526/2006 - Tribunal Constitucional

Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional: 1. Por sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada de 21 de Dezembro de 2005, de fls. 346, foi julgada procedente a impugnação judicial deduzida por A., S. A., da liquidação efectuada pela Câmara Municipal do Barreiro, respeitante ao ano de 2004, da taxa devida pela ocupação da via pública (subsolo) no montante de € 152.186,41, ao abrigo do disposto nas alíneas a) e b) do n.º 15 do artigo 63º do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças do Concelho do Barreiro. O referido Regulamento, na versão aplicada, decorrente da redacção aprovada pela Assembleia Municipal do Barreiro de 26 de Novembro de 2002, encontra-se publicado no Diário da República, Apêndice n.º 12, II série, n.º 20, de 24 de Janeiro de 2003. Para o que agora releva, a sentença, após ter concluído que o tributo em causa deve ser considerado como taxa e não como imposto, tendo assim "cobertura legal no art. 11º, alínea c), da Lei das Finanças Locais de 1987", julgou da seguinte forma: “Para que se verifique a violação do princípio da proporcionalidade no caso em apreço, deve haver uma manifesta desproporção entre a taxa liquidada à impugnante e o benefício retirado pela ocupação do domínio público. Ora, como resulta do probatório, no ponto 14 do artigo 45º do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças determinava na sua versão anterior a 6 de Março de 1996 quanto à ocupação da via pública, o pagamento de licenças relativas à instalação de tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes com diâmetro superior a 20 cm o valor de 120$00 e com diâmetro superior a 20 com o valor de 240$00, e, por deliberação da Assembleia Municipal do Barreiro, tomada em 6 de Março de 1996, as mencionadas taxas foram elevadas respectivamente para 1.000$00 e 1.200$00 e, posteriormente, foram novamente alteradas para 1.040$00 e 1.250$00 no ano de 1997, para 1.070$00 e 1.285$00 no ano de 1998 e para 1095$00 e 1.320$00 no ano de 1999. Ora, na verdade, considero que, a relação custo-benefício foi manifestamente mal ponderada, nada houve que justificasse aumentos de tal envergadura, na medida em que, a utilização do subsolo de terrenos do domínio público com tubagens de rede de gás natural, tubagens no subsolo que consubstancia uma utilização individualizada deste, é mantida pelo impugnante ao longo do tempo, mantendo-se, de igual modo, inalterada a limitação da possibilidade de utilização desse subsolo para outras actividades de interesse público, pelo que, não há justificação para aumentos de grande vulto, como sucede no caso em apreço, sendo manifesto a desproporcionalidade destas taxas em concreto. O aumento de tais taxas de forma tão substancial, sem que tenham aumentado as contrapartidas proporcionadas pela C.M.B. à impugnante e sem que também se prove um aumento dos encargos para si resultantes por essa ocupação do domínio público pela impugnante, e sem que se provem também outros interesses socialmente relevantes para o bem comum que tenham estado subjacentes a esse aumento, igualmente dignos de tutela jurídica ou mesmo até constitucional, afecta de forma demasiado onerosa os direitos e expectativas que a impugnante legitimamente deveria depositar na ordem jurídica, porque tal aumento não é sustentado por quaisquer premissas que permitam explicá-lo e justificá-lo. Por conseguinte, entendo que se verifica a violação do princípio constitucional da proporcionalidade previsto no artigo 266º da CRP.” 2. Veio então o Ministério Público recorrer para o Tribunal Constitucional, “nos termos da alínea a) do n.º 1 do art. 70º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na parte em que declarou inconstitucional a taxa aplicada ao abrigo das alíneas a) e b) do n.º 15 do art. 63º do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro, com base nas quais o município do Barreiro liquidou, com referência ao ano de 2004, a taxa pela ocupação da via pública (subsolo) no montante de € 152.186,41 euros, com fundamento na violação do princípio da proporcionalidade consagrado no artigo 266º da Constituição da República Portuguesa, devido ao aumento desproporcional que tais taxas sofreram nos anos de 1997, 1998 e 1999”. O recurso foi admitido, por decisão que não vincula este Tribunal (nº 3 do artigo 76º da Lei nº 28/82). 3. Notificadas para o efeito, as partes apresentaram as correspondentes alegações. O Ministério Público, após referir jurisprudência do Tribunal Constitucional que considera "integralmente transponível para o caso dos autos", formulou as seguintes conclusões: «1 – A norma do RMLCTL da Câmara Municipal do Barreiro que prevê a tributação das instalações no solo e subsolo, estabelecendo o valor da taxa devida por “tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes, por metro linear ou fracção e por ano” (artigo 63°, ponto 15, alíneas a) e b), na versão em vigor a partir de 2001), não viola o princípio da proporcionalidade, já que o acréscimo dos montantes devidos não implica manifesto desajustamento entre o valor daquela taxa e as utilidades retiradas pela entidade que procede à utilização do subsolo. 2 – Termos em que deverá proceder o presente recurso.» Quanto à recorrida A., concluiu as suas alegações deste forma: «i) Entende a Recorrida que as situações tratadas em cada um dos Acórdãos invocados nas alegações de recurso do Ministério Público não têm aplicação na situação ora em apreço, pelo que tal recurso perde o seu fundamento; Com efeito, ii) O presente processo contém todos os elementos necessários para que possa ser emitido um juízo quanto ao desajustamento do montante a pagar à Câmara Municipal do Barreiro e a utilização retirada pela Recorrida dos bens do domínio público; iii) Ainda que assim não fosse, no que não se concede, então não seria igualmente legítima a conclusão do Ministério Público de que “... o acréscimo dos montantes devidos não implica manifesto desajustamento entre o valor daquela taxa e as utilidades retiradas pela entidade que procede à utilização do subsolo. “; Por outro lado, acresce que, iv) A Recorrida é concessionária, em regime de direito público, da exploração da rede de Distribuição de Gás Natural da Área Regional Sul, nos termos do contrato celebrado com o Estado Português no âmbito das Bases de Exploração, em regime de serviço público, das redes de distribuição regional de gás natural, aprovadas pelo D.L. n° 33/91, de 16 de Janeiro; v) O próprio conceito de concessão de serviço público determina um enquadramento diferente da situação sub judice, aquando da formulação do juízo de proporcionalidade; vi) Consequentemente, a aferição dos princípios da proporcionalidade, da boa fé e da justiça, aplicáveis à Câmara Municipal do Barreiro e em causa na situação em apreço, terá, necessariamente, de ser feita em função da natureza dos fins que a Recorrida prossegue; vii) Nestes termos, não deverá proceder o recurso interposto pelo Ministério Público, mantendo-se a decisão recorrida nos seus precisos termos quanto ao juízo de violação do princípio da proporcionalidade.» Por fim, a Câmara Municipal do Barreiro concluiu as alegações nestes termos: «1. A norma do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças da Câmara Municipal do Barreiro sub judicio não viola o princípio constitucional da proporcionalidade. 2. A recorrida opera, como empresa privada, no mercado da distribuição de gás natural, auferindo lucros da sua actividade, sendo totalmente irrelevante, deste ponto de vista, a sua qualidade de concessionária. 3. O uso pela recorrida do domínio público municipal limita, quando não exclui, a sua utilização pela CMB, cria novos riscos e potencia os eventualmente já existentes, além de que obriga esta a criar e manter actualizado um serviço de gestão territorial do subsolo e a impede de rentabilizar o seu património cedendo-o, por exemplo, ao uso de terceiros. 4. Não existe qualquer desajustamento entre o valor da taxa e as utilidades retiradas pela recorrida.» 4. Cumpre começar por fixar o objecto do recurso, que o Ministério Público, no respectivo requerimento de interposição, restringe à apreciação das normas contidas nas "alíneas a) e b) do n.º 15 do art. 63º do Regulamento" já identificado, normas com base nas quais foi efectuada a liquidação relativa a 2004. Assim, não se podem considerar incluídas no objecto do presente recurso as normas que nas outras versões do referido Regulamento, anteriores ou posteriores a 1996, fixavam o valor da taxa aplicável. 5. É o seguinte o texto das alíneas a) e b) do ponto 15 do artigo 63º do Regulamento de Liquidação e Cobrança de Taxas, Licenças e Autorizações do Concelho do Barreiro: Artigo 63º Construções ou instalações no solo e subsolo (…) 15 – Tubos, condutas, cabos condutores e semelhantes – por metro linear ou fracção e por ano: a) Com diâmetro até 20 com – 5, 58 euros: b) Com diâmetro superior a 20 com – 6, 73 euros. 6. Sobre a questão que constitui o objecto do presente recurso, embora com referência a outra versão do Regulamento, foram já proferidas as decisões sumárias n.ºs 162/2006 e 163/2006, bem como o acórdão n.º 396/2006 (disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt), tendo o Tribunal sempre concluído no sentido da não inconstitucionalidade, por não ser possível concluir "pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização" (citado acórdão n.º 396/2006). É este juízo de não inconstitucionalidade que aqui se reitera, por se considerarem transponíveis para o caso as considerações constantes do acórdãos n.ºs 365/2003, 366/2003, 354/2004 ou 355/2004 (o primeiro e o quarto publicados no Diário da República, II Série, de 23 de Outubro de 2003 e de 28 de Junho de 2004, respectivamente, e todos disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Com efeito, e contrariamente ao sustentado pela recorrida A., também ali se apreciou a natureza de uma taxa devida pelo "uso privativo do subsolo do domínio público de que beneficia [a então recorrente], vantagem essa que há que compensar mediante o pagamento do tributo correspondente", em nada relevando, deste ponto de vista, a natureza da A.. E de igual forma se concluiu não ser possível apreciar a alegação de violação do princípio da proporcionalidade, nestes termos (acórdão n.º 365/2003): «[...] 7. No caso de que agora nos ocupamos, e como resulta claramente da sentença recorrida, está em causa um montante a pagar como contrapartida da “utilização de um bem do domínio público”, e não da “prestação concreta de um serviço público” (cfr. n.º 2 do artigo 4º da Lei Geral Tributária). É, pois, no confronto entre aquele valor a pagar – ou, melhor dizendo, os critérios fixados para a determinação desse valor – e esta utilização que há-de ser procurada a bilateralidade ou a natureza sinalagmática que identifica as taxas, por contraposição aos impostos. 8. Cumpre então verificar se tal carácter sinalagmático se encontra ou não presente no caso do tributo de que nos ocupamos. Dá-se como provado na sentença que o montante a pagar tem apenas como contrapartida a utilização do subsolo com as condutas de combustível, uma vez que a sua manutenção, inspecção e reparação sempre estiveram a cargo do particular; e que “não houve qualquer alteração na prestação por parte da CMM” correspondente ao aumento que agora se questiona. Daqui retira a sentença que, não correspondendo “a tal taxa (...) uma alteração dos serviços prestados pelo respectivo ente público”, não pode “ser vista como uma contraprestação ou compensação característica da tradicional noção de taxa”. Esta conclusão não tem, porém, devidamente em conta que o tributo a prestar ao município se destina, apenas, a pagar a utilização do subsolo; não há, pois, que o confrontar senão, justamente, com essa utilização; e a mesma observação vale para a apreciação do aumento introduzido pela nova versão do regulamento.[...] 10. Ora a verdade, como se viu, é que uma das hipóteses susceptíveis de legitimar a cobrança de uma taxa é, justamente, a da utilização de um bem do domínio público; pela natureza da contraprestação da entidade pública está pois, garantida a correspectividade característica da taxa. Resta, assim, apurar se os critérios fixados para a determinação do seu montante são de tal forma inadequados que ponham em causa essa correspectividade, de modo a que se possa concluir que não respeitam o seu significado material, ou lesam de forma inaceitável o princípio da proporcionalidade. Como resulta da leitura das normas em apreciação, os critérios ali definidos são o do volume ocupado (que se calcula tendo em conta o comprimento e o diâmetro das condutas) e o da actividade económica desenvolvida pelo particular (cujo conhecimento resulta de se considerarem o destino e a natureza do líquido transportado). Não compete ao Tribunal Constitucional pronunciar-se sobre se tais critérios, definidos pelo autor das normas dentro do exercício da sua liberdade de conformação, são ou não os que melhor permitem determinar o efectivo valor do bem – público – reservado à utilização privativa do particular interessado; apenas lhe incumbe verificar a eventual ocorrência de uma manifesta desadequação que ponha em causa a correspectividade material entre o tributo e a contraprestação. E é essa manifesta desadequação que, claramente, não ocorre, quando o objectivo é encontrar o valor económico da utilização da porção de subsolo afecta à instalação e manutenção das condutas de combustível. [...] Em suma, o Tribunal entende que os critérios constantes das normas em apreciação permitem avaliar a vantagem individualizada que o particular retira do uso privativo do subsolo do domínio público de que beneficia, vantagem essa que há que compensar mediante o pagamento do tributo correspondente. Inaceitável seria que o valor a pagar fosse meramente simbólico, por implicar a reserva sem contrapartida aos beneficiários de vantagens proporcionadas por bens públicos. Como escreveu Marcello Caetano, (Manual de Direito Administrativo, II, 3ª reimp. da 10ª edição., Coimbra, 1986, págs. 943-944), “O uso privativo, ao contrário do uso comum, não é em regra gratuito: os particulares são obrigados ao pagamento de taxas, calculadas em função da área a ocupar e do valor das utilidades proporcionadas”; em nota a esta afirmação, acrescentou que se admitem isenções ou reduções “a favor das pessoas colectivas de direito público ou de particulares para fins de beneficência” (nota 1 da pág. 944). Há, pois, que concluir que não há razões para considerar que tais critérios se revelem inadequados à concretização do sinalagma característico das taxas, o que permite afastar a acusação de inconstitucionalidade orgânica das normas que os definem. [...] 12. Finalmente, há que considerar o princípio da proporcionalidade, que a sentença recorrida igualmente considera infringido. Trata-se de um princípio que também já foi objecto de inúmeras considerações pelo Tribunal Constitucional. Assim, e recorrendo ao acórdão n.º 187/2001 (Diário da República, II série, de 26 de Junho de 2001), cabe recordar que «o princípio da proporcionalidade, em sentido lato, pode (...) desdobrar-se analiticamente em três exigências da relação entre as medidas e os fins prosseguidos: a adequação das medidas aos fins; a necessidade ou exigibilidade das medidas e a proporcionalidade em sentido estrito, ou “justa medida”. Como se escreveu no (...) Acórdão n.º 634/93, invocando a doutrina: "o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios: princípio da adequação (as medidas restritivas de direitos, liberdades e garantias devem revelar-se como um meio para a prossecução dos fins visados, com salvaguarda de outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos); princípio da exigibilidade (essas medidas restritivas têm de ser exigidas para alcançar os fins em vista, por o legislador não dispor de outros meios menos restritivos para alcançar o mesmo desiderato); princípio da justa medida, ou proporcionalidade em sentido estrito (não poderão adoptar-se medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos)."[...]» Ora cumpre reconhecer que, como se afirma na referida sentença, foi consideravelmente aumentado o valor da taxa a pagar pelo particular, sem que tal aumento tenha sido acompanhado de uma qualquer alteração na utilização do subsolo; e que é exacto que ao longo dos anos o valor inicialmente fixado foi sendo actualizado, como frisa a recorrida, nos termos previstos nas diversas versões do Regulamento. Estes aumentos resultantes de meras actualizações daquele valor nada relevam, porém, no presente contexto, e não se podem sequer comparar com o que agora nos ocupa. A verdade, todavia, é que a afirmação da violação da proporcionalidade, constante, quer da sentença, quer das alegações da recorrida, não é acompanhada de elementos que permitam ao Tribunal Constitucional qualquer apreciação. Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que, necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade privada. Não podendo, pois, o Tribunal Constitucional concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade.» 7. À semelhança do que sucedia no recurso julgado por este acórdão n.º 365/2003, também não são fornecidos ao Tribunal no âmbito do presente recurso elementos que permitam avaliar a alegada violação do princípio da proporcionalidade. Com efeito, não são os aumentos a que as taxas em causa foram sucessivamente sujeitas, nem tão pouco a circunstância de a tais aumentos não ter correspondido qualquer alteração na prestação da Câmara que permitem concluir, por si sós, pela violação do citado princípio. Para isso seria ainda necessário demonstrar, por exemplo, a existência de uma “desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade privada”. Seria necessário demonstrar, em suma, nas palavras da própria decisão recorrida, a existência de “uma manifesta desproporção entre a taxa liquidada à impugnante e o benefício retirado pela ocupação do domínio público”. 8. Nestes termos, decide-se: a) Não julgar inconstitucional as normas constantes das alíneas a) e b) do n.º 15 do artigo 63º do Regulamento Municipal de Liquidação e Cobrança de Taxas e Licenças do Concelho do Barreiro, na redacção aprovada pela Assembleia Municipal do Barreiro de 26 de Novembro de 2002; b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso, determinando a reformulação da sentença recorrida de acordo com o presente juízo sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 27 de Setembro de 2006 Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Bravo Serra Gil Galvão Vítor Gomes Artur Maurício