055/22.7BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Resulta do art. 72º do CPTA que a impugnação de normas a que aí se alude apenas abrange a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo ficando assim, desde logo, excluídas as normas que resultem do exercício da função legislativa, que é o caso dos autos.

II- O n.º 2 do artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 21/2019 de 30 de janeiro, na versão do Decreto-Lei n.º 56/2020 de 12 de agosto, é uma disposição normativa no âmbito do desenvolvimento e definição das opções políticas e legislativas primárias, ou seja, uma disposição de desenvolvimento legislativo, e não um ato de mera execução administrativa nem contendo qualquer decisão materialmente administrativas.

III- O STA é incompetente para conhecer da aplicação ou desaplicação do nº 2 do artigo 76º do Decreto-Lei nº 21/2019, de 30 de janeiro, na versão do Decreto-Lei n.º 56/2020 de 12 de agosto ainda que com efeitos circunscritos ao caso concreto.

O Município da Trofa vem interpor recurso para este Pleno da decisão da secção deste STA que se julgou incompetente para conhecer da providência cautelar em que se pede que seja «decretada a suspensão de eficácia da norma regulamentar administrativa do nº 2 do artigo 76º do Decreto-Lei nº 21/2019, de 30 de janeiro, na sua versão do Decreto-Lei n.º 56/2020 de 12 de agosto, que determina a transferência de competências para os órgãos municipais do requerente Município da Trofa na área da educação, com início em 1 de Abril de 2022», pedindo igualmente que a mesma norma seja suspensa «provisoriamente, e no prazo de 48 horas» contra a PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS.

Para tanto formula nas suas alegações as seguintes conclusões:

“1. A presente providência cautelar foi instaurada ao abrigo do n.º 2 do art.º 73.º do CPTA.

2. Quando os efeitos do nº 2 do artigo 76º do Decreto-Lei nº 21/2019, de 30 de Janeiro, na sua versão do Decreto-Lei n.º 56/2020 de 12 de Agosto, produzem-se imediatamente, sem dependência de um acto.

3. O Recorrente é lesado por essa norma.

4. O Recorrente pode obter a desaplicação da norma, pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.

5. Outrossim, ao abrigo da conjugação dos artºs 72.º n.º 2 e do art.º 73.º n.º 2 do CPTA que referem que a impugnação de normas, pode sustentar-se em declaração da ilegalidade sem força obrigatória geral na inconstitucionalidade da norma impugnada a ser apreciadas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal.

6. A desaplicação da norma em apreço pode ocorrer no caso concreto, a requerimento do Recorrente, e não produz efeitos de força obrigatória geral, mas sim efeitos circunscritos ao caso concreto.

7. Assim, decorre da conjugação do 72.º n.º 2 e do art.º 73.º n.º 2 do CPTA que a impugnação de normas, pode sustentar-se em declaração de ilegalidade sem força obrigatória geral na inconstitucionalidade da norma impugnada a ser apreciadas pela jurisdição administrativa.

8. Nos termos do n.º 2 do art.º 72.º CPTA, conjugado com a alínea b) do art. 38.º do ETAF, o STA é competente em razão da matéria para conhecer da presente providência cautelar.

9. O douto Acórdão recorrido não interpretou nem aplicou corretamente, violando-os, os artºs 72º nº 2 e 3 CPTA e 38º ETAF.

10. Sendo o STA competente nos termos do n.º 2 e do art.º 73.º do CPTA, deverão os autos ter a sua tramitação ulterior, com vista ao conhecimento dos pressupostos de decretação do procedimento cautelar, por força do n.º 2 do art.º 608.º do CPC.

Nestes termos e nos mais de direito deve ser concedido provimento ao presente recurso e ser declarada a jurisdição administrativa competente para conhecer da providência cautelar requerida e, em consequência, prosseguirem os autos para conhecimento do pedido.”

5. Não foram produzidas contra-alegações.

6. Uma vez notificado nos termos do art. 146º, o Ministério Público não emitiu parecer.

7. Sem vistos, dada a natureza urgente do processo (artigo 36.º n.ºs 1, alínea f), e 2 CPTA) cumpre apreciar e decidir.

O DIREITO

Vem o aqui recorrente invocar que a decisão recorrida não interpretou nem aplicou corretamente os artºs 72º, nº 2 e 73º, nº 2 do CPTA e 38º ETAF, decorrendo da conjugação do 72.º, n.º 2 e do art.º 73.º, n.º 2 do CPTA que é possível a impugnação de normas sem força obrigatória geral, com base na sua inconstitucionalidade, pela jurisdição administrativa.

Pelo que, nos termos do n.º 2 do art.º 72.º CPTA, conjugado com a alínea b) do art. 38.º do ETAF [certamente por lapso, deve querer referir-se ao art. 37º] o STA é competente em razão da matéria para conhecer da presente providência cautelar.

A questão que aqui importa conhecer é a de saber se o STA é competente para conhecer da eventual desaplicação do nº 2 do artigo 76º do Decreto-Lei nº 21/2019, de 30 de Janeiro, na versão introduzida pelo Decreto-Lei n.º 56/2020 de 12 de Agosto com efeitos circunscritos ao caso concreto, por a mesma produzir imediatamente efeitos, sem dependência de um ato e ao abrigo dos artºs 72.º, n.º 2 e do art.º 73.º, n.º 2 do CPTA.

O art. 212º, nº 3, CRP determina que a competência material dos tribunais administrativos diz respeito aos litígios emergentes das relações jurídico-administrativas.

O art. 4º, nº 3, al. a), estabelece que “3- Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de: a) Atos praticados no exercício da função política e legislativa”.

Pelo que não há dúvida que a jurisdição administrativa não tem competência para determinar a suspensão jurisdicional da eficácia de actos produzidos/praticados ou emitidos no âmbito da atividade política e legislativa nos termos do nº 3 do artigo 4º do ETAF.

Dispõem os art.º 72º e 73.º, n.º 2 do CPTA.

“Artigo 72.º

Objeto

1- A impugnação de normas no contencioso administrativo tem por objeto a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo, por vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação.

2- Fica excluída do regime regulado na presente secção a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral com qualquer dos fundamentos previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa.

Artigo 73.º

Pressupostos

1- A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser pedida:

a) Por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação;

b) Pelo Ministério Público e por pessoas e entidades nos termos do n.º 2 do artigo 9.º;

c) Pelos presidentes de órgãos colegiais, em relação a normas emitidas pelos respetivos órgãos;

d) Pelas pessoas referidas no n.º 2 do artigo 55.º

2- Quem seja diretamente prejudicado ou possa vir previsivelmente a sê-lo em momento próximo pela aplicação de norma imediatamente operativa que incorra em qualquer dos fundamentos de ilegalidade previstos no n.º 1 do artigo 281.º da Constituição da República Portuguesa pode obter a desaplicação da norma, pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao seu caso. (...)”

Deste número 2 resulta a possibilidade de circunscrever os efeitos de apreciação de norma ilegal ao caso concreto por oposição à declaração de ilegalidade com força obrigatória geral prevista no n.º 1 do mesmo artigo.

Contudo, não nos podemos esquecer que, como resulta do art. 72º do CPTA supratranscrito, esta impugnação apenas abrange a declaração da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo ficando assim, desde logo, excluídas as normas que resultem do exercício da função legislativa, que é o caso dos autos.

Como resulta do preâmbulo do Decreto-Lei n.º 56/2020 de 12 de Agosto da PRESIDÊNCIA DO CONSELHO DE MINISTROS o Governo decreta, nos termos do n.º 1 do artigo 4.º da Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, e da alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, o seguinte:

“Artigo 1.º

Objeto

O presente decreto-lei procede à terceira alteração ao Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro, e à segunda alteração ao Decreto-Lei n.º 23/2019, de 30 de janeiro, no sentido de prorrogar o prazo de transferência das competências para as autarquias locais e entidades intermunicipais nos domínios da educação e da saúde.

Artigo 2.º

Alteração ao Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro

Os artigos 72.º e 76.º do Decreto-Lei n.º 21/2019, de 30 de janeiro, na sua redação atual, passam a ter a seguinte redação:

«Artigo 72.º

[...] 1 - O Ministério da Educação e os municípios podem celebrar contratos interadministrativos para delegação de competências, além das previstas na Lei n.º 50/2018, de 16 de agosto, cujo regime é fixado em decreto-lei.

2- Os contratos interadministrativos de delegação de competências celebrados ao abrigo do Decreto-Lei n.º 30/2015, de 12 de fevereiro, designados «contratos de educação e formação municipal», celebrados entre a Presidência do Conselho de Ministros, o Ministério da Educação e Ciência e os municípios, mantêm-se em vigor relativamente às competências previstas no número anterior, até à entrada em vigor do regime aí previsto.»

Artigo 76.º

[...] 1 - …

2- Sem prejuízo do número anterior, todas as competências previstas no presente decreto-lei consideram-se transferidas para as autarquias locais e entidades intermunicipais até 31 de março de 2022.

3- Relativamente ao ano de 2021, os municípios e entidades intermunicipais que ainda não tenham aceitado as competências previstas no presente decreto-lei, e que não o pretendam fazer no ano de 2021, comunicam esse facto à Direção-Geral das Autarquias Locais, após prévia deliberação dos seus órgãos deliberativos, até 31 de dezembro de 2020.

4- As competências de planeamento e o funcionamento dos conselhos municipais de educação, regulados, respetivamente, no capítulo ii e no capítulo vi do presente decreto-lei, produzem efeitos a partir do início do ano letivo 2019/2020, independentemente da deliberação prevista no número anterior.»

E, nos termos do art. 198º nº1 al. a) da CRP:

“1. Compete ao Governo, no exercício de funções legislativas:

a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República;”

Entendeu-se no acórdão recorrido deste STA:

“(...) 7. A questão em apreço já foi decidida no Acórdão desta Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 26 de maio de 2022, proferido no Processo n.º 049/22.2BALSB, onde, relativamente à natureza do Decreto-Lei n.º 21/2019, se entendeu que:

«os actos contidos no referido decreto-lei revelam e envolvem, repete-se, a materialização da opção política que está na génese de toda a reforma legislativa operada, concretizando-a no regime normativo através da criação de direito novo, cientes de que não estamos em face de actos jurídicos que se limitam a reger ou decidir um caso concreto enquanto meros e puros actos de «aplicação» do direito pré-existente e que, nessa medida, se apresentem com uma eficácia equivalente à de actos administrativos.

E também não configuram normas de ou com natureza administrativa, porquanto manifestamente não foram produzidas no quadro e ao abrigo da função administrativa, mas antes da função político-legislativa considerando a natureza das opções nele firmadas e das previsões nele contidas, nomeadamente aquelas cujos efeitos se pretende verem suspensos, tanto mais que em Portugal, inexistindo uma reserva constitucional de regulamento, o Governo dispõe de poderes legislativos normais sobre quaisquer matérias que não sejam reservadas pela CRP à Assembleia da República.

Não se vislumbra que os actos jurídicos de que o requerente pretende obter a suspensão de eficácia e impugnar a título principal, pelo seu teor, pelo seu carácter, natureza e consequências se reconduzam a uma mera expressão ou um mero exercício da função administrativa enquanto simples realização de opções circunscritas a aspectos secundários, menores ou instrumentais quanto a opções já contidas em lei anterior que encerre e tenha assumido todas as opções políticas primárias.

Ao invés, os mesmos mostram-se como produto ou resultado do exercício da função político-legislativa, constituindo actos/normas legais e não normas administrativas, por não terem sido emitidas no quadro da função administrativa, mas antes e ainda enquanto desenvolvimento e definição das opções políticas e legislativas primárias em termos de descentralização administrativa e do assegurar no quadro do processo legislativo complexo da sua efectiva materialização e implementação no domínio da educação, conclusão essa reforçada e que se extrai inclusive do próprio preâmbulo do diploma, onde se refere que o mesmo surge em decorrência da previsão da “modernização do Estado” “através de transformação de seu modelo de funcionamento” constante do Programa do XXI Governo Constitucional e em que o “novo quadro de competências das autarquias locais e entidades intermunicipais em matéria de educação concretiza um modelo de administração e gestão do sistema educativo”.

De notar que o concreto quadro legal alvo de impugnação estabelece e encerra, até à publicação da portaria prevista no art.º 51.º, do DL n.º 21/2019, uma previsão/estatuição geral e abstracta que disciplina o financiamento das competências de conservação e manutenção de escolas dos 2.º e 3.º ciclos do ensino básico e do ensino secundário elencadas no n.º 2 do art.º 32.º do mesmo DL e respectivo anexo I, sem definição de situações individuais e concretas, tanto mais que o mesmo depois mostra-se carecido da emissão de ulteriores e sucessivos actos administrativos que, anualmente lhe dêem aplicação e concretização prática relativa e por referência à situação individual de cada município mediante a respectiva definição do concreto “quantum” da dotação/verba a prever em termos orçamentais do Estado e depois transferir para cada município (cf. Ac. do STA de 24/4/2002 – Proc. n.º 044693, quanto à caracterização como actos administrativos das verbas a transferir para município contidas em mapa anexo à Lei do Orçamento de Estado respeitante aos então denominados Fundo Geral Municipal e Fundo de Coesão Municipal).

Acresce que, como se entendeu no Ac. deste STA de 9/10/2014 – Proc. n.º 0951/14 (que veio a ser confirmado pelo Pleno da Secção no acórdão proferido em 19/3/2015), quando é o próprio legislador que qualifica as suas intervenções de um certo tipo como legislativas e se está perante um diploma de índole normativa, é desnecessário averiguar se ele foi fruto de uma opção política ou meramente administrativa, dado que nesta hipótese “continuaríamos a ter de afirmar a natureza legislativa do acto suspendendo, visto que não há regulamentos sob forma legislativa” e “neste ponto a doutrina e a jurisprudência são unânimes no sentido que as normas formalmente emanadas do Governo são havidas como tal, não sendo possível negá-lo a pretexto de que elas seriam materialmente administrativas (cfr., v.g, o acórdão do Pleno do STA proferido em 7/6/2006 no recurso n.º 1257/05)”».

No mesmo sentido se pronunciou o Acórdão desta mesma Secção, de 9 de junho de 2022, proferido no Processo n.º 053/22.0BALSB, onde se afirmou, entre outros, que:

“15. (...) nos termos do art. 04.º, n.º 3, al. a), do ETAF e no que releva para a discussão não é possível proceder à impugnação direta nos tribunais administrativos de atos praticados no exercício da função legislativa, salvo se esses atos emanados sob a forma de atos legislativos contenham, todavia, decisões materialmente administrativas e que, por isso, sob o ponto de vista material não constituam atos emitidos no quadro daquela função [cfr. arts. 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (CRP), e 52.º, n.º 1, do CPTA], pelo que enquanto atos emanados no exercício da função administrativa serão passíveis de impugnação contenciosa nos tribunais administrativos [cfr. arts. 01.º, 04.º, n.ºs 1, e 3, al. a), do ETAF, 02.º e 03.º do CPTA], considerando-se esta função como o «conjunto dos atos de execução de atos legislativos traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades coletivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado - Coletividade» [cfr., entre outros e com plena valia para o atual quadro legal, Acs. do STA/Pleno-Contencioso Administrativo (CA) de 07.06.2006 - Proc. n.º 01257/05, de 19.03.2015 - Proc. n.º 0949/14, de 22.09.2016 - Proc. n.º 0729/14, de 20.10.2016 - Proc. n.º 0922/15; Acs. do STA/Secção CA de 16.03.2004 - Proc. 01343/03, de 26.10.2006 - Proc. n.º 0255/06, de 21.01.2009 - Proc. n.º 0811/08, de 21.10.2010 - Proc. n.º 0713/10, de 04.04.2013 - Proc. n.º 0399/13, de 10.09.2014 - Proc. n.º 0623/14, de 22.04.2015 - Proc. n.º 0729/14, de 05.04.2017 - Proc. n.º 077/16, de 15.11.2018 - Proc. n.º 01309/15.4BALSB, de 18.11.2021 - Proc. n.º 0117/21.8BALSB todos consultáveis in: «www.dgsi.pt/jsta» - sítio a que se reportarão todas as demais citações de acórdãos deste Tribunal sem expressa referência em contrário].

16. E tal como vem sendo considerado estaremos em presença de um ato materialmente legislativo quando este introduz na ordem jurídica disciplina normativa reveladora de uma opção primária e inovadora, que tem como parâmetro de validade a Constituição ou outras leis que, por força daquela, sejam pressuposto normativo necessário ou que por outras devam ser respeitadas [cfr. n.º 3 do art. 112.º da CRP], e isso «independentemente de saber se essa materialidade se exprime com caráter geral e abstrato, visando destinatários determináveis ou indetermináveis ou através de uma determinação individual e concreta» [cfr. Ac. do STA/Pleno CA de 05.06.2014 - Proc. n.º 01031/13], na certeza de que «um ato, para ser administrativo, não lhe basta ser individual e concreto» já que «para assim ser qualificado tem ainda de proceder do exercício da função administrativa» [cfr. Acs. do STA/Pleno CA de 04.07.2013 - Proc. n.º 0469/13 e de 03.07.2014 - Proc. n.º 0801/13], posicionamento este que se mostra reiterado, nomeadamente nos citados acórdãos de 19.03.2015 [Proc. n.º 0949/14] e de 22.09.2016 [Proc. n.º 0729/14]. (...)

Assim, tomando como referência a distinção entre, de um lado, a função legislativa, enquanto função primária, e que, como a função política, visa a realização das opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade, e, do outro, a função administrativa, com caráter secundário, subordinada àquelas funções primárias e nas quais deve encontrar fundamento e que não pode interferir na formulação das escolhas essenciais daquela coletividade já que às mesmas deve obediência visto não as poder contrariar, temos que quanto às denominadas «medidas administrativas» alvo do pedido cautelar deduzido sob o «n.º 2» [medidas concretizadoras do quadro de transferência de competências no domínio da educação tal como definidas pelo DL n.º 21/2019 e que se mostram descritas/elencadas no art. 05.º do requerimento inicial, e depois concretamente discriminadas no pedido como «as previstas nos seus artigos 67.º, n.º 2, e 76.º, n.º 3»] estamos ainda ante atos contidos em diploma legal produzidos no quadro da função legislativa, constituindo atos material e formalmente legislativos e, como tal, excluída a sua sindicância e controlo no âmbito da jurisdição administrativa.»

8. O Requerente não apresentou razões fortes para que este Tribunal não acompanhe a jurisprudência firmada nos acórdãos citados. (...)”

Ora, em sintonia com o acórdão recorrido e supratranscrito e a jurisprudência deste STA nele referida é de manter o que no mesmo se defende.

Na verdade, o referido n.º 2 do artigo 76.º do Decreto-Lei n.º 21/2019 é uma disposição normativa no âmbito do desenvolvimento e definição das opções políticas e legislativas primárias, ou seja, uma disposição de desenvolvimento legislativo, não contendo qualquer decisão/norma materialmente administrativas.

E a tal não obsta, antes pelo contrário reforça, que este n.º 2 do artigo 76.º do Decreto-lei n.º 21/2019, na redação que lhe foi dada pelo DL n.º 56/2020, seja uma densificação do regime estabelecido pela Lei n.º 50/2018.

Tudo se passando ainda no âmbito de densificação de opções políticas e legislativas sem qualquer dimensão materialmente administrativa, não se está perante a previsão contida nos artigos 72º e 73º do CPTA, pelo que este STA é incompetente para conhecer da aplicação ou desaplicação do referido preceito ainda que com efeitos circunscritos ao caso concreto.

É, pois, de manter a decisão recorrida por não terem sido preteridos os preceitos que alegadamente padeciam de errada interpretação.

Em face de todo o exposto acordam os juízes do Pleno deste STA em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida.

Custas pelo recorrente.

Lisboa, 29 de Setembro de 2022. – Ana Paula Soares Leite Martins Portela (relatora) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Augusto Araújo Veloso – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha.