCECIONAL PARA UMA MELHOR APLICAÇÃO DO DIREITO E POR ESTAR EM CAUSA A APRECIAÇÃO DE UMA QUESTÃO QUE, PELA SUA RELEVÂNCIA JURÍDICA E SOCIAL, SE REVESTE DE IMPORTÂNCIA FUNDAMENTAL: verifica-se que a questão sub judice é nova no seio do Recorrente, impondo-se a sua correta resolução, dado que poderão verificarem-se casos análogos que atentem contra o erário e financiamento públicos, nomeadamente a verificação e cumprimento das obrigações dos contribuintes do sistema de segurança social, revestindo, assim, relevante interesse comunitário.
2- No ano de 2013, a A. inconformada com a deliberação do Conselho Diretivo, de 03.06.2013, que lhe aplicou a pena disciplinar de demissão e acessoriamente a reposição dos valores das contribuições ilicitamente por si anulados, interpôs ação administrativa contra o ISS, IP, impugnando a referida deliberação, com vista à declaração de nulidade ou anulabilidade do ato, bem como à sua suspensão.
3- Por sentença proferida em 05.11.2019, o TAF de Almada entendeu anular a deliberação impugnada, considerando existir o vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto relativamente à pena de demissão e de direito relativamente à fundamentação da inviabilidade da relação funcional e à aplicação da pena acessória de reposição das quantias anuladas, por não se verificar “(...) mínima ou remotamente provado, dos autos disciplinares, qualquer tipo de intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito.”, sendo a fundamentação do ora Recorrente “(...) espúria e totalmente insuficiente para justificar a referida intenção de benefício económico ilícito, pois não assenta em quaisquer factos, apenas em suposições e deduções (...) sem qualquer aparente contacto com a realidade.”,
4- Nem ter sido produzido “(...) qualquer juízo de prognose de inviabilidade da persistência da relação funcional, nem aduz quaisquer factos que consubstanciem essa inviabilidade, limitando-se a remeter, sem tecer mais considerações, para os factos praticados pela Autora, o que consubstancia uma flagrante violação do norma constante do n.º 1 do artigo 18.º do EDTAFP (...)”, carecendo a aplicação da pena acessória “(...) de qualquer base legal atendível.”, não tendo sido invocado, nem provado “(...) que a Autora tenha recebido qualquer quantia, pelo que é totalmente inadmissível a aplicação da pena de reposição, ainda que se possam inferir prejuízos causados na esfera da Entidade Demandada.”.
5- Ou seja, o TAF de Almada concedeu provimento ao pedido de anulação formulado pela A.
6- Ora, face à decisão proferida, o Réu ISS, IP recorreu para o TCAS.
7- Por acórdão proferido em 16.10.2024, o douto TCAS decidiu manter o decidido pela 1.ª Instância, sufragando a posição do TAF de Almada.
8- Efetivamente, conclui o TCAS que:
“I. Não é ao arguido que incumbe demonstrar a sua inocência, a qual se presume [artigo 32º, n.º 2 da CRP]; ao invés, é antes à entidade detentora do poder disciplinar que cabe o ónus da prova dos factos constitutivos da infração,
II. Em sede disciplinar, pese embora a fundamentação da decisão disciplinar não revista o mesmo grau de exigência que é reclamada no âmbito da decisão penal, é exigível que a fundamentação da decisão punitiva se apresente dotada de suficiente robustez para que o Tribunal possa julgar como provados os factos configuradores da prática da infração pelo arguido,
III. Quanto à obrigação de restituição, enquanto pena acessória, ela está associada aos efeitos previstos pelo artigo 81.º do EDTAFP, pelo que, tal como a decisão recorrida, o seu fundamento tem de estar enquadrado Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, que estabelece o regime da administração financeira do Estado (doravante, “RAFE”), mas que se reporta a quantias recebidas ilicitamente.”
9- Ora, com a devida vénia, não pode o ora Recorrente concordar com a manutenção da decisão proferida pelo TAF de Almada, considerando a existência do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito, determinando assim a anulação da deliberação do Conselho Direito de 03.06.2013 que determinou a aplicação da pena de demissão e a acessória na obrigação de restituir os valores ilicitamente anulados.
10- Descurando que a decisão recaída sobre a Recorrida, no âmbito do processo disciplinar e que originou a deliberação do Conselho Diretivo, assentou em prova documental existente em sede dos processos de inquéritos n.ºs ...5, ...6 e ...7/2012/..., e que deram lugar ao processo disciplinar.
11- Aliás, nem se consegue compreender, como é que o acórdão ora proferido pelo TCAS, pode admitir a ideia de tal vício, quando é patente que a conduta da Recorrida se subsumiu a registos ilícitos de anulação de valores de dívida de contribuintes na aplicação informática SISS-SICC (sistema informático de gestão de contas correntes de contribuintes da Segurança Social),
12- E, como tal, o extraído de tal sistema, constitui-se como evidências objetivas, prova documental da prática pela Recorrida de diversos movimentos que deram origem à anulação de valores devidos por diversos contribuintes (pessoas singulares e coletivas) à segurança social e constantes das suas contas correntes, que totalizaram o valor total de €14.185.512,59.
13- Desta forma, salvo o devido respeito por opinião divergente, é entendimento do ora Recorrente que o douto acórdão de que se recorre, ao ter mantido a decisão proferida pelo TAF de Almada, enferma de erro de julgamento, ao não configurar fundamentada e provada a decisão punitiva que recaiu sobre a Recorrida e ao configurar que a obrigação de restituição, apenas se reporta a quantias que sejam recebidas ilicitamente.
14- Motivos pelo qual, deverá o presente recurso ser admitido, sendo a decisão desse Colendo Tribunal claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, nos termos do art.º 150º do CPTA, assumindo ainda relevância jurídica e social.
15- Indo ao encontro deste Colendo Tribunal, como se refere no Acórdão proferido em 27.02.2008, processo n.º 0145/08, disponível in www.dgsi.pt, que decidiu: «(...) o recurso de revista é de admitir, atenta a sua particular relevância social, já que está em causa a apreciação da decisão do TCA que julgou improcedente a acção administrativa especial que visava obter a anulação do acto punitivo, que aplicou a pena disciplinar de demissão ao Recorrente, sendo que se trata aqui de medida sancionatória “expulsiva”, que tem um especial impacto comunitário, acabando por ultrapassar de modo relevante os contornos da situação individual analisada no já mencionado aresto.
16- E no Acórdão de 30.09.2014, processo n.º 01012/14, disponível in www.dgsi.pt, no qual se determinou: «3. A aplicação da pena de demissão, a mais grave na escala das sanções disciplinares, é especialmente relevante no capítulo da disciplina das organizações. Uma pena expulsiva, consubstanciando um juízo de desvio intolerável às regras de funcionamento do serviço, assume normalmente um impacto excepcional na organização onde ocorre e, por vezes, no meio social envolvente, tendo quase sempre consequências muito profundas do ponto de vista pessoal do arguido e sua família. Esta formação tem considerado, nos litígios respeitantes à aplicação destas penas, ser aconselhável, em princípio, que possam ser submetidos ao STA, com vista a assegurar uma reapreciação da matéria de direito justificada pelo particular impacto social que, usualmente, está ligado à sua aplicação (cfr., entre outros, acs. de 27-02-08 - P. 0145/08; de 15-10-2008 - P. 0817/08, de 01-07-2010 - P. 0516/10, 24/2/2011 - P. 0103/11, 10/7/2013 – P. 0197/13 e de 5/12/2013 – P. 0147/13).»
17- Lê-se no acórdão de que se recorre que “Por tudo quanto vem de ser exposto, acordam os Juízes do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso, por não provados os seus fundamentos e em manter a sentença recorrida”. (sublinhado nosso)
18- Ora, ao manter a sentença recorrida, smo, o douto acórdão fez “tábua rasa” da prova documental junta ao processo disciplinar e que, inegavelmente, aponta para a legalidade da deliberação aqui em crise.
19- Porquanto, ante a matéria dada como assente e provada, se extrai claramente e se reitera nesta sede, que a deliberação do Conselho Diretivo que determinou a aplicação da decisão punitiva e a pena acessória é legais, inexistindo o imputado vício de violação de lei por erro sobre os pressupostos de facto e de direito, tendo a deliberação sido proferida em respeito das normas do EDTFP que regem a matéria em apreciação.
20- Impondo-se que o TCAS deveria ter proferido decisão diferente.
21- Assim, em primeiro lugar, mantendo-se inalterada a factualidade dada como provada, nos termos do artigo 150.º do CPTA, resulta que a Recorrida no período de ../../2007 a ... ... 2010 exerceu funções na ... e de ... ... 2010 a ... ... 2011 exercido funções de ... do Centro Distrital ..., tendo contra a mesma sido instaurado processo disciplinar em 08.01.2013, face à factualidade constante nos relatórios finais dos processos de inquérito n.ºs ...5, ...6 e ...7 de 2012, instruídos pelo ... (factos provados C), D) e E)).
22- Resultando da acusação proferida no âmbito do processo disciplinar que entre ../../2007 e ../../2011, a Recorrida eliminou em sistema SISS-SICC, da conta-corrente de diversas entidades, juros de mora, declarações de remunerações e anulado várias dívidas participadas para execução fiscal utilizando ilicitamente a “operação de compensação de débito em execução fiscal" com contribuições pertencentes a outros contribuintes e a “operação de estorno”, sem suporte legal e contra os procedimentos instituídos no seio do Recorrente, causando um prejuízo direto ao ISS, IP no valor de catorze milhões, cento e oitenta e cinco mil, quinhentos e doze euros e cinquenta e nove cêntimos, correspondendo à pratica de mil, cento e dezanove infrações disciplinares pela violação dos deveres funcionais de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade e zelo (facto provado H)).
23- E do relatório final que a Recorrida não negou a autoria dos movimentos, nem contestou nenhuma das infrações disciplinares, verificando-se preenchida a culpabilidade (dolo direto) e a ilicitude demonstradas pelos vários movimentos/operações feitos pela Recorrida e registados no sistema SISS-SICC, através do seu utilizador/perfil informático ...,
24- Causando um grave prejuízo ao Recorrente, ao Sistema Público de Segurança Social e ao Estado Português, defraudando os cofres da segurança social, com a anulação de participações fiscais e um grave prejuízo aos contribuintes a quem foram retirados valores de contribuições e que sustentaram as operações ilícitas de anulação de participação de dívidas para execução fiscal a vários contribuintes,
25- Determinando que à Recorrida fosse aplicada a pena disciplinar de demissão, nos termos e para os efeitos do artigo 18.º, n.º 1, al. o) e artigo 90.º, n.º 1, al. d) do EDTFP, dada a violação dos deveres funcionais consagrados e punidos nos termos do artigo 3.º, n.º 2 al. a), b), c), e) e g), n.ºs 3, 4, 5, 7 e 9 e artigos 4.º, 8.º, 9.º e 18.º e ss. do EDTFP e a existência de circunstâncias agravantes especiais, nos termos do artigo 24.º, n.º 1, al. g), b) e c) e n.º 4, do EDTFP (facto provado M)).
26- Perante a materialidade dos factos e a prova documental recolhida e obtida no SISS-SICC, foi possível fundada e concretamente imputar à Recorrida a prática de conduta dolosa em prejuízo do Recorrente, como também de vários contribuintes cujas contas correntes regularizadas foram utilizadas em benefício de contribuintes devedores.
27- Existindo nos autos disciplinares, factualidade provada integradora da prática de infrações disciplinares que à Recorrida foram apontadas, havendo correspondência, entre a factualidade e o direito.
28- E que, o TAF de Almada veio a considerar ao referir que: “Ora, resulta da matéria provada que da decisão consta a fundamentação da inviabilidade da manutenção da relação funcional (...) (alínea M) e N) da matéria assente), respeitando “(...) a fundamentação do ato em crise (...) os requisitos constantes do artigo 125.º do CPA (...)”, sendo “(...) expressa e explicita (...) clara, coerente e completa (...)”.
29- E que “Como resulta do probatório, a Autora praticou os factos imputados pela Entidade Demandada (alíneas M) e N) da matéria assente), o que não nega, como decorre do artigo 27.º da respetiva petição inicial.”, sendo “(...) inegável que os factos praticados pela Autora lesaram os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhe cumpria, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar.”
**negrito e sublinhado nossos
30- Assim, é evidente que em sede do processo disciplinar, foram apurados diversos factos conducentes à prática pela Recorrida de uma conduta dolosa para que pudesse ser-lhe aplicável uma pena de demissão e acessoriamente a pena de obrigação de restituir, tendo a Recorrida admitido a sua prática, na petição inicial.
31- Mostrando-se, que através do seu utilizador devidamente identificado ..., a Recorrida em sistema SISS-SICC, anulou ilicitamente juros de mora devidos por diversos contribuintes à Segurança Social, no valor total de € 75.258,81, realizando 271 movimentos, anulou ilicitamente declarações de remunerações mediante “operação estorno de DR” eliminando 112 registos de declarações no valor total de €12.840.024,33 e anulou ilicitamente dívidas instauradas em processos de execução fiscal, mediante “operação de compensação de DEF (Débito em execução fiscal)” com contribuições pertencentes a outros contribuintes e a “operação de estorno”, no valor total de €1.270.229,45, realizando 736 registos.
32- Totalizando a anulação de dividas no valor total de € 14.185.512,59 (catorze milhões, cento e oitenta e cinco mil, quinhentos e doze euros e cinquenta e cinquenta e nove cêntimos).
33- Pelo que, não poderia o TAF de Almada, nem o TCAS descurar a prova documental existente.
34- Concluindo, erradamente pela existência de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto e de direito.
35- Neste sentido, veja-se o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 16.03.2017, processo n.º 0343/15, disponível in www.dgsi.pt: “V. O dever de fundamentação traduz-se num conceito relativo, pois tem a ver com a natureza, exigência e singularidades do «acto» em causa, sendo verdade que num acórdão punitivo, de natureza disciplinar, o «essencial» é que estejam lá os factos relevantes para integrar as condutas nas infracções imputadas ao arguido, com a clareza e lógica indispensáveis para ele entender tal imputação, e, entendendo, poder reagir-lhe;
V. O «erro sobre os pressupostos de facto», traduz-se na divergência entre os factos que a entidade administrativa teve em conta para decidir como decidiu, e a sua real ocorrência;
VI. O «erro nos pressupostos de direito», traduz-se na inadequação do regime jurídico e normas jurídicas aplicadas pela entidade administrativa à base factual convocada; (...)”
36- Existindo prova no processo disciplinar da realização dos movimentos de anulação de dívidas pela Recorrida, estando legitimada a aplicação da pena de demissão e a obrigação de aquela ressarcir os valores anulados aos cofres públicos.
37- Cumprindo-se, assim, e na senda de entendimento jurisprudencial que: “O tipo legal da infracção disciplinar que conduz à aplicação da pena de demissão exige, além do mais, que o funcionário com a conduta que lhe é imputada vise obter, si ou para terceiro, benefício económico ilícito, competindo ao titular do poder disciplinar o ónus da prova dos factos constitutivos da infracção, sendo que a punição disciplinar tem que assentar em factos que permitam um juízo de certeza sobre a prática da infracção pelo arguido” e “a prova coligida no processo disciplinar tem que legitimar uma convicção segura da materialidade dos factos imputados ao arguido, para além de toda a dúvida razoável”, vide Acórdão de 14-03-96, Proc. n.º 28264 e Acórdão de 17.05.2001, Proc. n. 40528.
38- Mais se acrescenta que, a Recorrida fora já condenada em 12.05.2015, a uma pena de três anos de prisão (suspensa na sua execução) e ao pagamento de quantias ao Recorrente, em sede de processo crime, pela prática dos mesmos factos, no âmbito da ação n.º ...88/11.5..., que correu termos no Juiz ..., da ... Seção Criminal ..., do Tribunal Judicial da Comarca ... e cuja decisão foi já transitada em julgado – documento n.º 1 que ora se junta e se reproduz para os devidos efeitos legais.
39- Denotada a existência de erro de julgamento no acórdão de que ora se recorre, o objeto do presente recurso mostra-se de relevância jurídica e social suficiente para a sua admissão, em molde a uma análise da themata pelo Colendo Tribunal (órgão de cúpula da justiça administrativa) para uma melhor aplicação do direito.
40- Devendo decidir-se pela inexistência dos vícios apontados, mantendo-se a deliberação do Conselho Diretivo que determinou a aplicação da pena de demissão e a obrigação de restituição do valor ilicitamente anulado.
Termos em que, e com o douto suprimento de Vss. Excelências:
deverá ser aceite e dado provimento ao presente recurso, revogando-se o douto acórdão em crise por outro que não se encontre ferido de ilegalidade(s), com todas as legais consequências,
por ser da mais elementar e sã JUSTIÇA!»
6. Não foram produzidas contra-alegações.
7. A revista foi admitida por Acórdão da Formação Preliminar deste Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de fevereiro de 2025 e que se transcreve na parte que interessa:
“(…)
A autora da ação - então dita «especial» - demandou o ISS «pedindo» ao tribunal que declarasse nula, ou anulasse, a deliberação do respetivo Conselho Diretivo, datada de 03.06.2013, que lhe aplicou a sanção disciplinar de demissão, e, acessoriamente, a obrigação de repor os valores ilicitamente anulados. As sanções disciplinares aplicadas advêm da autora - alegadamente - ter eliminado - entre ../../2007 e ../../2011 - da conta-corrente de diversas entidades, juros de mora, declarações de remunerações, e, ainda, ter anulado várias dívidas participadas para execução fiscal, utilizando, ilicitamente a operação de «compensação de débito em execução fiscal» com contribuições pertencentes a outros contribuintes e a operação de «estorno», tudo isto sem qualquer suporte legal e contra os procedimentos instituídos, tendo com os atos praticados causado um prejuízo direto à segurança social, e a diversos contribuintes, no valor global de 14.185.512,59€, o que corresponde à prática de mais de 1119 infrações disciplinares, por violação ilícita dos deveres de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade, zelo, tendo sido advertida que incorria na pena disciplinar de demissão - artigos 18º, n°1 alínea o), 90°, n°1 alínea d), do EDTFP, dada a violação dos deveres funcionais previstos e punidos nos termos dos artigos 3º, n°2 alíneas a), b), c), e) e g), nºs 3, 4, 5, 7 e 9, e 4°, 8°, 9° e 18° do EDTFP, e a existência de circunstâncias agravantes especiais, nos termos do artigo 24°, n°1 alíneas g), b) e c), e n°4, do EDTFP.
(…) não obstante os tribunais de instância terem decidido no mesmo sentido, temos como certo que a pretensão de revista da autora da ação deverá ser admitida. Efetivamente trata-se de «questão» sensível, com evidente repercussão na postura de funcionários perante dinheiros públicos, e que, acima de tudo, se mostra abordada pelas instâncias, e mormente pelo acórdão recorrido, de uma forma pouco credível, a necessitar de revista por parte do órgão máximo da jurisdição.
(…)”.
8. Notificado nos termos do artigo 146º, nº 1 do CPTA, o Magistrado do Ministério Público, nada veio dizer.
9. Com prévia dispensa de vistos legais, vão os autos à Conferência para julgamento.
II- QUESTÕES A DECIDIR
10. Tendo em conta as conclusões das alegações apresentadas pela Recorrente - as quais delimitam o objeto de cada um dos recursos, nos termos dos artigos 635.º, nº 4 e 639.º, n.º 1 do CPC, ex vi, artigos 1.º e 140.º n.º 3 do CPTA (sem prejuízo de eventual matéria de conhecimento oficioso) - , está em causa:
b. 1. aferir da admissibilidade legal da junção de documento na presente fase processual- com as alegações do recurso de revista;
b. 2.aferir se o acórdão recorrido, que acolheu integralmente o decidido no saneador-sentença, enferma de erro de julgamento ao considerar que a deliberação do Conselho Diretivo do ISS, I.P., que aplicou à Recorrida a « pena » disciplinar de demissão e a sanção acessória de reposição de valores, padece de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A. DE FACTO
11. Com relevância para a decisão a proferir, as instâncias deram como provada a seguinte matéria de facto:
«A) Entre ../../1973 e ../../2011, a Autora exerceu funções para a Entidade Demandada (cfr. doc. 1 da Petição Inicial (PI) a fls. 27 dos autos);
B) Em 15/11/2001, a sociedade B... Lda., pagou à Entidade Demandada, a título de taxa social única, a quantia de 10.413.932 escudos (cfr. Doc. 2 da PI a fls. 88 dos autos);
C) Durante o período que decorreu entre o mês de ../../2007, até ../../2010, a Autora exerceu funções na ... Demandada (cfr. Doc. 1 da PI a fls. 27 dos autos);
D) Durante o período que decorreu entre o ../../2010 até ../../2011, a Autora exerceu funções de ... do Centro Distrital ... Demandada (cfr. Doc. 1 da PI a fls. 27 dos autos);
E) Em 08/01/2013, por deliberação do Conselho Diretivo da Entidade Demandada, foi instaurado Processo Disciplinar contra a Autora, “com base nos factos constantes da participação consubstanciada nos relatórios finais dos Processos de Inquérito n.º ...5, n.° ...6 e n.° ...7 instruídos pelo ... deste Instituto e nos fundamentos constantes nas Informações n°s ...42 e ...12 e elementos anexos” (cfr. Doc. 1 da PI a fls. 27 dos autos);
F) Em 12/02/2013, foi nomeado como Instrutor o Técnico Superior CC (cfr. Doc. 1 da PI a fls. 27 dos autos);
G) Em 26/02/2013, o Instrutor autuou e deu início à instrução do Processo ... n.° ...13... (cfr. Doc. 1 da PI a fls. 27 dos autos);
H) Em 07/03/2013, foi formalizada a acusação contra a Autora, na qual a Autora foi acusada de, nos períodos entre 25/06/2007 e 26/05/2011, ter eliminado da conta-corrente de diversas entidades juros de mora, declarações de remunerações, e, ainda, anular várias dividas participadas para execução fiscal utilizando ilicitamente a "operação de compensação de débito em execução fiscal" com contribuições pertencentes a outros contribuintes e a "operação de estorno", tudo isto sem qualquer suporte legal, e contra os procedimentos instituídos, tendo com os atos praticados causado um prejuízo direto à Segurança Social, e a diversos contribuintes, no valor de € 14.185.512.59, o que corresponde à prática de mais de 1119 infrações disciplinares, e da violação ilícita dos deveres de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade, zelo e advertida que incorria na pena disciplinar de demissão (cfr. fls. 19 a 66 do PA);
I) Com data de 08/03/2013, o Instrutor dirigiu à Autora o ofício n.º ...63 com cópia da Acusação referida na alínea H) que antecede, para efeitos de dar conhecimento da referida Acusação, de indicar o prazo para exercer o direito de defesa, e indicando o horário em que o processo disciplinar estaria disponível para exame e consulta por parte do mandatário da Autora, com os respetivos elementos de contacto (cfr. fls. 67 do PA);
J) Em 11/03/2013, a Autora recebeu o ofício n.º ...63 (cfr. fls. 68 a 70 do PA);
K) Em 11/03/2013, a Autora exerceu o seu direito de defesa, requerendo a audição da testemunha BB, e referindo que “no âmbito das suas funções e ordens emanadas pelos seus superiores hierárquicos, a arguida corrigia a conta corrente dos contribuintes após reclamação dos mesmos ou na sequência de um pedido de declaração de situação contributiva e, por análise à conta corrente se se verificavam incorreções com existência de dívidas não reais provenientes de duplicação de declarações de remunerações e também pagamentos efetuados com o NIF errado dando origem a créditos noutro contribuinte, razão pelo que, com base em carta do contribuinte justificando com prova documental o engano, era feita a respetiva transferência. (…)
Todos os valores anulados e descritos na presente nota de culpa são constituídos por processos físicos devidamente documentados onde se pode aferir do motivo pelo qual foram anulados.
Importa ainda esclarecer, que os valores eram anulados precisamente porque o próprio sistema informático duplicava as declarações de remunerações, sendo o principal período de Dezembro de 2001 a Março de 2003 e consequentemente criava dívidas ou duplicava-as.
Como tal não é verdade que a arguida tenha prejudicado o seu serviço com as referidas anulações pois tais quantias, na realidade, não eram devidas pelos contribuintes, tal montante monetário nunca poderia entrar nos cofres do Instituto pois não lhe era devido.” (cfr. fls. 75 a 78 do PA);
L) Em 23/04/2013, o Instrutor procedeu à audição da testemunha arrolada na fase de defesa pela Autora, a qual, com relevância para os presentes autos, apresentou as seguintes respostas às perguntas do Instrutor:
“9. Quais eram os objetivos da Secção de Cobranças 4, 5 e 6?
Emissão de declaração de situação contributiva, sendo que a retificação da conta corrente, acabou por ser assumida por todos, pois não havia capacidade de resposta por parte da Análise da Conta Corrente. Havia ainda as restituições e as retificações que o contribuinte vinha reclamar, mas os casos mais complexos eram remetidos para análise, para o serviço de análise de conta corrente
10. Enquanto foi chefe da D. AA algum a vez lhe deu ordem para fazer aquelas operações?
Não diretamente, porque eram orientações superiores do Dr. DD e do Dr. EE. Eram um dado adquirido e uma orientação geral e todas as Secções procediam assim
11. Sendo assim, a caso a caso não podemos imputar as operações concretas realizadas pela arguida e constantes do processo, ao cumprimento de ordens superiores, pois trata-se de uma orientação geral, ou não?
Sim, não se pode dizer que se tratou de ordens superiores, a menos que se vá ver caso a caso se há documentos de suporte, e se foram cumpridas essas orientações. (…)
16. Que tipo de processos físicos existiam na sua secção? Capas não havia. Havia os chamados processos transitórios, que estavam lá 6 meses a um ano, aos quais chamavam os antecedentes, referentes a pedidos de declaração de situação contributiva, e que consistiam num conjunto de documentos que comprovavam os movimentos de análise efetuados. Haviam também as reclamações diretos dos contribuintes que se guardavam. As reclamações entradas na Secção de Processo eram organizadas processualmente no IGFSS.I.P., e remetidas para a secção de análise de contas correntes, não para a secção de cobranças.
17. Sendo a participação de dívidas, para execução fiscal, desmaterializada e realizada automaticamente pelo sistema, havia processos físicos de participações de execuções de dívida?
Não, não havia processo físico relativo a participações de execuções dívida. " (cfr. fls. 83 a 86 do PA);
M) Em 21/05/2013, o Instrutor elaborou o Relatório Final, de cujo teor se extrai, nomeadamente, o seguinte:
«(...)
3- Dos Factos
3.1. No que se refere à Defesa propriamente dita, a Arguida, quer através da sua Resposta quer através da prova testemunhal que carreou para os autos, acabou por confirmar a autoria dos factos que lhe foram imputados, não obstante fazer, por vezes e conforme se enunciará, uma leitura diversa dos mesmos.
(…)
3.1.2. A arguida não nega a autoria dos movimentos mas nega ter anulado dívidas e juros de mora para qualquer proveito próprio, sendo que, não só não logrou provar essa afirmação, bem como, acresce que o facto das infrações apuradas de que é acusada serem passíveis de configurar o crime de burla tributaria, não obriga necessariamente que dessas infrações tenha resultado um beneficio próprio para a arguida, bastando para tal que haja um enriquecimento de terceiro o que se encontra sobejamente comprovado nos autos, bem como, também importa referir de que tal proveito a ter ocorrido não resulta nem poderia resultar diretamente em proveito da arguida, mas sim indiretamente, visto se tratarem de movimentos ilícitos realizados em SISSSICC (Sistema de Informação da Segurança Social - Sistema integrado de Conta Corrente que gere as contribuições para a Segurança Social).
3.1.3- A arguida não contesta nenhuma das infrações de que é acusada em concreto, mas apenas na generalidade e recorrendo aos seguintes argumentos:
a) A arguida sem identificar os autores das ordens e orientações e sem especificar se as referidas ordens eram escritas, ou verbais e sem as juntar aos autos, alega que as infrações foram efetuadas no âmbito das sua funções e ordens emanadas perlo superiores hierárquicos, o que se encontra completamente excluído em sede dos inquéritos realizados n° ...5, n°...6 e ...7/2012/... visto se tratarem comprovadamente de operações ilegais, e desconformes dos procedimentos definidos, sendo que, a arguida também não logrou provar através da testemunha que -foi inquirida a existência de tais ordens ou orientações para a realização de nenhuma das operações ilícitas de que era acusada, tanto mais que essas operações nem sequer eram competência da secção em que a arguida estava a trabalhar, mas sim da secção de análise de conta corrente e apenas em casos simples e pontuais a arguida estava autorizada a efetuar retificações/operações em contas correntes. Neste mesmo sentido, oposto ao alegado pela arguida, confira-se as declarações da própria testemunha de defesa, arrolada pela arguida (fls 83 a 86) que aqui reproduzimos: (…)
Concluindo, e face aos motivos expostos considera-se improcedente esta alegação.
b) A arguida alega a existência de documentos provenientes dos contribuintes que sustentam as operações ilícitas realizadas , o que se encontra completamente excluído em sede dos inquéritos realizados n° ...5, n° ...6 e n° ...7 /2012/..., visto que, os serviços envolvidos não só não confirmaram a legalidade dessa operações como também o que consequentemente exclui a existência de tais documentos justificativos , pelo que , as infrações apuradas não tinham qualquer documento de suporte, sendo que a arguida não logrou, nem poderia, comprovar a existência de qualquer documento de suporte para nenhuma das operações ilícitas por ela efetuadas.
Concluindo, e face aos motivos expostos considera-se improcedente esta alegação.
c) A arguida alega ainda para justificar a realização das operações ilícitas de acusada, sem especificar quais as operações a que se refere, que todos os valores anulados descritos na acusação, são constituídos por processos físicos devidamente documentados onde se pode aferir do motivo pelo qual foram anulados, o que se encontra completamente excluído em sede dos inquéritos realizados n° ...5, n° ...6 e n° ...7 /2012/..., visto que, nos serviços envolvidos não está implementada a existência de tais processos físicos atendendo a que se tratam de processos desmaterializados, pelo que, as infrações apuradas não tinham qualquer documento processual de suporte e foram realizadas ao arrepio dos procedimentos definidos.
Neste mesmo sentido e oposto ao alegado pela arguida, confira-se as declarações da própria testemunha de defesa, arrolada pela arguida (fls 83 a 86) que aqui reproduzimos e que corroboram a inexistência de processos físicos relativos a anulações de juros de mora, anulações de DR’s e anulações de participações fiscais:
(…)
Concluindo, e face aos motivos expostos considera-se improcedente esta alegação.
d) A arguida alega por ultimo, mas sempre sem concretizar nenhum contribuinte ou movimento, que o sistema duplicava as declarações de remunerações e que quando a arguida dava pela duplicação anulava esses valores ou alertava a secção de processo através de e-mail quando o processo de execução fiscal já estivesse instaurado, ora sucede que em sede do Inquérito n° ...6/2012/... se apurou o contrário, verificou-se isso sim que se trataram comprovadamente de operações ilegais, e desconformes aos procedimentos, visto que as dr’s que a arguida anulou e que constam da acusação não se encontravam em duplicado, sendo que, os próprios serviços envolvidos, ou seja o serviço de registo de remunerações também não validaram a justeza dessas operações, nem encontraram a existência de quaisquer outros fundamentos que justificassem aquelas anulações feitas pela arguida através do seu utilizador de SISS-SICC, motivo pelo qual se tratam de infrações muito graves e ilícitas.
Concluindo, e face aos motivos expostos considera-se improcedente esta alegação.
(…) 3.2. Factos dados como não provados
Não há factos constantes da acusação dados como não provados.
3.2- Factos considerados como provados:
Todos os factos constantes do ponto nº 2 do presente relatório, por se sustentarem em provas extraídas do SISS-SICC, sistema informático de gestão de contas correntes de contribuintes da Segurança Social, que consistem em registos irrefutáveis. Na verdade tratam-se de provas documentais que certificam sem qualquer dúvida, a realização pela arguida das operações ilícitas, nas referidas circunstâncias de tempo, modo e lugar.
No exercício das suas funções desde ../../2007 na ... e a partir de 1 de setembro de 2010 como Chefe da ..., ambas do ... do ISS IP, através do seu utilizador ..., a arguida em SISS-SICC (Sistema de Informação da Segurança Social – Sistema Integrado de Conta Corrente) eliminou ilicitamente da conta corrente das referidas entidades, juros de mora, declarações de remuneração (DR’S) em dívida à Segurança Social e ainda anulou dívidas participatadas para execução fiscal utilizando ilicitamente a "operação de compensação de DEF (Débito em execução fiscal)1’ com contribuições pertencentes a outros contribuintes e a "operação de estorno”, tudo isto sem suporte legal e em desconformidade com os procedimentos instituídos.
Os factos provados da autoria da arguida encontram-se em concreto assim distribuídos:
a) Em matéria de juros de mora, recorrendo à operação de estorno em SISS-SICC, sem suporte legal e em desconformidade com os procedimentos Instituídos, no exercício de funções na ... 1 e como Chefe da ..., ambas do ... do ISS I.P, e através do seu utilizador ... a arguida anulou, eliminando ilicitamente da conta corrente, valores de juros de mora das entidades descritas (cfr. Ponto n°2), que estavam em dívida à Segurança Social, no valor total de €75.258,81.
Os movimentos ilícitos de anulações de juros de mora supra mencionados realizados pela arguida são no total 271, sendo que, o primeiro foi realizado em 2007-06-25 pelas 9:20 e o último movimento em 2011-05-17 pelas 18:09.
b) Em matéria de Declarações de Remunerações (DR's), no exercício de funções na ... 1 e como Chefe da ..., ambas do ... do ISS I.P e através do seu utilizador ... em SISS-SICC, a arguida utilizando a “operação estorno de DR", sem suporte legal e em desconformidade com os procedimentos Instituídos, anulou ilicitamente, eliminando DR's registadas em SISS-SICC e pertencentes às entidades descritas (cfr. Ponto n°2), no valor total de €12.840.024,33.
Os movimentos ilícitos de anulações de DR's supra mencionados realizados pela arguida são em número de 112, sendo que, o primeiro movimento foi realizado em 2007-01-19 pelas 15:09 e o último movimento foi feito em 2011-05-23 pelas 17:57.
o) Em matéria de anulação de participações de dividas para execução fiscal, no exercício de funções na ... 1 e como Chefe da ..., ambas do ... do ISS I.P., através do seu utilizador ..., em SISS-SICC (Sistema de Informação da Segurança Social - Sistema Integrado de Conta Corrente), a arguida anulou dividas participadas das entidades descritas (cfr. Ponto n°2), no valor total de €1.270.229,45, utilizando ilicitamente a "operação de compensação de DEF (Débito em execução fiscal)” com contribuições pertencentes a outros contribuintes e ainda a "operação de estorno”.
Os movimentos ilícitos de anulação de participações de dívidas Instauradas em processos de execução fiscal supra mencionados realizados pela arguida, são em número de 736, sendo que, o primeiro movimento ilícito foi realizado em 2007-06-25 pelas 9:20 e o último movimento foi feito em 2011-05-26 pelas 16:39.
Dito isto, sublinhamos que, somados todos os factos provados se verifica que a arguida realizou 1119 operações ilícitas em SISS-SICC, sem qualquer suporte documental e com violação muito grave da lei e dos procedimentos definidos, que se traduzem na prática de outros tantos crimes qualificáveis como Burla Tributaria, crime esse previsto e punido no RGIT art.º 37.º sendo que, tal comportamento consubstancia simultaneamente uma violação multo grave e culposa de diversos deveres gerais deste colaborador, que causou um prejuízo direto à Segurança Social e a diversos contribuintes da Segurança Social avaliado, até esta data, no valor de € 14.185. 512,59 (Catorze milhões, cento e oitenta e cinco mil, quinhentos e doze euros e 59 cêntimos).
Assim, importa referir que estas 1119 operações de anulação se traduzem em outras tantas infrações disciplinares e penais graves, consubstanciadoras de violação ilícita e culposa dos seguintes deveres gerais: dever geral de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade, zelo e lealdade, previstos nas alíneas a), b) e c), e) e g) do n°. 2 e definidos n°s. 3, 4, 5, 7 e 9 todos do artigo 3o. do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, aprovado pela referida Lei n° 58/2008, de 9 de setembro.
Por ultimo, alerta-se que estas operações para além de causarem um grave prejuízo ao sistema publico de Segurança Social defraudando os cofres da segurança social, no caso da operação tipificada como anulação de participações fiscais, causaram também um grave prejuízo aos contribuintes a quem foram retirados valores de contribuições, valores esses que sustentaram as operações ilícitas de anulação de participação de dividas para execução fiscal aos contribuintes descritos no presente relatório.
4- Elementos essenciais da infração Diz-nos o n.° 1 do artigo 3.° do EDTFP, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro, que considera-se infração disciplinar o comportamento do trabalhador, por ação ou omissão, ainda que meramente culposo, que viole deveres gerais ou especiais inerentes à função que exerce.
Ora, no presente processo estão preenchidos os elementos essenciais da existência de várias infrações disciplinares, da seguinte forma :
a) Sujeito: A arguida, AA;
b) Objeto da Infração: Foram violados os deveres de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade, zelo e lealdade;
c) Culpabilidade: Culpa grave, com dolo direto ou intenção, ficando demonstrada a decisão dirigida à realização da conduta típica e a execução dessa decisão, visando atingir o resultado;
d) Ilicitude: Que resulta da violação das disposições combinadas contidas nas alíneas a), b) e c), e) e g) do n°. 2 e nºs. 3, 4, 5, 7 e 9 todos do artigo 3°., na alínea d) do n.º 1 do artigo 9.º, no n.º 5 do artigo 10.° e lio n°1, alínea o) do artigo 18.°, todos do EDTFP, aprovado pela Lei n.º 58/2008, de 9 de setembro.
Face ao exposto, importa de seguida avaliar a existência ou não no caso concreto de causas de exclusão da ilicitude e da culpa, que são as seguintes:
- Ilicitude excluída pela ordem jurídica na sua totalidade — conforme o artigo 31.º, n.º 1 do Código Penal (por se encontrar justificado o facto em outros ramos do direito, no próprio direito natural, em ordens jurídicas não nacionais, ou até no direito consuetudinário), que no caso concreto não se verifica.
- Legitima defesa - artigo 31.º, n.° 2, alínea a), artigos 32.° e artigos 33.°, todos do Código Penal, e artigo 21.°, alínea c), do EDTFP, que também no caso concreto comprovadamente não se verifica.
- Exercício de um direito — artigo 31.°, n.° 2, alínea b), artigo 34.°, ambos do Código Penal, e artigo 21.°, alínea e), do EDTFP - que também no presente caso não se verifica.
- Cumprimento de um dever imposto por lei ou por ordem legítima da autoridade – artigo 31.°, n.° 2, alínea c), artigo 36.°, ambos do Código Penal, e artigo 21alínea e), do EDTFP - de igual modo não se verifica tal situação, antes o seu inverso.
- Consentimento do titular do interesse jurídico lesado - artigo 31.°, n.° 2, alínea d), artigos 38.° e 39.°, todos do Código Penal - também não se verifica tal consentimento, pois tal possibilidade não se encontrava ao dispôr dos titulares dos interesses jurídicos lesados.
- Coação física - artigo 21alínea a) do EDTFP - Não se vislumbra qualquer situação de coação física no presente processo disciplinar.
- Privação acidental e involuntária do exercício das faculdades intelectuais no momento da prática do ato ilícito - artigo 21.°, alínea b) do EDTFP - também não se constata qualquer situação que se subsuma nesta circunstância dirimente da responsabilidade disciplinar.
- Não exigibilidade de conduta diversa - artigo 21.°, alínea d) do EDTFP - de igual modo também não se verifica tal circunstância dirimente, pelo contrário, era exigível a conduta oposta da arguida, que se devia ter abstido de dolosamente ter anulado do SISS- SICC participações de dívidas para execuções fiscais, valores em divida de juros de mora e DR’s em divida que se encontravam corretamente registadas.
Como bem se pode ver, ao compulsarmos todo o processo disciplinar, verificamos que a conduta do trabalhador não se subsume a qualquer dessas causas de exclusão de ilicitude e da culpa.
5- CONCLUSÕES
1- Em face de todo o exposto, consideram-se como provados os factos imputados à Arguida, contidos nos artigos 1.°, 2.°, 3.°, 4.°, 5.°, 6.°, 7.°, 9.°, 10.° 11, 12.°, 13° e 17° todos da Acusação.
2- A arguida atuou em total e absoluto incumprimento dos deveres funcionais, atentando gravemente contra o interesse público e a dignidade e o prestigio da função, norteando-se pela defesa de interesses de terceiros, sendo que, violou diversos deveres funcionais nas diversas situações que vêm referenciadas no ponto n° 2 do presente relatório, conforme o estabelecido no artigo 18.° do EDTFP, aprovado pela Lei n.° 58/2008, de 9 de setembro.
3- Efetivamente, comprova-se a existência de diversos comportamentos da arguida que se corporizam em infrações que inviabilizam absolutamente a manutenção da relação funcional, tal como aliás, já se apontavam na Acusação.
4- Esses comportamentos disciplinarmente puníveis imputados à arguida resultam provados pela prova documental junta aos autos, consubstanciando a existência de diversas infrações disciplinares.
Essas infrações foram cometidas no exercício das suas funções desde ../../2007 na ... 1 e a partir de 1 de setembro de 2010 (até á data da sua aposentação) como Chefe da ... , ambas do ... do ISS I.P. , e concretizaram-se em SISS-SICC (Sistema de Informação da Segurança Social - Sistema Integrado de Conta Corrente) através do seu utilizador ..., sendo que, a arguida eliminou ilicitamente da conta corrente das entidades referidas infra, juros de mora , declarações de remuneração (DR's) em dívida à Segurança Social e ainda anulou dividas participadas para execução fiscal utilizando ilicitamente a "operação de compensação de DEF (Débito em execução fiscal)" com contribuições pertencentes a outros contribuintes e a “operação de estorno", sem suporte legal e em desconformidade com os procedimentos instituídos.
As infrações cometidas pela arguida encontram-se distribuídas da seguinte forma, de tempo e modo:
a) Em matéria de juros de mora, recorrendo à operação de estorno em SISS-SICC, sem suporte legal e em desconformidade com os procedimentos instituídos, a arguida anulou, eliminando ilicitamente da conta corrente, valores de juros de mora das entidades descritas (cfr. Ponto n° 2) que estavam em dívida à Segurança Social, no valor total de €75.258,81.
Os movimentos ilícitos de anulações de juros de mora realizados pela arguida são no total 271, sendo que, o primeiro foi realizado em 2007-06-25 pelas 9:20 e o último movimento ocorreu em 2011-05-17 pelas 18:09
b) Em matéria de Declarações de Remunerações (DR's), a arguida utilizando a “operação estorno de DR’\ sem suporte legal e em desconformidade com os procedimentos instituídos, anulou ilicitamente, eliminando DR's registadas em SISSSICC e pertencentes às entidades descritas (cfr. Ponto n° 2), no valor total de €12.840.024,33.
Os movimentos ilícitos de anulações de DR's supra mencionados realizados pela arguida são em número de 112, sendo que, o primeiro movimento foi realizado em 2007-01-19 pelas 15:09 e o último movimento foi feito em 2011-05-23 pelas 17:57.
c) Em matéria de anulação de participações de dividas para execução fiscal, em SISS-SICC (Sistema de Informação da Segurança Social — Sistema Integrado de Conta Corrente), a arguida anulou dividas participadas das entidades descritas (cfr. Ponto n° 2) no valor total de €1.270.229,45, utilizando ilicitamente a “operação de compensação de DEF (Débito em execução fiscal)” com contribuições pertencentes a outros contribuintes e a "operação de estorno”.
Os movimentos ilícitos de anulação de participações de dívidas instauradas em processos de execução fiscal supra mencionados realizados pela arguida , são em número de 736, sendo que, o primeiro movimento ilícito foi realizado em 2007-06-25 pelas 9:20 e o último movimento foi feito em 2011-05-26 pelas 16:39.
Dito isto, sublinhamos que, somadas todos as operações ilícitas concluímos que a arguida realizou 1119 operações ilícitas em SISS-SICC através do seu utilizador ..., sem qualquer suporte documental e com violação muito grave da lei e dos procedimentos definidos, que constituem simultaneamente 1119 infrações disciplinares e penais graves, consubstanciadoras de violação ilícita e culposa dos seguintes deveres gerais: dever geral de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade, zelo e lealdade, previstos nas alíneas a), b) e c), e) e g) do n° 2 e definidos n°s. 3, 4, 5, 7 e 9 todos do artigo 3o. do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que exercem Funções Públicas, aprovado peta referida Lei n° 58/2008, de 9 de setembro, bem como, se traduzem na prática de outros tantos crimes Qualificáveis como Burla Tributaria, crime esse previsto e punido no RGIT art°, 87°. sendo que, tal comportamento causou um prejuízo direto à Segurança Social e a diversos contribuintes da Segurança Social avaliado, até esta data, no valor de € 14.185.512.59 (catorze milhões, cento e oitenta e cinco mil quinhentos e doze euros e cinquenta e nove cêntimos)
Por ultimo, alerta-se que estas operações para além de causarem um grave prejuízo ao ISS, I.P. ao Sistema Publico de Segurança Social e ao Estado Português, defraudando os cofres da segurança social, no caso da operação tipificada como anulação de participações fiscais, causaram também um grave prejuízo aos contribuintes a quem foram retirados valores de contribuições, valores esses que sustentaram as operações ilícitas de anulação de participação de dividas para execução fiscal aos contribuintes descritos no presente relatório.
d) Às infrações acima descritas é aplicável a pena disciplinar de demissão, prevista na alínea d) do n.° 1 do art. 9º do EDTFP e que consiste, nos termos do art 10° n° 5, no afastamento definitivo do trabalhador do órgão ou serviço do trabalhador nomeado, cessando a relação jurídica de emprego público.
É aplicável aos trabalhadores que pratiquem infrações que pela sua gravidade inviabilizam a manutenção da relação funcional nos termos do disposto no art. 18 n° 1, infrações como as que a arguida praticou que se encontram no âmbito da previsão da alínea o) deste mesmo artigo, que determina a demissão para os trabalhadores que, com intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito, faltem aos deveres funcionais, não promovendo atempadamente os procedimentos adequados, ou lesem, em negócio jurídico ou por mero ato material, designadamente por destruição, adulteração ou extravio de documentos ou por viciação de dados para tratamento informático, os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhes cumpre, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar.
5- Comprova-se, assim, que estas 1119 infrações simultaneamente de natureza disciplinar e criminal constituem por parte do arguida a violação muito grave e culposa dos seus deveres gerais de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade, zelo e lealdade, previstos nas alíneas a), b), c), e) e g) do n.° 2 e definidos nos n°s 3, 4, 5, 7 e 9 todos do art.3.° do EDTFP, e punidos nos termos do art. 4.°, 8.° ,9.° e 18° e seguintes do EDTFP, aprovado pela Lei n.° 58/2008, de 9 de setembro.
6- Por outro lado, conclui-se ainda que, em todas as operações supra mencionadas realizadas reiteradamente , a arguida agiu com dolo direto, visto que, teve vontade de praticar tais atos.
7- Finalmente ao abrigo do artigo 4.°, do EDTFP, consideram-se reunidos os requisitos para instauração e prossecução do presente procedimento disciplinar contra a arguida enquanto colaboradora do mapa de pessoal do Centro Distrital ... do ISS, I.P.
8- Assim, no caso concreto, havendo acumulação de infrações, deve ser aplicada uma única pena disciplinar nos termos e para os efeitos do disposto no n.° 3 do artigo 9.°, do EDTFP.
9- Para o estabelecimento da medida e graduação da pena, deverá atender-se aos critérios gerais enunciados nos artigos 15 a 19.°, à natureza, missão e atribuições do órgão ou serviço, ao cargo ou categoria do funcionário, às particulares responsabilidades inerentes à modalidade da sua relação jurídica de emprego público, ao grau de culpa, à sua personalidade e a todas as circunstâncias em que as infrações tiverem sido cometidas que militem contra ou a favor da arguida, conforme o estabelecido no artigo 20.°, todos do EDTFP.
Circunstâncias Agravantes
Assim, constituem circunstâncias agravantes especiais, nos termos do estabelecido nas alíneas g), b) e c) do n.° 1 e n.° 4, todos do artigo 24.° do EDTFP, o facto de haver acumulação de infrações e a produção efetiva de resultados prejudiciais ao serviço ou ao interesse geral, tratando-se de caso em que o Arguido poderia prever essa consequência como efeito necessário da sua conduta, e ainda a premeditação, circunstâncias que, como se viu, resultaram sobejamente provadas.
Circunstâncias Atenuantes
Inexistem circunstâncias atenuantes, para efeitos do estabelecido nos artigos 22.° a 23.° do EDTFP, aprovado pela Lei n.° 58/2008, de 9 de setembro.
Circunstâncias Dirimentes
De igual modo, inexistem circunstâncias dirimentes, para efeitos do estabelecido no artigo 21.° do EDTFP, aprovado pela Lei n.° 58/2008, de 9 de setembro.
Constata-se ainda no contexto da determinação da medida da pena que a ora arguida não possui antecedentes disciplinares, sendo que, importa ainda referir que a arguida tem um louvor atribuído em 10 de maio de 1996 pela Academia Militar, sendo que, este louvor não deverá relevar para a determinação da medida da pena pesando para esta decisão a enorme gravidade dos factos e dos seus efeitos.
Finalmente verificou-se que já foi dado cumprimento ao disposto no Art°. 8º do EDTFP e que os factos (apurados nos Processos de Inquérito n.º ...5, n° ...6 e n° ...7/2012/...) que fundamentam o presente processo disciplinar por serem passíveis de ser considerados infração penal, já foram participados pela UAJC ao DIAP ... em 15/02/2013, na sequência das propostas dos referidos processos de inquérito.
6- PROPOSTA
Razões pelas quais se propõe, que se remeta o presente processo ao Conselho Diretivo, enquanto entidade competente para a decisão, para que delibere sobre o mesmo, conforme o disposto nos artigos 14.°, n.° 2 e 55.° do EDTFP, aprovado pela Lei n.° 58/2008, de 9 de setembro, dentro dos prazos consignados no último artigo, no sentido de:
- Aplicar à ex- colaboradora AA, assistente técnico, do mapa de pessoal deste Instituto, afeta ao Centro Distrital ..., a sanção disciplinar, de DEMISSÃO, nos termos do previsto no artigo 4.º e por violação muito grave e culposa dos seus deveres gerais de prossecução do interesse público, isenção, imparcialidade, zelo e lealdade previstos, definidos e punidos pelas disposições combinadas contidas nas alíneas a), b) e c), e) e g) do n°. 2 e n°s. 3, 4, 5, 7 e 9 todos do artigo 3°., na alínea d) do n,° 1 do artigo 9.°, no n.° 5 do artigo 10.° e n o n ° 1 da alínea o) do artigo 18,°, todos do EDTFP, aprovado pela Lei n.° 58/2008, de 9 de setembro, devendo acessoriamente a arguida ser ainda condenada à reposição, nos termos legais, de todos os valores de contribuições ilicitamente anulados, que causaram um grave prejuízo à Segurança Social.” (cf. Doc. 1 da PI a fls. 80 a 83 dos autos e fls. 114 a 173 do PA);
N) Em 03/06/2013, o Conselho Diretivo da Entidade Demandada deliberou a aplicação à Autora da pena disciplinar de demissão, e a pena acessória de reposição dos valores ilicitamente anulados (cfr. Doc. 1 da PI, a fls. 24 dos autos);
O) Com data de 20/06/2013, a Entidade Demandada dirigiu à Autora, por via postal com aviso de receção, um ofício com o assunto “Notificação de demissão”, do qual consta o seguinte:
«(…)
Exma. Senhora
Para conhecimento remeto em anexo cópia do Relatório Finai do Processo Disciplinar que lhe foi instaurado em 8 de janeiro do corrente ano de 2013, no qual foi proferida a pena de Demissão e a condenação na reposição de todos os valores ilicitamente anulados constantes do supra referido Relatório, por deliberação de 03.06.13 do Conselho Diretivo do ISS, I.P.» (cfr. Doc. 1 da PI a fls. 23 dos autos);
P) Em 22/06/2013, a Autora recebeu o documento, e respetivo conteúdo, constante da alínea O) (cfr. aviso de receção assinado a fls. 177 do PA);
Q) Em 30/09/2013, a presente petição inicial deu entrada no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (cfr. fls. 1 dos autos).»
III. B.DE DIREITO
b. 1. Da admissibilidade legal da junção de documento com as alegações do recurso de revista.
12. O Recorrente juntou com as alegações de revista cópia não certificada do acórdão proferido em 12 de maio de 2015 pelo Tribunal Judicial da Comarca ... – ... Secção Criminal ..., Juiz ..., no processo n.º 5388/11.5TDLSB. Alega que, conforme se extrai desse acórdão, «a Recorrida fora já condenada em 12.05.2015, a uma pena de três anos de prisão (suspensa na sua execução) e ao pagamento de quantias ao Recorrente, em sede de processo-crime, pela prática dos mesmos factos, no âmbito da ação n.º ...88/11.5..., cuja decisão transitou em julgado» – documento n.º 1 junto com as alegações, conforme ponto 38 das conclusões.
13. Nos termos do artigo 680.º, n.º 1 do Código de Processo Civil (CPC), aplicável ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), apenas é admissível a junção de documentos supervenientes com as alegações, sem prejuízo do disposto nos artigos 674.º, n.º 3 e 682.º, n.º 2 do CPC.
14. A junção de documentos nesta fase é objeto de um regime mais restritivo do que o previsto para o recurso de apelação (artigo 651.º do CPC), exigindo que os documentos sejam supervenientes e que sejam apresentados com as alegações do recurso de revista.
15. A doutrina tem sido clara quanto ao conceito de documento superveniente. Alberto dos Reis define-os como aqueles que “ainda não existiam à data em que na Relação se abriu a fase do julgamento, ou existiam a essa data, mas a parte ignorava a existência deles, ou a parte tinha conhecimento de que existiam, mas não pôde obtê-los antes de iniciada a referida fase” (Código de Processo Civil, Volume VI, Coimbra Editora, 1953, 3.ª ed./reimpr. 2012, sub art. 727.º, pág. 70). Este entendimento é corroborado por Amâncio Ferreira (Manual dos Recursos em Processo Civil, 9.ª ed., Almedina, 2009, pág. 280).
16. A jurisprudência do STJ tem seguido esta linha de entendimento. No Acórdão de 28/03/2023, processo n.º 729/19.0T8CHV.G1.S1-disponível na base de dados da dgsi- sumariou-se que:
“Serão qualificáveis como documentos supervenientes aqueles que ainda não existiam (por não terem sido formados/elaborados) à data em que na Relação se abriu a fase do julgamento, ou que, existindo já, a parte apresentante ignorava até então a sua existência ou ainda aqueles em que, tendo a parte conhecimento da sua existência, não pôde, todavia, por facto que lhe não é imputável, obtê-los antes de iniciada essa fase de julgamento.” – cfr. Acs. do STJ, de 24/05/2005, proc.05B131; de 15/12/2005, processo 05B3974; de 20/01/2010, processo 1282/03, todos citados por Abílio Neto,in CPC Anotado, 5.ª Ed., JUNHO/2020, pp.1251/1252.
17. O STA também tem adotado uma interpretação rigorosa do artigo 680.º, n.º 1 do CPC. Nesse sentido, veja-se o Acórdão de 29/05/2025, processo n.º 02478/22.2BELSB, no qual se sumariou que:
“São considerados documentos supervenientes, para efeitos de admissibilidade em sede de recurso de revista, aqueles que não existiam à data da abertura da fase de julgamento na instância recorrida, ou que, embora já existentes, eram desconhecidos pela parte apresentante, ou ainda aqueles cuja obtenção, apesar de conhecida a sua existência, não foi possível por razões alheias à vontade da parte, antes do início dessa fase processual.”
18. No caso em apreço, o acórdão criminal foi proferido em 2015, em momento que precedeu a fase de julgamento na 1.ª instância, e, por conseguinte, muito anterior à fase em que o processo se encontra nesta instância recorrida. Não se trata, portanto, de documento superveniente, pois já existia e não se demonstra que o Recorrente desconhecesse a sua existência ou que estivesse impossibilitado de o obter por razões alheias à sua vontade.
19. Acresce que, como sublinhado por abundante jurisprudência do STJ, impende sobre a parte o ónus de alegação e prova da superveniência do documento, o que não foi cumprido no presente caso.
20. Assim sendo, não se admite a junção aos autos do documento n.º 1 junto com as alegações de revista, por não reunir os requisitos estritos de superveniência exigidos pelo artigo 680.º, n.º 1 do CPC.
b. 1. Dos erros de julgamento do acórdão recorrido: enquadramento prévio
21. O presente recurso de revista vem interposto do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo Sul (TCA Sul), que confirmou o saneador-sentença da 1.ª Instância, que julgou improcedente a ação de impugnação intentada pela Autora, em que pretendia obter a declaração de nulidade ou anulabilidade da deliberação do Conselho Diretivo, datada de 03/06/2013, que lhe aplicou a «pena disciplinar de demissão», bem como a reposição dos valores das contribuições por si alegadamente anuladas de forma ilícita.
22. O Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (TAF Almada) anulou a referida deliberação, considerando não provada, ainda que minimamente, qualquer intenção da Autora de obter, para si ou para terceiros, benefício económico ilícito. A fundamentação da decisão disciplinar foi qualificada como espúria e insuficiente, por se basear em meras suposições e deduções, desprovidas de sustentação factual. Ademais, aquela Instância considerou não ter sido produzido nenhum juízo de prognose quanto à inviabilidade da manutenção da relação funcional, não tendo sido demonstrados factos que a consubstanciassem, o que, tudo, configura violação do disposto no artigo 18.º, n.º 1, alínea o), do ED08. Decidiu ainda que a aplicação da pena acessória de reposição carece de base legal, por não se ter provado que a Autora tenha recebido qualquer quantia, sendo, por isso, inadmissível a aplicação de tal sanção, mesmo que se possam inferir prejuízos para a Entidade Demandada.
23. Por acórdão de 16/10/2024, o TCA Sul manteve a decisão da 1.ª Instância, sufragando o entendimento do TAF Almada. Sublinhou que, embora a fundamentação exigida na decisão disciplinar não se equipare à exigida em sede penal, deve apresentar robustez suficiente para permitir ao Tribunal julgar como provados os factos que consubstanciem a infração. Reafirmou que não incumbe ao arguido provar a sua inocência, que se presume nos termos do artigo 32.º, n.º 2 da CRP, antes impendendo sobre a entidade disciplinar o ónus da prova dos factos constitutivos da infração. Acompanhou o juízo do TAF de Almada, considerando que a fundamentação avançada pela Entidade Demandada -assente na alegação de enriquecimento de terceiros através de movimentos ilícitos no sistema SISS-SICC- é insuficiente, por não se fundar em factos concretos, mas em deduções sem aderência à realidade. Decidiu ainda que «não há evidência de que, face à subsunção dos factos à norma, não é possível, num juízo de prognose, manter a relação laboral» pelo que «com a fundamentação aduzida, mantém-se o decidido na 1.ª instância». Quanto à obrigação de restituição considerou que «enquanto pena acessória, ela está associada aos efeitos previstos pelo artigo 81.º do EDTAFP, pelo que, tal como a decisão recorrida, o seu fundamento tem de estar enquadrado no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, que estabelece o regime da administração financeira do Estado…mas que se reporta a quantias recebidas.
Ora, no caso dos autos não se demonstrou que a recorrida tenha ficado com quantias ilicitamente, pelo que o Tribunal ad quem mantém integralmente a decisão recorrida nesta parte também».
24. O Recorrente- conforme resulta das conclusões de recurso- imputa ao acórdão recorrido erro de julgamento, sustentando que o TAF de Almada e o TCAS descuraram a prova documental existente e erraram ao concluir pela existência de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto e de direito em que a autora assacou ao ato impugnado.
25. Sustenta que a materialidade dos factos provados e a prova documental recolhida no sistema SISS-SICC permitem imputar à Recorrida uma conduta dolosa, com prejuízo para o ISSP e para diversos contribuintes. Contudo, o Tribunal a quo, incorrendo em erro de julgamento, ignorou a prova documental constante dos processos de inquérito n.ºs ...5, ...6 e ...7/2012/..., que originaram o processo disciplinar, da qual resulta que a Recorrida efetuou diversos movimentos ilícitos de anulação de valores devidos por contribuintes à Segurança Social, através do sistema informático SISS-SICC, num montante total de €14.185.512,59.
26. E tudo, apesar da Recorrida não ter negado a autoria dos movimentos nem as infrações disciplinares imputadas-como consta do relatório final-, o que, no seu entender, preenche os requisitos de culpabilidade (dolo direto) e ilicitude, e que todos os factos resultam comprovados pelos registos informáticos associados ao seu perfil de utilizador .... A própria decisão do TAF Almada, reconhece que a Autora praticou os factos imputados (alíneas M) e N) da matéria assente) - não os tendo negado- e que tais factos lesaram interesses patrimoniais cuja tutela lhe competia.
27. Com a realização dessas centenas de operações ilícitas, com valores expressivos, a Recorrida defraudou os cofres públicos e prejudicou contribuintes cujas contas foram manipuladas em benefício de terceiros devedores. Tal conduta justificaria, segundo o Recorrente, a aplicação da «pena disciplinar de demissão», nos termos dos artigos 18.º, n.º 1, alínea o), e 90.º, n.º 1, alínea d), do EDTFP, por violação de deveres funcionais previstos nos artigos 3.º, 4.º, 8.º, 9.º e seguintes do mesmo diploma, bem como a existência de circunstâncias agravantes nos termos do artigo 24.º. Em suma, conclui que o processo disciplinar apurou factos suficientes para configurar uma conduta grave e dolosa da Autora, justificativa da aplicação da «pena de demissão».
(i) Enquadramento normativo e garantístico do processo disciplinar
28. A admissibilidade do presente recurso de revista foi reconhecida pelo Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão da formação preliminar de 13/02/2025, que considerou estar em causa uma questão juridicamente sensível, com impacto relevante na conduta funcional perante dinheiros públicos. Sublinhou-se, nessa decisão, que a abordagem das instâncias inferiores, em especial do acórdão recorrido, se revelou pouco convincente, justificando a intervenção do órgão máximo da jurisdição administrativa, em nome da necessidade de uma solução jurídica mais clara e tecnicamente sustentada.
29. Antes de se proceder à análise dos erros de julgamento imputados ao acórdão recorrido, impõe-se delimitar o enquadramento normativo e os princípios estruturantes do processo disciplinar, enquanto ramo sancionatório autónomo, mas constitucionalmente vinculado às garantias fundamentais do processo justo.
30. O artigo 271.º da CRP consagra o princípio da responsabilidade disciplinar dos funcionários e agentes da Administração Pública, por atos ou omissões praticadas no exercício das suas funções, visando assegurar a integridade da atuação administrativa e o cumprimento dos deveres funcionais.
31. Nos termos do artigo 3.º, n.º 1 do Estatuto Disciplinar, na versão conferida pela Lei n.º 58/2008 (doravante ED08), considera-se infração disciplinar qualquer conduta que, por ação ou omissão, ainda que meramente culposa, viole os deveres inerentes ao exercício da função pública. O artigo 4.º, n.º 1 do mesmo diploma reforça que todos os trabalhadores estão sujeitos à autoridade disciplinar dos seus superiores hierárquicos.
32. O direito disciplinar, embora não exija uma tipificação exaustiva das condutas infracionais, como sucede no direito penal, não se encontra à margem das garantias constitucionais do processo sancionatório. Como refere o Tribunal Constitucional, “a regra da tipicidade das infrações, corolário do princípio da legalidade, consagrado no n.º 1 do artigo 29.º da Constituição, só vale, qua tale, no domínio do direito penal, pois que, nos demais ramos do direito público sancionatório (maxime, no domínio do direito disciplinar), as exigências da tipicidade fazem-se sentir em menor grau” – cfr. Acórdão n.º 666/94, de 14.12.1994.
33. Ainda assim, o processo disciplinar está sujeito a princípios estruturantes do processo penal, como o contraditório, a presunção de inocência e o direito de defesa, consagrados nos artigos 32.º, n.ºs 2 e 10, e 269.º, n.º 3 da CRP – cf. Acórdão do STA, de 30/06/2011 (Proc. n.º 458/10). Como bem refere Ana Fernanda Neves, “as garantias do processo penal surgirão como o magma das garantias de um processo sancionatório público” (Direito Disciplinar da Função Pública, vol. I, p. 34); e de 20/06/2024 ( Proc. 077/23.0BCLSB).
34. A fase de instrução, regulada pelo artigo 46.º, n.º 1 do ED08, impõe ao instrutor o dever de realizar todas as diligências necessárias à descoberta da verdade material, incluindo a audição de participantes e testemunhas, bem como a realização de exames e demais atos instrutórios. Este dever instrutório não se esgota na mera recolha de elementos formais, exigindo uma investigação efetiva e imparcial dos factos relevantes para a imputação disciplinar.
35. A ausência de colaboração do arguido não exonera a Administração do dever de averiguação oficiosa dos factos, nem impede o exercício do direito de impugnação jurisdicional da decisão, com fundamento em erro sobre os pressupostos de facto – cf. artigo 56.º do CPA.
36. A Administração está vinculada ao dever de descoberta da verdade material, devendo adotar a solução mais justa e legalmente sustentada. Qualquer erro na apreciação dos factos compromete a validade do ato punitivo, por vício nos pressupostos de facto – cf. artigo 58.º do CPA.
37. Este dever de rigor instrutório assume especial relevância quando está em causa a imputação de infrações que exigem elementos subjetivos qualificados, como o dolo específico previsto na alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do ED08. A acusação disciplinar deve conter, de forma clara e fundamentada, os factos concretos que permitam sustentar esse juízo de censura agravada, sob pena de nulidade por insuficiência descritiva e violação do princípio da vinculação temática - cf. Acórdão do STA, de 06/05/2010 (Proc. n.º 709/11).
38. Como refere Marcello Caetano, “a redação dos artigos da acusação corresponde ao ato mais delicado do processo disciplinar, visto que neles se fixa a matéria de facto sobre a qual, daí por diante, versará a discussão processual e que pode servir de base à decisão final” – Manual de Direito Administrativo, vol. II, pp. 845-846.
39. A acusação delimita o thema decidendum e vincula a decisão final, não podendo a mesma conter factos não descritos na acusação, salvo se forem circunstâncias que excluam ou atenuem a responsabilidade do arguido- cf.Raquel Carvalho, Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas, Universidade Católica Editora, 2018, p. 156.
40. Após a defesa do arguido, o artigo 54.º, n.º 1 do ED08 impõe ao instrutor do processo disciplinar a elaboração de um «Relatório final» completo, claro e conciso, do qual constem a descrição dos factos apurados, a sua qualificação jurídica e gravidade, os valores eventualmente a repor e o seu destino, e a proposta de sanção que entenda justa ou de arquivamento por a acusação ser insubsistente.
41. A decisão disciplinar constitui o culminar de um procedimento autónomo, que visa apurar a responsabilidade disciplinar do trabalhador e aplicar, quando se justifique, a correspondente sanção (cf. artigos 1.º a 3.º do ED08). Como tal, o relatório final deve conter os elementos essenciais que permitam ao destinatário compreender os factos que lhe são imputados e exercer o seu direito de defesa, em conformidade com o princípio constitucional da fundamentação dos atos lesivos e da garantia do contraditório- a decisão final deve ser suficientemente clara e fundamentada para permitir ao arguido compreender e contestar os factos que lhe são imputados – cf. artigo 32.º, n.º 10 da CRP.
42. Importa sublinhar que o artigo 54.º, n.º 1 do ED08 consagra uma norma especial quanto aos requisitos da decisão disciplinar, afastando o regime do Código de Processo Penal, cuja aplicação é meramente subsidiária, dando corpo a um regime menos solene do que o penal, mas que, interpretado à luz das garantias constitucionais do direito de defesa (artigo 32.º, n.º 10 da CRP), exige que a descrição factual constante da decisão disciplinar seja suficientemente clara para permitir ao arguido compreender e contestar os factos que lhe são imputados. Contudo, não se exige a enumeração dos factos provados e não provados, nem a exposição crítica das provas, como previsto no artigo 374.º, n.º 2 do CPP.
43. No processo disciplinar vigora o princípio do in dúbio pro reo, pelo que “se a Administração não conseguir fazer prova dos elementos constitutivos da infração disciplinar, a decisão a proferir deverá observar o referido princípio” - cf. Raquel Carvalho, in Comentário ao Regime Disciplinar dos Trabalhadores em Funções Públicas, Universidade Católica Editora Lisboa, 2018, p.284. A prova coligida no processo disciplinar tem de legitimar uma convicção segura da materialidade dos factos imputados ao arguido, para além de toda a dúvida razoável, cabendo à Administração o ónus de demonstrar a prática ilícita das condutas imputadas ao arguido, não se podendo refugiar em afirmações genéricas e conclusivas.
44. Cumpre ainda assinalar, que a jurisprudência do STA é uniforme no sentido de que cabe dentro dos poderes do Tribunal analisar se os factos que justificaram a punição tiveram lugar e se eles constituem infração disciplinar, considerando-se que no âmbito da apreciação da prova coligida no processo disciplinar a Administração não detém um poder de fixação dos factos insuscetível de ser objeto de um juízo de desconformidade em sede contenciosa, nada obstando a que o Tribunal sobreponha o seu juízo de avaliação ao perfilhado pela Administração. Já não é assim no que tange à fixação concreta da pena disciplinar, em que se reconhece que a Administração goza de prerrogativas de avaliação e de decisão só judicialmente sindicáveis em caso de erro manifesto – cf. Acs. do STA, de 28/06/2011 (Proc. n.º 900/10); de 26/09/2014 (Proc. n.º 1118/13); de 20/11/2014 (Proc. n.º 0475/14); de 16/12/2015 (Proc. n.º 086/15).
45. Vejamos, agora quais os concretos pressupostos legais da «pena disciplinar de demissão» previstos na alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do ED08- norma ao abrigo da qual a Autora foi sancionada com a «pena de demissão».
46. Nos termos dessa disposição legal, estabelece-se que:
“1- As penas de demissão e de despedimento por facto imputável ao trabalhador são aplicáveis em caso de infração que inviabilize a manutenção da relação funcional, nomeadamente aos trabalhadores que:
(…)
o) Com intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito, faltem aos deveres funcionais, não promovendo atempadamente os procedimentos adequados, ou lesem, em negócio jurídico ou por mero ato material, designadamente por destruição, adulteração ou extravio de documentos ou por viciação de dados para tratamento informático, os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhes cumpre, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar.”
47. A alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do ED08, conforme se infere da norma, reporta-se a uma infração disciplinar qualificada, que exige cumulativamente a verificação de dois elementos essenciais:
(i) Um elemento objetivo, consubstanciado na violação dos deveres funcionais ou na lesão dos interesses patrimoniais confiados ao trabalhador por negócio ou ato jurídico;
(ii) Um elemento subjetivo, traduzido na intenção dolosa de obter, para si ou para terceiro, um benefício económico ilícito.
48. A estrutura gramatical da referida norma revela que os comportamentos descritos (“faltar aos deveres funcionais”, “não promover procedimentos adequados”, “lesar interesses patrimoniais”) estão todos subordinados à intenção dolosa de obtenção de vantagem ilícita. A conjunção “com intenção de obter” funciona como elemento nuclear da infração, condicionando a subsunção dos comportamentos subsequentes à verificação desse dolo específico.
49. Assim, a mera verificação de uma lesão patrimonial, ainda que significativa, não é suficiente, por si só, para justificar a aplicação da pena de demissão ao abrigo da alínea o). A norma exige que essa lesão decorra de uma conduta dolosa orientada à obtenção de benefício económico ilícito, seja para o próprio trabalhador, seja para terceiro.
50. A subsunção à alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do ED08 exige, portanto, a demonstração clara e inequívoca da intenção específica do trabalhador arguido. A ausência deste elemento subjetivo inviabiliza a aplicação da sanção de demissão – a sanção mais gravosa prevista no estatuto disciplinar- por faltar um dos pressupostos legais essenciais da infração.
51. Assim sendo, a validade da aplicação da «pena disciplinar de demissão» depende da prova cumulativa dos elementos objetivo e subjetivo da infração. Quanto ao elemento subjetivo, a demonstração do dolo específico não pode ser presumida nem inferida de forma genérica; deve resultar de factos concretos, devidamente articulados na acusação e sustentados no relatório final, sob pena de nulidade por violação do princípio da vinculação temática e das garantias de defesa do arguido – cf. artigo 220.º, n.º 5 da LGTFP; Ana Fernanda Neves, O Direito Disciplinar da Função Pública, vol. II, pp. 391-393.
52. Por outro lado, o n. º1 do artigo 18.º exige, para que possa aplicar-se a pena de demissão, que a infração disciplinar seja de tal gravidade que torne incompatível a manutenção da relação funcional. Pese embora os comportamentos descritos nas várias alíneas do n. º1 do artigo 18.º do ED08- como sucede com o descrito na alínea o) - traduzam infrações graves dos deveres funcionais a que o trabalhador está vinculado, a jurisprudência tem entendido que essa incompatibilidade só se verifica mediante um juízo de prognose fundamentado, que demonstre que o comportamento do trabalhador compromete irremediavelmente a confiança institucional necessária à manutenção do vínculo.
53. No âmbito do contencioso disciplinar da função pública a questão atinente à aferição da inviabilidade da manutenção da relação funcional na sequência da prática de uma infração disciplinar tem sido objeto de reiterada análise pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, a qual, em múltiplos arestos, tem perfilhado maioritariamente o entendimento segundo o qual a aplicação de uma sanção de natureza expulsiva pressupõe a certeza prévia de que a infração cometida obsta à subsistência da relação funcional. Esse pressuposto exige a formulação de um juízo de prognose sobre essa inviabilidade, cuja verificação, embora dependa da gravidade objetiva da infração, não se esgota nesse requisito, sendo necessário que o comportamento disciplinar revele, por qualquer motivo relevante, a rutura definitiva da possibilidade de continuidade do vínculo funcional.
54. A doutrina e a jurisprudência convergem no reconhecimento de que o preenchimento da cláusula geral da “inviabilidade da manutenção da relação funcional” constitui pressuposto indispensável para que a Administração possa aplicar ao trabalhador que tenha cometido uma infração disciplinar grave uma sanção extintiva do vínculo de emprego público.
55. É igualmente pacífico o entendimento de que o juízo sobre a referida inviabilidade deve ser aferido à luz das circunstâncias concretas do caso, concretizando-se através de juízos de prognose, cuja formulação se inscreve na ampla margem de apreciação conferida à Administração.
56. Importa sublinhar que, dada a natureza sancionatória do processo disciplinar, recai sobre a Administração o ónus de demonstrar que o comportamento do arguido compromete a continuidade do vínculo funcional, justificando, por conseguinte, a aplicação da sanção expulsiva — cfr. Acórdãos do STA de 22/01/2024, processo n.º 368/21.5BESNT; de 26/09/2024, processo n.º 01409/23.0BEPRT.
57. Neste sentido, pronunciou-se também o Pleno do STA, no Acórdão de 19/03/1999, proferido no processo n.º 30.896, ao afirmar que “o preenchimento da cláusula geral de ‘inviabilidade da manutenção da relação funcional’ (…) constitui tarefa da Administração a concretizar por juízos de prognose efetuados com grande margem de liberdade administrativa”.
58. Como se sumariou no Acórdão do STA, de 17/04/2008 (Proc. n.º1034-A/04): «V- A valoração das infrações disciplinares como inviabilizante da manutenção da relação funcional tem de assentar não só na gravidade objetiva dos factos cometidos, mas ainda no reflexo dos seus efeitos no desenvolvimento da função exercida e no reconhecimento, através da natureza do ato e das circunstâncias em que foi cometido, de que o seu autor revela uma personalidade inadequada ao exercício dessas funções».
59. Assim, no âmbito do contencioso disciplinar da função pública, é incontroverso que a aplicação de sanções de natureza expulsiva não pode decorrer automaticamente da verificação da infração disciplinar. Antes, exige-se não apenas a constatação da gravidade da infração, mas também a formulação de um juízo de prognose, a ser vertido na decisão sancionatória, no qual a Administração deverá justificar que a prática da infração determina a inviabilidade da manutenção da relação funcional - cfr. Acórdãos do STA de 02/06/2011 (proc. n.º 0103/11); de 25/02/2016 (proc. n.º 0212/15); de 30/05/2019 (proc. n.º 02474/12.8BELSB), entre outros.
60. É neste enquadramento que o artigo 18.º, n.º1 do ED08, aplicável aos autos dispõe expressamente que «1- As penas de demissão e de despedimento por facto imputável ao trabalhador são aplicáveis em caso de infração que inviabilize a manutenção da relação funcional…» e que idêntico regime já se encontrava consagrado no precedente Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local (artigo 26.º do Decreto-Lei n.º 24/84, de 16 de janeiro).E que continua a constar do artigo 187.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (Lei n.º 35/2014, de 20 de junho), atualmente em vigor, onde se dispõe expressamente que “[…] As sanções de despedimento disciplinar ou de demissão são aplicáveis em caso de infração que inviabilize a manutenção do vínculo de emprego público nos termos previstos na presente lei […]”.
61. Tendo em conta tudo quanto antecede, antecipa-se que no caso sob análise não só não se provou a existência do elemento subjetivo – dolo especifico- exigido na norma da alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do ED08 -que também não foi imputado à arguida na acusação disciplinar, de modo a que dele se pudesse defender cabalmente- como também não pode deixar de se concluir que a entidade demandada não cuidou de provar o reflexo da gravidade das infrações cometidas pela arguida no desenvolvimento da função por ela exercida, de modo a considerar inviável a manutenção do respetivo vínculo.
Vejamos.
(ii) Da intenção da Autora em obter vantagens para si ou para terceiros
62. Com relevo para o objeto do presente recurso, extrai-se do relatório final do processo disciplinar, designadamente dos pontos 4 e 5, o seguinte:
(i) No ponto “4 – Elementos essenciais da infração”, quanto à culpabilidade, o instrutor afirma:
“Culpa grave, com dolo direto ou intenção, ficando demonstrada a decisão dirigida à realização da conduta típica e a execução dessa decisão, visando atingir o resultado.”
Ainda nesse ponto, quanto à inexistência de causas de exclusão da ilicitude ou da culpa, conclui:
“Não exigibilidade de conduta diversa – artigo 21.º, alínea d) do EDTFP – de igual modo também não se verifica tal circunstância dirimente, pelo contrário, era exigível a conduta oposta da arguida, que se devia ter abstido de dolosamente ter anulado do SISS-SICC participações de dívidas para execuções fiscais, valores em dívida de juros de mora e DRs em dívida que se encontravam corretamente registadas.”
(ii) No ponto “5 – Conclusões”, o instrutor, após considerar provados os factos imputados à arguida, afirma:
“A arguida atuou em total e absoluto incumprimento dos deveres funcionais, atentando gravemente contra o interesse público e a dignidade e o prestígio da função, norteando-se pela defesa de interesses de terceiros.”
“Comprova-se a existência de diversos comportamentos da arguida que se corporizam em infrações que inviabilizam absolutamente a manutenção da relação funcional.”
“Esses comportamentos disciplinarmente puníveis resultam provados pela prova documental junta aos autos.”
“Conclui-se ainda que, em todas as operações supramencionadas realizadas reiteradamente, a arguida agiu com dolo direto, visto que teve vontade de praticar tais atos.”
63. Coligido o conteúdo do relatório final do processo disciplinar, constata-se que, não obstante a descrição detalhada dos atos praticados pela arguida – designadamente a realização de 1119 operações no sistema SISS-SICC –, o mesmo não apresenta elementos probatórios concretos que sustentem a existência do elemento subjetivo exigido pela alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do Estatuto Disciplinar dos Trabalhadores que Exercem Funções Públicas (ED08), ou seja, a intenção de obter, para si ou para terceiro, benefício económico ilícito.
64. As inferências genéricas que se descortinam na fundamentação da decisão punitiva, sem a demonstração factual da apropriação de valores ou da existência de beneficiários identificados, não permitem concluir pela verificação do dolo específico exigido pela norma do ED08 invocada.
65. A imputação desse elemento subjetivo não foi sequer formulada de modo expresso na acusação disciplinar, o que compromete gravemente o direito de defesa da arguida, por ausência de delimitação clara dos factos e da qualificação jurídica que lhe são atribuídos.
66. A acusação deveria conter, de forma inequívoca, a imputação do dolo específico, com indicação clara da intenção da arguida em obter benefício económico ilícito, para si ou para terceiro, o que manifestamente não se verifica no caso em apreço.
67. As afirmações constantes do relatório, como “culpa grave, com dolo direto ou intenção”, não são acompanhadas de elementos factuais que permitam extrair a existência de dolo específico, sendo insuficientes para preencher os requisitos da infração disciplinar prevista na alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do ED08.
68. A mera referência à vontade de praticar os atos pela arguida não permite, por si só, concluir pela existência da sua intenção de obter benefício económico ilícito, para si ou para terceiro, sendo imprescindível a demonstração de factos concretos que sustentem tal intenção finalística.
69. O relatório final não identifica beneficiários concretos das operações realizadas, nem estabelece vínculos entre a arguida e eventuais terceiros favorecidos, tampouco demonstra acréscimos patrimoniais injustificados na esfera jurídica da arguida, que permitiam extrair esse dolo específico que a norma exige, para ela ou para terceiro.
70. A análise dos registos do sistema SISS-SICC, realizada pela Entidade Demandada, não permite extrair - com o grau de certeza exigido- que a arguida tenha atuado com intenção deliberada de favorecer determinados contribuintes ou de obter qualquer tipo de benefício pessoal.
71. A ausência de demonstração da intenção de que a arguida tenha agido com a intenção de obter benefício ilícito para si ou para terceiro(s) é corroborada pelo próprio relatório final, que não contém qualquer referência a elementos objetivos que sustentem essa intenção específica: o relatório é falho em factos concretos que revelem uma vontade da arguida dirigida à obtenção de vantagem económica ilícita, seja para si, seja para terceiros. A ausência desses elementos probatórios inviabiliza a subsunção jurídica dos factos à norma disciplinar invocada, por falta de preenchimento do tipo subjetivo da infração.
72. A gravidade dos atos praticados ou o prejuízo causado ao serviço, por si só, por muito graves que sejam, não são suficientes para preencher o elemento subjetivo exigido pela alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do ED08, sendo imprescindível a demonstração rigorosa da intenção finalística.
73. A correta subsunção jurídica dos factos à norma disciplinar exige a verificação cumulativa dos seus pressupostos, incluindo o dolo específico, cuja ausência configura erro nos pressupostos de facto e de direito.
74. O Tribunal a quo reconheceu, acertadamente, que a decisão disciplinar deve apresentar fundamentação suficiente para permitir a verificação dos pressupostos legais da infração, incluindo o elemento subjetivo, nos termos do princípio da presunção de inocência consagrado no artigo 32.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa.
75. A fundamentação apresentada pela entidade empregadora foi considerada espúria e insuficiente, por se basear em deduções não corroboradas por prova concreta, nomeadamente quanto ao alegado enriquecimento de terceiros.
76. Embora o acórdão recorrido não tenha procedido a uma análise sistemática dos elementos da infração, é juridicamente correta a conclusão de que se verifica erro nos pressupostos de facto, por ausência de prova do dolo específico exigido para aplicação da «pena de demissão».
77. A decisão disciplinar, ao aplicar a «pena de demissão» com base em pressupostos não demonstrados, enferma de vício de violação de lei, por não se encontrar preenchido o elemento subjetivo essencial à infração disciplinar prevista na alínea o) do n.º 1 do artigo 18.º do ED08.
78. Em consequência, impõe-se concluir pela invalidade da sanção aplicada, por violação dos princípios da legalidade e da presunção de inocência, que regem o processo disciplinar e garantem os direitos fundamentais do trabalhador.
(ii) Da inviabilidade da manutenção da relação funcional
79. O Recorrente insurge-se também contra o acórdão recorrido no segmento em que confirmou o saneador-sentença prolatado pela 1.ª Instância que julgou procedente o vício de lei, por erro nos pressupostos de direito, invocado pela autora relativamente à falta de fundamentação da inviabilidade da relação funcional.
80. O artigo 18.º, n.º 1 do ED08 estabelece que as sanções de demissão e despedimento por facto imputável ao trabalhador apenas podem ser aplicadas em caso de infração que torne inviável a manutenção da relação funcional. Esta cláusula geral constitui um pressuposto material indispensável à aplicação de qualquer «pena» expulsiva.
81. A jurisprudência consolidada do STA, como acima vimos, tem reiteradamente afirmado que a aplicação de sanções de natureza expulsiva exige a formulação de um juízo de prognose, devidamente fundamentado, que demonstre que o comportamento do trabalhador compromete irremediavelmente a confiança institucional necessária à subsistência do vínculo funcional.
82. Esse juízo não se esgota na gravidade objetiva da infração, exigindo-se que a Administração evidencie, com base em elementos concretos, que o comportamento do trabalhador revela uma personalidade incompatível com o exercício das funções, ou que os efeitos da infração comprometem de forma definitiva o desenvolvimento da atividade funcional.
83. A inviabilidade da manutenção da relação funcional não pode ser presumida nem inferida automaticamente da verificação da infração disciplinar, devendo ser objeto de apreciação casuística e fundamentada, à luz das circunstâncias concretas do caso.
84. No presente processo, verifica-se que não só a acusação disciplinar não contém qualquer alegação específica quanto à inviabilidade da manutenção da relação funcional, limitando-se a invocar a gravidade dos factos imputados à arguida, sem formular o juízo de prognose exigido pela lei, como também no relatório final do processo disciplinar, que sustenta a decisão punitiva, não se procede à demonstração do reflexo das infrações no exercício das funções desenvolvidas pela arguida, nem se apresenta qualquer fundamentação que permita concluir pela quebra irreversível da confiança institucional.
85. O Tribunal a quo, ao apreciar esta questão, reconheceu que não há nos autos qualquer evidência de que, face à subsunção dos factos à norma, se possa concluir, num juízo de prognose, pela impossibilidade de manter a relação funcional. Essa ausência de fundamentação foi corretamente valorada pelas instâncias.
86. A omissão do juízo de prognose, exigido pelo artigo 18.º, n.º 1 do ED08, constitui um vício material da decisão disciplinar, por ausência de um dos pressupostos legais da «pena de demissão», o que determina a sua invalidade.
87. Em conformidade com a jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, a Administração está vinculada ao ónus de demonstrar, com base em elementos objetivos e concretos, que o comportamento do trabalhador inviabiliza a continuidade do vínculo funcional, mas essa demonstração não foi realizada nos presentes autos.
88. Assim, não se encontra provada a existência de qualquer circunstância que revele a rutura definitiva da confiança institucional, nem se demonstrou que os fact+os imputados à arguida tenham comprometido de forma irreversível o exercício das suas funções, ónus que impendiam sobre a Entidade Demandada.
89. Em consequência, impõe-se concluir que não se encontra preenchido o pressuposto da inviabilidade da manutenção da relação funcional, exigido pela norma disciplinar invocada, o que torna juridicamente inadmissível a aplicação da sanção de demissão.
90. Termos em que se julga improcedente o fundamento de recurso relativo à subsistência «da pena de demissão», confirmando-se a decisão das instâncias inferiores.
IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em negar provimento ao recurso de revista interposto pelo Recorrente e, em consequência, com a presente fundamentação confirmam o acórdão recorrido.
Custas pelo Recorrente (artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC).
Notifique e, após trânsito desentranhe o documento n.º1 junto com as alegações do recurso de revista e devolva ao apresentante.
Lisboa, 09 de outubro de 2025. - Helena Maria Mesquita Ribeiro (relatora) – José Francisco Fonseca da Paz - Frederico Macedo Branco.
