010/03 - Supremo Tribunal Administrativo

I. Ataca a sentença a alegação do recorrente quando logo no seu n.º 1 se aponta a "decisão recorrida" como o alvo da impugnação e a conclusão final também se dirige à "decisão recorrida" pedindo-se a sua "revogação". A referência que se vai fazendo ao acto impugnado, na referida alegação e mesmo nas conclusões, não visa senão apontar a discordância do recorrente quanto à referida decisão, de forma indirecta, uma vez que ali se acolheu a posição adoptada pela autoridade administrativa que praticou o acto. A imputação de ilegalidades ao acto impugnado, neste contexto, mais não visa do que fazer a sua transposição para a decisão que as acolheu.

II. Caracteriza-se como condição resolutiva aquela que foi aposta a um acto de licenciamento de exploração de inertes, traduzida na obrigação de o interessado apresentar, no prazo de 6 meses contados a partir desse acto, à Direcção Regional do Ambiente do Centro (DRAC) de um Plano de Recuperação Paisagística para o local.

3. O acto sujeito a condição resolutiva é um acto provisório que apenas se consolida na ordem jurídica com a observância da condição.

4. O incumprimento da condição, traduzido na falta de apresentação desse parecer no prazo determinado, acarreta a cessação automática dos efeitos do acto de licenciamento, assumindo-se o acto administrativo que o cancelou como meramente conformador da situação já existente.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I

A. .., com melhor identificação nos autos, vem recorrer da decisão do TAC de Coimbra, de 29.10.01, que julgou improcedente o recurso contencioso que interpôs da deliberação da Câmara Municipal de Cantanhede, de 12.9.00, que determinou o cancelamento da licença de exploração de inertes de que era titular, respeitante à gleba n.º 298 sita nas ..., freguesia da Tocha.

O recorrente terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

a) O Recorrente apresentou, à entidade própria, plano de recuperação paisagística;

b) Exigir que o fizesse uma segunda vez era inoperante e injustificável;

c) A exigência firmada pela CCRC é de aplicação genérica e instrui todos os ofícios em que se notifique ao particular a decisão de parecer favorável,

d) A caducidade da licença ou a sua revogação só poderão operar se verificados os pressupostos, respectivamente, dos art.ºs 28 e 29 do DL 89/90, o que se não verificou, sendo ilegal tal revogação:

A autoridade recorrida concluiu assim a sua:

A) o presente recurso jurisdicional tal como é definido pelas conclusões das alegações formuladas pelo recorrente, restringe-se à circunstância de ele entender que não tinha que apresentar um novo plano de recuperação paisagística, pois já o havia feito anteriormente, quando solicitou o parecer da Comissão de Coordenação da Região Centro.

H) Estamos perante questões novas, que não foram suscitadas perante o tribunal recorrido e que, por isso mesmo, não podem fundamentar um recurso jurisdicional, dado que não são de conhecimento oficioso.

C) O parecer da Comissão de Coordenação da Região Centro de 4/6/99 que exige a apresentação na Direcção Regional do Ambiente do Centro (DRAC), no prazo de 6 meses após o licenciamento, de um Plano de Recuperação Paisagística foi emitido sobre o requerimento do ora recorrente, que ele agora considera conter suficiente plano de recuperação paisagística.

D) A questão suscitada diz respeito ao acto de licenciamento proferido em 14/9/99 e não ao presente recurso e qualquer eventual ilegalidade dessa exigência ficou sanada pelo caso resolvido ou caso decidido que se formou sobre o mesmo.

E) Nas conclusões da alegação do recorrente e até porque suscita questões novas, ele não imputa à sentença recorrida qualquer vício de julgamento que imponha a sua revogação, continuando a esgrimir argumentos contra o acto da ora recorrida, cuja anulação pretende.

F) Face ao que se deixa exposto nas conclusões anteriores, não se deve conhecer o presente recurso, por o referido constituir obstáculo a esse conhecimento.

G) Sobre a questão suscitada pelo recorrente, o parágrafo que, no seu entender, constitui um plano, na realidade não o é, porque se limita a enunciar objectivos, sem indicar os actos materiais e trâmites, através dos quais os mesmos serão atingidos.

H) A entidade competente para emitir parecer sobre esse plano era a Direcção Regional do Ambiente do Centro (DRAC), organismo público descentralizado, que é diverso da CCRC e que tem competência específica para aquele género de questões.

I) Acresce que se constatou que, face ao esgotamento da reserva de inertes com interesse económico o recorrente passou a explorar a extracção de inertes na gleba licenciada, existe fundamento para a revogação do licenciamento concedido, com fundamento na caducidade dos efeitos do licenciamento dessa exploração, pelo facto de se terem esgotado os inertes a obter pela exploração, nos termos do art.º 139, n.º 2, do Cod. Proc. Administrativo e este fundamento não foi impugnado pelo recorrente na sua petição do presente recurso de anulação.

J) Pelas razões que se deixam expostas, a sentença recorrida não merece qualquer censura, devendo ser mantida na totalidade, como é de lei e de Justiça.

A Magistrada do Ministério Público pronunciou-se nos termos seguintes:

"Subscrevo inteiramente o entendimento vertido na sentença.

Parece não restar dúvidas de que o recorrente não cumpriu a condição da licença de exploração, consistente na apresentação na DRAC, no prazo de seis meses após o licenciamento, de um plano de recuperação paisagística. E não procede a alegação de que já apresentara o referido plano aquando do pedido de licenciamento, visto que, perante a condição imposta, caso pretendesse, em cumprimento dessa condição, manter um plano de recuperação já apresentado anteriormente, sempre o interessado teria que o mencionar expressamente, o que de facto não fez.

Nestes termos, improcede a censura dirigida à sentença.

Em razão do exposto, emito parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional."

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Factos dados como assentes no TAC:

1. Por deliberação da 14.9.99 a entidade recorrida deferiu um pedido de licenciamento de exploração de areias, pelo recorrente, na gleba n° 298 sita nas ..., Freguesia da Tocha.

2. Esse deferimento teve lugar mediante, além do mais, a condição de apresentar na Direcção Regional de Ambiente do Centro, no prazo de 6 meses após o licenciamento, um plano de recuperação paisagística.

3. O recorrente apresentou esse plano em 4.5.2000 - fls. 33 destes autos - relativamente a essa gleba n° 298.

4. Com base em informação do Director de Urbanismo e em parecer jurídico "sobre o assunto em causa", a entidade recorrida proferiu a deliberação ora impugnada, por o recorrente não ter feito a apresentação do referido plano em tempo oportuno.

Importa acrescentar, nos termos do art.º 712 do CPC, ainda o seguinte:

5. Em 11.8.98 o recorrente apresentou ao Presidente da Comissão de Coordenação da Região Centro o pedido de parecer a que alude o n.º 5 do art.º 18 do DL 89/90, de 16.3, e, conjuntamente com ele um documento denominado "Memória Descritiva" com um item a que chamou "Medidas para a Recuperação Paisagística" e que tem o seguinte teor: "No final da exploração, o terreno será totalmente nivelado à cota do arrife florestal e demais prédios confinantes (a norte); as zonas de exploração em profundidade serão preenchidas pelas terras da decapagem e outras terras de enchimento com características agrícolas, e depois será totalmente reflorestado com pinheiros bravos". (fls. 7/9 dos autos).

6. Por ofício de 4.6.99, subscrito pelo respectivo presidente foi o recorrente notificado que o parecer pedido era favorável sujeito, porém, à verificação das seguintes condições:

- Respeitar as zonas de defesa legais (art.º13 do DL 89/90, de 16 de Março).

- Apresentar na Direcção Regional do Ambiente do Centro (DRAC), no prazo de 6 meses após o licenciamento, um Plano de Recuperação Paisagística.

- Ser explorada, exclusivamente, a área referenciada na Planta de Ordenamento do PDM como área de "indústrias extractivas existentes". (fls. 18).

III Direito

1. Nas alíneas A) a F) das conclusões da alegação da recorrida são suscitadas duas questões que, antes de tudo, importa resolver. Em primeiro lugar, as conclusões da alegação do recorrente não atacariam a decisão recorrida, persistindo na investida contra o acto impugnado; em segundo, levantar-se-ia ali matéria nova, que não tinha sido apreciada, e que, por isso, também não podia agora ser objecto de apreciação.

Mas não é assim. Toda a envolvência das alegações do recorrente parte do seu número 1 onde se aponta a "decisão recorrida" como o alvo da restante impugnação. Depois, a conclusão final também se dirige à "decisão recorrida" pedindo-se a sua "revogação". A referência que se vai fazendo ao acto impugnado não visa senão apontar a discordância do recorrente quanto à referida decisão, de forma indirecta, uma vez que ali se acolheu a posição adoptada pela autoridade administrativa que praticou o acto. A imputação de ilegalidades ao acto impugnado mais não visa do que fazer a sua transposição para a decisão que as acolheu. Ter-se-á, pois, de concluir que a alegação do recorrente cumpre o que lhe é imposto pelo art.º 676, n.º 1, do CPC, visando a sentença proferida.

Depois, também não é verdade que ali se levante matéria nova não referida anteriormente. Aquilo que a recorrida qualifica como matéria nova traduzir-se-ia na invocação contida na alínea a) das conclusões da alegação do recorrente de que "apresentou à entidade própria, plano de recuperação paisagística". Ora, essa alegação fê-la o recorrente logo no artigo 19 da petição de recurso, não podendo ser penalizado pelo facto de a sentença recorrida lhe não ter feito qualquer referência. O recorrente limita-se agora, face aos fundamentos daquela decisão (não ter apresentado, em devido tempo, o Plano que o acto de licenciamento exigia, omitindo qualquer menção àquele que referira no momento da entrega do pedido de parecer à CCRC) a persistir nessa alegação, ou seja, a repetir que o plano afinal estava apresentado desde o início. O recorrente apenas pede que este tribunal se pronuncie sobre a suficiência e tempestividade do plano que apresentou. De resto, toda esta matéria nem sequer é inovadora pois a sentença, ao dar como não cumprida a condição aposta no licenciamento, está, implicitamente, a dizer que o plano apresentado não tinha qualquer relevância jurídica.

2. Vejamos, agora, se procede alguma das conclusões das alegações do recorrente. De acordo com o disposto no art.º 18, n.º 1, do DL 89/90, de 16.3, a licença de estabelecimento de exploração de inertes será concedida pelas Câmaras Municipais ou pela Direcção Geral da Indústria conforme se respeitem ou não os limites fixados na alínea a) do n.º 2. No caso dos autos, tratando-se de um licenciamento municipal, o processo de licenciamento deveria ser instruído com os elementos referidos no n.º 1 do art.º 19, dele não constando qualquer projecto de recuperação paisagística. O recorrente, no momento da apresentação do seu pedido de licenciamento, apresentou toda a documentação aí exigida.

Um desses elementos era o parecer referido no n.º 5 do art.º 18, ou seja, o "parecer favorável da respectiva comissão de coordenação regional ...".

Neste caso esse parecer favorável foi concedido ao recorrente, devendo, contudo, "ser cumpridos os seguintes condicionamentos:

- Respeitar as zonas de defesa legais (art.º13 do DL 89/90, de 16 de Março).

- Apresentar na Direcção Regional do Ambiente do Centro (DRAC), no prazo de 6 meses após o licenciamento, um Plano de Recuperação Paisagística.

- Ser explorada, exclusivamente, a área referenciada na Planta de Ordenamento do PDM como área de "indústrias extractivas existentes".

O pedido de licenciamento foi deferido por deliberação camarária de 14.9.99, tendo em consideração os documentos apresentados pelo recorrente, devendo, obviamente, respeitar-se as condições ali determinadas. Tratou-se, portanto, de um acto administrativo sujeito a condição resolutiva (hipótese contemplada no art.º 121 do CPA): o acto deixava de produzir os seus efeitos se o recorrente, no prazo de 6 meses contados a partir do licenciamento, não apresentasse perante a Direcção Regional do Ambiente do Centro (DRAC), um Plano de Recuperação Paisagística. Tratava-se, portanto, de uma situação de cessação de eficácia, determinada pelo incumprimento da condição (Sérvulo Correia, "Noções", I, 326, e Esteves de Oliveira, "Direito Administrativo", I, 450). Durante aquele período de 6 meses o acto seria provisório e apenas se consolidaria se a condição fosse cumprida, pois, caso contrário, operar-se-ia a cessação automática da sua eficácia.

Sendo exactamente este o condicionalismo legal que envolvia o acto de licenciamento, torna-se patente que a apresentação de um alegado plano de recuperação paisagística no momento da introdução do pedido de parecer na Comissão de Coordenação da Região Centro era irrelevante para dar como cumprida a referida condição. Por duas razões fundamentais. Em primeiro lugar, porque foi entregue antes do acto de licenciamento, quando, nos termos da condição fixada nesse acto, o prazo para o fazer começava a contar-se a partir dele; depois, porque foi entregue naquela Comissão para constituir um elemento de ponderação do próprio parecer a emitir, sendo certo que, pelo teor do parecer emitido, só se poderia concluir que os elementos fornecidos não foram relevantes ou suficientes uma vez que, não obstante aquela indicação, se manteve a exigência da apresentação na Direcção Regional do Ambiente do Centro (DRAC), uma outra entidade, "no prazo de 6 meses após o licenciamento" de "um Plano de Recuperação Paisagística". A apresentação do Plano à DRAC, a entidade que localmente superintende na área da preservação do ambiente, visava, naturalmente, propor soluções para eliminar as consequências ambientais que o licenciamento da exploração de extracção de areias iria provocar.

Sendo o acto de licenciamento de 14.9.99 é inquestionável que a apresentação daquele plano, agora à entidade competente, em 4.5.00 - fls. 33 dos autos - foi também extemporânea por se situar para além dos referidos 6 meses.

Em face do exposto, ter-se-á de concluir que o acto recorrido ao cancelar a licença de exploração com (para além do outros) este fundamento (não ter o recorrente apresentado à DRAC, no prazo de 6 meses após o licenciamento, o Plano de Recuperação Ambiental que este lhe impunha, não cumprindo a condição), respeitava o quadro legal aplicável, designadamente o art.º 121 do CPA. Acresce que, em bom rigor, o acto de cancelamento se limitou a dar como verificado um evento que ocorrera automaticamente, a cessação de produção de efeitos no último dia dos referidos 6 meses (Esteves de Oliveira, obra e local citados).

Finalmente, importa referir que as regras contidas nos art.ºs 27, 28 e 29 do DL 89/90, de 16.3, que tratam da caducidade e revogação deste tipo de licenciamento, se reportam exclusivamente aos procedimento fixados nos artigos anteriores onde se não prevê explicitamente o licenciamento sujeito a "condição termo ou modo" que o CPA, como vimos, contempla (art.º 121). Ora, a sua admissibilidade no âmbito do contencioso administrativo impõe se devam ponderar outras hipóteses de caducidade ou revogação decorrentes da específica natureza jurídica de cada uma dessas figuras. Foi isso, justamente, que sucedeu no caso dos autos.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente, não se mostrando violado nenhum dos preceitos ali apontados.

IV Decisão

Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar a decisão recorrida.

Custas a cargo do recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 200 e 100 euros (duzentos e cem euros).

Lisboa, 29 de Maio de 2003.

Rui Botelho – Relator – Freitas Carvalho – Santos Botelho (votei apenas a decisão já que não acompanho na sua integra a argumentação aduzida no Acórdão. E isto, pelas razões que seguidamente se enunciam resumidamente: - Em primeiro lugar não subscrevo a tese que julgo estar subjacente segundo a qual, em regra, não seria relevante à prática de um determinado acto, antes do inicio do prazo. – Por outro lado, também tenho por evidente que, no âmbito do recurso jurisdicional interposto de uma sentença que conheceu do recurso contencioso interposto de um acto que teve por não verificada uma condição resolutiva aposta em acto licenciador anterior, se não pode conhecer de vícios que sejam privativos deste acto licenciador e não do acto que estatui ao nível da não verificação da condição resolutiva.)