01030/12 - Supremo Tribunal Administrativo

I- No contencioso administrativo aplica-se a norma do art. 698º, nº 6 do CPC (na redacção, então vigente, anterior à reforma do DL nº 303/2007 de 24/08), de acordo com a qual, se o recurso tiver por objecto a reapreciação de prova gravada, o prazo para alegações é acrescido em 10 dias.

II- É nulo, nessa parte, o negócio jurídico pelo qual um município assume a obrigação de ceder, em propriedade plena, a uma entidade privada, terrenos do domínio público privado da autarquia, contra as disposições legais imperativas dos artigos 5º/2/3 e 29º/1/2 da Lei dos Solos.

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

O Município de Sines interpõe para este Supremo Tribunal, ao abrigo do disposto no art. 150º/1 do CPTA, recurso de revista do acórdão do Tribunal Administrativo - Sul proferido a fls. 1414-1426.

Nesse aresto, o TCA – Sul, apreciando recurso de apelação, revogou sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja que julgou improcedente a acção administrativa comum proposta por A……………., S.A, contra o ora recorrente, com vista à condenação deste a entregar-lhe o terreno sito a nascente do Quartel dos Bombeiros Voluntários de Sines, (na Avenida ………………., em Sines) com possibilidade de construção de 3 400 m2 acima do solo a que se refere a deliberação de 2-4-1997 da CMS, ou em alternativa, a entregar-lhe um outro prédio urbano, situado na zona próxima do identificado lote ……….. com a mesma área e a mesma dignidade urbanística, com características geológicas e de acessibilidade semelhantes às do lote …………., ou anda um outro prédio urbano noutra zona da freguesia de ……….., com as mesmas características dos anteriores.

O acórdão recorrido condenou o Município de Sines a:

- “diligenciar as formalidades legais necessárias e dar cumprimento efectivo a favor da sociedade A……………., S.A., à deliberação camarária de 2.4.1997 no sentido ali consignado de atenta a expropriação de sacrifício no lote …………… da Zona …………. do PU de Sines “por compensação a Câmara Municipal de Sines ceder-lhe-á o terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida ………….) com possibilidade de construção de 3400m2”.

1.1. O réu, Município de Sines, ora recorrente, apresenta alegações com as seguintes conclusões:

A) O presente recurso incide sobre o douto acórdão proferido pelo digníssimo Tribunal Central Administrativo Sul, através do qual revogou a douta decisão proferida pelo digníssimo Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, e decidiu em sentido contrário a esta última, encontrando-se na decisão de primeira instância dos pedidos e que prevalecem sobre os fundamentos de direito constantes do douto acórdão recorrido.

B) Ao abrigo do disposto no art. 150º CPTA a relevância jurídica e social vem já expressa nas motivações bem como nas mesmas se expenderam as razões que no nosso entender determinam que a intervenção desse Venerando Tribunal se afigura de manifesta importância, inclusive na reapreciação dos factos para uma correcta interpretação e aplicação do direito, porquanto o digníssimo Tribunal “a quo” incorreu em vários erros de julgamento que se apresentam grosseiros, extraindo conclusões não sustentadas na prova dada como assente e decidindo sem precedentes antes vistos, dando-se aqui por integralmente reproduzido os fundamentos constantes das motivações por razões de celeridade e economia processuais.

C) Desde logo, importa que esse Venerando Tribunal se pronuncie sobre se aos recursos jurisdicionais previstos nos arts. 140º e seguintes do CPTA é de aplicar quanto ao prazo para interposição do recurso a dilação prevista no art. 698º, nº 6 do CPC antes da reforma operada pelo DL 303/2007 quer ainda nos termos do art. 685º, nº 7 do CPC na redacção introduzida pelo DL nº 303/2007 que apenas se aplica aos processos iniciados em 1.01.2008 em face da norma transitória constante do art 11º, nº 1 do DL nº 303/2007.

D) É nosso entender que a regra da simultaneidade de apresentação do requerimento e das alegações prevista no nº 1 do art. 144º do CPTA, afasta qualquer interpretação no sentido de ao prazo de 30 dias expressamente previsto no nº 2 do art. 144º do CPTA ser de aplicar subsidiariamente seja o disposto no nº 6 do art. 698º antes da reforma de 2007, seja o disposto no nº 6 do art. 698º antes da reforma de 2007, seja o disposto no nº 7 do art. 685º do CPC cuja redacção resulta da reforma operada pelo DL nº 303/2007.

E) A interpretação efectuada pelo Tribunal “a quo” viola o disposto nos arts. 140º e 144º do CPTA, afigurando-se contra legem, porque traduz um aumento do próprio prazo de interposição do recurso, não tendo sido essa a intenção do legislador na reforma do contencioso administrativo que deu lugar à aprovação do CPTA, não sendo admissível que por via de interpretação extensiva se obtenha o que só pela via legislativa pode ser alcançado sob pena de violação do disposto no art. 111º do CRP.

F) Por outro lado, por força do regime transitório estipulado no nº 1 do art. 11º do DL nº 303/2007 – sobre o qual aliás o Tribunal Constitucional já se pronunciou sobre a respectiva constitucionalidade (Ac. nº 429/2010, proc. nº 72/10, DR, 2ª Série, nº 241, de 15/12) caso fosse de entender ser de aplicar o nº 7 do art. 685º do CPC aos recursos jurisdicionais previsto no CPTA, sempre tal só poderia ter aplicação aos processos iniciados em 1.01.2008 o que não se verifica no caso sub judice.

G) O douto Tribunal “a quo”, incorreu ainda em erro de julgamento notório, na apreciação da deliberação da Recorrente de 2.4.1997, a qual consubstancia um acto administrativo sujeito à verificação de condições cumulativas as quais não se verificaram, quer porque o A. afinal sempre construiu no lote dos autos 6 pisos acima da cota de soleira e mais 2 abaixo da cota da soleira, quer porque o A. incumpriu com a obrigação de executar os arranjos exteriores, não obstante ter beneficiado de uma permuta e uma vez que foi o Recorrente quem executou os arranjos exteriores, tudo como melhor resulta dos factos assentes – als. G), X)) e respectiva fundamentação, Z), AA) e BB) e CC).

H) Sendo que através da deliberação de 2.4.1997 o Recorrente não se vinculou a entregar à A. uma coisa certa e determinada muito menos um qualquer imóvel.

I) À data em que a deliberação de 2.4.1997 foi adotada, não estavam o Recorrente nem o A., em condições de especificar qual o quantum indemnizatório, o qual não foi de facto calculado, sendo certo que inexistia àquela data qualquer licenciamento de obras particulares para o lote em questão válido e eficaz – Nem tal facto resulta da matéria de facto provada.

J) Dizer-se que existia um projecto para o lote …………… em causa (vd. als. E) e F) dos factos assentes) não se confunde com a existência de um licenciamento válido e eficaz titulado por qualquer licença/alvará de construção, nos termos do DL nº 445/91, a qual apenas foi emitida em 24.10.1997, conforme resulta da alínea I) dos factos provados, sendo que, os projectos (e não o projecto) de arquitectura e de especialidades só foram apresentados ao Recorrente para apreciação após a deliberação de 2.4.1997.

K) Donde sequer se especifica na deliberação em causa o quantum indemnizatório, nem tão pouco os termos em que a eventual e futura cedência de terreno se iria concretizar, ou seja, se mediante um direito de superfície, um contrato de compra e venda ou outro qualquer legalmente admissível.

L) Ora, contrariamente ao decidido pelo tribunal “a quo” o objecto mediato da deliberação de 2.4.1997, não é entrega do terreno objecto da deliberação, mas antes, a eventual cedência de um terreno, em termos a definir no futuro e desde que verificadas as condições constantes da deliberação em causa.

M) Resulta à evidência, com o devido respeito que é muito, creiam-nos, que o digníssimo tribunal “a quo”, interpretou a deliberação da CM de Sines de 2.4.1997, em manifesta violação do disposto nos arts. 120º, 129º e 132º do CPA, art. 236º, art. 270º, art. 397º, art. 398º, 410º e 830º todos do CC, interpretação contrária ao princípio da legalidade e da justiça consignados nos arts. 2º, 20º e 202º da CRP.

N) SEM PRESCINDIR, no caso presente, o digníssimo Tribunal “a quo” decidiu em sentido contrário ao da primeira instância, não obstante não colocar em causa a matéria de facto dada como assente na primeira, pronunciando-se no sentido de que a deliberação do aqui Recorrente de 02.4.1997 não ter sido revogada, omitindo por completo as demais decisões administrativas adotadas pelo aqui Recorrente constantes da matéria assente pelo A.

O) Ora, o tribunal “a quo” errou na apreciação das provas dadas como assentes na primeira instância, interpretando de forma errada o conteúdo quer da deliberação da Câmara Municipal de Sines de 02.04.1997 (al. G. dos factos assentes) quer da deliberação de 20/05/1998 e de 1/09/1999, notificada ao A. mediante ofício de 17.09.1999 (al k) dos factos provados), despacho de 20.12.1999 (als. L) M) dos factos assentes), despacho notificado à A, por carta de 16.02.2004 (al. O) dos factos provados) e despacho comunicado através do ofício de 29.03.2004 (al. Q) dos factos assentes).

P) Porquanto, a deliberação de 2.4.1997 foi revogada parcialmente por deliberação de 20.05.1998 e deliberação de 1.09.1999, despacho de 20.12.2009, despacho comunicado por carta de 16.02.2004 e despacho comunicado por ofício de 29.03.2004, nos termos do disposto no art. 138º do CPA, em observação do disposto nos arts. 139º e 140º também do CPA, contrariamente ao decidido pelo tribunal a quo.

Q) Em 2004 o Recorrente já nem reconheceu expressamente à A. o direito a uma indemnização.

R) Pelo que se impõe que esse Venerando Tribunal se pronuncie sobre o âmbito de aplicação do disposto nos arts. 120º, 138º, 139º e 140º do CPA, normativos que foram violados pelo digníssimo tribunal “a quo”, violando dessa forma o princípio da legalidade e da justiça, consagrados nos arts. 2º, 20º e 202º da CRP.

S) Acresce que o A., não só não impugnou quaisquer deliberações já supra referidas, pelo que, sempre se terá de considerar que tais actos se consolidaram na ordem jurídica, razão pela qual urge analisar qual o âmbito de aplicação do nº 2 do art. 38º do CPTA, considerando ainda o disposto no art. 7º do DL nº 48 051, de 21.11.1967, bem ainda por referência ao art. 37º e art. 46º do CPTA e art. 28º da LPTA – tendo o tribunal “a quo” violado os citados normativos e violou os princípios da legalidade e da justiça consagrados nos arts. 2º, 20º e 202º da CRP;

T) Através do douto acórdão recorrido, o digníssimo Tribunal “a quo”, ao decidir como decidiu, revogando a douta decisão de primeira instância, violou o disposto nos arts. 2º, 264º e art. 644º do CPC, e bem ainda violou o princípio do contraditório, os princípios da legalidade, da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, consignados nos arts. 2º, 13º, 20º, 202º da CRP.

U) Da causa de pedir e pedidos formulados pela A., resulta que a mesma não vem estruturada como um pedido de indemnização por alegada “expropriação de sacrifício” alicerçada em responsabilidade civil extracontratual, não tendo sido invocados na petição inicial quais os eventuais prejuízos anormais e especiais suportados pela A., pelas restrições impostas à edificabilidade no lote em apreço com vista ao estabelecimento de uma justa indemnização, de acordo com o princípio da igualdade e da proporcionalidade e do princípio da equivalência de valores, prejuízos que nunca foram calculados pelas partes.

V) Sendo que, atendendo ainda ao princípio do dispositivo e ao âmbito de cognição consignados no art. 664º do CPC, nunca poderia o aqui Recorrente ser condenado a entregar ao A. o imóvel dos autos, conforme pedido pelo A., pelo que, bem andou o digníssimo tribunal de primeira instância e mal o digníssimo Tribunal “a quo”.

W) A A. estruturou a presente acção como se de uma execução específica se tratasse nos termos do art. 830º do CC, sendo que não invocou quaisquer normas de direito administrativo, o que apenas veio a fazer tardiamente em sede das alegações de direito previstas no art. 653º, nº 3 do CPC, sendo certo que o Recorrente estruturou a sua contestação nos estreitos limites do articulado pela A., pelo que, não pode agora vir a ser condenado a entregar o imóvel a que se reporta a deliberação de 2.4.1997, sob a égide de aplicação de normas de direito que as partes não discutiram em sede dos seus articulados, maxime em sede da petição inicial.

X) Isto porque não se pode confundir a interpretação do direito aplicável com a interpretação da causa de pedir e dos pedidos, estando o Tribunal vinculado à causa de pedir e pedidos formulados em qualquer acção.

Y) SEM PRESCINDIR, por mera cautela de patrocínio, tendo em conta a prova dada como assente, o digníssimo Tribunal “a quo” efectuou uma errada interpretação e aplicação do art. 37º do DL nº 448/91, de 29/11, por à data em que a deliberação de 2.4.1997 foi adoptada não se verificavam os pressupostos cumulativos consignados no citado preceito legal, para além de que tal norma não se aplica aos loteamentos municipais os quais sequer são titulados por alvará, porquanto as Câmaras Municipais não se licenciam a si próprias.

Z) Sendo que, mesmo que assim não se entenda, ao decidir como decidiu o Tribunal “a quo”, violou o disposto no art. 7º, art. 9º do DL nº 48 051, de 21/11/1967, art. 498º do CC, e bem ainda os princípios da justa indemnização, de acordo com o princípio da igualdade e da proporcionalidade e do princípio da equivalência de valores, consagrados ainda nos arts. 2º, 13º, 62º e art. 202º, art. 235º e art. 238º, nº 1 da CRP.

AA) Por fim, sem prescindir, o Tribunal “a quo” efectuou ainda uma errada interpretação do art. 5º do DL nº 794/76 de 5/11, na redacção introduzida pelo art. 1º do DL nº 313/80, de 19/08, do qual se socorreu para sustentar a admissibilidade legal de cedência de terreno em propriedade plena à A.,

BB) Porquanto, o art. 5º do citado diploma, no seu âmbito de aplicação tem como pressuposto desde logo que tal cedência se fundamente nos fins previstos no art. 2º do citado diploma e que o terreno a ceder em propriedade plena a entidades de direito privado se integre em área abrangida por Plano de Urbanização legalmente aprovado, o que não se verificava à data em que a acção foi intentada.

CC) De facto, a interpretação que o tribunal “a quo” faz no sentido de o nº 2 do art. 5º do DL nº 794/76, de 5/11, dever ser interpretado como se bastando com a existência de um Plano Municipal de Ordenamento do Território, é contrária à letra e espírito da norma e o disposto nos arts. 2º e 9º do DL nº 69/90, de 2 de Março, entretanto revogado pelo DL nº 380/99, pelo que, sempre o tribunal “a quo” ao decidir como decidiu, violou os citados preceitos legais e diploma, e violou o princípio da legalidade, da justiça consignados nos arts. 2º, 20º e 202º da CRP.

Nestes termos e nos demais de direito que V. Exas, mui doutamente suprirão, deve ser admitido o presente recurso e proferida decisão revogando-se o douto acórdão, fazendo-se JUSTIÇA.

1.2. A Autora, ora recorrida, contra-alegou, concluindo:

1ª O presente recurso de revista não deve ser admitido, por não ter sido dado cumprimento ao ónus de alegação dos pressupostos a que alude o artigo 150º, nº 1 do CPTA;

Em qualquer caso

2ª As questões discutidas no presente recurso não se revestem de especial “relevância jurídica ou social” nem a sua apreciação se mostra “necessária para uma melhor aplicação do direito”, tanto mais que a sua resolução não requer um esforço interpretativo particularmente acentuado, antes apresentando um grau de dificuldade que não ultrapassa o que é normal em outras controvérsias judiciárias;

Ainda que assim não se entendesse, os vícios alegados pelo ora recorrente são improcedentes porquanto:

3ª O disposto no nº 7 do artigo 685º do CPC é aplicável no contencioso administrativo, pelo que o recurso interposto pela Autora da sentença do TAF de Beja foi tempestivamente interposto;

4ª Ao reconhecer a existência de uma obrigação de entrega de coisa certa e de indemnizar sujeita a condições o acórdão recorrido fez correcta interpretação dos actos administrativos em apreciação dos actos administrativos em apreciação nos autos, não existindo a esse respeito qualquer contradição com os factos dados como assentes;

5ª O acórdão recorrido não desconsiderou os actos administrativos posteriores a 02.04.1997, não tendo por isso feito errada valoração da prova produzida nos autos.

6ª A Autora ora recorrida não pretende obter através da presente acção administrativa comum o efeito que poderia eventualmente ser obtido através da acção administrativa especial, pelo que o acórdão recorrido não violou o nº 2 do artigo 38º do CPTA;

7ª O disposto no nº 4 do artigo 37º do Decreto-Lei nº 448/91, de 29 de Novembro, que estabelecia o regime jurídico das operações de loteamento urbano e obras de urbanização antes da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, é aplicável ao caso sub judice, pelo que inexiste o erro de julgamento alegado pelo recorrente;

8ª Também não se verifica a alegada errada interpretação e aplicação do artigo 5º da Lei dos Solos, na medida em que o terreno em questão se encontra em área abrangida por plano municipal de ordenamento do território válido e eficaz, podendo por isso ser cedido em direito de propriedade.

NESTES TERMOS,

E nos demais de direito aplicáveis, requer-se aos Venerandos Juízes Conselheiros deste Tribunal que se dignem rejeitar o presente recurso, por inadmissível, ou, assim não se entendendo, julgar o mesmo como não provado e improcedente, mantendo a decisão do Tribunal a quo, que condenou o Réu e ora recorrente no pedido formulado pela Autora na Petição Inicial.

1.3. A formação prevista no art. 150º/5 do CPTA, pelo acórdão de fls.1808-1814, admitiu a revista.

Ponderou, no essencial, que:

“2.2. Como se constata pela análise da alegação da recorrente esta fundamenta a sua pretensão substancial em que o TCA considerou verificadas as condições previstas na deliberação de 2.4.97, incorrendo em notório erro de julgamento de facto (G); errou quanto à existência em 2.4.97 de licenciamento para construção no lote ……….. (I); errou na interpretação da deliberação de 2.4.97 que referia apenas a eventual cedência de um terreno a definir; errou por não ter considerado revogada a deliberação de 2.4.97 pelas posteriores de 20.5.98; 1.9.99 e despachos de 20.12.2009 16.2.2004 e 29.3.2004, as quais não foram sequer impugnadas tempestivamente; violou o princípio do dispositivo, porque a acção foi proposta nos termos do artigo 830.º do C.Civ. sem se invocarem quaisquer normas administrativas, nem expropriação de sacrifício, isto é, com uma causa de pedir diferente da que foi acolhida e sem que os factos alegados a sustentem e errou ainda de direito na aplicação do art.º 5.º do DL 794/76, de 5/11, desde logo porque o terreno a ceder em propriedade plena não estava integrado em área abrangida por Plano de Urbanização legalmente aprovado.

Portanto, ao lado de fundamentos de facto a recorrente aponta questões de direito que teriam sido incorrectamente decididas como a revogação da deliberação em que se fundou o Acórdão para sustentar a obrigação do Município de ceder o terreno; a violação do princípio do dispositivo por haver condenação por causa de pedir diversa da constante do petitório em virtude de se ter aplicado o artigo 5.º do DL 794/76 e decidido indemnizar quando os pressupostos de aplicação daquele dispositivo não ocorrem e o pedido não ser de indemnização por restrições susceptíveis de serem indemnizadas, mas de cumprir uma deliberação que atribuía uma compensação.

Verifica-se do que antecede que está em causa o regime jurídico de compensação por restrições na utilização de bens afectados pelas normas provisórias aprovadas para a cidade de Sines, compensação cujo quadro legal foi considerado na decisão recorrida como equivalente a indemnização por expropriação de sacrifício, o que configura uma questão jurídica de complexidade claramente superior ao comum e que se mostra capaz de, provavelmente, surgir em situações equiparáveis, ou seja, o assunto tem importância ampliada, isto é, para além das fronteiras deste processo concreto e deste modo atinge importância geral ou objectiva, pelo que se justifica admitir a revista, face aos enunciados critérios do art.º 150.º do CPTA.”

1.4. O Exmº Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, nos seguintes termos:

“1.

Invoca a recorrente violação dos arts. 140º e 144º do CPTA e do art. 11º, nº 1 do DL nº 303/2007, relativamente à pronúncia de tempestividade do recurso em que foi proferido o acórdão recorrido, por se ter entendido que o respectivo prazo de interposição é de 30 dias mais 10, nos termos do actual art. 685º, nº 7 do CPC.

Tal como a recorrente, também entendemos que as disposições do DL nº 303/2007 não se aplicam a este processo porquanto ele se encontrava pendente à data da sua entrada em vigor, em 1/1/2008.

Todavia, a especialidade do regime de interposição de recurso no contencioso administrativo não afasta a prorrogação do prazo para alegar na lei processual civil para o caso do recurso ter por objecto a reapreciação da prova gravada, nos termos dos arts. 698º, nº 6 e 743º, nº 1 do CPC, por não se divisar qualquer razão de exclusão de aplicação supletiva do regime processual civil a esta situação não especialmente regulada no CPTA, em conformidade com o disposto no seu art. 140º.

A diversidade de regimes de interposição de recurso apenas conduz a que aquela norma processual civil seja aplicada “com as necessárias adaptações”, ou seja, que sendo simultâneo o prazo para alegar e interpor recurso, a tal prazo acresçam 10 dias, quando se trate de recurso com o referido objecto.

Essa mesma, aliás, foi a solução acolhida posteriormente em processo civil, perante o estabelecimento de simultaneidade de prazos para interposição de recurso e alegação, nos termos do disposto nos actuais arts. 684º-B; nºs 1 e 2 e 685º, nºs 1 e 7 do CPC.

Improcede pois aqui o recurso.

2.

O recorrente imputa também ao acórdão recorrido erro de julgamento com violação dos arts. 2º, 264º e 664º do CPC e do princípio do dispositivo, por o tribunal se encontrar vinculado à causa de pedir e ao pedido formulado na acção, o que autorizava a sua condenação na entrega à A. do imóvel dos autos.

Sustenta o recorrente, a nosso ver bem, que a A. estruturou a acção como se se tratasse de uma execução específica do acordo estabelecido com o R. e da deliberação camarária de 2/4/97, que nele se baseou, peticionando em seu cumprimento a entrega do prédio urbano em questão, a título da compensação atribuída pela redução do volume do edifício do lote ………….. da Zona ………….. do PGU de Sines para 5 pisos (menos 1900m2).

O que significa que, conforme bem conclui, a acção não vem estruturada como acção de indemnização por alegada “expropriação de sacrifício” fundada em responsabilidade civil extracontratual do R., não vindo invocados na petição quaisquer eventuais prejuízos especiais e anormais pelas restrições impostas à edificabilidade no referido lote pelas normas provisórias para a área respeitante àquele plano de urbanização.

Não obstante, o acórdão recorrido viria a entender que a deliberação de 2/4/97 materializa o acordo indemnizatório por expropriação por sacrifício, fundado no art. 37º, nºs 1 e 4 do DL nº 448/91, de 29/11, quando é certo também que o direito de indemnização assim conferido aos interessados se encontra necessariamente dependente da produção de prejuízos especiais e anormais por actos administrativos legais ou actos materiais lícitos do Estado ou outras pessoas colectivas públicas (art. 9º do DL nº 48 051, de 21/11/67).

Procederá, nesta parte o recurso.

Por outro lado, ainda que assim não se entendesse, afigura-se-nos igualmente procedente a invocação de erro de julgamento em matéria de revogação da referida deliberação camarária de 20/5/98, no que concerne à decisão de cedência do terreno que anteriormente havia sido atribuído à A., sito a nascente do Quartel dos BVS, para a construção do Centro de Saúde, por se revelar incompatível com ela a subsistência na ordem jurídica daquela deliberação de 2/4/97, em face da factualidade provada sob as alíneas K), O) e EE).

Ora, não se mostra que tal deliberação revogatória haja sido impugnada pela recorrida, apesar de lhe ter sido notificada, pelo que a mesma se consolidou na ordem jurídica como decisão definitivamente contrária à pretensão por ela deduzida na acção.

Finalmente, merecerá o recurso provimento quanto à invocada violação pelo douto acórdão recorrido, por indevida interpretação e aplicação do art. 5º, nº 2 do DL nº 794/76, de 5/11, redacção do art. 1º do DL nº 313/80, de 19/8, nos termos suscitados pelo recorrente: a cedência de terrenos da Administração, em propriedade plena, a entidades de direito privado é autorizada desde que se integrem em áreas abrangidas por planos de urbanização devidamente aprovados, como da letra da norma e dos arts. 2º e 9º do DL nº 69/90 resulta, e se destinem aos fins previstos no art. 2º ou a operações de renovação urbana, os quais, se devem presidir à aquisição de terrenos pela Administração, por maioria de razão devem condicionar a sua cedência, em propriedade plena.

Não resulta porém provada a verificação de tais requisitos, razão pela qual a cedência à A. do referido terreno não se mostrava legalmente autorizada.

3.

Pelo exposto, emitimos parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, revogando-se o douto acórdão recorrido e julgando-se improcedente a acção.”

Cumpre decidir.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

A) A Autora é uma sociedade comercial que tem por objecto a elaboração de projectos e construções de imóveis, venda de prédios urbanos na totalidade ou em fracções e construção de obras públicas - ver docs nºs l e 2 juntos com a petição inicial (al. A) dos factos assentes).

B) Por escritura pública lavrada a 23.12.2002, no Cartório Notarial de Santiago do Cacém de fls. 77v a fls. 87v do livro de notas para escrituras diversas 200 - F, o accionista B……………… realizou em espécie o aumento de capital social da Autora mediante a integral transferência para o património dela do estabelecimento comercial e industrial que até então vinha explorando como empresário em nome individual - ver docs n° l e 2 juntos com a petição inicial (al B) dos factos assentes).

C) A Autora, em consequência da aludida transferência, assumiu, a partir de 23.12.2002, todos os direitos e obrigações, todos os créditos e débitos e todos os negócios decorrentes da exploração daquele estabelecimento, havendo, nessa data e até essa mesma data, ratificado expressamente todos os negócios celebrados no seu âmbito - ver doc. Nº1 junto com a petição inicial (al. C) dos factos assentes).

D) B…………….., na exploração do falado estabelecimento, adquiriu à Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Santiago do Cacém uma parcela de terreno para construção urbana designada por lote ……………., matriz 3347 hoje 4443 descrita na Conservatória do Registo Predial de Sines, na ficha 01077, da freguesia de ………… - ver docs n° 3 e 4 juntos com a petição inicial (al. D) dos factos assentes).

E) Para a qual havia - era ainda a Caixa de Crédito Agrícola titular do imóvel - um projecto para construção de 9 pisos e 4.275m2 de área máxima, nos termos do Edital n° 98 do Réu - por acordo (al. E) dos factos assentes).

F) Em ofício, de 27.9.1996, a Câmara Municipal de Sines, sobre o assunto: estudo de intervenção urbana referente ao lote …………. da Zona …………. do P. G. U. de Sines, comunicou a B…………………… «que o assunto em epígrafe mereceu em reunião de 18.9.1996, o seguinte despacho:

«Concorda-se com o parecer técnico, devendo para o local ser construído um edifício com a cércea máxima de 18,5m, de acordo com as normas provisórias, com a área de implantação referida no loteamento, devendo a arquitectura ser melhor integrada na zona e de acordo com a cércea. A Câmara Municipal assume a responsabilidade de reduzir a área de construção ressarcindo o proprietário deste prejuízo num outro local» - ver doc. n° 5 junto com a petição inicial (al. F) dos factos assentes).

G) Em ofício, de 14.4.1997, a Câmara Municipal de Sines, sobre o assunto: lote ………… da Zona ………… do P. G. U. de Sines, comunicou a B………………:

«na sequência da reunião realizada em 21.3.1997, com V Exa., informamos de que em reunião camarária de 2.4.1997 foi aprovada a proposta de resolução sobre o assunto em epígrafe, cujo teor se transcreve:

«1° Redução do volume do edifício do lote ………….. da Zona …………. para 5 pisos (menos 1.900m2); por compensação a Câmara Municipal de Sines ceder-lhe-á o terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida ……………) com possibilidade de construção de 3.400m2. Neste caso caberá ao Sr B…………… as obras de arranjos exteriores, mais os ramais e as baixadas de infra-estruturas de água, saneamento e electricidade.

2° Aumento da área de construção do loteamento …………… de 17.000m2 para 20.500m2, por compensação do realojamento das famílias do Bairro, ficando as habitações propriedade do Sr. B……………… » — ver doc. n° 6 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (al G) dos factos assentes).

H) A Nascente do Quartel dos BVS existia um prédio rústico, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines sob o n° 1587/090395 com a área de 11.370,30 m2 - ver doc. n° 1 junto com a contestação (ai H) dos factos assentes).

I) A 24.10.1997 foi emitido o alvará de licença de construção n° 214/97, em nome de B………….. através do qual foi licenciada a construção que incide sobre o prédio sito no lote ……da Zona ………… do PGU de Sines - ver doc. n° 4 junto com a réplica, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (al. I) dos factos assentes).

J) Em 21.6.1999 B…………… dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Sines o texto que segue:

“em reunião de Câmara, do dia 2.4.1997, foi deliberado ceder-me um terreno sito a nascente do Quartel dos Bombeiros Voluntários de Sines (Av. …………..) com possibilidade de construção de 3.400m2, por compensação da redução do edifício do lote ……….. da zona ………… para cinco pisos (menos 1.900m2).

Estando a terminar a construção do edifício sito no lote …………. supra referido, solicito a V Exa. que seja efectuada a cedência do terreno objecto da compensação, no prazo de 30 dias, tendo em vista dar andamento à realização do projecto do edifício a construir no referido terreno” - ver doc. n° 8 junto com a petição inicial (al. J) dos factos assentes).

K) Através do ofício nº 1922, de 17.9.1999, a Câmara Municipal, sobre o assunto: “cedência de terreno a nascente do quartel dos Bombeiros Voluntários de Sines, por compensação da redução de área de construção do lote ………….., da zona ……….. do PGU de Sines”, respondeu:

“que a Câmara Municipal de Sines, em reunião camarária de 20.5.98, deliberou ceder o terreno, que anteriormente lhe havia atribuído junto aos Bombeiros Voluntários, para construção do Centro de Saúde.

No entanto, a CMS, em reunião de 1.9.99, reafirma a decisão camarária de 2.4.97, de cedência de terreno como compensação pela diminuição da área de construção do lote ………… da Zona ……………., em 1.900m2, pelo que oportunamente lhe apresentará proposta compatível para respeitar o compromisso da Câmara” - ver doc n° 9 junto com a petição inicial (al- K) dos factos assentes).

L) Em 12.10.1999 B…………… dirigiu novo requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Sines - ver doc. n° 10 junto com a petição inicial (al. L) dos factos assentes).

M) Que obteve como despacho, comunicado por ofício de 20.12.1999, “a CMS mais não pode, nesta data, que realizar o seu compromisso de compensação de área de construção reduzida no lote ………… da Zona ………….. do PGU. Só quando a CMS tiver o Plano de Pormenor concluído poderá fazer uma proposta concreta» - ver doc. n° 10 junto com a petição inicial (al. M) dos factos assentes).

N) A Autora e o accionista B……………… em 10.2.2004, notificou judicialmente o Réu na pessoa do Presidente da Câmara Municipal, para, no prazo de 30 dias, lhe apresentar

“uma proposta compatível com os seus interesses, que integre a transmissão e entrega à requerente do terreno a que esta tem direito, situado em zona próxima daquela, o indicado lote …………, em que foi implantado o edifício de 5 pisos ou em zona com a mesma dignidade urbanística, com características geológicas e de acessibilidade semelhante, contemplando, para se traduzir em justa compensação, um volume de construção que permita eliminar os gravames resultantes da realização de uma nova obra (empreitadas, subempreitadas, estaleiros, infra-estruturas) com uma capacidade mínima de construção de três mil e quatrocentos metros quadrados acima do solo, sob pena de, quando assim não ocorrer, a requerente se conservar o poder de exercer o seu direito judicialmente (...) - ver doc. nº 11 junto com a petição inicial (al N) dos factos assentes).

O) O Réu, em 16.2.2004, acusou a recepção da notificação judicial avulsa e respondeu que a compensação pela redução da área de construção do lote …………… da Zona …………… do PGU de Sines ficou “definitivamente resolvido, no que se refere ao destino do terreno sito a Nascente do Quartel dos Bombeiros Voluntários de Sines, por deliberação tomada em reunião da Câmara de 20.5.1998, nos termos da qual o referido terreno destinar-se-á à futura construção do Centro de Saúde, deliberação cujo teor foi, de resto, comunicado ao Sr. B………………. bem como a disponibilidade da Câmara Municipal no sentido de o compensar, a título de indemnização, pelo défice de área decorrente da redução da área de construção.

Nesta data, considera a autarquia que o assunto ficou definitivamente resolvido permanecendo disponível para negociar outras alternativas que passarão pela avaliação dos eventuais danos directamente decorrentes da redução da área de construção e determinação da respectiva indemnização - ver doc n° 12 junto com a petição inicial (al. O) dos factos assentes).

P) Em 8.3.2004 a Autora requereu ao Réu que fizesse uma proposta pecuniária a título de indemnização e/ ou “nos proponha a cedência de um terreno, nas condições indicadas na notificação judicial avulsa - ver doc n° 13 junto com a petição inicial, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (al dos factos assentes).

Q) Através de ofício de 29.3.2004 o Réu informou a Autora “de que a Câmara Municipal, pretendendo ressarcir V Exa. de eventuais prejuízos directamente resultantes da redução do nº de pisos na edificação promovida no lote se encontra, nesta data, a estudar o assunto sendo que, logo que seja determinado o prejuízo referido formulará uma proposta que oportunamente lhe será transmitida.

Mais se informa que a Câmara pretende resolver, em definitivo, esta situação evitando o seu arrastamento — ver doc n° 14 junto com a petição inicial (al. Q) dos factos assentes).

R) O Réu, no entanto, nada fez - por acordo (al. R) dos factos assentes).

S) O terreno destinado à construção do Centro de Saúde, com a área de 3245m2, descrito na Conservatória do Registo Predial na ficha 03870 da freguesia de ………….. resultou da desanexação de parcelas do prédio rústico a Nascente dos BVS e da desafectação de parcelas do domínio público, em 1.4.2004 - ver doc. n° l junto com a contestação, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido (al. S) dos factos assentes).

T) Dá-se aqui por integralmente reproduzido o alvará de loteamento n° 1/2001 e o aditamento ao mesmo - juntos como doc. n° 2 com a contestação (al. T) dos factos assentes).

U) Também se dá aqui por integralmente reproduzido o teor dos docs n° 5 e 6 juntos com a réplica,

V) O teor dos documentos juntos com os nºs 7, 8, 9 com a réplica.

W) As negociações relativas ao lote ………… andaram relacionadas com o loteamento titulado pelo alvará nº 1/2001, com aditamento em Maio de 2003, promovido também por B……………… em terrenos antes ocupados pela fábrica C………… (resposta ao art. 1º da base instrutória).

X) B……………. incumpriu as obras de arranjos exteriores do lote ………….. (resposta ao art. 2° da base instrutória).

Y) Por ofício n° 1960, de 21.9.1999, a Câmara Municipal de Sines notificou B………… para remover do local do lote …………. os entulhos resultantes da construção do prédio (resposta ao art 3° da base instrutória).

Z) B………….. permutou parte dos custos com os arranjos exteriores do lote …………., por, pelo menos, 332,80 m2 de construção do lote ………. da Zona …………… do PGU de Sines (resposta ao art 4° da base instrutória).

AA) B…………. construiu cinco pisos e um torreão com 6° piso (com área de 80m2) acima da cota de soleira no referido lote ……………. (resposta ao art 5° da base instrutória).

BB) e dois pisos em cave não previstos no projecto inicial para o lote (resposta ao art 6° da base instrutória).

CC) Para cumprir as Normas Provisórias do Plano de Urbanização da Cidade de Sines foi reduzido o volume do edifício construído no lote ……………. para cinco pisos e a Câmara Municipal autorizou a alteração do polígono de base do mesmo edifício. Com a alteração do polígono de base todas as fracções ficaram com vista para o mar (resposta ao art 7° da base instrutória).

DD) As obras do lote …………….. foram concluídas em Dezembro de 1998 (resposta ao art 8° da base instrutória).

EE) O terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na AV ………………….), com possibilidade de construção de 3.400m2, ainda faz parte do património do Município, mas por deliberação, de 20.5.1998, foi aprovada a proposta de localização naquele mesmo terreno do Centro de Saúde (resposta ao art 9° da base instrutória).

FF) O terreno destinado à construção do Centro de Saúde, com a área de 3245m2, descrito na Conservatória do Registo Predial na ficha 08370 da freguesia de ………….. faz parte do património do Município (resposta ao art 10° da base instrutória).

GG) A operação aprovada para o lote ……….. foi uma operação de loteamento municipal (resposta ao art 11° da base instrutória).

2.2. O DIREITO

2.2.1. A primeira questão que o Recorrente submete à apreciação deste tribunal de revista é a do alegado erro de julgamento sobre a caducidade do direito ao recurso [conclusões C) a F)].

Neste ponto, a decisão do acórdão recorrido foi a seguinte:

“Não se verifica nem a caducidade nem o termo do prazo de recurso em 13.5.2010 sustentado pelo Recorrido, na medida em que por ofício de 31.3.2011 – fls. 900 dos autos – foi expedida a notificação presumindo-se efectivada em 4.4.2011 – vd. artº 254º nº 3 CPC, ex vi artº 1º CPTA – data a partir da qual corre o prazo contínuo de 30 dias acrescido de mais 10 por reapreciação de prova gravada (artº 685º nº 7 CPC ex vi artº 1º CPTA), prazo interrompido pele encerramento dos tribunais de 17.4.2011 a 25.4.2011 (artºs. 144º CPTA e 144º nº 1 CPC ex vi artº 1º CPTA.

Portanto, o prazo de recurso é sempre de 30 dias mais 10, quer se entenda que é aplicável o antigo artº 698º nº 6 CPC, vigente antes da Reforma/DL 303/2007 ou, como nós entendemos, que a lei adjectiva aplicável em sede de CPTA é a vigente à data da prática do acto processual, salvo disposição transitória em sentido distinto que no caso não existe e, por isso, entendemos aplicável o disposto no artº 685º nº 7 CPC decorrente da dita Reforma/2007.

O que significa que o termo do prazo ocorreu em 23.5.2011, 2ª feira, pelo que na medida em que entrou em 20.5.2011, fls. 981, o recurso é tempestivo.”

O Recorrente, sem pôr em causa os demais pressupostos em que assentou o raciocínio do tribunal a quo, discorda da solução, porque considera que no contencioso dos tribunais administrativos, por força do disposto no art. 144º do CPTA, não tem aplicação a norma do art. 698º, nº 6 do CPC, na redacção anterior à reforma de 2007 (DL nº 303/2007 de 24/08), de acordo com a qual se o recurso tiver por objecto a reapreciação da prova gravada, o prazo para alegações é acrescido em 10 dias.

Argumenta, no essencial que: (i) antes da reforma do contencioso administrativo aplicava-se aos recursos o regime do Código de Processo Civil; (ii) o legislador do CPTA afastou-se desse regime, introduzindo, no art. 144º, um prazo comum de 30 dias para interposição do recurso e apresentação simultânea das respectivas alegações; (iii) sem dizer, no citado preceito, que, no caso de o recurso ter por objecto a reapreciação da prova gravada, o prazo para alegações seria acrescido em 10 dias; (iv) sendo que, se assim o quisesse, tê-lo-ia dito expressamente; (v) não o tendo feito, distanciou-se do anterior regime do CPC, por entender que tal não era necessário ou adequado por implicar um aumento do prazo para recorrer; (vi) o artigo 144º do CPTA fixa um regime especial autónomo, fechado e completo, não havendo lugar a qualquer aplicação subsidiária do CPC, quanto ao prazo para interposição do recurso quando este verse sobre matéria de facto.

Vejamos.

Diz o art. 140º do CPTA que “os recursos ordinários das decisões jurisdicionais proferidas pelos tribunais administrativos regem-se pelo disposto na lei processual civil, com as necessárias adaptações (…) sem prejuízo do estabelecido na presente lei e no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais”.

Vê-se deste texto, primeiro, que o legislador do CPTA regulou a matéria dos recursos através do expediente técnico - legislativo de remissão para o regime estabelecido no CPC e, segundo, que a remissão não se limitou a mandar aplicar subsidiariamente aquele diploma aos casos omissos. A remissão é global e, por consequência, neste quadro, o CPC é a lei geral dos recursos das decisões dos tribunais administrativos e o CPTA opera como lei especial.

E, no caso concreto, quando falamos de CPC, referimo-nos à redacção anterior às alterações introduzidas pelo DL nº 303/2007 de 24 de Agosto. Na verdade, a presente acção já corria termos na data em que este diploma entrou em vigor (1 de Janeiro de 2008), sendo que o mesmo, de acordo com o previsto no seu art. 11º/1, não se aplica aos processos pendentes.

Posto isto, temos que o art. 144º do CPTA, norma relativa ao regime de interposição dos recursos jurisdicionais, nada diz sobre o prazo de alegações no caso de o recurso ter por objecto a reapreciação de prova gravada. Por sua vez, a norma do art. 698º/6 do CPC, na redacção vigente à data da instauração do processo, determinava que o prazo de alegações era acrescido de 10 dias se o recurso tivesse por objecto a reapreciação da prova gravada.

Ponto é saber se este silêncio da lei especial – CPTA – implica, ou não, a exclusão da aplicação da lei geral – CPC.

Como ensina Karl Larenz (“Metodologia da Ciência do Direito”, ed. Gulbenkian, pp. 249-253), quando ocorre concurso de proposições jurídicas em relação de especialidade, não é forçoso que a norma especial afaste sempre a geral, pois que “ a consequência jurídica ordenada para a previsão mais restrita tanto pode produzir-se junto com a consequência jurídica da previsão mais geral como em lugar dela. Tudo depende de saber se o regime especial, segundo o seu próprio sentido e finalidade, só deve completar o regime dado para a previsão geral, ou se deve substituí-lo por outro regime”.

Ora, o art. 144º do CPTA, em relação ao CPC, na redacção que ao tempo vigorava, alterou o prazo de recurso que passou de 10 para 30 dias, mas do mesmo passo, passou a exigir a inclusão da alegação do recorrente no requerimento de interposição do recurso, significando que os prazos de recurso e de alegação se aglutinaram e passaram a ser idênticos e a correr em simultâneo.

Nestes pontos, é inequívoco que o regime do CPTA se afastou da previsão do CPC.

Todavia, no que respeita ao prazo de alegação, propriamente dito, o CPTA não trouxe nada de novo. Manteve-se o prazo de 30 dias anteriormente previsto no art. 685º/1 do CPC. Só mudou o termo inicial que deixou de ser a notificação do despacho de recebimento do recurso (art. 698º/ 2 do CPC) e passou a ser a notificação da decisão recorrida (art. 144º/1 CPTA).

E não se conhece qualquer subsídio interpretativo, nem justificação racional que aponte no sentido de que o legislador do CPTA tenha querido privar o recorrente do alargamento do prazo para alegar, por 10 dias, que o CPC lhe concede (art. 698º/6), em razão do ónus que sobre ele impende quando impugne a decisão da matéria de facto (art. 690º-A).

Deste modo, consideramos que a norma especial do CPTA só afasta a aplicação da regra geral do CPC na medida do que especificamente regula, sendo que, para tudo o mais que nela não estiver previsto, valem ambas em aplicação conjunta e articulada.

O mesmo é dizer que no silêncio do CPTA, se aplica a norma geral do art. 698º/6 do CPC, alargando para 40 dias, contados da notificação da sentença recorrida, o prazo para o recorrente alegar o recurso. E uma vez por força da lei especial – art. 144º /1 CPTA – são iguais e correm em simultâneo os prazos para o recorrente interpor o recurso e apresentar a sua alegação, então o alargamento do prazo para alegar implica o alargamento, pelo mesmo tempo, do prazo para interpor o recurso.

Solução que, aliás, foi consagrada na redacção do art. 685º/7 do CPC, dada pelo DL nº 303/2007, de 24 de Agosto, que dispôs que “se o recurso tiver por objecto a reapreciação da prova gravada, ao prazo de interposição e de resposta acrescem 10 dias” e se manteve no art. 638º/7 do CPC de 2013.

Deste modo, sendo seguro que, como bem decidiu o tribunal a quo, no caso em apreço, à data em que foi interposto o recurso de apelação não tinham ainda decorrido 40 dias contados da notificação da sentença recorrida, não se verificou a invocada caducidade.

Improcede, pois, a alegação do Recorrente, nesta parte.

2.2.2. Passando às demais questões suscitadas na revista, para boa compreensão do que está em discussão, começamos por deixar algumas considerações explicativas.

Nesta acção, a autora, ora recorrida, pede ao tribunal:

(i) “se digne declarar e ordenar que o R. entregue à A., na forma legal, o terreno sito a nascente do Quartel dos Bombeiros Voluntários de Sines (na Avenida ………….., em Sines) com possibilidade de construção de 3 400 m2 acima do solo (soleira), dentro do prazo de 20 dias, para tanto preparando os necessários documentos e marcando ou designando notário,

(ii) alternativamente, só e apenas só para o caso de o R., de modo fundamentado, deduzir causa legítima de impossibilidade física ou legal da peticionada entrega e em razão de ele mesmo haver afirmado (v. art. 19º desta petição) que “No entanto, a CMS em reunião de 01.09.99 reafirma a decisão camarária de 02.04.97, de cedência de terreno como compensação pela diminuição da área de construção do lote ………… da Zona ………….., em 1900 m2, pelo que oportunamente lhe apresentará proposta compatível para respeitar o compromisso da Câmara”,

a) requer a A. a entrega de prédio urbano, na forma legal, em prazo nunca inferior a 30 dias, situado em zona próxima do identificado lote ………….., terreno esse com a mesma área e a mesma dignidade urbanística, com características geológicas e de acessibilidade semelhantes às do lote …………, com possibilidade de construção acima do solo (soleira),

b) ou, quando tal não seja possível, por bem e muito fundamentada impossibilidade física ou legal do objecto, requer a entrega de prédio urbano noutra zona da mesma freguesia de ………, dentro do mesmo prazo, com a mesma área e a mesma dignidade urbanística, com características geológicas e de acessibilidade semelhantes às desse mesmo lote ………, com possibilidade de construção acima do solo (soleira).

Estes pedidos têm por fundamento os seguintes factos essenciais: primeiro, o autor adquiriu à Caixa de Crédito Agrícola Mútuo de Santiago do Cacém, uma parcela de terreno para construção urbana designada por Lote …….., da Zona ………. do PGU de Sines, “para a qual havia um projecto para construção de 9 pisos e 4 275 m2 de área máxima, nos termos do Edital nº 98, da R.”; segundo, na reunião de 2.4.1997 a Câmara Municipal de Sines deliberou reduzir o volume do edifício para 5 pisos (menos 1 900 m2 e, por compensação, ceder ao autor “o terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida …………..), com possibilidade de construção de 3 400m2, cabendo, neste caso ao autor as obras de arranjos exteriores, mais os ramais e as baixadas de infra-estruturas de água, saneamento e electricidade”; terceiro, o réu não respeitou o seu compromisso e cedeu o citado terreno para a construção de um Centro de Saúde.

A primeira instância, não obstante ter dado por certo que por causa das Normas Provisórias do PU de Sines (aprovadas por deliberação da Assembleia Municipal de 2.5.96, cuja ratificação por R/CM nº 81/97 de 23.4.1997 foi publicada em DR/1ª Série de 20.5.97), o autor viu a sua autorização de edificar reduzida de 9 para 5 pisos (menos 1 900 m2) julgou a acção improcedente, pelas razões que, em resumo, passamos a indicar.

Considerou que: (i) a deliberação de 2 de Abril de 1997 não encerra qualquer contrato promessa ou promessa unilateral; (ii) ao caso é aplicável o regime previsto nos artigos 18º da Lei nº 48/98, de 11/8 e 143º do DL nº 380/99, de 22/9; (iii) de acordo com esse regime, existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados e quando não é possível a compensação através do mecanismo de perequação há lugar a indemnização; (iv) “entre os danos que derivam directamente dos planos e são susceptíveis de gerar indemnização, nos termos do art. 18º da Lei nº 48/98, de 11.8 e do art. 143º/2 do DL nº 380/99, de 22.9, contam-se as disposições dos planos que ponham em causa, revogando ou fazendo caducar, licenças ou autorizações de loteamento válidas emitidas antes da sua entrada em vigor”; (v) mas “até hoje não foram determinados e quantificados os eventuais danos decorrentes da redução, em 18.9.96, da cércea máxima do lote ………. da Zona …………. do PGU de Sines para 18.5 e da redução, em 2.4.1997, da construção do edifício para 5 pisos (menos 1 900 m2), por causa das normas provisórias; (vi) e “sem que as partes tivessem convencionado ou estipulado o quantum da indemnização e, designadamente, os termos da cedência daquele terreno (cfr. art. 578º, nº 1 do Código Civil), … inexiste por parte do Réu qualquer obrigação de pagar a diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, calculado nos termos do Código da Expropriações, ou de celebrar certo e determinado contrato ou outra”; (vii) logo, se o “Réu não estava vinculado a uma obrigação, não pode o mesmo ter incorrido em inadimplemento definitivo, nos termos do art. 798º ou do art. 830º do Código Civil” e, por consequência, improcedem “os pedidos dos autos por falta de fundamento legal”.

O acórdão recorrido revogou a sentença da 1ª instância.

Para tanto, começou por ponderar que ao caso em apreço não é aplicável “o regime dos arts. 18º da Lei nº 48/98 de 11.8 (LBOTU) e 143º do DL 380/99 de 22/9 (RJIGT), na medida em que se trata de legislação de vigência posterior às Normas Provisórias do PU de Sines, aprovadas por deliberação da Assembleia Municipal de 2.5.96, cuja ratificação por R/CM nº 81/97 de 23.4.1997 foi publicada em DR/1ª Série de 20.5.97”.

Em seguida, indicou que se aplica o regime do art. 37º do DL 448/91, de 29/11 (RJLU), de acordo com o qual, no caso concreto, os danos originados pela entrada em vigor das Normas Provisórias do PU de Sines, cuja força vinculativa é idêntica à dos PMOT,s, dão lugar a indemnização a arbitrar nos termos previstos no DL nº 48 051 de 21 em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado e de outras pessoas colectivas por actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, sendo que, “o modo de materializar a indemnização vem explicitados nos documentos que fundamentam o probatório nas alíneas F e G”.

Dito isto, consignou o que passamos a transcrever:

“Tais documentos explicitam que em reunião havida em 21.3.97 entre B………………. accionista da ora Recorrente e o Município de Sines ficou assente, por acordo prévio de ambas as partes, a proposta de resolução das restrições no lote ……. da Zona ………. do PU de Sines, levada à reunião camarária de 2.4.97 onde foi aprovada.

Conclui-se, assim, que a indemnização devida à Recorrente por expropriação de sacrifício de acordo com o estatuído no artº 37º nº 4 do DL 448/91, 29.11 (RJLU) e nos termos da proposta aprovada por deliberação da Câmara de 2.4.1997, consiste na cedência do terreno sito a nascente do Quartel dos Bombeiros Voluntários de Sines, com possibilidade de construção de 3400 m2.

Salienta-se que a cedência em propriedade plena a favor de entidades de direito privado de terrenos incluídos no domínio privado da Administração vem regulada no artº 5º nº 2 da Lei dos Solos, “desde que os mencionados terrenos se integrem em áreas abrangidas por planos de urbanização legalmente aprovados”, segmento legal a interpretar no sentido assinalado pela doutrina especializada, a saber,

“(..) Só com a alteração operada pelo DL nº 313/80, de 19 de Agosto, é que passou a ser possível a transmissão das propriedades de terrenos para os particulares desde que os mesmos estejam abrangidos – diremos agora – por um plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz. Como sublinha P. Siza Vieira, a ideia subjacente a esta possibilidade aberta por aquela alteração à versão originária do artº 5º da Lei dos Solos “é a de que, encontrando-se juridicamente conformado o tipo de aproveitamento urbanístico de que o solo é susceptível, e mercê da sanção estipulada no nº 4 [do artº5º] para a inércia do adquirente em dar início à construção, o interesse público no desenvolvimento e expansão urbanos se encontra assegurado” (..)”

Em matéria de termos procedimentais e competência dos órgãos municipais, além dos artºs. 5º e 29º da Lei dos Solos, rege a Lei 169/99 de 18.9, ex vi Lei 5-A/2002 de 11.1, matéria que não vem ao caso.

Sucede que mais de um ano depois, o Município Recorrido veio por deliberação camarária de 20.5.98 destinar no terreno que materializava a indemnização por expropriação de sacrifício deliberada na reunião camarária de 2.4.97 a sua afectação à construção de um equipamento colectivo, o Centro de Saúde. - vd. probatório, alínea K, doc. 9 junto com a petição.

Todavia, da deliberação camarária de 1.9.99 consta também o segmento em que se reafirma o conteúdo do acto administrativo praticado em 2.4.97, em compromisso com o princípio da boa-fé, princípio geral de direito que objectivamente enforma a actividade administrativa em todas as suas formas, conforme estatuído no artº 6ºA do CPA., a saber, que “(..) a CMS, em reunião de 1.9.99, reafirma a decisão camarária de 2.4.97, de cedência de terreno como compensação pela diminuição da área de construção do lote ……. da Zona …………., em 1.900m2, pelo que oportunamente lhe apresentará proposta compatível para respeitar o compromisso da Câmara (..)” – vd. probatório, alínea K, doc. 9 junto com a petição.

O objecto mediato da deliberação de 2.4.97, reiterado por deliberação de 1.9.99, mantém-se, isto é, dito de outro modo, no que respeita ao mencionado “terreno localizado a nascente do Quartel dos Bombeiros Voluntários de Sines”, o conteúdo do acordo indemnizatório por expropriação de sacrifício fundado no artº 37º nºs. 1 e 4 do DL 448/91 mantém-se, seja quanto ao local seja quanto aos parâmetros urbanísticos de edificabilidade “com possibilidade de construção de 3400 m2”.

Basta concretizar em que consiste o registo predial do “terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida ……………..) com possibilidade de construção de 3.400m2” à data das deliberações camarárias de 2.4.97, 20.5.98 e 1.9.99.

Por certidão da C.R. Predial de Sines, junta aos autos pelo ora Recorrido com a contestação, mediante fotocópia não certificada mas não impugnada quanto ao seu conteúdo, o “terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida …………………) com possibilidade de construção de 3.400m2” corresponde ao “prédio rústico, descrito na Conservatória do Registo Predial de Sines, sob o 1587/090395, com a área de 11.370,30 m2” denominado ………. – vd. probatório, alínea H.

Em 1.4.2004 o prédio rústico ……………, ficha nº 1587/090395 com 11 370, 30 m2 sofreu uma série de desanexações e anexações, a saber:

1.4.2004- Desanexados - 1 100 m2 - prédio urbano ficha nº 3867.

1.4.2004- Desanexados - m2 (?) - prédio urbano ficha nº 3868

1.4.2004- Desanexados - 1 471,7 m2 – prédio urbano ficha nº 3869

1.4.2004- Anexados os prédios urbanos nºs.3867, 3868 e 3869 – 3 245 m2 – dando origem ao prédio urbano ficha nº 3870 (para construção do Centro de Saúde).

Desta sucessão de alterações fundiárias conclui-se:

· as desanexações seguidas de anexação no prédio rústico de 11 370,30 m2, ficha nº 1587 deram origem ao prédio urbano de 3245 m2, ficha nº 3870 destinado à construção do Centro de Saúde por deliberação de 20.5.98 – vd. probatório alínea S, doc. 1 junto com a contestação

· a área remanescente de 8 125,30 m2 (11 370,30 – 3245) compete ao prédio rústico ………….., ficha nº 1587/090395 na medida em que posteriormente ao Av. 01 referente à desanexação do prédio nº 3869 em 1.4.2004 nada mais consta da respectiva ficha de registo nº 1587/090395.

Donde, como já afirmado, o Município ora Recorrido não voltou atrás com a deliberação camarária de 20.5.98 no tocante ao terreno que materializava a indemnização por expropriação de sacrifício deliberada na reunião camarária de 2.4.97.

De acordo com o regime da Lei dos Solos, como já referido, o Município de Sines ora Recorrido só é juridicamente admitido a efectivar a cedência de terreno “com possibilidade de construção de 3400 m2” em propriedade plena à sociedade ora Recorrente, deliberação de 2.4.1997, desde que esse terreno preencha os dois pressupostos legais, (i) se inclua no seu domínio privado e (ii) esteja abrangido por plano municipal de ordenamento do território.

A deliberação de 2.4.1997 que materializa o acordo indemnizatório por expropriação de sacrifício fundado no artº 37º nºs. 1 e 4 do DL 448/91 não sofreu nenhum desvio de conteúdo derivado às operações fundiárias de anexação e desanexação no “terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida ………………) com possibilidade de construção de 3.400m2” corresponde ao prédio rústico, descrito na C. R. Predial de Sines, sob o n° 1587/09395 denominado ………….., uma vez constituído o prédio urbano ficha nº 3870, destinado à construção do Centro de Saúde por deliberação de 20.5.98 – vd. probatório, alíneas H e S – atenta a área remanescente de 8 125,30 m2.

O que significa que não tem fundamento alegar em favor da alteração do conteúdo da deliberação de 2.4.1997, cumprindo observar o quadro legal em que a cedência em propriedade plena a favor de sujeitos de direito privado é regulada na Lei dos Solos.

Neste quadro legal, tem todo o cabimento o teor do ofício de 20.12.1999 dirigido pelo Município ora Recorrido à ora Recorrente, no sentido de “(..) realizar o seu compromisso de compensação de área de construção reduzida no lote …………. da Zona …………. do PGU. Só quando a CMS tiver o Plano de Pormenor concluído poderá fazer uma proposta concreta» - vd. probatório, alínea M, doc. 10 junto com a petição – e proceder em conformidade com a deliberação de 2.4.1997

Dado o exposto não cumpre conhecer, por prejudicialidade manifesta, das questões trazidas a recurso nos itens 2 a 9 das conclusões.

Termos em que acordam, em conferência, os Juízes Desembargadores da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul em:

A. julgar procedente o recurso e revogar a sentença proferida;

B. ordenar ao Município de Sines a diligenciar as formalidades legais necessárias e dar cumprimento efectivo a favor da sociedade A……….. SA à deliberação camarária de 2.4.1997 no sentido ali consignado de, atenta a expropriação de sacrifício no lote ………. da Zona ………… do PU de Sines “por compensação a Câmara Municipal de Sines ceder-lhe-á o terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida ……………….) com possibilidade de construção de 3.400m2”.

2.2.3. O Município de Sines, ora recorrido, inconformado, alega que o tribunal a quo, (i) errou quanto à existência em 2.4.97 de licenciamento para construção no lote; (ii) errou na interpretação da deliberação de 2.4.97 que referia apenas a eventual cedência de um terreno a definir; (iii) errou por não ter considerado revogada a deliberação de 2.4.97 pelas posteriores de 20.5.98, 1.9.99 e despachos de 20.12.2009, 16.2.2004 e 29.3.2004, as quais não foram sequer impugnadas tempestivamente; (iv) violou o princípio do dispositivo, porque a acção foi proposta nos termos do art. 830º do C.Civil, sem se invocarem quaisquer normas administrativas, nem expropriação de sacrifício, isto é, com uma causa de pedir diferente da que foi acolhida e sem que os factos alegados a sustentem e (v) errou ainda de direito na aplicação do art. 5º do DL 794/76, de 5/11, desde logo porque o terreno a ceder em propriedade plena não estava integrado em área a abranger por Plano de Urbanização legalmente aprovado.

Vejamos.

2.2.4. Começaremos pela alegada violação do disposto no art. 664º do CPC, em razão de a acção não vir estruturada como um pedido de indemnização por expropriação de sacrifício e, por ter sido com esse fundamento, que, no fundo o Réu foi condenado a entregar à autora “o imóvel dos autos”.

A alegação não procede.

Primeiro, porque o acórdão serviu-se apenas da matéria de facto assente na sentença do TAF de Beja, sendo que, no recurso de apelação, nenhuma das partes atacou a decisão de 1ª instância por ter levado em conta factos que não podia considerar, nos termos previstos nos artigos 664º e 264º do C. P. Civil. Segundo, porque a condenação teve por fundamento, sem dúvida, a causa de pedir alegada pela autora – a deliberação de 2.4.97 –, as considerações do discurso justificativo do aresto, quanto à expropriação de sacrifício, são meros argumentos explicativos da causa pela qual o réu reconheceu o direito da autora a uma compensação e se obrigou a materializar a indemnização através da cedência de um determinado terreno do seu domínio privado e decorrem do poder do tribunal a quo de indagar, interpretar e aplicar as regras de direito sem sujeição às alegações das partes.

2.2. 5 Passando ao invocado erro de julgamento por errada interpretação de deliberação de 2-4-1997, vê - se pela transcrição supra, o acórdão recorrido considerou que, nessa deliberação, a câmara municipal deu a sua aprovação a uma proposta “de resolução das restrições no lote …………. da Zona ………… do PU de Sines”, sendo que o conteúdo da proposta havia sido encontrado, por consenso prévio de ambas as partes, na reunião havida em 21.3.1997 entre B…………….., accionista da autora e o Município de Sines”

E sobre este ponto não há discussão. O réu não alega que as coisas se tenham passado de outro modo.

Sendo assim, comungamos da ideia ínsita no acórdão impugnado de que a deliberação de 2-4-1997 contém uma declaração negocial.

E tendo em conta a letra da deliberação [vide al. G) do probatório] e as circunstâncias que a precederam - (i) existência de um projecto para a construção de 9 pisos e 4 275 m2 de área máxima, (ii) a aprovação, pela Assembleia Municipal de Sines, em 2.5.96, das Normas Provisórias do Plano de Urbanização de Sines ,(iii) o ofício da Câmara Municipal de Sines, remetido, em 27.9.96, a B………….., comunicando-lhe a concordância com o parecer técnico segundo o qual, de acordo com as normas provisórias, no local devia ser construído um edifício com a cércea máxima de 18,5 m e que a câmara assumia a responsabilidade de reduzir a área de construção “ressarcindo o proprietário deste prejuízo num outro local”, (iv) reunião em 21.3.97, com acordo das partes quanto ao conteúdo da proposta aprovada - acompanhamos, igualmente, o tribunal a quo, no seu juízo de que a declaração vale com o sentido de que o réu, reconheceu a obrigação de indemnizar a autora pela redução da capacidade edificativa, bem como o compromisso de materializar a compensação devida mediante a cedência, em propriedade plena, de um determinado terreno, num outro local, mais precisamente, “o terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida ………….) com possibilidade de construção de 3 400 m2”.

Nas anteditas circunstâncias do caso concreto, é este o sentido que resulta do critério normativo ao art. 236º/1 do C. Civil, de acordo com o qual “ a declaração negocial vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele.”

Deste modo, não assiste razão ao réu, ora recorrente, enquanto defende que a deliberação de 2.4.97 se referia apenas a eventual cedência de um terreno a definir e, por consequência, improcede o alegado erro de julgamento por deficiente interpretação daquela mesma deliberação.

2.2.5. Adquirido que o réu, ora recorrente, se obrigou a ceder à autora o “terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida ………….) com possibilidade de construção de 3 400 m2”, importa agora, por imperativo lógico, conhecer prioritariamente do alegado erro de julgamento por incorrecta interpretação e aplicação do art. 5º do DL 794/76, de 5/11.

O acórdão recorrido começou por considerar, como vimos, que o Réu se comprometeu a ceder à autora um certo e determinado terreno com possibilidade de construção de 3 400m2.

Depois, como decorre do respectivo discurso jurídico, na parte supra transcrita, entendeu que, apesar da cedência de terreno já feita para construção do centro de saúde, é ainda viável materializar o acordo, no local em causa, no terreno remanescente, com os mesmos parâmetros de edificabilidade, isto é “com possibilidade de construção de 3 400m2”.

Mas, já antes havia salientado que a cedência em propriedade plena a favor de entidades de direito privado de terrenos incluídos no domínio privado da Administração só é permitida, pelo art. 5º, nº 2 da Lei dos Solos desde que os mesmos estejam abrangidos por um plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz

E tendo como certo que o compromisso está de pé, perante a inexistência do necessário instrumento de planeamento urbanístico devidamente aprovado, o tribunal a quo decidiu o seguinte:

A. julgar procedente o recurso e revogar a sentença proferida;

B. ordenar ao Município de Sines a diligenciar as formalidades legais necessárias e dar cumprimento efectivo a favor da sociedade A……….. SA à deliberação camarária de 2.4.1997 no sentido ali consignado de, atenta a expropriação de sacrifício no lote …………. da Zona ………. do PU de Sines “por compensação a Câmara Municipal de Sines ceder-lhe-á o terreno sito a nascente do Quartel dos BVS (na Avenida …………….) com possibilidade de construção de 3.400m2”.

O réu, ora recorrente, considera que o acórdão interpretou e aplicou mal as normas da Lei dos Solos – DL nº 794/6 de 5 de Novembro, na redacção introduzida pelo DL nº 313/80 de 19 de Agosto - de que se socorreu para sustentar a admissibilidade legal de cedência de terreno em propriedade plena à autora, na medida em que “o seu âmbito de aplicação tem como pressuposto desde logo que tal cedência se fundamente nos fins previstos no art. 2º do citado diploma e que o terreno a ceder em propriedade plena a entidades de direito privado se integre em área abrangida por Plano de Urbanização legalmente aprovado, o que não se verificava à data em que a acção foi intentada”.

E tem razão.

No momento em que foi pactuada, a obrigação de ceder à autora o terreno em causa, implicava a produção de um efeito que a lei não permitia. Primeiro, porque é seguro que o terreno não se integrava em área abrangida por um plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, faltando, assim, desde logo, a exigência do nº 2 do art. 5º. Segundo, porque, de acordo com as prescrições da Lei dos Solos, a cedência, nos termos em que foi acordada, não é permitida. Na verdade, como refere ALVES CORREIA, (In “Manual de Direito do Urbanismo”, Volume I, 4ª edição, pp. 878/879) em interpretação que seguimos, de acordo com as disposições articuladas dos artigos 5º/3 (Art. 5º

(…)

3- A cedência dos terrenos, em propriedade plena, referida no número anterior efectuar-ser-á por acordo directo ou por concurso, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 29º para a cedência em direito de superfície) e 29º/1/2 (Art. 29º

1- A Administração cederá, mediante acordo directo com os respectivos promotores ou interessados, o direito de superfície sobre terrenos destinados:

a) A edifícios ou instalações de interesse público;

b) A empreendimentos relativos a habitação social;

c) A edifícios para habitação própria, ainda que em regime de propriedade horizontal.

2- Será cedido, por concurso, o direito de superfície sobre terrenos destinados a edifícios cujos fogos fiquem sujeitos a fixação ou controle dos valores das rendas ou dos preços de venda.

3- O direito de superfície sobre terrenos destinados aos restantes empreendimentos será cedido mediante hasta pública.) da Lei dos Solos, a cedência a entidades privadas, em propriedade plena, de terrenos incluídos no domínio privado da Administração só é admissível, nos seguintes termos:

“O nº 3 do art. 5º da Lei dos Solos prescreve que a cedência de terrenos, em propriedade plena, a entidades de direito privado, efectua-se por acordo directo ou por concurso, nos termos dos nºs 1 e 2 do artigo 29º da mesma lei, para a cedência do direito de superfície. É esta uma norma que estabelece um determinado procedimento para a escolha do co-contratante da Administração (acordo directo ou concurso), mas que define também o perímetro de admissibilidade da cedência de terrenos em propriedade plena, tendo assim, também um carácter substantivo. De facto, da remissão para os nºs 1 e 2 do artigo 29º resulta que a cedência de terrenos em propriedade plena só pode fazer-se: aos promotores ou interessados na construção de edifícios ou instalações de interesse público, de empreendimentos relativos à habitação social e de edifícios para habitação própria, mediante acordo directo (art. 29º, nº 1); e aos promotores ou interessados na construção de edifícios que fiquem sujeitos a fixação ou controle de valores das rendas ou dos preços de venda através de concurso.

Em face do que vem de ser referido, tem de concluir-se que a cedência de terrenos destinados a outros tipos de empreendimentos só poderá ocorrer através da constituição do direito de superfície e mediante o recurso a hasta pública (cfr. o artigo 29º, nº 3, da Lei dos Solos” – fim de citação.

Ora, no caso em apreço, não há dúvida que a cedência do terreno, por acordo directo, em propriedade plena, não se destina à prossecução de qualquer dos fins previstos no art. 29º/1/ 2 da Lei dos Solos.

Significa isto, pelas razões expostas, que na parte relativa à obrigação contratual do Município, de transmitir, para a autora, a propriedade plena do terreno em causa, o negócio jurídico foi celebrado contra disposições legais de carácter imperativo e que, por consequência, é nulo, nos termos do art. 294º do C. Civil aplicável “ex vi” do art. 185º/3/b) do CPA, sendo que a nulidade pode ser invocada a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada oficiosamente pelo tribunal (art. 286º do C. Civil).

Deste modo, ficam sem base legal todos os pedidos formulados pela autora, procedendo, nesta parte, a alegação do réu, com prejuízo do conhecimento das demais questões suscitadas e não apreciadas.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conceder provimento ao recurso, em revogar o acórdão recorrido e em julgar improcedente a acção, absolvendo o réu dos pedidos.

Custas pela autora, em todas as instâncias.

Lisboa, 24 de Outubro de 2013. – António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Rosendo Dias José – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.