0140/12 - Supremo Tribunal Administrativo

Nos termos do art. 77º, 1 do Dec. Lei 519-F2-79 os inspectores dos conservadores e notários eram nomeados por escolha entre conservadores, notários e funcionários da Direcção Geral de Registos e Notariado, em função das respectivas qualidades, sem estabelecer qualquer restrição em face da classe do conservador ou notário escolhido.

Acordam na 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

O INSTITUTO DOS REGISTOS E DO NOTARIADO, IP recorre para este Supremo Tribunal Administrativo, ao abrigo do art. 150.º do CPTA, do acórdão do TCA Sul, de 03 de Novembro de 2011, que “negou provimento ao recurso jurisdicional por si interposto, mantendo, embora com fundamentos não totalmente coincidentes, a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 18.11.2010, que decidiu julgar procedente a acção administrativa especial intentada por A……, e, em consequência, anular o seu despacho de 8.11.2007.”

Na decisão sob recurso o TCA Sul entendeu o seguinte:

“Assim sendo, o despacho impugnado incorre na prática da referida ilegalidade, como entendeu a sentença recorrida, devendo ser anulado (art. 135º do CPA).

E, a tal não obsta a circunstância de o A. ter entretanto passado à situação de aposentado desde 01.12.2010 (não apreciada na sentença por lhe ser superveniente), uma vez que o que está em causa nos presentes autos é a classificação de serviço relativa ao período que o Recorrido ainda se encontrava na situação de actividade, sendo certo que este, como alega, mantém o interesse e legitimidade em ver essa questão decidida a seu favor, até pelo efeito que a avaliação do seu desempenho pode ter no seu posicionamento remuneratório e, reflexamente, na determinação do montante da sua pensão de aposentação.

Quanto à forma de execução do decidido na presente acção é matéria que terá de ser apreciada em sede de execução de julgado, e não no âmbito desta acção (cfr. arts. 173º e segts. do CPTA).

Pelo exposto, acordam em:

a) – negar provimento ao recurso, mantendo-se a sentença recorrida, embora com fundamentos não totalmente coincidentes;

b) – condenar o Recorrente nas custas “

No recurso da decisão que vem de ser referida, o Recorrente terminou a motivação com as seguintes conclusões (relativas ao mérito):

“(…)

D) À situação em apreço não se aplica o disposto no Decreto Regulamentar n° 44-B/83, de 1/06, nem o Decreto Regulamentar n° 19-A/2004, de 14/05 (e, especificamente, as normas neles identificadas), mas sim, o estatuído no Dec. Regulamentar n° 55/80, de 8 de Outubro, as "Linhas Orientadoras do Serviço de Inspecção" fixadas em 15.10.97 e publicadas no Boletim dos Registos e do Notariado, bem como o "Plano Orientador de Avaliação" para os anos de 2005-2006, criado em 8.06.06 - por força da permissão que a Lei n° 15/2006, de 26/04 dá na parte final do nº 1 do art. 4° (respeitante à avaliação de 2006), e na parte final do nº 2 do art. 2° do mesmo diploma (relativamente à avaliação de 2005).

E) De acordo com o artigo 77° do Dec.Lei n° 519-F2/79, de 29/12, particularmente na parte em que consigna que os inspectores extraordinários são escolhidos "de entre os conservadores e notários do quadro da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado qualificados para o efeito." (destaque e sublinhado nossos), nela nada se refere que obrigue o dirigente máximo dos Serviços a escolher avaliadores/inspectores com base na sua categoria funcional ou classe pessoal (ideia defendida na sentença em apreciação), identificando a lei como único critério para o efeito, a "qualificação" dos avaliadores para as funções em causa, de acordo com o juízo que faça sobre o percurso profissional do nomeado.

F) O Autor não foi avaliado pela Conservadora da Conservatória do Registo Predial de Peniche (2ª classe), mas sim, pela Lic. B……, Inspectora Extraordinária dos Serviços de Registos e do Notariado, que para o cargo foi designada/nomeada pelo dirigente máximo do organismo, à data, o Diretor - Geral dos Registos e do Notariado, sendo este superior hierárquico do Senhor Conservador (artigo 49° do Dec. Regulamentar n° 55/80, de 8/10).

G) O dirigente máximo do Serviço estava habilitado, por força do disposto no artigo 77° do Dec-Lei n" 519-F2/79, de 29/12, a nomear inspectores extraordinários, em comissão de serviço, escolhendo-os de entre os conservadores e notários ou funcionários do quadro da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado qualificados para o efeito, o que vale por dizer, de entre aqueles que se distinguiram da média, revelando especial mérito no exercício do seu cargo e perfil para a função a desempenhar.

H) Sendo certo que no âmbito da organização e competência judiciária a categoria dos Tribunais é fixada de acordo com a natureza, complexidade e volume de serviço (artigo 16° da Lei n° 3/99, de 13/01) e a competência dos Tribunais é aferida em função da matéria, hierarquia, valor e território (artigo 17° da mesma Lei), tal forma de organização hierarquizada de serviços, por força do regime específico que adiante se concretizará, não está seguramente subjacente à organização e estrutura dos Serviços de Registo, posto que a classe das Conservatórias e/ou Cartórios é aferida, em exclusivo, em função do movimento e do rendimento do respectivo Serviço e cada Serviço da mesma espécie (registo predial, registo comercial, registo civil, etc.), qualquer que seja a sua classe, tão só vê a sua competência condicionada à respectiva circunscrição territorial (artigos 16° do Dec.Lei 519-F2/79, de 29/12 e artigos 37°, n° 2 e 47°, nº 1 do Dec.Lei n° 87/2001, de 17/03).

I) A interpretação da lei feita na sentença recorrida, levaria a que, e sabendo-se que as Conservatórias apenas se dividem em 3 classes (art° 16° do Dec.Lei nº 519-F2/79), em circunstância alguma pudessem ser nomeados inspectores de 3ª classe pessoal (como foi o caso da Lic. B……), para o exercício de funções de inspecção (por inexistirem serviços com classe inferior a 3ª) e por muitas qualidades profissionais que evidenciassem .... E tudo isto ao arrepio do que a legislação aplicável consigna.

J) Para além de que a DGRN/IRN ficava impossibilitada de avaliar a generalidade dos trabalhadores de 1ª classe pessoal, uma vez que o quadro do Organismo não tem trabalhadores com classe superior.

L) A Lei n° 15/2006, de 26.04 veio permitir que na avaliação dos conservadores, notários e oficiais dos registos e do notariado, porque integrados que estão em carreiras especiais, fosse aplicado no biénio inspeccionado de 2005/2006, o respectivo regime específico ou próprio de classificação, decorrente dos diplomas orgânicos que lhe são próprios - Dec. Regulamentar nº 55/80, de 8 de Outubro, as "Linhas Orientadoras do Serviço de Inspecção" fixadas em 15.10.97 e publicadas no Boletim dos Registos e do Notariado, bem como o "Plano Orientador de Avaliação" para os anos de 2005-2006, criado em 8.06.06 - e não o decorrente do Dec.Regulamentar n° 44-B/83, de 1 de Junho ou do Dec.Regulamentar n° 19-A/2004, de 14 de Maio.

M) Logo, não pode ser trazido à colação, como faz a douta decisão recorrida, o disposto nos artigos 10° e 11° dos citados Dec.Reg. nº 44-B/83 e artigo 12° do Dec.Reg. n° 19-A/2004.

N) É precisamente por força da apontada especificidade, que resulta indubitável da orgânica das carreiras dos serviços e do notariado, aprovada pelo Dec.Lei n° 519- F2/79, de 29/12, que as mesmas não podem ser comparáveis com outros corpos especiais, como sejam, os militares, ou as magistraturas.

O) Os conservadores e notários são funcionários públicos de nomeação definitiva e estão subordinados hierarquicamente ao Ministro da Justiça, através do Director-Geral dos Registos e do Notariado, sem prejuízo do exercício directo do poder hierárquico por parte do Ministro (artigo 25° do citado Dec.Lei n° 519-F2/79 e artigo 49° do também já mencionado Dec.Regularnentar nº 55/80, de 8/10).

P) Estão também estes trabalhadores integrados em três quadros (entenda-se, carreiras) distintos: um de conservadores de registo civil, outro de conservadores do registo predial e outro de notários e que os conservadores e notários pertencentes a cada um dos quadros são agrupados em três classes, segundo a sua antiguidade e classificação de serviço (nºs 1 e 2 do artigo 28° do supra referido Dec.Lei n° 519/79).

Q) O acesso dos mesmos à classe imediata é realizado à medida que haja vagas abertas no respectivo quadro, segundo a ordem por que forem graduados pelo conselho técnico da Direcção-Geral dos Registos e do Notariado, de harmonia com a antiguidade e classificação de serviço (artigo 29° do mesmo Dec.Lei nº 519/79).

R) No preenchimento de lugares vagos de conservador e notário é reconhecida preferência legal aos concorrentes da classe pessoal correspondente à categoria do lugar vago, sobre os concorrentes de classe diferente, e só aos concorrentes de classe superior sobre os de classe inferior, desde que não haja concorrentes de classe pessoal correspondente à categoria do lugar (artigo 68° do citado Dec-Regulamentar n° 55/80).

S) Nos Serviços dos Registos e do Notariado, as competências de cada um destes, são as mesmas, quer se trate de conservatórias de 1ª, 2ª ou 3ª classe, sendo que o único traço que distingue cada uma delas é, em exclusivo, o volume quer de solicitações, quer da receita obtida (artigo 16°, nº 2 do Dec.Lei nº 519-F2/79, de 29/12 e artigos 37° n° 2 e 47° nº do Dec.Lei n° 87/2001, de 17 de Março, à data aplicável).

T) A colher o entendimento da douta decisão recorrida, então um conservador ou notário, com a categoria de 1ª classe, fosse ela funcional ou pessoal, nunca podia ser avaliado, porquanto os mesmos estão hierarquicamente subordinados ao Director-Geral (actualmente, Presidente do IRN, IP).

U) A matéria em apreciação tem ainda uma outra e fundamental vertente, não considerada na sentença recorrida, a da qualidade em que, por força da nomeação, se encontra investido o inspector.

V) Não terá equacionado a sentença recorrida que, por força do despacho de nomeação, o inspector assume uma posição hierárquica superior ao avaliado, detendo, por força disso, um poder de direcção, consubstanciado, designadamente, na possibilidade de emitir ordens e instruções, facto que, aliás, não foi, em fases anteriores do processo, contraditado pelo senhor conservador da 1ª Conservatória do Registo Predial de Loures.

X) E com isto se prova a legalidade do acto administrativo praticado e cuja manutenção se peticiona nos exactos termos em que foi proferido.

Termos em que deve ser concedido provimento ao presente recurso, com as legais consequências, com que V.Exas., farão justiça.

O Recorrido – A……. - contra-alegou, concluindo, assim (quanto ao mérito do recurso):

“(…)

7ª - A questão colocada nos autos consiste tão somente em se saber se os conservadores que venham a ser designados pelo dirigente máximo do serviço como inspectores extraordinários podem avaliar funcionários detentores de categoria superior ou mesmo igual à sua;

8ª - Pelas razões doutamente invocadas, o douto acórdão proferido pela 1ª instância decidiu que um inspetor tem, para além do seu reconhecido mérito, de ser mais antigo que o inspecionado, e que um conservador de inferior categoria não pode ser designado como inspetor de um conservador de categoria superior - o que veio a ser confirmado pelo douto acórdão TCAS, que acrescentou que, não estando em causa a designação, o "o âmbito da sua competência, em termos do universo de inspeccionados, tem de restringir-se ao que tenham uma categoria inferior à sua";

9ª - Deste modo, a alegação do recorrente de ficar impossibilitado de avaliar os conservadores de lª classe pessoal - a mais elevada da categoria - resulta de uma sua errada interpretação do entendimento sustentado nas instâncias, uma vez que um qualquer conservador de 1ª classe poderá ser avaliado por um outro conservador de 1ª classe, desde que mais antigo, mas já não por um de categoria inferior (3ª ou 2ª classe),

10ª - Relativamente ao "impacto (…) dos efeitos decorrentes da interpretação que é feita pela sentença recorrida, dos normativos legais então em vigor sobre a matéria (…) nos procedimentos do sistema de avaliação do desempenho em curso (…) bem como nos relativos aos anos vindouros (…)" é ao recorrente - que não ao Tribunal - que cabe retirar as consequências jurídicas da decisão, não podendo obviamente constituir fundamento da revista, sob pena de total subversão do sistema e de violação dos princípios da separação de poderes e da legalidade;

11ª - Não se verifica, deste modo, qualquer erro na apreciação dos factos ou na aplicação da lei no douto acórdão impugnado,

12ª - pelo que, com o douto e imprescindível suprimento de Vossas Excelências, deve ser negada a revista, com todas as suas legais consequências

Por acórdão deste STA, de fls. 435 e segs., foi a revista admitida, em apreciação preliminar sumária, nos termos dos n.ºs 1 e 5 do artigo 150.º do CPTA, por aquela Formação ter entendido que “a questão a questão suscitada nestes autos reporta-se a um universo alargado de pessoal dos Registos e Notariado quanto ao respectivo regime de avaliação em especial quem pode exercer as funções avaliativas relativas ao desempenho, questão que revela capacidade de expansão da controvérsia. Por outro lado, como decorre do Acórdão recorrido trata-se também de determinar as normas aplicáveis a um regime jurídico em período de transição, o que suscita dificuldades jurídicas acrescidas. Não se conhece jurisprudência anterior do STA sobre a matéria especificamente versada e a questão central identificada. As características da matéria que foram apontadas justificam a admissão da revista como questão jurídica de relevância jurídica e social fundamental.”

2. Fundamentação

2.1. Matéria de facto

A matéria de facto fixada na decisão é a seguinte:

1. A……, ora A., é funcionário do IRN, que sucedeu à DGRN, com a categoria funcional de conservador de 1ª classe, 2ª classe pessoal, a prestar serviço na 1ª Conservatória do Registo Predial e Comercial de Loures (cfr. teor do doc. 1 de fls. 18, que aqui se dá por reproduzido);

2. Por acórdão de 22.9.1993 o A. foi classificado com Bom como Conservador dos Registos Predial e Comercial do Bombarral, constando da ficha "Notação Periódica do Pessoal Técnico Superior e do Pessoal Técnico", de 23.1.1993, no "Resumo" a atribuição de pontuações numéricas aos seguintes itens: "1. Qualidade de trabalho - 8 // 2. Quantidade de trabalho - 7 // 3. Conhecimentos profissionais - 7 // 4. Adaptação profissional -7 /15. Aperfeiçoamento profissional - 8 // 6. Iniciativa - 8 // Criatividade - 8 // 8. Responsabilidade - 7 // 9. Relações humanas no trabalho - 8 // Espírito de equipa - - // Pontuação obtida 7.6 - 69" (cfr. doc. 12 de fls. 52 a 55, ibidem);

3. Em 12.12.2006, a Conservatória do Registo Predial de Loures foi objecto de inspecção para efeitos de atribuição de classificação de serviço, relativamente ao período de 2.1.2005 a 29.12.2006 (por acordo);

4. A inspecção foi efectuada pela Sra. Inspectora B……, requisitada para o quadro de Inspectores Extraordinários do SAID, por despacho de 7.6.2006 (cfr. doc. 4 de fls. 177 dos autos, ibidem);

5. A referida Sra. Inspectora é titular da Conservatória do Registo Predial e Comercial de Peniche e é detentora da categoria pessoal de 3ª classe e funcional de 2ª classe (cfr. doc. 4 de fls. 24 dos autos ibidem);

6. Em 2.4.2004, foi atribuída à referida Sra. Inspectora, como Conservadora da Conservatória do Registo Predial de Peniche, a classificação de Muito Bom (cfr. doc. 54 de fls. 178 dos autos, ibidem);

7. Em 17.5.2007 a Sra. Inspectora elaborou relatório com a epígrafe "Relatório de visita final de inspecção - ponto 2.11 do Plano Orientador de Avaliação anos de 2005 e 2006 - efectuada à 1ª Conservatória do Registo Predial e Comercial de Loures", de CUJO teor de extrai: "Com o propósito de preencher as fichas de notação do senhor conservador e dos oficiais, visitámos, nos dias 11 e 14 de Maio passado, a 1ª Conservatória do Registo Predial e Comercial de Loures. (...) // Conforme referido no Anexo II, ... e no relatório elaborado no âmbito do ponto 2.9.2 do Plano Orientador de Avaliação anos de 2005/2006 a contabilidade não tem sido elaborada com o rigor que se pretendia. (...)// Pessoal não abrangido pela avaliação: os referidos no relatório elaborado no âmbito do ponto 2.9.2 do Plano Orientador de Avaliação anos de 2005/2006 e pelos motivos indicados. // (...)"(cfr. de fls. 186 a 192 do p.a., ibidem);

8. O "Plano Orientador de avaliação, Anos de 2005-2006", referido no ponto que antecede foi publicado em 8.6.2006 no sítio www.dgrn.mj.pt (cfr. doc. 8 de fls. 37 a 44 e doc. 1 de fls. 96 a 156 dos autos, ibidem);

9. Na "Ficha Resumo de Avaliação do Desempenho Conservadores e Notários", de 14.5.2007, relativa ao ora A., a Sra. Inspectora pontuou os vários itens da nos seguintes termos: "(...) Aperfeiçoamento Profissional - C-D // Capacidade de Chefia e Gestão - C // Capacidade de Iniciativa - C // Conhecimentos Profissionais - C-D // Qualidade de Trabalho - C-D // Quantidade de Trabalho - C // Relações Humanas no Trabalho - D // Responsabilidade - C" (cfr. doc. 5 de fls. 25 dos autos e de fls. 185 do p.a., ibidem);

10. Na referida ficha, na rubrica "Comentários do inspeccionado", nada consta (idem);

11. Na mesma data, 14.5.2007, o ora A. assinou a referida Ficha (ibidem);

12. A fundamentação anexa à referida Ficha tem o seguinte teor:"(...)

Lic. A…… - Conservador

Foi preenchida a ficha de notação na presença do senhor conservador.

Está classificado de Bom.

Possui conhecimentos técnico jurídicos adequados à função que exerce.

Tem larga experiência no registo predial e comercial.

No ano de 2006, a repartição sofreu atrasos na entrega dos títulos aos utentes a partir do mês de Fevereiro, motivado pela formação e implementação do sistema informático no registo comercial, pela vaga de um lugar de primeiro - ajudante, a qual apenas foi preenchida em Julho do mesmo ano e pelas várias formações frequentadas pelos oficiais e senhor conservador. A recuperação total dos registos só ocorreu no passado mês de Fevereiro.

Teve a colaboração de um adjunto desde Agosto daquele ano, e no ano de 2005 foi auxiliado com a prestação de serviço de dois auditores: de 10.05.2004 até 12.10.2005 esteve colocado na repartição a Lic. C…… e no período compreendido entre 10.12.2003 e 22.06.2005, exerceu funções a Lic. D……

Não colaborou nem coordenou a extractação sistemática do registo comercial.

No âmbito da contabilidade, a sua coordenação e controlo dos "dinheiros" da repartição não obteve sucesso pelos motivos atrás invocados.

Colaborou no cumprimento dos planos de trabalha por nós elaborados.

Ao longo das visitas de acompanhamento, demonstrou sempre preocupação na recuperação do serviço e em melhorar as seus métodos de trabalho.

É bastante cuidadoso com a boa imagem da repartição e procura servir bem os utentes.

Faltou-lhe, sobretudo, dinâmica na criação de instrumentos de rotatividade na feitura da contabilidade mensal - situação corrigida no corrente ano - e na elaboração do registo predial e comercial. Há dois sectores de feitura de registos, estabelecidos de forma estanque: um grupo de oficiais afectos ao registo predial e outro «tecto ao registo comercial. Sugerimos ao senhor conservador que alterasse aquele procedimento, de modo a permitir maior flexibilidade entre os oficiais na feitura de registos. Deste modo inviabilizou a evolução na aprendizagem e aplicação de novos conhecimentos dos oficiais.

Notámos que tem faltado ao senhor conservador maior firmeza na fixação de metas diárias e cumprimento das mesmas por parte dos oficiais. Por vezes a sua gestão diária não é eficaz, na medida em que exerce fraca fiscalização na rentabilidade das tarefas atribuídas a cada um dos agentes.

Por todo o exposto neste relatório e em anteriores, no que se refere ao estado do serviço, progressos e insucessos das várias visitas efectuadas à repartição, concluímos que o desempenho do senhor conservador foi merecedor da pontuação indicada em cada item da respectiva ficha de notação.

(cfr. doc. 6 de fls. 26 dos autos e de fls. 187 do p.a., ibidem);

13. Notificado, pelo ofício n° 3816, de 19.6.2007, o ora A. pronunciou-se no sentido de que não compreende nem aceita a notação que lhe foi atribuída no relatório da inspecção, entendendo, designadamente, que "(...) a apreciação descritiva espelhada no relatório da inspecção não é coerente com as pontuações atribuídas na ficha de notação e são feitas apreciações de carácter genérico claramente insuficientes sem serem fundamentadas em exemplos concretos" (cfr. doc. 7 de fls. 27 a 36 dos autos e de fls. 673 a 682 do p.a, ibidem);

14. Em 6.11.2007, foi proposta, pela Inspectora Coordenadora, E……. a classificação de Bom ao ora A., nos seguintes termos: "(...) Tendo em conta os elementos juntos ao processo de inspecção à 1ª Conservatória do Registo Predial de Loures, designadamente os relatórios, pronúncia sobre os mesmos e a ficha de avaliação de desempenho, proponho que seja atribuída a seguinte classificação ..." (cfr. doc. 2 de fls. 19 dos autos e de fls. 722 do p.a, ibidem);

15. Na proposta que antecede foi exarado despacho de concordância, de 8.11.2007, do Sr. Presidente do IRN (idem);

16. Pelo ofício n° 7148, de 13.11.2007, foi o ora A. notificado do despacho que antecede (cfr. doc. 1 de fls. 18 dos autos e de fls. 725 do p.a,, ibidem).

17. Em 14.2.2008, foi instaurada a presente acção (cfr. de fls. 3).

2.2. Matéria de direito

2.2.1. Objecto do recurso

Objecto do presente recurso é a questão de saber se o acórdão do TCA sul decidiu bem quando concluiu que a nomeação do inspector para avaliação do ora recorrido violou a lei. A sentença da 1ª instância, confirmada pelo acórdão ora recorrido, entendeu que não era possível, “sob pena de subversão de princípios gerais que conformam o regime de avaliação de desempenho da função pública (e das regras do bom senso) que um conservador de inferior categoria possa ser designado como inspector de um conservador de categoria superior”.

A única questão a decidir é, pois, a de saber se é assim, ou não.

2.2.2. Análise dos fundamentos do recurso.

A tese da sentença (confirmada no TCA Sul) é a seguinte:

“O facto de no sistema de avaliação de desempenho da DGRN/IRN estar previsto que os inspectores são designados pelo Director Geral dos Registos e Notariado, sendo escolhidos de entre os conservadores de reconhecido mérito e perfil para a função a desempenhar, não pode significar, sob pena de subversão dos princípios gerais que conformam o regime da avaliação de desempenho do pessoal da função pública (e das regras do bom senso), que um conservador de inferior categoria possa ser designado como inspector de um conservador de categoria superior.

Nesse sentido se dispunha expressamente nos artigos 10º e 11º do Decreto Regulamentar n.º 44-B/83 e se dispõe no art. 12º do Dec. Regulamentar n.º 19/A/2004.

(…)

Donde, admitindo-se que possam ser nomeados de entre os funcionários públicos de determinada categoria que não corresponde ao topo da mesma ou da carreira, se coincidente, estes apenas podem ser destacados para efectuar inspecções a outros funcionários que detenham categoria inferior à sua, sob pena de nulidade.

(…)” – cfr. fls. 257 dos autos.

O recorrente sustenta a inaplicabilidade ao caso dos artigos 10º e 11º do Decreto Regulamentar 44-B/83 e art. 12º do Decreto Regulamentar 19-A/2004. O regime aplicável é o constante em diplomas específicos, tal como permitia para o ano de 2006 a Lei 15/2006, de 26/4. Tais diplomas específicos são, em seu entender, o Dec. Regulamentar 55/80, de 8 de Outubro bem como as “Linhas Orientadoras do Serviço de Inspecção” fixadas em 15-10-97 e o “Plano Orientador de Avaliação” para os anos de 2005-2006.

Vejamos.

O ora recorrido foi inspeccionado pelo serviço realizado no período compreendido entre 2-1-2005 a 29-12-2006 (ponto 3 da matéria de facto).

A inspecção foi realizada pela Sra. Inspectora B……, requisitada ao quadro de Inspectores Extraordinários do SAID, por despacho de 7-6-2006 (ponto 4 da matéria de facto).

As normas legais e regulamentares pertinentes são as seguintes.

O art. 4º da Lei 15/2006, de 25 de Abril, entrou em vigor no imediato à sua publicação e no seu artigo 4º diz o seguinte:

“Artigo 4º

Avaliação do desempenho de 2006 e anos seguintes

1- Sem prejuízo do disposto no artigo 6.o, a avaliação do desempenho referente aos anos de 2006 e seguintes efectua-se nos termos da Lei n.o 10/2004, de 22 de Março, e do Decreto Regulamentar nº 19-A/2004, de 14 de Maio, ou dos sistemas de avaliação de desempenho específicos adaptados ao abrigo do n.º 3 do artigo 2.º e do artigo 21º da Lei nº 10/2004, de 22 de Março, bem como dos sistemas específicos anteriores enquanto não vierem a ser adaptados.

2- Para os efeitos da subalínea i) da alínea e) do n.o 1 do artigo 25.o da Lei n.o 2/2004, de 15 de Janeiro, na redacção dada pelo artigo 2.o da Lei n.o 51/2005, de 30 de Agosto, a não aplicação do disposto no número anterior considera-se como não realização de objectivos a atingir no decurso do exercício de funções dirigentes.”

O art. 21º da Lei 10/2004, de 22 de Março por seu turno dizia o seguinte:

“Artigo 21º

Flexibilidade do sistema de avaliação do desempenho

1- O sistema de avaliação do desempenho estabelecido na presente lei poderá ser adaptado à situação específica dos vários organismos e serviços da Administração Pública, assim como à das carreiras de regime especial e corpos especiais, desde que observados os princípios e objectivos constantes da presente lei e as regras essenciais ao controlo e normalização de procedimentos.

2- A adaptação do presente modelo faz-se por decreto regulamentar ou, no caso dos institutos públicos, nos termos previstos nos respectivos estatutos.”.

A questão central destes autos que é a de saber se é ou não aplicável o disposto no Decreto Regulamentar 19-A/2004, de 14 de Maio, mais concretamente o seu artigo 12º, n.º 2 e 3, com a seguinte redacção:

“2- Só podem ser avaliadores os superiores hierárquicos imediatos ou os funcionários com responsabilidades de coordenação sobre os avaliados que, no decurso do ano a que se refere a avaliação, reúnam o mínimo de seis meses de contacto funcional com o avaliado.

3- Nos casos em que não estejam reunidas as condições previstas no número anterior é avaliador o superior hierárquico de nível seguinte ou, na ausência deste, o conselho coordenador da avaliação.”

O Decreto Regulamentar 44-B/83, de 1 de Junho também previa um regime geral de avaliação, permitindo no art. 40º a sua adaptação à situação concreta dos vários serviços da Administração através de Portaria do membro do Governo competente.

O Decreto Regulamentar 19-A/2004, de 14 de Maio, surge no desenvolvimento e com vista à execução da Lei 10/2004, de 22 de Março (cfr. art. 1º). Deste modo, embora o seu objecto e âmbito de aplicação compreendesse todos os “funcionários e agentes dos serviços e organismos da administração directa” e dos “institutos públicos” sem prejuízo das adaptações necessárias (art. 1º) deixa de fora os regimes especiais permitidos pelos artigo 4º da Lei 15/2006, de 24/4. Recorde-se que, nos termos deste preceito (acima transcrito), para as avaliações do ano de 2006 mantinham-se em vigor os “sistemas de avaliação de desempenho específicos adaptados ao abrigo do n.º 3 do artigo 2.º e do artigo 21º da Lei nº 10/2004, de 22 de Março, bem como dos sistemas específicos anteriores enquanto não vierem a ser adaptados.”.

Ora, no presente caso vigorava um desses “sistemas específicos anteriores” – ainda não adaptada - , mas que, por força do citado art. 4º da Lei 15/2006, de 25/4 era aplicável às avaliações de serviço prestado no ano de 2006.

Com efeito, o regime de avaliação dos Conservadores e Notários não foi objecto de regulação através da Portaria prevista no art. 40º do Dec. Regulamentar 44-B/83 de 1 de Junho, nem através de Decreto Regulamentar previsto no art. 21º da lei 10/2004, de 22 de Março.

O regime de avaliação dos Conservadores e Notários – vigente para avaliação do serviço no ano de 2006 – era o que resultava do Dec. Lei 519-F2/79-12 de 29/12 sobre o regime jurídico do pessoal dos serviços dos registos e notariado; do Dec. Lei 87/2001, de 17/3 (sobre a natureza e objecto da Direcção Geral dos Registos e Notariado; e do Decreto Regulamentar 55/80 (emitido ao abrigo do disposto no art. 96º, 1 do Dec. Lei 519-F2-12). Desse regime decorria a criação de um SAI (Serviço de Avaliação e Inspecção) pelo Dec. Lei 87/2001, de 17 de Março. O SAI tem por missão “realizar acções de avaliação do desempenho e de inspecção nas áreas dos serviços dos registos e do notariado” (art. 16º, n.º 1). Nos termos do art. 16º, n.º 4: “as tarefas de avaliação e inspecção e o apoio técnico-jurídico ao SAI podem ser desempenhados por conservadores e notários em regime de requisição ou destacamento.” O n.º 5, por seu turno diz-nos que “Para execução das tarefas de avaliação e inspecção concretas pode o director geral designar conservadores ou notários de reconhecido mérito”.

Podemos agora - com conhecimento das normas legais e regulamentares convocáveis – responder à questão de saber se efectivamente é aplicável ao caso dos autos o artigo 12º do Dec. Regulamentar 19-A/2004, na medida em que exige que o avaliador seja o imediato superior hierárquico do avaliado.

Já vimos que a sentença entendeu que sim, considerando até de bom senso que assim seja.

Por outro lado, a tese do recorrente é a de que o regime aplicável não pode ser esse, mas o constante do Dec. Lei 519-F2/79, de 29/12 permitia ao Ministro da Justiça, sob proposta do Director Geral, a nomeação de inspectores extraordinários, em comissão temporária de serviço, “escolhendo-os de entre os conservadores e notários ou funcionários do quadro da Direcção Geral de Registos e notariado qualificados para o efeito” – art. 77º, n.º 1. Sendo certo, alega ainda o recorrente, que a Inspectora nomeada o foi pelo dirigente máximo do serviço “sendo este superior hierárquico do Senhor conservador” – art. 49º do Dec. Regulamentar 55/80, de 8/10. Alega ainda que entre os Conservadores e Notários de 1º, 2º e 3ª classe não há qualquer relação hierárquica e que do acto de nomeação da inspectora resulta que lhe é atribuída uma hierárquica superior à do inspeccionado.

Adiantando a conclusão o recorrente tem razão.

Desde logo, e numa leitura imediata, o art. 12º do Dec. Regulamentar 19-A/2004, não pode aplicar-se à avaliação dos Conservadores e Notários por outros Conservadores ou Notários pois entre estes não há relação de hierarquia.

Com efeito, apesar de haver conservadores e notários de 1ª, 2ª e 3ª classe, entre estes não existe qualquer relação de poder típica ou sequer próxima da hierarquia entre eles. Nos termos do art. 21º do Dec. Lei 519-F2/79 o pessoal das conservatórias e cartórios notariais divide-se em pessoal dirigente, que compreende as categorias de conservador e notário; os oficiais de registo e notariado (que compreende as categorias de primeiro, segundo e terceiro ajudantes e as de escriturário de 1ª e 2º classes; e pessoal auxiliar (que compreende as categorias de telefonista e contínuo) – art. 21º. Entre as categorias de conservador e notário (que integram o pessoal dirigente) não há qualquer relação de hierarquia. Os Conservadores e notários eram divididos em três quadros distintos, e dentro de cada quadro em três classes, “segundo a sua antiguidade e classificação de serviço” (art. 28º do Dec. Lei 519-F2/79), mas também neste caso, sem que houvesse qualquer relação de hierarquia entre os conservadores e notários integrados em cada das classes do seu respectivo quadro.

Ora, o regime do art. 12º do Dec. Regulamentar 19-A/2004 está configurado para uma Administração Pública com uma estrutura hierárquica. A avaliação aí prevista é levada a cabo através de três entidades: o avaliador; o conselho de coordenação da avaliação e o Dirigente máximo do serviço (art. 11º). O avaliador, nos termos do art. 12º, 2 deve ser o “superior hierárquico imediato” ou quem tenha funções de coordenação do avaliado, isto é, alguém que com ele trabalha todos os dias ou que coordena todos os dias o seu trabalho.

Compreende-se, pois, que neste quadro legal seja o superior hierárquico imediato e não um colega de trabalho a avaliar o funcionário.

Mas não pode transpor-se este quadro para a avaliação dos conservadores trabalhando em conservatórias distintas, e exigir que o conservador que venha a ser nomeado inspector deva ser superior hierárquico do inspeccionado, pois não existe entre os diversos conservadores ou notários de 1º, 2º e 3º classe uma relação de hierarquia nem os Conservadores de 2ª Classe são os imediatos superiores hierárquicos dos Conservadores de 3ª Classe.

O art. 12º do Dec. Reg. 19-A/2004, de 14/5 para além de se não aplicar directamente, pois não existe uma relação de hierarquia entre os conservadores das diversas e diferentes conservatórias também pressupõe uma proximidade na relação funcional que não existe na situação destes autos. Com efeito na base de aplicação da referida norma está o facto do avaliador trabalhar de perto com o avaliado, o que não ocorre nas inspecções aos conservadores e notários.

Por outro lado, existe como vimos, um regime legal e regulamentar que prevê a nomeação de inspectores aos conservadores e notários sem a reserva que a sentença viu. Na verdade, nos termos do 77º, 1 do Dec. Lei 519-F2-79, a escolha era feita entre conservadores, notários e funcionários da Direcção Geral de Registos e Notariados, em função das respectivas “qualidades”. O critério da nomeação era assim e apenas o do reconhecimento da qualidade do nomeado. É ainda verdade que, como também acima referimos, nos termos do Dec. Lei 87/2001, de 17 de Março (que regulou o funcionamento da Direcção Geral de Registos e Notariado) criou, além de outros, um serviço central o SAI (Serviço se Avaliação e Inspecção) – art. 3º, 2, c). Ao SAI cabia, nos termos do art. 16º “realizar as acções de desempenho e de inspecção”. As funções de inspecção podiam ser “desempenhados por conservadores e notários, em regime de requisição ou destacamento.” Art. 16º, n.º 4. O n.º 5 estabelecia que: “Para a execução de tarefas de avaliação e inspecção concretas pode o director-geral designar conservadores ou notários de reconhecido mérito.”

O critério legal, da nomeação do inspector, era assim o critério do mérito sem que a lei estabelecesse qualquer restrição relativamente classe do conservador ou notário nomeado.

Temos assim um regime especial onde não havia a exigência apontada na sentença e temos um regime geral que não é aplicável. Impõe-se, portanto, conceder provimento ao recurso pois a inspectora em causa foi nomeada de acordo com os critérios legalmente aplicáveis.

3. Decisão

Face ao exposto, os juizes da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo acordam em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão do TCA Sul e a sentença proferida na 1ª instância e consequentemente julgar a acção improcedente.

Custas pelo recorrido/autor na 1ª e 2ª instância e neste STA.

Lisboa, 9 de Outubro de 2012. – António Bento São Pedro (relator) – Alberto Augusto Andrade de Oliveira – António Políbio Ferreira Henriques.