08125/11 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A Lei n.º 2/2007, de 15 de Janeiro (Lei das Finanças Locais), enquanto prevê a participação dos municípios em IRS, não retira às Regiões Autónomas receitas que lhes estão constitucionalmente destinadas; II - Por força do disposto no artigo 63.º, n.º 3, da LFL, as Regiões Autónomas só verão escapar essas receitas se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada em decreto legislativo regional; III - O artigo 42.º da Lei do Orçamento do Estado para 2009, Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro, não derrogou a Lei das Finanças Locais; IV - Aquele artigo justifica as transferências quantificadas no Mapa XIX com a pretensão de cumprimento da LFL mas não estabelece qualquer nova norma, não adita ou altera qualquer norma à LFL, nem sequer a interpreta; V - Na situação em apreciação é manifesto que não pode ter cobertura a transferência a título de participação em imposto do Estado de mais do que o próprio imposto.

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul: I Relatório O Ministério das Finanças e da Administração Pública, devidamente identificado nos autos, no âmbito da ação administrativa comum, inconformado com a Sentença proferida em 3 de Junho de 2010, no qual foi condenado a pagar ao Município de Lagoa 220.471,00€, acrescidos de juros de mora vencidos e vincendos, relativos às transferências da participação nas receitas do IRS, veio interpor recurso jurisdicional da referida Sentença, proferida em primeira instância no TAF de Ponta Delgada. Formula o aqui Recorrente/Ministério nas suas alegações de recurso as seguintes conclusões: Nos presentes autos, o Tribunal a quo condenou o R. Ministério das Finanças e da Administração pública a pagar ao Recorrido Município da Lagoa, inserido na Região Autónoma dos Açores, o montante de € 220.471,00 Euros, acrescidos de juros de mora à taxa legal anual de 4% desde ia data em que deveria ter ocorrido cada uma das transferências parcelares, referentes aos meses de Março a Dezembro de 2009 (último dia útil do mês seguinte ao do respetivo apuramento) até integral pagamento. II. Verba essa alegadamente devida ao Recorrido nos termos do mapa XIX anexo à Lei nº 64-A/2008 , a titulo de participação variável de 5% no IRS pago pelos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial. III. O Recorrido Município da Lagoa insere-se na Região Autónoma dos Açores, o que impõe a necessidade de compatibilizar e coordenar o sistema legal de receitas a que as Regiões Autónomas têm direito relativamente ao IRS previsto na Lei das Finanças das Regiões Autónomas ( Lei Orgânica nº 1/2007 , de 19 de Fevereiro), com o sistema legal de receitas relativo à participação variável das Autarquias Locais nas receitas do IRS, previsto nos arts. 19º, nº 1, aI. c) e 20º da Lei das Finanças locais ( lei nº 2/2007 , de 15 de Janeiro). IV. Com efeito, esses dois sistemas sobrepõem-se no que tange às receitas derivadas do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares. Nos termos do art. 59, nº 1 da LFL, as finanças dos municípios devem ser coordenadas com as finanças do Estado, tendo especialmente em conta o desenvolvimento equilibrado de todo o país e a necessidade de atingir os objetivos e metas orçamentais traçados no âmbito das políticas de convergência a que Portugal se obrigou no seio da União Europeia. VI. Para além das receitas previstas nos arts. 10º e 14º da LFL, as Autarquias locais têm ainda direito a participar nos recursos públicos, nos termos e segundo os critérios definidos naquela lei, com vista ao respetivo equilíbrio financeiro vertical e horizontal, o que se realiza através das três formas de participação previstas no artº 19º, nº 1 da LFL VII. Uma dessas formas é através da participação variável de (até) 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial, prevista na al. c) do nº 1 do artº 19º e regulada no artº 20º da LFL VIII. Essa regulação visa apenas os municípios do Continente. IX. Já que as especificidades dos municípios localizados nas Regiões Autónomas, bem como a necessidade de tornar o sistema mais eficiente e ajustado àquela realidade própria, justificaram a necessidade de adaptação dos preceitos contidos na LFL àqueles municípios. IX. Essa adaptação é efetuada nos termos do art. 63º da LFL, que preceitua que a "transferência de competências para os municípios das Regiões Autónomas bem como o seu financiamento, designadamente mediante o ajustamento do montante e critérios de repartição do FSM, efetuam-se nos termos a prever em decreto-legislativo da respetiva assembleia legislativa." (nº 2 do citado artigo). XI, Podendo ainda as assembleias legislativas regionais definir as formas de cooperação técnica e financeira entre as Regiões e as respetivas autarquias locais, a fim de tornar o sistema mais eficiente e ajustado às especificidades das Regiões Autónomas e das autarquias regionais [art. 63º, nº 4). XII. Com esse objetivo e no que toca especificamente à participação nas receitas do IRS, prevê-se que a aplicação do disposto na aI. c) do nº 1 do art. 19º e no art, 20º da LFL às Regiões Autónomas se efetua mediante decreto-legislativo regional (art, 63º, nº 3). XIII. A Lei Orgânica nº 1/2007 , de 19 de Fevereiro (LFRA) visa, entre outros aspetos, a regulação das relações financeiras entre as Regiões Autónomas e as autarquias locais nelas sedeadas (art. 2º). XIV. O Estado e as Regiões Autónomas estão vinculados ao princípio da solidariedade nacional (art. 7º), segundo o qual as últimas devem contribuir para o desenvolvimento equilibrado do país e para o cumprimento dos objetivos de política económica a que o primeiro esteja adstrito, e o Estado, por seu turno, deve, designadamente, assegurar as transferências do Orçamento de Estado previstas nos arts. 37º e 38º da LFRA. XV. As receitas do IRS devido ou retido nos termos do disposto no art, 16º da LFRA, constituem receita de cada Região Autónoma. XVI. Ao abrigo do regime da autonomia politico-financeira, cabe às Regiões Autónomas afetar as respetivas receitas às suas despesas (art. 227º, nº 1, al. j) da CRP). XVII. Aplicando literalmente e sem qualquer preocupação de coordenação os preceitos contidos na LFL e na LFRA, no que concerne às receitas do IRS devido/retido, o Estado acabaria por transferir para cada Região a totalidade do IRS nela cobrado (art. 16º da LFRA) e uma participação variável de 5% no IRS cobrado na mesma Região [arts. 19º, nº 1, al, c) e 20º da LFL), o que se traduziria numa transferência total de 105%, relativamente ao IRS. XVIII. Em comparação, aos municípios sedeados no Continente caberá apenas o direito a uma participação variável de (até) 5% no IRS cobrado na respetiva circunscrição autárquica. XIX. Com a necessária diminuição do montante global (nacional) das receitas do IRS a que o Estado tem direito, sem qualquer correspondência com a área territorial onde o imposto é gerado, ou seja, de forma manifestamente contrária à prevista na LFL. XX. O que, ao invés de assegurar o equilíbrio (a igualdade e a solidariedade) entre todas as partes, geraria um desequilíbrio a favor das RA e dos seus municípios e em desfavor do Estado e dos municípios do Continente. XXI. Tal traduz-se numa situação de desigualdade injustificada/injustificável entre os municípios integrados num todo nacional. XXII. Consubstanciando, uma manifesta violação do princípio da igualdade, na sua vertente territorial [art. 13º, nº 2 da CRP). XXIII. Apesar de o regime das finanças locais dever contribuir, designadamente, para a promoção do desenvolvimento económico e para o bem-estar social das populações respetivas (art, 6º, nº 1 da LFL), e para a necessária correção das desigualdades entre autarquias do mesmo grau, resultantes, v.g., de diferentes capacidades na arrecadação de receitas ou de diferentes necessidades de despesa (arts. 238º, nº 2 da CRP e 7º, nº 3 da LFL), tal não justifica que os municípios sitos na Região Autónoma dos Açores (tal como os sitos na Região Autónoma da Madeira) possam ser beneficiados extraordinariamente relativamente aos municípios do Continente, sendo-lhes entregue 100% de todo o IRS pago pelos residentes na região e, ainda, mais 5% do IRS cobrado na mesma. XXIV. Tal situação implica um tratamento desigual relativamente aos municípios sitos no Continente, desproporcionalmente desfavorável para os residentes/domiciliados fiscais respetivos e, em contrapartida, traduzindo-se num benefício desproporcional para os residentes/domiciliados nos municípios sitos na RA dos Açores, sem que esteja demonstrada qualquer necessidade extraordinária que fundamente tal desigualdade. XXV. Deste modo, a solução, prevista na lei, de o Estado transferir para as regiões a totalidade (100%) da receita global do IRS e de serem depois as RA a aplicar, mediante decreto-legislativo regional, a participação de até 5% dos municípios regionais nas receitas do IRS geradas nas suas circunscrições territoriais, é a que melhor salvaguarda a eficiência do sistema de receitas, permitindo às Regiões que adotem as melhores formas de cooperação técnica e financeira entre elas e os municípios regionais. XXVI. Solução essa que não traduz sequer um abdicar pelo Estado das suas competências (reserva de lei) em matéria tributária, nem uma invasão inaceitável da esfera de competência legislativa prevista na CRP, pois a LFL é clara ao estabelecer que a aplicação da participação dos municípios regionais se efetua mediante decreto-legislativo regional. XXVII. A aplicação das normas que preveem a participação de (até) 5% no IRS é prevista, pela primeira vez, na Lei do Orçamento de Estado para 2009 (lei nº 64-A/200S, de 31 de Dezembro). XXVIII. Nos anos de 2007 e 2008, aplicou-se o regime previsto no art, 59º da LFL, o qual previa uma situação transitória com uma participação fixa no valor de 5%, calculado sobre a última coleta líquida de IRS disponível. XXIX. Assim, só ano de 2009 se constatou a sobreposição de regimes legislativos no tocante à participação nas receitas do IRS por parte das Regiões Autónomas e dos municípios territorialmente, nestas integrados. XXX. Tendo sido necessário alterar a metodologia concernente aos municípios das Regiões Autónomas quanto ao recebimento dos adiantamentos relativos à participação variável no IRS, de modo a conciliar os dois regimes de participação, evitando desigualdades entre os municípios do Continente e os das Regiões Autónomas. XXXI. A LFRA, enquanto lei orgânica tem valor reforçado nos termos da Constituição da República portuguesa [arts. 112º, nº 3, 166º, nº 2 e 168º, nº 5 da CRP). XXXII. Sendo, inerentemente, revestida de uma força específica de prevalência que lhe confere a capacidade ativa de proceder, designadamente, à supressão não substitutiva de normas legais anteriores. XXXIII. O produto do IRS que constitui receita da RA dos Açores integra todos os elementos de conexão espacial relativamente à afetação territorial desse tipo de rendimentos. XXXIV. A RA dos Açores tem, inequivocamente, direito a 100% da receita do IRS nela cobrada (art. 16º da LFRA). XXXV. Cabe à região, substituindo-se ao Estado, proceder à entrega dos respetivos 5% da receita do IRS a favor dos seus municípios, relativa aos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial (art. 19º, nº 1, al. c) da LFL). XXXVI. O Estado não poderá substituir-se às Regiões Autónomas num ato que a LFL expressamente enuncia como sendo da sua competência (arts. 19º, nº 1, al. c), 20º e 63º da LFL). XXXVII. Assim, dado que desde o ano de 2009 se procedeu à aplicação plena do art. 20º da LFL, e uma vez que a RA dos Açores, durante esse mesmo ano, recebeu a totalidade do IRS a que tinha direito nos termos legais, caber-lhe-ia fazer a devida afetação aos municípios da Região, designadamente ao Município da Lagoa da parcela variável a que têm direito, através do decreto-legislativo regional previsto no art. 63º da LFL. XXXVIII. Sendo certo que a Direcção-Geral das Autarquias locais (DGAL) procedeu à devida transferência para o Governo Regional da RA dos Açores. XXXIX. Pelo que o Recorrente nada deve ao Recorrido Município da Lagoa. XL. E, inexistindo qualquer mora da parte do Recorrente, também nada este deve ao município Recorrido a título de juros de mora, tal como previstos nos arts, 20º, nº 1 e 25º, nº 1, ambos da LFL XLI. A conceder-se razão ao Tribunal a quo, estar-se-á a defender a repetição da entrega pelo Estado de quantias cobradas uma única vez a título de IRS aos residentes na circunscrição territorial do município da Lagoa (uma cobrança, entrega em dobro). XLII. Por tudo o exposto, deve a douta sentença proferida pelo Tribunal a quo ser revogada, porquanto violadora dos arts, 13º, nº 2, 227º, nº 1, alíneas i) e j) e 238º, nº 2, todos da Constituição da República Portuguesa, bem como dos preceitos conjugados ínsitos nos arts, 1º nº 1 alínea c), 20º e 63º da lei das Finanças locais e art, 16º da lei das finanças das Regiões Autónomas. XLIII. Sendo substituída por douto acórdão proferida pelo Venerando Tribunal ad quem, que absolva o Recorrente do peticionado nos autos pelo Município da lagoa, em conformidade com a fundamentação de Direito formulada mas presentes motivações. Dessa forma, será feita a devida e costumada JUSTIÇA!” Formulou o aqui Recorrido/Município nas suas contra-alegações de recurso as seguintes conclusões: A CRP e a LFL obrigam o Estado Legislador e o Estado Administração a diretamente transferirem os montantes referidos nos artigos 19.º, n.º 1, alínea c) e 20.Q da LFL; Estando as transferências expressamente previstas na LOE para 2009, o MFAP devia limitar-se a executar o OE, fazendo as transferências para todos os municípios portugueses, sem exceção, no modo e tempo previstos na LFL; Não o tendo feito desde Março de 2009, o MFAP violou uma obrigação legal criada a favor do aqui A. na LFL e constante do orçamento de estado de 2009, com prejuízo financeiro evidente para o município de Lagoa; iv) Esta omissão material implícita por parte do Ré deve ser retificada ou suprida e origina a obrigação de pagar juros de mora; v) Assim, não deverá proceder o recurso interposto pela A., mantendo-se a sentença proferida pelo Tribunal a quo, e, em consequência, ser o Estado condenado a pagar ao Município da Lagoa a quantia de: 220.471,00€ (duzentos e vinte mil, quatrocentos e setenta e um euros), acrescida dos juros de mora vencidos e vincendos até integral pagamento, com o que se fera, desta forma, a devida Justiça!” O Recurso Jurisdicional foi admitido em 18 de Julho de 2011, pelo seu então juiz titular (Cfr. fls. 176 Procº). O Ministério Público junto deste Tribunal, tendo sido notificado em 13 de Outubro de 2011, nada veio dizer ou promover. Colhidos os vistos legais foi o processo submetido à conferência para julgamento. II - Questões a apreciar Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, as quais, no essencial, correspondem a saber se o Município terá direito às peticionados e reclamadas “transferências referentes à participação variável de 5% do IRS dos sujeitos passivos como domicilio fiscal no Município da Lagoa”, face ao ano de 2009. III – Fundamentação de Facto O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade: O autor é uma pessoa coletiva de direito público e âmbito local - Município com sede na Região Autónoma dos Açores. O autor tem direito a receber do Réu as transferências referentes à participação variável de 5% do IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal no Município da Lagoa, calculada sobre a respetiva coleta. No decurso dos anos de 2007 e 2008, posteriores à aplicação da Lei de Finanças Local (LFL) Lei nº 2/2007 , de 15 de Janeiro, o réu sempre procedeu à transferência da participação variável de 5% no IRS, para os municípios, incluindo o autor. Tendo feito o mesmo em Janeiro e Fevereiro de 2009. Para o ano de 2009, a participação variável de 5% do IRS dos cidadãos com domicílio fiscal no município autor cifrava-se em Eur: 264.563,00€ (duzentos e sessenta e quatro mil, quinhentos e sessenta e três euros), conforme documento 1 que se junta. O réu transferiu os duodécimos referentes aos meses de Janeiro e Fevereiro (conforme descrito em 4 desta p.i.), no montante de Eur: 44.092,00€. Pelo que permanecem em dívida eur: 220.471,00€ (duzentos e vinte mil, quatrocentos e setenta e um euros). As transferências financeiras para os municípios para 2009 estavam inscritas no Mapa XIX da Lei n° 64-A/200S, de 31 de Dezembro, a Lei do Orçamento de Estado para 2009.” Do Direito Aqui chegados, analisar-se-á o suscitado, aplicando-se o Direito aos factos apurados. Refira-se, desde já, que a controvertida questão foi já tratada, designadamente, pelo Colendo STA, em face do que, mutatis mutandis, se adotará o entendimento e critérios por aquela instância considerados, mormente nos seus acórdãos nº 272/12, de 28 de Junho de 2012 e mais recentemente no acórdão nº 798/12, de 20 de Junho de 2013. Enquadremos sumariamente a questão controvertida do ponto de vista normativo a fim de permitir uma mais eficaz visualização do “direito” aplicável. Vejamos da Lei 64-A/2008 , de 31.12, os seguintes normativos: «Artigo 1.º Aprovação 1- É aprovado pela presente lei o Orçamento do Estado para o ano de 2009, constante dos mapas seguintes: […] Mapa XVIII, com as transferências para as regiões autónomas; Mapa XIX, com as transferências para os municípios; Mapa XX, com as transferências para as freguesias; […]» «Artigo 12.º Retenção de montantes nas transferências 1- As transferências correntes e de capital do Orçamento do Estado para os organismos autónomos da administração central, para as regiões autónomas e para as autarquias locais podem ser retidas para satisfazer débitos, vencidos e exigíveis, constituídos a favor da CGA, I. P., da Direcção-Geral de Proteção Social aos Funcionários e Agentes da Administração Pública (ADSE), do SNS, da segurança social e da Direcção-Geral do Tesouro e Finanças, e ainda em matéria de contribuições e impostos, bem como dos resultantes da não utilização ou utilização indevida de fundos comunitários. 2- A retenção a que se refere o número anterior, no que respeita a débitos das regiões autónomas, não pode ultrapassar 5 % do montante de transferência anual. 3- As transferências referidas no n.º 1, no que respeita a débitos das autarquias locais, salvaguardando o regime especial previsto no Código das Expropriações, só podem ser retidas nos termos previstos na Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro, alterada pelas Leis n.ºs 22-A/2007, de 29 de Junho, e 67-A/2007, de 31 de Dezembro. 4- Quando não seja tempestivamente prestada ao Ministério das Finanças e da Administração Pública, pelos órgãos competentes e por motivo que lhes seja imputável, a informação tipificada na lei de enquadramento orçamental, bem como a que venha a ser anualmente definida no decreto-lei de execução orçamental ou outra disposição legal aplicável, podem ser retidas as transferências e recusadas as antecipações de duodécimos, nos termos a fixar no decreto-lei de execução orçamental e até que a situação seja devidamente sanada». «CAPÍTULO IV Finanças locais Artigo 42.º Montantes da participação das autarquias locais nos impostos do Estado 1- Em 2009, o montante global da participação dos municípios nos impostos do Estado é fixado em (euro) 2.521.351.422, sendo o montante a atribuir a cada município o que consta do mapa XIX em anexo. 2- A participação prevista no número anterior é distribuída nos termos do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro, da seguinte forma: Uma subvenção geral fixada em (euro) 1 955 308 873 para o Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF); Uma subvenção específica fixada em (euro) 166 633 738 para o Fundo Social Municipal (FSM); Uma participação de 5% no imposto sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS) dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial, calculada em (euro) 399 408 811, para efeitos de repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios, nos termos da alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro. 3- A participação variável no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial, incluída na coluna (7) do mapa XIX em anexo, resulta da aplicação da percentagem deliberada pelo município aos rendimentos de 2007, nos termos previstos no n.ºs 2 e 3 do artigo 20.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro, correspondendo a diferença, face ao valor da coluna (5) do mesmo mapa, à dedução à coleta em sede de IRS, nos termos do n.º 4 do artigo 20.º do mesmo diploma. 4- A repartição final entre municípios assegura o cumprimento do previsto no artigo 29.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Fevereiro. 5- Em 2009, o montante do FSM indicado na alínea b) do n.º 2 destina-se exclusivamente ao financiamento de competências exercidas pelos municípios no domínio da educação pré-escolar e do 1.º ciclo do ensino básico, a distribuir de acordo com os indicadores identificados na alínea a) do n.º 1 do artigo 28.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro. 6- No ano de 2009, o montante global do Fundo de Financiamento das Freguesias (FFF) é fixado em (euro) 208 128 907, sendo o montante a atribuir a cada freguesia o que consta do mapa XX em anexo. 7- O montante global do FFF referido no número anterior integra, nos termos do n.º 5 do artigo 32.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro, as verbas necessárias para o pagamento das despesas relativas à compensação por encargos dos membros do órgão executivo da freguesia, bem como as senhas de presença dos membros do órgão deliberativo para a realização do número de reuniões obrigatórias, nos termos da lei. 8- O montante referido no número anterior engloba o pagamento de todos os montantes devidos aos membros dos órgãos das juntas de freguesia pelo exercício das suas funções, designadamente os devidos a título de remuneração. 9- Nas situações em que os encargos referidos no número anterior, respeitadas as condições previstas no artigo 27.º da Lei n.º 169/99 , de 18 de Setembro, alterada pela Lei n.º 5-A/2002 , de 11 de Janeiro, pelo Decreto-Lei n.º 268/2003 , de 28 de Outubro, e pela Lei n.º 67/2007 , de 31 de Dezembro, ultrapassem as receitas totais da freguesia, pode esta requerer, junto da Direcção-Geral das Autarquias Locais, o financiamento do montante em excesso. 10- É retida do FFF, de forma proporcional à dotação prevista no mapa XX, a verba necessária para fazer face à despesa referida no número anterior. 11- Para efeitos do disposto nos n.ºs 1 e 4 do artigo 29.º , 4 do artigo 32.º , 2 do artigo 57.º e 2 do artigo 60.º da Lei n.º 2/2007 , de 15 de Janeiro, o apuramento da capitação nestes referida é feito tendo em conta a soma do imposto municipal sobre imóveis (IMI), do imposto municipal sobre as transmissões onerosas de imóveis (IMT), do imposto municipal sobre veículos (IMV), da parcela do produto de imposto único de circulação (IUC) que constitui receita dos municípios e da participação municipal no IRS indicada na coluna (5) do mapa XIX em anexo». (…) Efetivamente, a Lei do Orçamento, ao aprovar as transferências para os municípios, fixa logo o seu montante. Como decorre do texto do artigo 42.º, as transferências quantificadas no mapa XIX têm a sua justificação na pretensão de cumprimento do disposto na Lei de Finanças Locais sobre a repartição de recursos públicos entre o Estado e as Autarquias locais. Objetivamente, o Ministério das Finanças e da Administração Pública deixou, a partir de Março de 2009, de executar a transferência para os Municípios das Regiões Autónomas, por ter considerado, a partir de então que aquela transferência não lhe era imposta pela Lei n.º 2/2007 , e não lhe era imposta diretamente pela lei do orçamento. Entendeu o Ministério das Finanças que «o Estado não poderá substituir-se às Regiões Autónomas num ato que a LFL expressamente enuncia como sendo da sua competência (arts. 19°, nº 1, al. c), 20° e 63° da LFL). Entende o Recorrente que desde o ano de 2009 se terá procedido à aplicação do art. 20° da LFL, e que a RA terá recebido a totalidade do IRS a que tinha direito nos termos legais, pelo que lhe caberia fazer a afetação aos municípios da Região, da parcela variável a que têm direito, através do decreto-legislativo regional previsto no art. 63° da LFL. Visione-se também, para uma melhor compreensão do referido, a Lei n.º 2/2007 , e outros normativos relevantes. «TÍTULO III Repartição de recursos públicos entre o Estado e as autarquias locais Artigo 19.º Repartição de recursos públicos entre o Estado e os municípios 1- A repartição dos recursos públicos entre o Estado e os municípios, tendo em vista atingir os objetivos de equilíbrio financeiro horizontal e vertical, é obtida através das seguintes formas de participação: Uma subvenção geral determinada a partir do Fundo de Equilíbrio Financeiro (FEF) cujo valor é igual a 25,3% da média aritmética simples da receita proveniente dos impostos sobre o rendimento das pessoas singulares (IRS), IRC e sobre o valor acrescentado (IVA); Uma subvenção específica determinada a partir do Fundo Social Municipal (FSM) cujo valor corresponde às despesas relativas às atribuições e competências transferidas da administração central para os municípios; Uma participação variável de 5% no IRS, determinada nos termos do artigo 20.º, dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial, calculada sobre a respetiva coleta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS. 2- A receita dos impostos a que se refere a alínea a) do número anterior é a que corresponde à receita líquida destes impostos no penúltimo ano relativamente àquele a que o Orçamento do Estado se refere, excluindo: A participação referida na alínea c) do número anterior; No que respeita ao IVA, a receita consignada, de carácter excecional ou temporário, a outros subsectores das administrações públicas. 3- Para efeitos do disposto no número anterior, entende-se por receita líquida o valor inscrito no mapa de execução orçamental, segundo a classificação económica, respeitante aos serviços integrados. 4- Para efeitos do disposto na alínea c) do n.º 1, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respetiva declaração de rendimentos». «Artigo 20.º Participação variável no IRS 1- Os municípios têm direito, em cada ano, a uma participação variável até 5% no IRS dos sujeitos passivos com domicílio fiscal na respetiva circunscrição territorial, relativa aos rendimentos do ano imediatamente anterior, calculada sobre a respetiva coleta líquida das deduções previstas no n.º 1 do artigo 78.º do Código do IRS. 2- A participação referida no número anterior depende de deliberação sobre a percentagem de IRS pretendida pelo município, a qual deve ser comunicada por via eletrónica pela respetiva câmara municipal à Direcção-Geral dos Impostos, até 31 de Dezembro do ano anterior àquele a que respeitam os rendimentos. 3- A ausência da comunicação a que se refere o número anterior ou a receção da comunicação para além do prazo aí estabelecido equivale à falta de deliberação. 4- Caso a percentagem deliberada pelo município seja inferior à taxa máxima definida no n.º 1, o produto da diferença de taxas e a coleta líquida é considerado como dedução à coleta do IRS, a favor do sujeito passivo, relativo aos rendimentos do ano imediatamente anterior àquele a que respeita a participação variável referida no n.º 1, desde que a respetiva liquidação tenha sido feita com base em declaração apresentada dentro do prazo legal e com os elementos nela constantes. 5- A inexistência da dedução à coleta a que se refere o número anterior não determina, em caso algum, um acréscimo ao montante da participação variável apurada com base na percentagem deliberada pelo município. 6- Para efeitos do disposto no presente artigo, considera-se como domicílio fiscal o do sujeito passivo identificado em primeiro lugar na respetiva declaração de rendimentos. 7- O produto da participação variável no IRS é transferido para os municípios até ao último dia útil do mês seguinte ao do respetivo apuramento pela Direcção-Geral dos Impostos». «Artigo 29.º Variações máximas 1- A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º, não pode sofrer uma diminuição superior a 5% da participação nas transferências financeiras do ano anterior para os municípios com capitação de impostos locais superior a 1,25 da média nacional, nem uma diminuição superior a 2,5% da referida participação, para os municípios com capitação inferior a 1,25 vezes aquela média. 2- A participação de cada município nos impostos do Estado, incluindo os montantes do FEF, FSM e da participação no IRS referida na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º, não pode sofrer um acréscimo superior a 5% da participação relativa às transferências financeiras do ano anterior. 3- A compensação necessária para assegurar os montantes mínimos previstos no n.º 1 efetua-se pelos excedentes que advenham da aplicação do número anterior, bem como, se necessário, mediante dedução proporcional à diferença entre as transferências previstas e os montantes mínimos garantidos para os municípios que tenham transferências superiores aos montantes mínimos a que teriam direito. 4- O excedente resultante do disposto nos n.ºs 2 e 3 é distribuído de forma proporcional pelos municípios com uma capitação de impostos locais inferior a 1,25 vezes a capitação média nacional daqueles impostos». «Artigo 63.º Adaptação às Regiões Autónomas 1- A presente lei é diretamente aplicável aos municípios e freguesias das Regiões Autónomas, com as adaptações previstas nos números seguintes. 2- A transferência de competências para os municípios das Regiões Autónomas bem como o seu financiamento, designadamente mediante o ajustamento do montante e critérios de repartição do FSM, efetuam-se nos termos a prever em decreto legislativo da respetiva assembleia legislativa. 3- A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e no artigo 20.º da presente lei efetua-se mediante decreto legislativo regional. 4- Tendo em conta as especificidades das Regiões Autónomas, as assembleias legislativas das Regiões Autónomas podem definir as formas de cooperação técnica e financeira entre as Regiões e as suas autarquias locais». Entente o Ministério Recorrente que os municípios das regiões autónomas não têm direito à repartição dos recursos entre o Estado e os municípios, no que respeita à participação no IRS, tendo antes direito a uma repartição de recursos, em IRS, entre as regiões autónomas e eles, municípios. O referido resultará do artigo 63.º, 3, da LFL, quando refere que «A aplicação às Regiões Autónomas do disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 19.º e no artigo 20.º da presente lei efetua-se mediante decreto legislativo regional». Efetivamente, o Tribunal Constitucional teve oportunidade de discutir a constitucionalidade e legalidade do disposto nos artigos 19.º , n.º 1, c), 20.º e 59.º da Lei n.º 2/2007 , ainda que na sua aplicação aos municípios da Região Autónoma da Madeira, no processo n.º 717/07, pelo acórdão n.º 499/08, de 14.10.2008, publicado em Acórdãos do Tribunal Constitucional, Vol 73.º, pág. 33 e seguintes. Resultou o referido acórdão do TC do facto do Presidente da Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira ter formulado pedido de fiscalização abstrata sucessiva por entender que aqueles preceitos subtraíam à Região Autónoma uma parcela da totalidade do IRS a que têm direito. Decidiu então o Tribunal Constitucional: «b) não declarar a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 19º , nº 1, al. c), 20º e 59º da Lei nº 2/2007 , na sua aplicação aos Municípios da Região Autónoma da Madeira». Da fundamentação aduzida pelo TC, ressalta, com interesse para a presente questão, o seguinte: «8.3. Assim delimitado o exato alcance da reserva regional das receitas geradas e cobradas nas Regiões Autónomas, acolhendo-se a interpretação segundo a qual as receitas aí geradas e cobradas são, na sua íntegra, receitas dos orçamentos regionais, nem por isso se pode concluir que os artigos 19.º, n.º 1, al. c), 20.º e 59.º da atual Lei das Finanças Locais, que consagram a nova fórmula de cálculo das transferências do Estado para os municípios (que, como se viu, prevê uma participação variável dos mesmos no IRS, ou seja, que permite uma ‘municipalização’ de uma pequena parcela das transferências estaduais relativas ao IRS, podendo os municípios abdicar de uma parte dessa transferência ou tão só modular ou diferenciar localmente o IRS, as respetivas prestações), vieram chocar com a ‘localização’ dos impostos nas Regiões Autónomas. Isto porque aqueles preceitos, per se, são inoperantes em relação às Regiões Autónomas. Com efeito, a aplicação do regime neles contido efetuar-se-á, nos termos do n.º 3 do artigo 63.º daquele diploma legal, através de um decreto legislativo regional. Esta última disposição introduziu um mecanismo que não permite acolher o raciocínio do Requerente quanto à inconstitucionalidade dos preceitos que constituem o objeto do seu pedido de fiscalização. Pela simples razão de que o mesmo apenas questiona a aplicação do regime neles previsto (e não o regime em si) às Regiões Autónomas, e esta não decorre dos artigos 19.º , n.º 1, al. c), 20.º e 59.º da Lei n.º 2/2007 , mas de um decreto legislativo regional que venha a ser criado pelas competentes assembleias legislativas regionais com vista a torná-lo operativo nas respetivas regiões. Isto decorre de forma clara do n.º 3 do artigo 63.º, o qual abre uma exceção, quanto a este específico aspeto, à aplicabilidade direta do diploma das finanças locais às Regiões Autónomas prevista no nº 1 da mesma disposição. Assim sendo, não é possível sustentar a violação, pelos artigos 19.º , n.º 1, 20.º e 59.º da Lei nº 2/2007 , de uma norma constitucional, mais concretamente do artigo 227.º, n.º 1, al. j), pois os orçamentos das Regiões Autónomas apenas verão escapar receitas que lhes estavam originariamente – de acordo com o texto constitucional – destinadas, se essa for a vontade expressa dos competentes órgãos regionais, plasmada num decreto legislativo regional. Como bem refere o recente Acórdão n.º 551/2007, que, por sua vez, cita o Acórdão n.º 403/89, no qual se afirma o seguinte: “(…) o exercício pelos órgãos regionais da faculdade de impugnação da constitucionalidade de normas dimanadas de órgãos de soberania pressupõe uma legitimidade qualificada pela violação de direitos das regiões. É precisamente a circunstância de ser acionado, por esta via, um poder de garantia dos poderes das regiões, que fornece o critério de determinação do âmbito do pedido. Só têm (devem) ser consideradas as normas que (…) violem direitos constitucionalmente conferidos às regiões e na medida em que essas normas se destinem a nelas ser aplicadas (…)”. Em geral, a omissão na lei do orçamento de transferências ou de dotações que nela devem estar inscritas, em resultado de vinculação legal, permitirá concluir pela ilegalidade da lei do orçamento, situação em que, por isso, se «exigirá, como é óbvio que se abandone a reiterada ideia de que a lei do orçamento é um simples cálculo ou previsão» (José Joaquim Gomes Canotilho, “A Lei do Orçamento na Teoria da Lei”, em Universidade de Coimbra, Boletim da Faculdade de Direito Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor J.J. Teixeira Ribeiro, II, pág. 581). Ficará prevista uma dotação ou transferência na convicção da sua exigência legal. Quando se concluir que, afinal, tal exigência não existe, aquela dotação ou transferência não perderá o seu carácter de mera previsão, não decorrendo dela diretamente o dever de transferência. Poder-se-ia contrapor que o Governo se deve limitar a executar o Orçamento. E sem dúvida que lei do orçamento «tem eficácia vinculante em primeiro lugar em relação ao Governo, obrigando-o a executar o orçamento» (em nota IX art. 106, JJ Gomes Canotilho Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada” Vol I, Coimbra Editora 2007). Em qualquer caso, se é verdade que é competência do Governo fazer executar o Orçamento do Estado, é manifesto, como resulta do Artº 199º alínea, b), da Constituição, que tal deverá ser efetivado de modo adequado. Na realidade, há um conjunto de determinações do Orçamento respeitantes, por exemplo, a cativações, a retenções, a acertos, sistema de pagamento duodecimal, que têm de ser respeitadas, como o deverão ser, igualmente, as disposições em que se fundam as transferências, as quais não poderão desrespeitar o orçamento. Com efeito, «seria confundir as coisas dizer que as obrigações de gastar são determinadas pela inscrição orçamental de rubricas de despesa, ainda que assinaladas por uma designação que evidencie o fim a que se destinam: só uma lei – incluída ou não no Orçamento – será suscetível de originar a obrigatoriedade de gastar certas quantias» (António Lobo Xavier, “O Orçamento Como Lei”, em Separata do Boletim de Ciências Económicas, Coimbra 2000, pag. 170. Se é certo que estaria votada ao fracasso ação baseada em omissão na lei do orçamento de alegada dotação obrigatória, que, afinal, se concluía não ser obrigatória, também tem de estar votada ao fracasso ação tendente a obter efetiva transferência de quantia inscrita na suposição de que era obrigatória a transferência, quando igualmente se conclui que nem era obrigatória nem era devida. Não se trata de se permitir que o Governo suspenda restrinja ou cancele dotações orçamentais ou transferências que correspondam à execução financeira de obrigações legais (ainda António L de Sousa Franco, ob. cit., págs. 407, 408). Do que se trata é de se verificar, no quadro da execução da autorização de transferência que ela, afinal, não tem justificação legal para ser feita. Na situação em análise é manifesto que não pode ter cobertura a transferência a título de participação em imposto do Estado de mais do que o próprio imposto. Não se pode transferir o que não há. Com efeito, pertencendo às regiões autónomas as receitas fiscais nelas cobradas ou geradas, incluindo o respetivo IRS, conforme considerou o Tribunal Constitucional, o Estado não pode transferir o que não tem. Mal comparado, mas de modo a permitir um paralelo de leitura simples, seria como se as Finanças procedessem a um reembolso de IRS a um qualquer contribuinte, superior ao correspondente imposto retido e pago num determinado ano. Assim, mostra-se percetível que a transferência para os municípios das regiões autónomas equivaleria a transferir 105%, ficando na região autónoma mais do que o próprio imposto - 100% para as regiões autónomas, mais 5% para as autarquias dessas regiões. Em bom rigor, tal consubstanciar-se-ia, não numa transferência a título de participação em impostos do Estado, mas já numa subvenção ou subsídio. Decisão Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, em conceder provimento ao recurso, revogando-se a sentença, julgando-se, em substituição, improcedente a ação. Custas pelo Recorrido/Município Lisboa, 00, XXX, de 2014 Frederico de Frias Macedo Branco Cristina Gallego Santos Paulo Gouveia