0198/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Resulta do regime legal do art.º 24 n.ºs 2 a 5 do DL 158/96, de 3.9, na redacção acrescentada pelo DL 107/97, de 8.5 e 3 do DL 335/97, de 2.12, que o suplemento pago ao pessoal da Administração Tributária proveniente do Fundo de Estabilização Tributária não tem características de remuneração permanente, variando em função da produtividade na arrecadação de receitas fiscais, podendo ser atribuído em certo montante, reduzido ou suspenso.

II- Sendo uma componente remuneratória com carácter precário, contingente e variável, idêntico a um suplemento de produtividade, aquele abono pode ser alterado no seu montante ou mesmo suspenso, sem pôr em causa a confiança legítima, uma vez que estavam à partida definidas aquelas características e possibilidades.

III- A redução da percentagem de 5% para 2% por especiais necessidades orçamentais de contenção da despesa pública é uma das possibilidades que se reconduz à previsão legal mais ampla de suspensão, constante do diploma que instituiu o abono.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O Sindicato dos Trabalhadores dos Impostos, com melhor identificação nos autos, veio recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCA), de 13.6.07, que negou provimento ao recurso contencioso por si interposto do acto tácito imputado à Ministra das Finanças na sequência de recurso hierárquico que lhe dirigiu em 12.11.02.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

a) O art. 24° do DL 158/96, de 03-09, na redacção do DL 107/97, de 08-05, criou o Fundo de Estabilização Tributária (FET), cujo património e rendimento por ele potenciado são afectos a obras sociais e ao pagamento de suplementos atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho dos funcionários e agentes da DGCI e da DGITA.

b) De acordo com o art. 2° do DL 335/97, de 02-12, o FET tem a natureza de fundo autónomo, não personalizado do Ministério das Finanças.

c) Nos termos do art. 2°, nº 4 da Portaria 132/98, de 04-03, o valor do suplemento a atribuir, em cada ano, por cargos e categorias, será definido em função das verbas anuais para o efeito disponibilizadas pelo Conselho de Administração do FET, tendo em conta a situação financeira do Fundo e a adequada gestão do mesmo.

d) Sendo os suplementos pagos no ano seguinte àquele em que o acréscimo de produtividade teve lugar e por conta desse acréscimo, conforme art. 1°, nº 6 da Portaria 132/98.

h) O valor do suplemento a atribuir referente ao ano 2001, pago durante o ano de 2002, foi definido pelo Presidente do Conselho de Administração do FET em inícios de 2002, tendo este referido que com os valores definidos atinge-se 100% do valor máximo possível de atribuir em termos de FET.

i) Sucede que este valor, já definido por cargo e categoria para ser pago durante o ano 2002, com referência ao ano de 2001, e já processado no 1° quadrimestre do ano de 2002, foi alterado no processamento respeitante ao 2° quadrimestre, do que se recorreu hierarquicamente - recurso sobre o qual se formou o indeferimento tácito, objecto do recurso onde foi proferido o decisório ora em crise. Com efeito,

j) Por decisão de 10.9.2002, do CA do FET, o valor do suplemento a atribuir no 2° quadrimestre de 2002 foi encontrado atendendo aos montantes pagos no 2° quadrimestre de 2001 (reportados ao ano 2000) e acrescido dos mesmos 2%, com base no art. 3°/1 da Lei 16-A/2002, de 31-05.

k) Ora, o art. 3°/1, da L 16-A/2002, determina que é fixado para 2002 um limite de crescimento da despesa de cada serviço e fundo autónomo de 2% da despesa executada em 2001.

l) Sendo que, para cálculo da despesa referida excluem-se, entre outras as despesas mencionadas no artigo, e as do pagamento de remunerações certas e permanentes (art. 3°/2, al. a) da mesma lei).

m) A aplicação do limite constante da Lei 16-A/2002 de 20.8 ao pagamento dos suplementos atribuídos através do FET foi ilegal, porquanto atenta a natureza jurídica do FET (fundo autónomo, não personalizado do Ministério das Finanças, de acordo com o art. 2° do DL 335/97, de 02/12), o mesmo está excluído da previsão do referido art. 3° da Lei orçamental.

n) Com efeito, de acordo com o art. 2°, n° 3 da Lei 91/2001, de 20/8 - Lei do Enquadramento Orçamental - são serviços e fundos autónomos os que satisfaçam, cumulativamente, os seguintes requisitos:

d) não tenham natureza e forma de empresa, fundação ou associação públicas, mesmo se submetidos ao regime de qualquer destas por outro diploma;

e) tenham autonomia administrativa e financeira;

f) disponham de receitas próprias para cobertura das suas despesas, nos termos da lei .

o) Ora, o FET não dispõe de autonomia administrativa e financeira - como resulta do art. 24° do DL 158/96, de 3/9 na redacção do DL 107/97, de 8-5 e DL 335/97, de 2-12- pelo que não está abrangido pelo disposto no art. 3° da Lei 16-A/2002. com referência à Lei 91/2001, lei do enquadramento orçamental. Mas mais,

p) O FET também não dispõe de receitas próprias para cobertura das suas despesas, porquanto as suas receitas resultam da afectação de receitas próprias da DGCI e de uma percentagem das cobranças coercivas e outras receitas de natureza fiscal, conforme art. 5° do DL 335/97.

q) Termos em que, o art. 3º/1 da Lei 16-A/2002 não se aplica ao FET, uma vez que este não constitui um fundo autónomo para efeitos de aplicação da lei de enquadramento orçamental.

r) E ainda que se viesse a considerar que o FET está abrangido pelo disposto no art. 2° desta lei, o que não se afigura correcto, sempre estaríamos perante uma remuneração certa e permanente, pelo que, por esta razão, também estaria excluído do limite de 2%, conforme art. 3°, n° 2, al. a) da Lei 16-A/2002.

s) Os suplementos são acréscimos remuneratórios atribuídos em função de particularidades específicas da prestação de trabalho. Assim,

t) Os suplementos pagos através do FET têm natureza de "remuneração", em sentido lato. Aliás, já o art. 3°, n° 4 do DL 335/97, de 2-12, dispunha que o montante dos suplementos integra, para todos os efeitos, a remuneração dos funcionários e agentes.

u) E os mesmos revestem as características de remunerações "certas" e "permanentes" - sendo que, por "certas" entendem-se as remunerações que se vencem periódica e regularmente, ao contrário das remunerações "acidentais", que só se vencem eventualmente.

v) Ora, os pagamentos feitos através do FET haverão de ter-se como remunerações "certas" já que são pagos anualmente, em três quadrimestres.

w) E constituem também remunerações "permanentes ", pois são atribuídos com "carácter de continuidade" e não apenas ocasionalmente, ou seja, são inerentes à prestação de trabalho, conferindo a justa expectativa do seu recebimento.

x) Acresce que, se o valor a atribuir por cargo e categoria para ser pago durante o ano 2002 já havia sido definido por decisão do Conselho de Administração do FET, e já havia sido processado com base nos valores definidos o 1° quadrimestre do ano de 2002, não podia agora, para o 2° quadrimestre, ser alterado, porquanto a decisão que fixou o valor do suplemento por cargos e categorias para o ano de 2002 foi constitutiva de direitos para todos os funcionários e agentes da DGCI.

y) Com efeito, os actos administrativos que forem constitutivos de direitos não podem ser livremente revogados, atento o disposto no art. 140° /1, al. b) do CPA.

z) Assim, o processamento hierarquicamente recorrido - e, em consequência, o indeferimento tácito, bem como o decisório de que ora se recorre - ao não proceder ao pagamento do suplemento respeitante ao 2° quadrimestre de 2002 de acordo com as percentagens e valores já fixados para o ano de 2002 por decisão do Conselho de Administração do FET, violou, efectivamente, o disposto nos arts. 3°, n° 1 da Lei 16-A/2002, de 31-5, com referência ao art. 2°, n° 3 da Lei 91/2001, de 20-8 e/ou o art. 3°, n° 2 da Lei 16-A/2002, e ainda o art. 140°, n° 1, al. b) do CPC; além de que, viola ainda o princípio da boa fé (art. 6°-A do CPA) ao pôr em causa a confiança gerada nos destinatários da decisão do Conselho de Administração do FET que fixou os valores para o ano 2002.

TERMOS EM QUE E INVOCADO O DOUTO SUPRIMENTO DE V. EXAS MMoS. CONSELHEIROS, DEVE ANULAR-SE O DECISÓRIO SOB RECURSO, COM TODAS DEVIDAS E LEGAIS CONSEQUÊNCIAS, ASSIM SE FAZENDO A JUSTIÇA QUE OS FACTOS IMPÕEM E O RECORRENTE MERECE.

A autoridade recorrida concluiu assim a sua contra-alegação:

a) O Fundo de Estabilização Tributário é um fundo autónomo não personalizado, conforme o preâmbulo do DL nº. 107/97, de 08 de Maio, que alterou o artº. 24° do DL nº. 158/96, de 03.09 e de acordo com o texto do artº. 2° do DL nº. 335/97, de 02.12, pois:

.é essa a sua designação legal, a qual é a constante literal do artº. 2° do DL nº. 335/97, de 02.12: "O FET tem a natureza de fundo autónomo não personalizado";

.cumpre os requisitos do artº. 2°., nº, 3 da Lei 91/2001, de 20.08, a saber:

.não tem a natureza e forma de empresa, fundação ou associação pública;

.tem autonomia administrativa e financeira (conforme a competência a que se refere a al. b) do artº. 10° do DL 335/97, de 02.12);

.dispõe de receitas próprias, tais como os rendimentos resultantes de aplicações financeiras, o produto de alienação e do reembolso dos valores do seu activo e os montantes que lhe são afectos em função da cobrança (artº. 5° do DL 335/97, de 02.12);

b) Sendo um fundo autónomo nada impede a legalidade da decisão de aplicar o limite imposto pela Lei 16-A/2002, relativa às medidas de emergência com vista à consolidação orçamental, não se verificando a violação do nº.1 do artº. 3° da Lei 16-A/2002, de 31.05, com referência ao artº. 2°, nº. 3 da Lei 91/2001, de 20.08;

c) Como também, não impede a aplicação daquela lei, a exclusão a que se refere a al. a) do nº. 2 do artº. 3° da mesma Lei 16-A/2002, pois que o suplemento de produtividade (FET) não é uma remuneração certa e permanente, pois:

.é atribuída em função de particularidades específica da prestação de trabalho de funcionários e agentes da DGCI e DGITA - artº. 24°/4° do DL nº. 158/96, de 03.09, na redacção do DL nº. 107/97, de 08.05, e visam compensar a produtividade daqueles funcionários - artº. 3° do DL nº. 335/97, de 02.12;

.a receita que serve de base ao suplemento (nº.3 do artº. 24° do DL nº. 158/96, de 03.09) é variável, dependendo do volume de cobrança coerciva dos processos instaurados na DGCI bem como das receitas arrecadadas nos termos do DL nº. 124/96, de 10.08;

.o valor do suplemento a atribuir é, também variável, dependendo da cobrança, dos limites legais, e da situação financeira do Fundo (nº. 4 do artº. 2° da Portaria 132/98, de 04.03);

.e o facto de integrar a remuneração dos funcionários e agentes, conforme o nº. 4 do artº. 3° do DL nº. 335/97, de 02.12, não lhe atribui a qualidade de certeza e permanência pretendidas, antes serve para que sobre as mesmas - e tão só -, se apliquem os "descontos legais, incluindo os respeitantes à aposentação";

d) O acto constitutivo de direitos é o que cria ou modifica um poder jurídico ou extingue restrições ao seu exercício e se bem atentarmos no conteúdo do oficio s/n, de 29.04.2002, que foi a deliberação do Conselho de Administração do FET que determinou o pagamento do suplemento de acordo com as percentagens aí definidas, o mesmo refere no final: ..."Mais se informa que, previsivelmente, aquelas percentagens serão de aplicar em todo o ano de 2002.";

e) A determinação em causa tem apenas natureza provisória, pelo que não há, assim, violação do disposto no artº. 140°, nº.1, al. b) do CPA, pois não estava atribuído aos funcionários da DGCI e DGITA nenhum suplemento em concreto e definitivo e nem mesmo o facto de existir uma norma que preveja um abono de produtividade constitui, por si mesmo, um direito adquirido, antes se apresentando como uma norma geral e abstracta, susceptível de ser integrada anualmente com base em resultados de produtividade, que pode ser alterada e até revogada nos termos em que o podem ser quaisquer leis ordinárias;

f) Atenta a precariedade da decisão do Presidente do conselho de administração do FET, de que se efectuasse o pagamento do suplemento de acordo com as percentagens constantes do of.º S/n de 29.04.2002, e da possibilidade aí expressamente referida de se verificarem alterações durante o mesmo ano de 2002, não há mais motivo para se referir que foi violado o princípio da boa-fé, o qual se impõe e norteia a Administração Pública;

Nestes termos e nos demais de direito que V. Exas. doutamente se dignarão suprir, deve, em conformidade, ser negado provimento ao recurso com todas as consequências legais.

O Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal acompanhou a posição da recorrida defendendo o improvimento do recurso.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto dada como assente no TCA:

1- Os associados do Recorrente dirigiram ao Ministro das Finanças, em 12-11-2002, recurso hierárquico do processamento do suplemento de produtividade referente ao 2° quadrimestre de 2002, pago através do Fundo de Estabilização Tributária (FET) que ocorreu no dia 30-09-2002, invocando em síntese a ilegalidade do limite de 2% estabelecido para o crescimento dos valores daquele suplemento (Doc. a fls. 129-217, cujo teor integral se dá por reproduzido).

2- Sobre esse recurso hierárquico não incidiu decisão expressa.

3- Os abonos em causa foram processados de acordo com a decisão do Conselho de Administração do FET, em reunião de 10-09-2002 (Doc. fls. 219).

III Direito

Vejamos o que nos diz o acórdão recorrido. No essencial esse aresto adere a anterior jurisprudência do TCA e ao acórdão deste STA de 7.6.05, proferido no recurso 149/05, transcrevendo os seus pontos essenciais nos seguintes termos: "O recorrente, discorda da decisão recorrida porque entende que o suplemento estabelecido pelo DL 335/97, de 2.12 e Portaria n.º 371/02, de 28.04 é uma remuneração de carácter permanente e porque entende ser um direito adquirido o montante fixado para o ano de 2002, pelo que não podia ser alterado. O Acórdão recorrido sobre o primeiro ponto da discórdia analisando o DL 335/97 e a Portaria 371/02 considerou "que este subsídio está ligado à natureza de certo tipo de trabalho, mas não na sua vertente de prestação normal, antes correlacionada com um esforço suplementar a que o mesmo tem sido sujeito face a especificidades concretas". Acrescenta também que não pode esquecer-se que o FET está consagrado como um fundo autónomo. Este entendimento encontra acolhimento no texto do art.º 3.º n.º 2 do DL 335/97 ao estatuir: "As condições de atribuição de compensações de produtividade e outros suplementos, a sua suspensão e redução, a percentagem a que se refere o número anterior, bem como a periodicidade do pagamento serão definidas por Portaria do Ministro das Finanças". E, o preâmbulo deste diploma refere-se ao estímulo que é necessário dar ao empenho suplementar nas tarefas associadas à cobrança coerciva de impostos e aos processos especiais de regularização de dívidas, criando um abono que "deverá permitir uma ligação entre a atribuição de suplementos remuneratórios e o aumento das receitas proveniente da prestação de trabalho complementar ou da liquidação e cobrança normais, de que é exemplo típico o plano de regularização de dívidas". Portanto, trata-se de um subsídio variável em função daquele esforço suplementar e bem assim, da maior produtividade na cobrança normal, pelo que se equipara expressamente a um suplemento por produtividade. Sendo assim, tal como resulta do regime legal que instituiu este abono - art. 24.º n.ºs 2 a 5 do DL 158/96, de 3/9, na redacção acrescentada pelo DL 107/97, de 8/5 e 3.º do DL 335/97 - ele não tem características de remuneração permanente, variando em função daquela produtividade e podendo ser atribuído em certo montante, reduzido ou suspenso.

Para além dos objectivos prosseguidos por estas normas até agora mencionadas a Lei 16-A/2002 pretendeu sobrepor um outro objectivo de âmbito mais vasto e de imperativo orçamental consistindo em travar o crescimento da despesa pública, de modo que o artigo 3.º fixou para 2002 um limite de crescimento da despesa de cada serviço e fundo autónomo de 2% da despesa efectuada em 2001, excluindo apenas as despesas com o pagamento de remunerações certas e permanentes. Porém, como vimos a despesa do Fundo de estabilização Tributária (FET) é de um fundo autónomo e não se refere a remunerações certas e permanentes, pelo que estava sujeita à regra de limitação de crescimento que foi introduzida por aquela Lei Orçamental, aliás de alteração da anterior Lei 109-B/2001, por razões relativas à necessidade imperiosa de redução da despesa pública.

Também não colhe a argumentação do recorrente de que se tratava de um direito adquirido. Nem lhe estava atribuído em concreto ainda nenhum abono nem o facto de uma norma estatutária prever um abono de produtividade ou equiparado constitui um direito adquirido, mas sim uma previsão geral e abstracta, de nível normativo, que pode ser alterada nos termos em que o pode ser qualquer lei ordinária. Ora, os termos em que a lei ordinária pode ser alterada, ou limites da actividade legislativa são as normas constitucionais que proíbem a retroactividade em matéria de direitos liberdades e garantias do artigo 18.º n.º 3; de aplicação da lei penal - artigo 29.º n.º 4 e de pagamento de impostos (art. 103.º n.º 3). Além disso Tribunal Constitucional considera proibida a retroactividade intolerável por ofender o princípio da confiança ínsito na ideia de Estado de Direito Democrático que é garantia do art. 2.º da Constituição. A este propósito remete-se para o Acórdão recorrido que efectua larga explicação sobre a posição do TC. O que importa agora é destacar que a redução para um limite de 2% de um abono que fora estabelecido em 5% do vencimento por força de uma lei orçamental nem restringe nenhum direito fundamental, nem constitui atentado à estabilidade das relações com o Estado empregador que ponha em causa a confiança legítima, porque a medida incidiu sobre uma componente perfeitamente contingente e variável da remuneração do trabalho, que era um suplemento de produtividade que podia ser alterado ou suspenso, sendo que a única diferença é que foi reduzido em relação ao ano para o qual antes tinha fixado, por especiais necessidades orçamentais de contenção da despesa pública, tal como foram na mesma lei introduzidas outras limitações da despesa. Neste contexto o recorrente sabia que o abono era variável e tinha carácter precário e não permanente e podia ser suspenso e alterado, pelo que em situação de aperto orçamental era também prever que pudesse ser reduzido mesmo durante o exercício orçamental e depois de fixado para o ano em causa. A extensa e bem elaborada fundamentação do Acórdão recorrido que não é posta em causa por elementos novos do recorrente permite-nos também remeter para quanto ali se expõe no sentido da improcedência do segundo fundamento do recorrente de ter sido violado um direito adquirido ao subsídio calculado à taxa de 5% para o ano de 2002. De modo que improcedem todas as conclusões do recorrente."

2. Dir-se-á, desde já, que o acórdão é para confirmar. Com efeito, o recorrente não adianta qualquer argumento novo no sentido de pôr em causa os fundamentos do decidido antes se limita a repetir, ponto por ponto, o que já havia adiantado no recurso contencioso. Como aspectos essenciais, que se voltam a sublinhar, tem de afirmar-se que o FET é um fundo autónomo, não só porque a lei o diz expressamente (art.º 24 do DL 158/96, de 3.9, na redacção do DL 107/97, de 8.5 e art.º 3 do DL 335/97, de 2.12), mas ainda porque apresenta as características fundamentais desse tipo de fundo (art.º 2 da Lei n.º 91/01, de 20.8, a Lei de enquadramento orçamental). Está, portanto, subordinado às restrições orçamentais que fixaram para esses fundos em 2% o aumento de despesa no ano de 2002 (art.º 3 da Lei n.º 16-A/2002, de 31.5, que alterou a Lei n.º 109-B/2001, de 27.12, que aprovou o Orçamento Geral do Estado para o ano de 2002). O subsídio recebido pelos trabalhadores, aqui em causa, não se integra, manifestamente, no conceito de remuneração permanente, sendo o respectivo montante variável de acordo com factores identificados na lei que os criou, podendo ser suprimido, subordinado à restante legislação, designadamente à lei de enquadramento orçamental. Finalmente, o facto de haver uma orientação (of.º S/n de 29.04.2002) no sentido de o montante para o ano de 2002 se manter nos 5% antes estabelecidos, com carácter provisório, tanto que nele próprio se alude à previsibilidade de aquela percentagem se poder manter ("Mais se informa que, previsivelmente, aquelas percentagens serão de aplicar em todo o ano de 2002"), não significa que lei posterior, mas com efeitos retroactivos, não pudesse impor, como impôs, uma percentagem inferior. Não sendo essa retroactividade proibida, como se demonstrou, à evidência, no acórdão recorrido, não sai violado nenhum princípio jurídico, nomeadamente o invocado princípio da boa-fé.

Improcedem, assim, todas as conclusões da alegação do recorrente.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar provimento ao recurso.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Abril de 2008. – Rui Botelho (relator) – Freitas Carvalho – Pais Borges.