1170/1996 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 1170/96 Processo nº 532/94 1ª Secção Rel. Cons. Tavares da Costa Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional I 1.- O Tribunal de Contas, no acórdão nº 80/94 (proces­sos nºs. 33 049 a 33 066/94) recusou o visto a dezoito contra­tos de trabalho a termo certo celebrados entre a Direcção Re­gional de Agricultura de ------------------ e outros tantos médicos veterinários, por urgente conveniência de serviço tendo por fim as inspecções de controlo sanitário às carnes frescas. Ponderou-se, então, que o nº 1 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro - diploma que define o regime de constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego na Administração Pública - admite o con­trato de trabalho a termo certo com pessoa que, não integrada nos quadros, assegura, com carácter de subordinação, a satisfa­ção das necessidades transitórias dos serviços de duração de­terminada que não possam ser asseguradas nos termos do artigo 15º (ou seja, por contrato administrativo de provimento). Si­tuação que, acrescenta-se, não pode reconduzir-se à contemplada na alínea b) do nº 2 do mesmo artigo 18º - substituição tem­porária de um funcionário ou agente - que pressupõe preenchi­mento do lugar por quem está de momento impossibilitado do exercício de funções. Assim, as inspecções e controlos sanitários a efec­tuar por médicos veterinários contratados pelos DRA - como o artigo 3º do Decreto-Lei nº 365/93, de 22 de Outubro, prevê, na alínea b) do seu nº 3 - processar-se-ia de acordo com a Por­taria nº 1233-A/93, de 30 de Novembro, que, no entanto, na me­dida em que não prevê a prévia anuência do Ministro das Finan­ças para a contratação, exigida pelo nº 3 do artigo 21º do Decreto-Lei nº 427/89, não tem força legal para o fazer. O Secretário de Estado da Agricultura, notificado do acórdão, solicitou a reapreciação do acto, nos termos dos artigos 1º e 2º da Lei nº 8/82, de 26 de Maio, por considerar não ser caso de "inflexão do disposto no artigo 18º" citado mas sim uma situação nova e excepcional que o Decreto-Lei nº 365/93 veio enquadrar. Admitida a reclamação, nos termos do nº 1 do artigo 4º da lei nº 8/82, como nº 136/94, e a ela apensadas as recla­mações nºs. 155/94 e 170/94, respeitantes a recursos semelhan­tes relativos a contratos idênticos agora celebrados com a Di­recção Regional de Agricultura da Beira Litoral, o Tribunal de Contas, por acórdão do Plenário da 1ª Secção, de 15 de Novembro de 1994, julgou as reclamações improcedentes. 2.- É do assim decidido que o magistrado do Ministério Público junto do Tribunal de Contas recorreu para o Tribunal Constitucional, ao abrigo dos artigos 70º, nº 1, alínea a), e 72º, nº 3, da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro. Em sua opinião, o referido acórdão "recusou a apli­cação da Portaria nº 1233-A/93 por entender que aquele normati­vo estava desconforme com o artigo 115º, nº 5, da Constituição da República Portuguesa". Recebido o recurso, só alegou o magistrado do Mi­nistério Público junto deste Tribunal Constitucional, assim concluindo as suas alegações: "1º- O nº 4 da Portaria nº 1233-A/93, de 30 de Novembro, ao considerar ne­cessariamente inseridos na alínea a) do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, os contratos de trabalho a termo certo, celebrados em consequência de necessidades transitórias decorrentes do aumento excepcional e tem­porário da actividade do serviço - e que manifestamente se não destinam a ope­rar a substituição temporária de funcio­nário ou agente - viola tal preceito legal, bem como o disposto no artigo 3º, nº 3, alínea b) do diploma que visava regulamentar, o Decreto-Lei nº 365/93, que remete integralmente e sem reservas para o regime geral da contratação a ter­mo certo. 2º- Tal norma é, pois, ilegal, não competindo a este Tribunal Constitucional a apreciação de tal vício. 3º- Ao considerar como razão sufi­ciente para a improcedência da reclamação deduzida a "ilegalidade" de tal norma, a decisão recorrida torna inútil o presente recurso de constitucionalidade, já que o decidido cerca da cumulativa violação do nº 5 do artigo 115º da Constituição da República Portuguesa nenhuma repercussão poderá ter na concreta solução dada ao litígio." Assim, considerando a instrumentalidade dos recur­sos de fiscalização concreta, entende o mesmo magistrado que não se deverá conhecer do presente recurso. Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e deci­dir. II 1.- Os textos legais O Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, ante­riormente citado, dispõe, no nº 1 do seu artigo 14º, só poder o contrato de pessoal revestir as modalidades de contrato admi­nistrativo de provimento e de contrato de trabalho a termo, sendo que este, nos termos do nº 3, não confere a qualidade de agente administrativo e rege-se pela lei geral sobre contratos de trabalho a termo certo, com as especialidades constantes do próprio diploma. Diz-nos, quanto à admissibilidade deste contrato, o artigo 18º: "1.- O contrato de trabalho a termo certo é, o acordo bilateral pelo qual uma pessoa não integrada nos quadros assegu­ra, com carácter de subordinação, a sa­tisfação de necessidades transitórias dos serviços de duração determinada que não possam ser asseguradas nos termos do ar­tigo 15º [refere-se o contrato adminis­trativo de provimento]. - O contrato de trabalho a termo certo pode ainda ser celebrado nos se­guintes casos: Substituição temporária de um funcionário ou agente; Actividades sazonais; Desenvolvimento de projectos não inseridos nas actividades normais dos serviços; Aumento excepcional e temporá­rio da actividade do serviço. 3.- Para efeitos do número ante­rior, entende-se por actividade sazonal aquela que, por ciclos da natureza, só se justifica em épocas determinadas ou deter­mináveis de cada ano." Interessa, ainda, ter presente o artigo 21º (Limi­tes à celebração): "1.- A celebração de contratos de trabalho a termo certo não carece de au­torização do Ministério das Finanças nos casos das alíneas a) e b) do nº 2 do ar­tigo 18º. 2.- - 3.- Nos casos do nº 1 e das alíneas c) e d) do nº 2 do artigo 18º, a contra­tação dependente da anuência do Ministé­rio das Finanças." Por sua vez, o Decreto-Lei nº 365/93, de 22 de Ou­tubro, foi editado com a finalidade de transpor para o ordena­mento jurídico interno os princípios constantes das Directivas do Conselho nºs. 85/73/CEE e 88/409/CEE, de 29 de Janeiro e 15 de Junho, respectivamente, e da Decisão do Conselho nº 88/408/CEE, de 15 de Junho, relativas às inspecções e controlos sani­tários de carnes frescas e ao respectivo financiamento. Para o efeito, abordando as inspecções e controlos sanitários, e após confiar, no nº 1 do seu artigo 3º, a sua realização aos médicos veterinários designados, quando no exer­cício das respectivas funções, inspectores sanitários, nomeados pelo conselho directivo do Instituto de Protecção da Produção Agro-Alimentar (IPPAA), sob proposta dos directores regionais de agricultura, de entre os médicos veterinários dos respecti­vos quadros, o nº 3 do preceito prevê a insuficiência desses técnicos para assegurar a realização das ditas inspecções e controlos, admitindo poderem estes efectuar-se por médicos ve­terinários contratados para o efeito pelas DRA [alínea b) desse nº 3]. Surge, então, a Portaria nº 1233-A/93, de 30 de Novembro, como expressão regulamentar da boa execução do siste­ma instituído pelo Decreto-Lei nº 365/93. Importa transcrever o se nº 4: "4º- Nos casos em que não seja pos­sível propor a nomeação de médicos vete­rinários de acordo com o previsto nos nºs. 2º e 3º, as DRA, ao abrigo da alínea b) do nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 365/93, de 22 de Outubro, contratarão temporariamente e em sua substituição outros médicos veterinários devidamente habilitados, de acordo com o regime de contrato de trabalho a termo certo pre­visto no artigo 18º, nº 2, alínea a), do Decreto-Lei nº 427/89, de 7 de Dezembro, e proporão a sua nomeação como inspecto­res sanitários ao conselho directivo do IPPAA." 2.- Tendo presente estes textos legais, o acórdão re­corrido sublinha o facto de os contratos cujo visto foi recusa­do terem sido celebrados sem a "prévia anuência" do Ministro das Finanças por via do disposto naquele nº 4 da Portaria. Após destacar o pouco rigor técnico-jurídico do preceito, o acórdão passa a referir o artigo 18º do Decreto-Lei nº 427/89, nos termos do qual o contrato de trabalho a termo certo só pode ser utilizado nas seguintes situações: satisfação de necessidades transitórias dos serviços de duração determinada que não possam ser asseguradas através de contrato administrativo de provimento; substituição temporária de um funcionário ou agente; actividades sazonais; desenvolvimento de projectos não inseridos nas actividades normais dos serviços; aumento excepcional e temporário da actividade do serviço. Por sua vez, decorre do artigo 21º do mesmo diplo­ma, como vimos, que a contratação só não depende da prévia au­diência do Ministério das Finanças nos casos de substituição temporária de um funcionário ou agente e de actividades sazo­nais, carecendo dela nas demais situações. Ora, a este respeito, escreve-se no acórdão: "Não fôra o nº 4 do regulamento ora em apreço e o artº 3º, nº 3, alínea b), do Decreto-Lei nº 365/93 constituiria uma remissão integral para este regime no que respeita à contratação de médicos veteri­nários pelos D.R.A.. Deste modo, esta contratação só poderia ter fundamento no nº 1 do artigo 18º - necessidades transitórias insus­ceptíveis de serem satisfeitas através de contrato administrativo (cfr. nº 2 do artigo 15º) - ou nas alíneas a) e d) do nº 2 deste normativo. Apenas no caso da alínea a) deste nº 2 - substituição temporária de um funcionário ou agente - o contrato a celebrar para o efeito não carecia de prévia anuência do Ministério das Finan­ças." E, a seguir: "Foi precisamente pela escolha ape­nas deste fundamento que o nº 4 da Porta­ria nº 1233-A/93 enveredou, restringindo o âmbito da precisão do artigo 3º, nº 3, alínea b) do Decreto-Lei nº 365/93, e consequentemente dos artigos 18º e 21º do Decreto-Lei nº 427/89. A alínea a) do nº 2 daquele artigo 18º contempla a contratação a tempo certo para substituição dum concreto funcioná­rio ou agente que, estando a ocupar um lugar ou a exercer as inerentes funções, cessou definitiva ou temporariamente de as exercer (morte, aposentação, ausência ou impedimento, etc.). A dispensa de controlo do Ministério das Finanças justifica-se por nestas circunstâncias não haver aumento de encargos globais. Nos casos em apreço, não se verifi­cou a situação prevista naquele normati­vo, segundo informação dos próprios ser­viços, que não indicaram os funcionários ou agentes que cada contrato iria substi­tuir. Poderia o nº 4 da Portaria em cau­sa, independentemente da concreta situa­ção de facto, legitimar as contratações a termo certo apenas sob a invocação do artigo 18º, nº 2, alínea a) do Decreto-Lei nº 427/89, com a consequente dispensa de anuência prévia do Ministério das Fi­nanças (artigo 21º, nº 3), criando 'uma situação nova e excepcional' não prevista neste diploma?" Posta esta interrogação, o acórdão que vimos acom­panhando e parcialmente transcrevendo, ora recorrido, passa a colocar a questão da admissibilidade de regulamentos modifica­tivos de normas hierarquicamente superiores. A este respeito transcreve-se integralmente o que no mesmo consta: "Dispõe o nº 5 do artigo 115º da Constituição que nenhuma lei pode 'confe­rir a actos de outra natureza o poder de com eficácia externa, interpretar, inte­grar, modificar, suspender ou revogar os seus preceitos'. Segundo Gomes Canotilho, Constitui­ção da República Portuguesa, anotada, 3ª ed., pág. 51, esta norma 'proíbe expres­samente que as leis autorizem regulamen­tos modificativos, suspensivos ou revoga­tórios de si mesmas'. É a proibição constitucional dos 'regulamentos delegados', ou seja, a proibição de normas legais autorizarem normas regulamentares a revogarem ou mo­dificarem normas ' dessa ou doutra lei' . O que não obsta à possibilidade de deslegalização ou retracção do domínio da lei - uma lei determina que certa maté­ria, anteriormente regulada por acto le­gislativo, deixa de o estar, passando para o âmbito da disciplina regulamentar - ou a reenvios normativos - a lei remete para a administração a edição de normas regulamentares executivas ou com­plementares da disciplina por ela estabe­lecida. O que em qualquer dos casos se impõe respeitar, advertem os mesmos auto­res, são os 'limites constitucionais da reserva de lei'! No caso vertente o Decreto-Lei nº 427/89 foi editado no desenvolvimento do Decreto-Lei nº 184/89 de 2/6, que estabe­leceu os 'princípios gerais em matéria de emprego público, remunerações e gestão de pessoal da função pública', o qual por seu turno se abrigou na autorização le­gislativa do artº 15º a), b) e c) da Lei nº 114/88 de 31/12. Esta autorização legislativa, tornava-se necessária, uma vez que é da competência da Assembleia da República (reserva relativa) a definição das bases do regime e âmbito da função pública (artº 168º nº 1 v) da C.R.). Aliás, foi também em observância desse imperativo constitucional que a Lei nº 14/83 de 25 de Agosto habilitou o Go­verno a legislar sobre matéria idêntica, o que veio a suceder com os Decretos-Leis nºs. 41, 42, 43 e 44/84 de 3/2. Assim sendo, o nº 4 da Portaria nº 1233-A/93, além de restringir ilegalmente o nº 3 do artº 3º do Decreto-Lei n 365/93, veio modificar os artºs. 18º nº 2 a) e 21º nº 3 do Decreto-Lei nº 427/89, e afastar a aplicação de todo o regime ju­rídico dos contratos a termo certo deste diploma, que funciona como um dos três modos típicos da constituição da relação jurídica de emprego insusceptível de al­teração (cfr. artºs. 3º e 43º nº 1). Nesta medida aquele normativo regu­lamentar está desconforme com o artº 115º nº 5 da Constituição, pelo que não pode servir de suporte legal dos contratos em causa. Ainda que assim se não entenda, aquela norma regulamentar é ilegal por violar o artº 3º nº 3 a) do diploma habi­litante, restringindo-o, pelo que os con­tratos efectuados ao seu abrigo são ile­gais . Bem andaram as deliberações recla­madas em recusar-lhes o visto." III 1.- O presente recurso coloca, desde logo, a questão, já equacionada pelo Ministério Público, relativa à utilidade do seu conhecimento, tendo em consideração o carácter instrumental dos recursos de constitucionalidade. Com efeito, só se justifica que se proceda ao jul­gamento de uma questão de constitucionalidade se tal for útil para a apreciação de fundo, de modo a que nesta influa decisi­vamente. Constitui jurisprudência constante do Tribunal Constitucional que o julgamento da questão de constitucionali­dade desempenha, sempre, uma função instrumental, apenas se justificando que a ele se proceda se tiver utilidade para a decisão da questão de fundo, como salientou, inter alia , o acórdão nº 454/91, publicado no Diário da República , II Série, de 24 de Abril de 1992 - Suplemento - concretizando, a seguir, que "o sentido do julgamento da questão de constitucionalidade há-de ser susceptível de influir na decisão destoutra questão, pois, de contrário, estar-se-ia a decidir uma pura questão aca­démica". O que significa, como, por sua vez, se ponderou no Acórdão nº 608/95 (no Diário citado, II Série, de 19 de Março de 1996) que, sendo a decisão de constitucionalidade inócua relativamente à questão de fundo, nomeadamente porque a solução dada a esta sempre se manteria fosse qual fosse o julgamento de constitucionalidade, o recurso carece de efeito útil, perde carácter instrumental naquele processo, e isto obsta ao seu conhecimento. Assim, o julgamento da questão de constitucionali­dade há-de ser susceptível de influir na decisão da questão de mérito, sob pena de, se assim não for, se estar a decidir uma mera questão académica (cfr. Acórdão nº 337/94, publicado no mesmo jornal oficial, II Série, de 4 de Novembro de 1994). No mesmo sentido também este Tribunal já se pronunciou em casos onde, nomeadamente, se colocavam problemas relacionados igualmente com a recusa de visto pelo Tribunal de Contas: cfr. Acórdãos nºs. 214/90, 334/90 e 14/91 publicados no Diário da República , II Série, de 17 de Setembro de 1990 e 19 e 28 de Março de 1991, respectivamente. 2.- No caso sub judicio , discute-se a natureza inovató­ria, modificativa, de uma norma como a do nº 4 da Portaria nº 1233-A/93, na medida em que cria um específico enquadramento jurídico de causa de celebração de contratos de trabalho a ter­mo certo por via do qual se dispensa a necessária autorização prévia do Ministro das Finanças. A celebração desse tipo de contratos não deriva de uma temporária substituição do funcionário ou agente mas sim da satisfação de necessidades transitórias dos serviços, resultan­tes de um aumento excepcional e temporário das respectivas ac­tividades. Nesta medida, observa o magistrado do Ministério Público, a norma em causa ficciona o enquadramento dos contra­tos celebrados ao abrigo da alínea a) do nº 2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 427/89, e, como tal, perfila-se como ilegal , por ofensa a norma constante de fonte normativa hierarquicamente superior. É esta, de resto, a tese do próprio acórdão recor­rido: mesmo que se não considere a norma inconstitucional, por ofensa ao nº 5 do artigo 115º da CR, sempre seria ilegal, pois viola o disposto na alínea a) do nº 3 do artigo 3º do Decreto-Lei nº 365/93 - texto habilitante - restringindo-lhe ilegi­timamente o âmbito da sua aplicação. Como, então, se ponderou, os contratos efectuados ao abrigo dessa norma regulamentar são ilegais . É, por conseguinte, óbvia a pertinência da questão suscitada: a mencionada ilegalidade constitui, só por si , fun­damento bastante para a concreta decisão, e a sua subsistência, independentemente de qualquer juízo de inconstitucionalidade , o que, claramente, retira todo o interesse a que este se profira. O Tribunal Constitucional tem, nesta matéria, decidido que, havendo violação de lei por um regulamento, o vício relevante é o de ilegalidade e não o de inconstitucionalida­de , não sendo, assim, o Tribunal competente para conhecer da questão (cfr., por todos, os Acórdãos nºs. 266/92 e 247/93, publicados no Diário da República , II Série, de 23 de Novembro de 1992 e 5 de Junho de 1993, respectivamen­te). A mera ilegalidade de um regulamento por violação da lei habilitadora - pois não é o caso de "legalidade refor­çada" - não é da competência do Tribunal Constitucional, mas sim dos outros tribunais, mormente os administrativos (cfr. Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil , Lisboa, 1993, pág. 333). IV Em face do exposto, decide-se não tomar conhecimen­to do recurso. Sem custas. Lisboa, 20 de Novembro de 1996 Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Diniz Maria Fernanda Palma José Manuel Cardoso da Costa