0659/06 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Na vigência do Dec-Lei 519/C1/79, de 21-2, (actualmente revogado pelo Código do Trabalho) poderia ser emitida pelos Ministros do Trabalho e da Tutela uma Portaria de Regulamentação nos casos em que, além de outros requisitos expressamente previstos, fosse “inviável o recurso à Portaria de Extensão” (artº 36º do Dec-Lei 519/C1/79, de 21-2).

II- Não tendo sido alegada, nem demonstrada a inviabilidade do recurso a uma Portaria de Extensão o despacho que indeferiu a pretensão de um Sindicato a que fosse emitida uma Portaria de Regulamentação de trabalho com tal fundamento mostra-se em conformidade com a referida disposição legal.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo

1. Relatório

STAD – SINDICATO DOS TRABALHADORES DE SERVIÇOS DE PORTARIA, VIGILÂNCIA, LIMPEZA, DOMÉSTICAS E ACTIVIDADES DIVERSAS, recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão proferido pelo Tribunal Central Administrativo (Sul) que negou provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO oportunamente interposto do despacho do Ex.mo Sr. SECRETÁRIO REGIONAL DA EDUCAÇÃO E CULTURA DA REGIÃO AUTÓNOMA DOS AÇORES, formulando as seguintes conclusões:

- Tornando-se impossível a negociação de um CCT com a Câmara do Comércio e Indústria dos Açores por esta representação patronal se recusar a negociar com o recorrente o CCT por este proposto, mostram-se preenchidos os pressupostos que permitem o recurso à publicação de uma Portaria de Regulamentação de Trabalho (artº 36º, 1, b) do Dec-Lei 519/C1/79;

- A norma do artº. 36º citado visa claramente assegurar por um lado que existam formas de regulamentação colectiva de trabalho para determinados sectores económicos e que seja garantido por outro lado o direito de contratação colectiva das Associações Sindicais;

- Deste modo, sendo o recorrente uma Associação Sindical de âmbito nacional, existindo um CCT que se aplica em todo o território nacional com excepção dos Açores e estando preenchidos os requisitos do artº 36º do Dec-Lei 519-C1/79, não havendo possibilidade de obter um CCT para os Açores por a representação patronal inviabilizar pela recusa de negociação o exercício do direito de contratação colectiva pelo recorrente, impunha-se a publicação da PRT requerida pelo recorrente sob pena de se estar a violar em relação ao recorrente os nºs 1 e 3 do artº 56º da Constituição;

- Ao requerer-se a PRT, podia a autoridade recorrida assegurar o direito à contratação colectiva do recorrente através de uma Portaria de Extensão nos termos previstos no artº 36º, n.º 1 do Dec-Lei 519-C1/79, mas não podia inviabilizar, como fez, o direito do recorrente à contratação colectiva através de uma recusa da PRT seguida da publicação de duas Portarias de Extensão de dois CCT de âmbito local;

- Ao actuar como actuou o acto recorrido que indeferiu a publicação de uma PRT impediu o recorrente de exercer o direito de contratação colectiva violando os n.ºs 1 e 3 do artº 56º da Constituição;

- Não colhendo o argumento do acórdão recorrido que considerou o recurso improcedente por não se ter alegado ou demonstrado que era inviável a publicação de uma Portaria de extensão como expressamente previa o n.º 1 do artº 36º do Dec. Lei 519-C1/79 porquanto, se a autoridade recorrida tivesse indeferido a PRT com esse argumento, sempre deveria optar pela aplicação da CCT de âmbito nacional existente no sector há mais de 26 anos, assegurando por essa via o direito à contratação colectiva do recorrente;

- O Acórdão recorrido ao decidir como decidiu violou também por essa razão os n.ºs 1 e 3 do artº. 56º da Constituição.

A entidade recorrida contra-alegou defendendo a inutilidade superveniente da lide, por o regime jurídico atinente aos instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho (Dec-Lei 519-C1/79) ter sido expressamente revogado pela Lei 99/2003, de 27 de Agosto, que aprovou o Código do Trabalho, o qual não contempla a Portaria de Regulamentação de Trabalho como forma de resolução de conflitos colectivos.

Insurge-se ainda contra a possibilidade de procedência da questão nova levantada nas alegações de recurso sobre a possibilidade de emissão de uma portaria de extensão. Não sendo tal questão tratada no acórdão recorrido, nem sequer suscitada pelo recorrente na interposição do recurso, a mesma extravasa o objecto do recurso.

Quanto ao mérito entende que deve manter-se o acórdão recorrido, pois é incontroverso que o recorrente não logrou demonstrar que no caso não fosse viável o recurso a uma portaria de extensão. Acontece que foram de facto emitidas as portarias de extensão de contratos colectivos de trabalho sectoriais para os trabalhadores de empresas prestadoras de serviços de limpeza. Assim e sendo viável a emissão de portaria de extensão, falta um dos pressupostos do recurso à portaria de extensão.

O recorrente foi ouvido sobre as questões da inutilidade da lide e oportunidade de conhecimento da questão nova.

O Ex.mo Procurador-geral Adjunto emitiu parecer no sentido de improcederem as questões prévias e de improceder o recurso.

Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

O acórdão recorrido deu como assentes os seguintes factos:

a) Através do documento constante de fls. 18 e 19 do processo principal, cujo teor aqui se dá por reproduzido, o recorrente solicitou, à entidade recorrida, que, ao abrigo do artº. 36º., nº 1, al. b), do D.L. nº. 519 -C1/79, de 29/12, fosse elaborada uma Portaria de Regulamentação de Trabalho para o sector das empresas prestadoras de serviços de limpeza que laboravam na Região Autónoma dos Açores;

b) Sobre esse pedido, o Chefe de Divisão das Relações de Trabalho de Ponta Delgada emitiu, em 5/3/2003, a informação nº. 48/2003, que consta do processo administrativo apenso, cujo teor aqui se dá por reproduzido e onde concluía o seguinte:

“I- Nos segmentos geográficos de Ponta Delgada (Ilha de São Miguel e Santa Maria) e Horta (Ilhas do Faial, Pico, Flores e Corvo) vigoram quatro convenções colectivas de trabalho, duas de âmbito nacional e duas de âmbito local, as quais são directamente aplicáveis aos trabalhadores e empregadores representados pelas associações outorgantes;

II- Assim, sendo viável a emissão de portarias de extensão nestas áreas geográficas, não se encontram reunidas as condições para a elaboração de portaria de regulamentação de trabalho;

III- No segmento geográfico de Angra do Heroísmo são aplicáveis directamente, pelo princípio da filiação, duas convenções colectivas de trabalho de âmbito nacional;

IV- Contemplando condições contratuais substancialmente distintas da contratação colectiva regional, a eventual aplicação administrativa destas convenções violaria o princípio da proporcionalidade e, correlativamente, da boa fé, pelo que estariam formalmente reunidas as condições para a emissão de uma portaria de regulamentação de trabalho na respectiva área geográfica;

V- Existindo porém contratação colectiva local com identidade ou semelhança económica e social com a área a descoberto, materialmente não se encontram reunidas as condições para a emissão de uma portaria de regulamentação de trabalho nessa área geográfica;

VI- Assim, a eventual emissão de portaria de extensão de convenção local, deve consubstanciar-se em portaria externa, abrangendo todo o território da Região Autónoma dos Açores, com salvaguarda das situações contratuais abrangidas por outras convenções”;c) Sobre a informação referida na alínea anterior, o Secretário Regional da Educação e Cultura proferiu o seguinte despacho, datado de 23/3/2003:

“Face à realidade regional considerada como um todo, e tendo também em consideração a identidade, semelhança e paridade económica e social, melhor se adequa e justifica a opção por solução que consolide instrumento de regulamentação colectiva de trabalho localmente negociado”.

2.2. Matéria de direito

O acórdão recorrido julgou o recurso improcedente com a seguinte argumentação:

“(…) O único vício que o recorrente imputa ao despacho impugnado é o de violação dos nºs. 1 e 3 do artº. 56º. da CRP, com o fundamento que, estando preenchidos os requisitos do artº 36º do D.L. nº. 519-C1/79, a não publicação da PRT requerida impede-o de exercer o seu direito de contratação colectiva.

Analisemos este vício de violação de lei.

O citado artº. 36º. estabelece, no seu nº 1, o seguinte:

“Nos casos em que seja inviável o recurso à portaria de extensão prevista no artº. 29º, poderá ser emitida pelos Ministros do Trabalho e da Tutela ou responsável pelo sector de actividade uma portaria de regulamentação de trabalho sempre que se verifique uma das seguintes condições:

a) Inexistência de associações sindicais ou patronais;

b) Recusa reiterada de uma das partes em negociar;

c) Prática de actos ou manobras manifestamente dilatórias que, de qualquer modo, impeçam o andamento normal do processo de negociação”.

Admitindo que este preceito confere à Administração um poder vinculado de emissão da PRT, tal só sucederá quando se verifique a inviabilidade do recurso à portaria de extensão prevista no art. 29º.

Assim, sendo pressuposto da verificação do vício alegado o preenchimento dos requisitos constantes do mencionado normativo, ele só pode ocorrer se se demonstrar que no caso era inviável o recurso à portaria de extensão prevista no artº. 29º.

Ora, essa inviabilidade não foi demonstrada, nem sequer alegada, pelo recorrente.

Portanto, independentemente de outras considerações, pode-se desde já concluir que o recorrente não demonstrou a verificação do vício invocado.”

O recorrente entende que o acórdão incorrido fez errada interpretação e aplicação da lei, pois o acto impugnado violou o seu direito à contratação colectiva. Contudo, antes de apreciarmos o mérito do recurso, devemos apreciar as questões prévias suscitadas pela entidade recorrida: (i) inutilidade superveniente da lide e (ii) impossibilidade de conhecimento da questão nova.

A inutilidade superveniente adviria, segundo a recorrida, de ter havido modificação do quadro legal tornando inviável a emissão de uma Portaria de Regulamentação de Trabalho, uma vez que actualmente (na vigência do Código de Trabalho) são substancialmente diferentes os requisitos da emissão do “regulamento de condições mínimas”.

Julgamos que não há inutilidade superveniente da lide, apesar de ser actualmente impossível (impossibilidade jurídica) a emissão pela Administração de uma Portaria de Regulamentação de Trabalho. Contudo, tendo o recorrente impugnado a validade de um acto administrativo subsiste utilidade na apreciação do recurso, designadamente para apuramento da conduta lícita ou ilícita da Administração e eventual ressarcimento dos danos causados No actual CPTA a questão era resolvida de modo diferente face ao actual art. 45º.. Tem sido este o entendimento deste Supremo Tribunal como se pode ver, entre muito outros, nos acórdãos os Acs. de 28.9.00, proc.° nº 46.034, 19.12.01, proc.° n° 46.732, 15.5.02 (Pleno), proc.° n° 34.401, 29.5.02, proc. n° 47.745, 3.7.02 (Pleno), proc.° n° 28.775, 9.7.02,. proc.° n° 826/02, 26.9.02, proc.° 46.840, 24.10.02, proc.° n° 1347/02, e 31.10.02, proc.° n° 38.242 e 15.1.03, proc.° 48.162, 11.2.04, proc.° n°21.420, 23.6.04, proc.° n° 1518/03 e 5.4.05, proc.° n° 289/04. Neste entendimento, sublinhava o acórdão de 26-9-2006, proferido no recurso 01273/05, “a inutilidade da lide constitui uma inutilidade da natureza jurídica, não tendo directamente a ver com o objecto ou a coisa que se pede ou em virtude da qual se litiga, pelo que só deve declarar-se a extinção da instância com tal fundamento quando for inteiramente seguro que o provimento do recurso em nada pode beneficiar o recorrente”.

Daí que, na senda deste entendimento, julgamos que não se verifica a invocada inutilidade superveniente do recurso contencioso.

A outra questão prévia tem contornos algo difusos. Diz a entidade recorrida que não pode apreciar-se a “questão nova” levantada pelo recorrente, segundo a qual, “… sempre deveria optar pela aplicação da CCT de âmbito nacional existente no sector há mais de 26 anos, assegurando por essa via o direito à contratação colectiva do recorrente”.

O recorrente refere este aspecto, procurando refutar a tese do acórdão recorrido, no seguinte contexto: “Não colhendo o argumento do acórdão recorrido que considerou o recurso improcedente por não se ter alegado ou demonstrado que era inviável a publicação de uma Portaria de extensão como expressamente previa o n.º 1 do artº. 36º do Dec. Lei 519-C1/79 porquanto, se a autoridade recorrida tivesse indeferido a PRT com esse argumento, sempre deveria optar pela aplicação da CCT de âmbito nacional existente no sector há mais de 26 anos, assegurando por essa via o direito à contratação colectiva do recorrente”.

Ora bem vistas as coisas, não há aqui qualquer questão nova, mas sim um argumento tendente a desvalorizar a tese do acórdão. O recorrente põe em causa a afirmação do acórdão, que foi o fundamento da improcedência do recurso contencioso, de não ter sido alegada a impossibilidade de emissão de uma Portaria de Extensão. Daí que – como refere e bem o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto – esteja a por em causa o acerto da decisão do acórdão recorrido e, portanto, dentro do objecto do recurso.

Impõe-se então apreciar o mérito do recurso.

Como decorre da transcrição que fizemos do acórdão recorrido o recurso foi julgado improcedente por uma razão muito simples: não foi demonstrada, nem sequer alegada, a inviabilidade do recurso a uma portaria de extensão. “Assim (argumentou o acórdão) sendo pressuposto da verificação do vício alegado o preenchimento dos requisitos constantes do mencionado normativo, ele só pode ocorrer se se demonstrar que no caso era inviável o recurso à portaria de extensão prevista no artº. 29º. Ora, essa inviabilidade não foi demonstrada, nem sequer alegada, pelo recorrente. Portanto, independentemente de outras considerações, pode-se desde já concluir que o recorrente não demonstrou a verificação do vício invocado.”

As duas premissas do acórdão estão certas, pelo que a conclusão se impõe necessariamente.

Está certa, em primeiro lugar, a afirmação de que um dos pressupostos da emissão de uma Portaria de Regulamentação de Trabalho, à data em que foi requerida a sua emissão, era a inviabilidade do recurso à Portaria de Extensão – cfr. artº. 36º do Dec. Lei 519-C1/79: “Nos casos em que seja inviável o recurso à portaria de extensão prevista no artº. 29º, poderá ser emitida pelos Ministros do Trabalho e da Tutela ou responsável pelo sector de actividade uma portaria de regulamentação de trabalho sempre que se verifique uma das seguintes condições:

a) Inexistência de associações sindicais ou patronais;

b) Recusa reiterada de uma das partes em negociar;

c) Prática de actos ou manobras manifestamente dilatórias que, de qualquer modo, impeçam o andamento normal do processo de negociação.”

Ora lendo com toda a atenção a petição inicial efectivamente o recorrente não alegou, nem demonstrou a impossibilidade de recurso à Portaria de Extensão, sendo também exacta a segunda premissa. O que o recorrente alegou foi que “… nem têm sido publicadas Portarias de Extensão” para os Açores. Mas, o requisito legal não era esse. Não era o facto de não terem sido publicadas Portarias de Extensão que legitimava o recurso à Portaria de Regulamentação. O pressuposto era, como o acórdão sublinhou e bem, a impossibilidade de tal recurso.

O argumento usado, agora, nas alegações de que deveria ter-se optado pela Portaria de Extensão de um CCT de âmbito Nacional, vira-se contra a sua tese. Pois introduz na discussão um aspecto (escolha das Portarias de Extensão a aplicar) que pressupõe que seja viável o recurso a esse instrumento de regulamentação colectiva. E sendo viável recorrer a uma Portaria de Extensão (qualquer que seja) tal viabilidade mostra que a premissa do acórdão está certa: não se demonstrou um dos pressupostos da emissão da Portaria de Regulamentação de Trabalho, requerido pelo recorrente.

Perante a exactidão das premissas (só pode ser emitida uma Portaria de Regulamentação de Trabalho quando seja inviável a emissão de uma Portaria de Extensão e não se mostra no caso esta inviabilidade) a conclusão é inevitável: não está demonstrado o vício apontado ao despacho que indeferiu o pedido de emissão da Portaria de Regulamentação.

Contudo, continua o recorrente a defender que, este entendimento, viola o seu direito de contratação colectiva previsto nos artigos 56º, n.º 1 e 3 da Constituição.

Não tem razão, uma vez que o direito à contratação colectiva do recorrente não foi minimamente beliscado. Com efeito, o indeferimento da sua pretensão baseou-se na falta de verificação dos requisitos legais, maxime os previstos no artº. 36º do Dec. Lei 519-C1/79, diploma este que regulamenta os termos em que decorre a contratação colectiva. Logo, a haver violação do regime Constitucional o mesmo radicaria no citado e aplicado artº. 36º, 1, mais concretamente, no seu segmento onde exige a inviabilidade da Portaria de Extensão para que seja viável a emissão de uma Portaria de Regulamentação.

Ora, apesar do recorrente não adiantar um argumento que seja para justificar a inconstitucionalidade deste regime legal, também nos parece intuitivo que o mesmo não inviabiliza o direito à contratação colectiva. As Portarias de Extensão e de Regulamentação de Trabalho justificam-se porque os instrumentos de regulação colectiva (convenção colectiva acordo de adesão – artº. 2º do Dec. Lei 519-C1/79, de 29/12) são apenas aplicáveis às partes outorgantes.

Se um trabalhador, ou uma entidade patronal não estiver inscrito na respectiva associação de classe o instrumento de regulamentação colectiva negociado não lhe é aplicável (artº 7º do Dec. Lei 519/C1-79, de 29/12).

Daí que, a par de da regulamentação colectiva negociada, exista a possibilidade de uma intervenção administrativa, através de Portarias de Extensão e de Regulamentação de trabalho (artº 2º, n.º 2, 29º e 36º do citado diploma). A Portaria de Extensão consiste em fazer estender, total ou parcialmente, uma convenção colectiva a entidades patronais ou trabalhadores do mesmo sector não filiados nos organismos outorgantes (artº 29º, 1).

No caso de ser inviável o recurso à portaria de extensão, isto é de não ser possível estender qualquer dos instrumentos de regulamentação colectiva negociados, pode então ser emitida uma “Portaria de Regulamentação de trabalho” (artº 36º).

A diferença entre a Portaria de Extensão e a Portaria de Regulamentação radica no facto de nesta última haver uma intervenção da Administração não apenas quanto à extensão dos efeitos de IRC acordados pelas partes, mas também quanto ao conteúdo. A intervenção autoritária da Administração é portanto muito maior nas Portarias de Regulamentação e, daí a razão de só se recorrer a este método quando não seja viável aproveitar um Instrumento de Regulamentação Colectiva negociado pelos interessados. Ou seja, a regra da subsidiariedade das Portarias de Regulamentação tem o sentido de privilegiar formas negociadas de regulamentação colectiva. Tanto é assim, de resto, que a entrada em vigor de um CCT posterior a uma PRT faz cessar a vigência desta (artº 38º).

Não tem, assim, qualquer sentido a tese do recorrente ao dizer que este regime viola o direito à contratação colectiva. Pelo contrário a tese do recorrente é algo contraditória pois considera violado o direito à contratação colectiva pelo facto da Administração não ter optado por uma regulamentação autoritária das relações laborais…

Deste modo improcedem todas as conclusões do recorrente, devendo em consequência negar-se provimento ao recurso.

3. Decisão

Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 22 de Novembro de 2006. – São Pedro (relator) – Fernanda Xavier – Rosendo José.