01060/07 - Supremo Tribunal Administrativo

O recurso de revista excepcional do artigo 150.º do CPTA tem por objecto questão de direito substantivo ou processual susceptível de influir na decisão da causa. Não existe questão de direito relevante para a causa, quando o dissídio não se reporta à subsunção na previsão normativa e os factos apurados pelas instâncias conduziram a um juízo insusceptível de ser removido pelas questões de direito convocadas, as quais só em abstracto se relacionam com aquela causa, de modo que fica prejudicada - pelo juízo que é imposto pelos factos dados como provados - a eventual aplicação ao litígio do entendimento jurídico propugnado.

Formação de Apreciação Preliminar Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do STA: 1 – A… e B…, inconformados com o Acórdão do TCA-Norte datado de 11 de Outubro de 2007, nos termos do qual se negou provimento à acção administrativa especial impugnatória intentada em 1ª Instância contra EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, EPE – DIRECÇÃO DE ESTRADAS DO PORTO, Vêm, nos termos do art. 150º n.º1 do CPTA interpor recurso excepcional de revista. 2 – Para efeitos de admissão da revista, apresentam, essencialmente três questões que consideram de importância jurídica e social fundamental, e enunciam assim: “ Delimitação do âmbito substantivo do direito de audiência prévia em sede de empreitadas de obras públicas e a possibilidade e efeitos de consulta do processo administrativo”; “Âmbito e limites do dever de fundamentação do acto de adjudicação de empreitadas de obras públicas: que fundamentação notificar para efeitos de cumprimento do dever de audiência prévia e do dever de fundamentação dos actos administrativos.”; “A instrumentalidade e dependência da providência cautelar relativamente à acção principal: âmbito, delimitação e efeitos. (…) a entidade adjudicante prosseguiu a obra, cumprindo na totalidade o contrato de empreitada de obra pública, quando estava, legalmente, nos termos do disposto no art. 128º do CPTA, e judicialmente, nos termos do despacho de fls… impedida de o fazer. O que está a aqui em causa é, também, o cumprimento das disposições legais e das decisões judiciais, pelo que a questão controversa assume, igualmente, especial relevância social num Estado de Direito Democrático.” 3 – Devidamente notificada, veio a recorrida EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, EPE, apresentar contra-alegações invocando, no essencial, a inadmissibilidade legal do recurso por ausência dos respectivos pressupostos. 4 - Na presente fase de apreciação preliminar da revista, cabe ao Tribunal pronunciar-se sobre a verificação dos pressupostos legais de que depende a respectiva admissibilidade, como previsto no art. 150º do CPTA. Claramente configurado no quadro legal da reforma do contencioso operada pelo ETAF/2002 e CPTA como um recurso excepcional, a revista será admitida apenas quando: esteja em causa questão que pela sua relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental, ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. 5 – No presente caso, os recorrentes invocam a primeira das situações acima referenciadas, nos termos sumariados no antecedente ponto 2. Subjacente às duas primeiras questões enunciadas encontra-se a mesma problemática jurídica, em concreto, o âmbito, limites, conteúdo e extensão do dever de fundamentação dos actos administrativos, em audiência prévia e em sede de decisão final. Já relativamente à terceira questão – da instrumentalidade do processo cautelar relativamente ao principal, sublinham os recorrentes a necessidade de, neste último, se levar em consideração o comportamento da entidade adjudicante que prosseguiu na execução do acto impugnado, violando a lei e decisão judicial, não apenas para daí retirar as devidas consequências por litigância de má-fé, como ainda, para além disso, põe em causa a violação do dever de cumprimento das decisões legais e judiciais, matéria basilar num Estado de Direito. 6 - Cumpre neste momento apreciar apenas se, no caso vertente, se verifica ou não a necessidade de interpor recurso excepcional de revista, ou seja, verificar se estão ou não preenchidos os requisitos da relevância jurídica ou social fundamental previstos no art. 150º CPTA, razão pela qual nesta fase de apreciação preliminar não se justifica nem exige uma pronúncia sobre o fundo da causa. 7 – Evidenciam os autos que a revista pretendida pelos recorrentes se reporta a litígio emergente do concurso público para adjudicação da empreitada de obra pública n.º …/2005/EMP/DEPRT, aberto pela recorrida EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, DIRECÇÃO DE ESTRADAS DO PORTO, tendo por objecto “Medidas de Acalmia de Tráfego em Zonas escolares – Zona Interior do Distrito do Porto”. No Acórdão do TCA Norte, relativamente ao recurso dos particulares agora interessados na revista foram apreciados três vícios, a violação do princípio da concorrência, a falta de fundamentação e o erro na apreciação das propostas. Sobre o primeiro ponto a apreciação efectuada é de que o vício invocado se reporta a falta de comparação das propostas, tendo daqui o Acórdão considerado que assim colocada a questão se reconduzia a falta ou deficiência de fundamentação. Sobre esta falta ou deficiência concluiu o Acórdão recorrido que não se verifica porque é rebatida a argumentação do recorrente quanto ao esclarecimento das razões pelas quais foi escolhida a proposta ganhadora e as três propostas foram apreciadas pela Comissão como sendo tecnicamente adequadas. Quanto ao erro o Acórdão entendeu existir omissão de planeamento quanto a um item do plano de trabalhos, mas considerou que não terá tido influencia na atribuição da pontuação/valoração das propostas, pelo que retirou como conclusão que não havia erro grosseiro e não podia entrar noutra apreciação valorativa das propostas. Perante este conteúdo decisório do Acórdão do TCA, os recorrentes indicam agora como questões especialmente relevantes a decidir na revista: a delimitação do âmbito do direito de audiência prévia, o âmbito do dever de fundamentação do acto de adjudicação de empreitadas de obras públicas e a instrumentalidade e dependência da providência cautelar. Importa referir que o Acórdão do TCA alterou a sentença de 1.ª instância que tinha anulado o acto impugnado por deficiente audiência prévia dos interessados, com fundamento em que os elementos de valoração dos candidatos que os AA se queixavam de não ter recebido na notificação de audição prévia teriam sido, apesar disso, deles conhecidos, a tempo de os usarem na defesa dos seus interesses. Sobre o segundo ponto apresentado como objecto da revista como o «âmbito do dever de fundamentação», os recorrentes sustentam que o dever decorrente dos artigos 100.º; 102.º e 110:º do RJEOP não se pode bastar com a atribuição de uma pontuação a cada factor sendo indispensável uma explanação do processo que conduz a cada uma daquelas pontuações. Sobre a instrumentalidade da providência os impetrantes da revista pretendem que se conheça nestes autos - como processo principal em relação àquele em que teria tido lugar a suspensão de eficácia desrespeitada - da ilegalidade da execução pelo prosseguimento da obra imputáveis à entidade recorrida e ao adjudicatário. Apontados os contornos precisos das questões que se pretendem ver apreciadas na revista, vejamos agora se esta é de admitir. O recurso de revista tem carácter excepcional, já que em contencioso administrativo a regra é não haver recurso das questões decididas pelos Tribunais Centrais em recursos jurisdicionais para eles interpostos, como decorre dos artigos 150.º n.º 1 e 142 n.º 5 do CPTA. O recurso de revista para o STA de decisões do TCA julgando em 2.ª instância pode ser admitido quando se reunirem os pressupostos apertados que o n.º 1 do art.º 150.º do CPTA enuncia. A verificação dos pressupostos é efectuada por uma formação constituída nos termos do n.º 5 do mesmo artigo. A admissão do recurso tem lugar quando esteja em causa a apreciação de questão que pela sua relevância jurídica ou social se revista de importância fundamental, ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. As questões dos autos, tomando como ponto de partida o respectivo enunciado pelos recorrentes e que foram depois especificadas pelos contornos que antecedentemente se procuraram definir com maior precisão, ainda com base na exposição que delas efectuaram ao longo das alegações perante este Tribunal, não apresentam importância social superior ao comum, uma vez que surgem no âmbito de relações jurídicas litigiosas em que predomina o interesse individual dos concorrentes em obter a adjudicação de um contrato público, sem que a escolha do co-contratante que é efectuada no procedimento alcance repercussão directa extra partes. Os recorrentes apontam no sentido de a solução dos pontos controversos suscitados neste processo poder ter aplicação em situações idênticas. É certo que as soluções encontradas para cada processo podem servir como termo de referência para outros casos semelhantes, mas não basta esta possibilidade genérica, que sempre se verifica, para ser admitido o recurso excepcional de revista. É necessário que a possibilidade de expansão da controvérsia se insira numa matéria de interesse jurídico ou social fundamental e, portanto, mais genérico que a satisfação dos interesses conflituantes dos sujeitos envolvidos na lide. No caso, a questão de saber o conteúdo da informação indispensável a facultar pela entidade que conduz o concurso, no âmbito do dever de audiência em procedimento de escolha do contratante para um contrato de empreitada fica transformada numa questão especifica totalmente particularizada quando a decisão do TCA assentou como vimos na consideração de que os elementos de valoração dos candidatos que os AA se queixavam de não ter recebido na notificação de audição prévia teriam sido, apesar disso, conhecidos por eles a tempo de os usarem na defesa dos seus interesses. A segunda questão, consistindo em determinar se o dever decorrente dos artigos 100.º; 102.º e 110:º do RJEOP se pode bastar, ou não, com a atribuição de uma pontuação a cada factor ou se é indispensável uma explanação do processo que conduz a cada uma daquelas pontuações também não pode ser apreciada fora do contexto factual do processo e da resposta que lhe foi dada pelo Acórdão recorrido, prende-se com a singularidade do caso em que foi efectuada determinada apreciação das propostas para que o Acórdão do TCA aponta. Assim, seria necessário que a matéria de facto apurada pelas instâncias demonstrasse a alegada falta de indicação das razões de atribuição das classificações em cada um dos diversos itens para que a censura ao decidido fosse possível. Ora, a matéria de facto apurada que se encontra transcrita no Acórdão do TCA remete para o relatório final da Comissão de Análise de fls. 65-92 do processo, que propõe a adjudicação efectuada, onde se vêm, referências detalhadas às razões da classificação atribuída a cada item. Seria pois inútil para o sentido da decisão nestes autos, efectuar um exercício intelectual puramente teórico relativo a uma situação sem correspondência com os factos apurados pelas instâncias competentes. Ora, o interesse objectivo da revista tem de estar alicerçado no interesse subjectivo que a questão possa revestir para o recorrente na concreta posição processual em que se encontra, designadamente em matéria de factualidade relevante para os interesses que defende. Quanto ao terceiro ponto em que os recorrentes procuram estear a admissão da revista apresentam-no como “a instrumentalidade da providência”, sendo que, em substância pretendem é que se conheça nestes autos - como processo principal em relação àquele em que teria tido lugar a suspensão de eficácia desrespeitada - da ilegalidade da execução por virtude do prosseguimento da obra imputável à entidade recorrida e ao adjudicatário. Porém, o Acórdão não trata deste ponto senão a propósito da má-fé processual que era imputada à entidade recorrida por virtude de não ter obstado à execução dos trabalhos. E, esta apreciação que o Acórdão recorrido efectuou assenta, em matéria factual exclusivamente em que “as obras de execução do contrato encontram-se totalmente realizadas e concluídas”. Ora, a apreciação que é pedida nenhum efeito útil poderia surtir para a decisão do caso fora de um contexto factual que especifique a situação contratual e de facto no momento da interposição e do decretamento da providência cautelar, o tipo de providência pedido e concedido e as ocorrências posteriores relativas à execução devidamente balizadas no tempo. Na falta de tais elementos seria também inútil, por puramente especulativo, entrar na apreciação genérica do assunto da execução indevida da decisão administrativa na pendência de uma providência cautelar. Do exposto flui que as questões suscitadas não se configuram como questões de direito respeitantes à resolução deste processo, em virtude de nele se encontrarem prejudicadas pelo enquadramento de facto resultante do juízo nesta sede efectuado pelas instâncias no âmbito dos respectivos poderes, os quais não são extensivos ao Tribunal de revista. As questões de direito sem conexão imediata com o julgamento da causa, por virtude de estarem prejudicados pelo juízo sobre o facto não relevam para os efeitos da verificação dos pressupostos do artigo 150.º n.º 1 do CPTA, que não se destina a resolver questões teóricas a propósito de um processo, mas as questões jurídicas que podem relevar para a solução concreta a adoptar. Decisão: Em conformidade com o exposto acordam, em conferência, os juízes desta formação de apreciação preliminar em não admitir o recurso por não se verificarem os pressupostos do art.º 150.º n.º 1 do CPTA. Custas pelos recorrentes. Lisboa, 17 de Janeiro de 2008. - Rosendo José (relator) – Azevedo Moreira – Santos Botelho .