Quem foi o relator do acórdão 0530/07.3BESNT?

O relator foi Claúdio Monteiro Ramos, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0530/07.3BESNT?

O acórdão foi proferido em 11 de março de 2021.

0530/07.3BESNT

Sumário

O § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, que destinou vinte e cinco por cento do rendimento das propriedades do Estado em Sintra à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, não foi tacitamente revogado pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, de 29 de dezembro, que aprovou o Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social.

Texto

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO I. Relatório 1. SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE SINTRA - identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 19 de abril de 2018, que confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, de 22 de novembro de 2010, que julgou improcedente a ação administrativa comum proposta pela Recorrente contra o ESTADO PORTUGUÊS, em que pede o reconhecimento do direito de receber a transferência de 25% sobre o valor proveniente das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena, com efeitos desde julho de 2000. Nas suas alegações, a Recorrente formulou, com relevo para o julgamento do mérito do recurso, as seguintes conclusões: «(...) 4. Mal andou a douta sentença recorrida ao entender que operou a revogação tácita da Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912, por incompatibilidade do regime. 5. Isto porque o regime geral introduzido na nossa ordem jurídica pelo Decreto-Lei n.º 512-G2/79, de 29 de dezembro, não expressa a intenção inequívoca do legislador de proceder à revogação do regime especial estabelecido pela Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912, nos termos exigidos pelo n.º 3 do artigo 7.º do Código Civil. 6. Assim, não se revela de todo suficiente a preencher os pressupostos da revogação tácita o argumento que está na base da argumentação do Tribunal a quo, do desenquadramento histórico da norma. 7. Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 512-G2/79, de 29 de dezembro e o Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de fevereiro, manifestaram, expressamente, a intenção inequívoca do legislador de não afetar os regimes especiais vigentes à época, para as instituições particulares de solidariedade social abrangidas pelo novo regime geral. 8. Pelo que, também por este prisma, se concluiu pelo erro de julgamento perpetrado pela douta sentença recorrida ao entender que operou a revogação tácita da Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912. 9. Errou ainda a douta sentença ora recorrida ao considerar a vigência da norma da Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912 viola o princípio da igualdade, ínsito na Constituição da República Portuguesa. 10. É o próprio Tribunal de Contas que assume que os apoios concedidos às instituições particulares de solidariedade social são concedidos por outras vias que não apenas os acordos de cooperação instituídos pelo Decreto-Lei n.º 512-G2/79, de 29 de dezembro. 11. Sendo certo que nem se poderá reconduzir a regalia concedida pela norma em causa a um apoio financeiro do Estado, porquanto tal receita é originariamente afetada à Recorrente, sendo o Estado como depositário que intermedeia a operação de cálculo do montante a que corresponde, em cada ano, a percentagem legalmente definida.» 2. O Estado Português, ora Recorrido, não contra-alegou. 3. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 22 de outubro de 2018, onde se entendeu que, ainda que o direito atribuído à Recorrente pela Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912 possa parecer arcaico ou anacrónico, a recusa do seu reconhecimento «depende da demonstração segura – e não meramente aproximativa – de que a revogação implícita deveras ocorreu», o que em sua opinião não foi feito «em termos absolutamente constringentes», por falta de «um rigoroso cotejo entre as normas da lex praeterita e da lex nova». 4. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir. II. Matéria de facto 5. As instâncias consideraram como provados os seguintes factos relevantes para a decisão: «A) Em 28 de Junho de 1912, foi publicada no Diário do Governo n.º 150, a Lei do Congresso de 24/06/1912, da qual se retira, designadamente que: “Art.º 1º. A guarda, conservação e administração dos móveis e imóveis dos extintos paços reais, ficam a cargo do Ministério das Finanças, por intermédio da Direcção Geral da Fazenda Pública; (…) Art.º 6º Ficam pertencendo à Fazenda Nacional, e, portanto, abrangidos nas disposições do artigo 1º., os Palácios da Ajuda, de Belém, de Cintra, de Mafra, das Necessidades, da Pena e de Queluz. (…) Art.º 9º : Os demais palácios, quintas, jardins, tapadas e cercas, a esta data sem aplicação especial ou enquanto não a tiverem, serão destinados à visita do público mediante taxas e condições a regulamentar. § único. A taxa a cobrar nunca será inferior a 100 réis, excepto aos domingos e dias feriados, em que a entrada será gratuita. O Governo determinará, em regulamentos adequados, as taxas a cobrar por quaisquer distracções que dentro das propriedades do Estado se estabeleçam ou já estejam estabelecidas. Do rendimento da taxa cobrada nas propriedades do Estado, em Cintra, 25 por cento serão destinados à Misericórdia de Cintra. Art.º 10º. A receita desta proveniência, bem como a de quaisquer arrendamentos de imóveis não compreendidos na aplicação fixada nos artigos anteriores, a da venda de frutos ou ainda outras de qualquer proveniência, constituirão receitas do Estado (cfr. Doc. n.º 1, junto com a P.I.). (…) B) Em 15/12/2000 foi registado no Livro 12, sob o n.º 137, a fls. 30, a resposta do Sr. Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) ao Provedor da Santa Casa da Misericórdia de Sintra, Dr. ……………., ao ofício n.º 123, da qual se retira, nomeadamente: “Assunto: Receitas dos Palácios da Pena e de Sintra Tenho presente o conteúdo do ofício em epígrafe, hoje recebido. Reafirmo a informação telefónica oportunamente transmitida pelo meu Gabinete, e por mim próprio, à Instituição que V.ª Ex.ª dirige, de que ordenei a suspensão dos pagamentos de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra até que o Governo se pronuncie sobre a legalidade actual de tais pagamentos e sobre o modo como têm vindo a ser processados. Mais informo que foi elaborado um parecer jurídico sobre esta matéria, que submeti, no passado dia 2/12/99 à decisão superior de Sua Excelência o Ministro da Cultura.”(Cfr. Doc 3, junto com a P.I.); C) A Autora, dirigiu ao Presidente do IPPAR pedido de emissão de passagem de certidão dos fundamentos que estiveram na base da suspensão dos pagamentos de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra, com o seguinte teor: (…) “1. Em 14 de Fevereiro de 2000, foi a ora requerente notificada do ofício n.º 2340, do Senhor Presidente do IPPAR, no qual constava a sua decisão de suspender os pagamentos de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra. Sendo que a fundamentação subjacente a este acto foi apresentada pelo Presidente do IPPAR, de forma sucinta e resumida. 2. Com efeito, não foram dados conhecer à ora requerente os fundamentos que estão na base da decisão de suspensão de entrega de 25% do valor das entradas Palácios da Pena e de Sintra, que tem constituído desde 1912 a principal receita desta instituição, na medida em que não foi feita uma enunciação explícita das razões que levaram a esta decisão. Nomeadamente, não foram indicados quais os critérios de objectiva e estrita legalidade orçamental em que assentou a presente decisão. Mais acresce que, não foi sequer dado conhecimento, à ora requerente, sobre o conteúdo do parecer jurídico elaborado no âmbito desta matéria que também serviu de base à decisão em apreço. Pelo que, a ora requerente não consegue alcançar minimamente os fundamentos da presente decisão, vendo deste modo reprimida a sua capacidade de defesa. 3. Nestes termos, não tendo a ora recorrente alcançado a fundamentação do acto administrativo sub judice requer-se a V. Ex.ª, nos termos e abrigo do disposto no art.º 31º da LPTA a passagem de certidão dos fundamentos que estiveram na base da decisão em apreço, nomeadamente a emissão de certidão do parecer jurídico elaborado sobre esta matéria, e bem assim certidão dos alegados “critérios de objectiva e estrita legalidade orçamental” em que assentou a presente decisão. (Cfr. Doc. n.º 4, junto com a P.I.) D) O Sr. Presidente do IPPAR remeteu ao Sr. Provedor da Santa Casa da Misericórdia de Sintra o Parecer n.º 165/GAB.PRES/99, sobe o assunto “Receitas dos Palácios de Sintra e da Pena”, o qual se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais (Cfr. Doc. n.º 5, junto com a P.I.). E) Em 20/03/2000 a Autora apresentou requerimento, junto do Ministro da Cultura, solicitando a emissão de certidão, do qual se retira, designadamente: “1. A Ora requerente aufere, desde 1912 e a título legal, 25% das receitas resultantes da venda de bilhetes dos Palácios Nacional de Sintra e da Pena. 2. Recentemente, e como V. Ex.ª terá certamente conhecimento, tal direito da requerente foi posto em causa pelo IPPAR, sendo que, em função de pedido de certidão, tomou a mesma conhecimento de um parecer jurídico que recaiu sobre este assunto, parecer esse identificado com o n.º 165/GAB.PRES./99. 3. Igualmente, e em simultâneo, foi a ora requerente notificada de um despacho da Direcção do IPPAR, datado de 30 de Novembro de 1999, no qual se pedia ao Governo pronúncia e orientação sobre o assunto em causa. 4. Assim, nos termos do art.º 61º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, requer-se a V. Ex.ª se digne mandar passar certidão de qualquer acto ou tomada de posição do Governo sobre a matéria, como peticionado pelo mencionado despacho, ou, caso não exista qualquer acto ou pronúncia, certidão da respectiva inexistência.” (Cfr. Doc. n.º 6, junto com a P.I.); F) Em 29/02/2000, o Ministério da Cultura, através do Gabinete do Ministro, remeteu o ofício n.º 1612 ao Chefe de Gabinete do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, Dr. ………….., sob o assunto “Santa Casa da Misericórdia de Sintra”, do qual consta, designadamente: “Na sequência das orientações transmitidas por Suas Excelências os Senhores Ministros do Trabalho e da Solidariedade e da Cultura, comunico a V. Exa. que o Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) continuará a assegurar, até Junho do corrente ano, a entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra do valor das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena, por forma a permitir que esse Ministério proceda no segundo semestre ao enquadramento daquele encargo na sua esfera de atribuições e competências.” (Cfr. doc. n.º 8, unto com a P.I.). G) Em 28/03/2000 A Autora interpôs recurso hierárquico do acto do Sr. Presidente do IPPAR, pedindo a revogação do mesmo, que decidiu suspender os pagamentos de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra, com as legais consequências (Cfr. Doc. n.º 7, junto com a P.I., cujo teor se dá por integralmente reproduzido); H) Em 15/11/2000, o Ministério da Cultura, através do Gabinete do Secretário de Estado, remeteu ofício ao Sr. Provedor da Autora, com o seguinte teor: “ Assunto: Entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra de 25% do valor das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena AAC nº 530/07.3BESNT No que concerne à exposição apresentada por V. Ex.ªas relativa ao assunto mencionado em epígrafe encarrega-me Sua Excelência o Secretário de Estado da Cultura de informar o seguinte: 1. Por despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento foi homologado o parecer n.º 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, o qual se conclui que, “por contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a Lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do art.º 290º n.º 1 da C.R.P. e que “os apoios do Estado às IPSS só podem ser concedidos através de acordos, nos termos do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 119/83.” 2. Assim sendo, não há base legal para que o Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) continue a transferir 25% do valor das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena para a Misericórdia de Sintra. 3. Informa-se ainda que, na sequência das orientações transmitidas por Suas Excelências, os Senhores Ministros do Trabalho e da Solidariedade Social e da Cultura, em Fevereiro de 2000, o IPPAR continuou a assegurar, até Junho do corrente ano, a entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra do valor referido no ponto anterior por forma a permitir que o Ministério do Trabalho e da Solidariedade procedesse ao enquadramento daquele encargo na sua esfera de atribuições e competências (Cfr. Doc. n.º 9); I) Em 16/01/2001, a Autora interpôs junto do Supremo Tribunal Administrativo Recurso Contencioso de Anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento (Cfr. Doc. n.º 10, junto com a P.I., o qual se dá por integralmente reproduzido); J) Em 19/04/2001, o Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do recurso de anulação indicado na alínea precedente, enviou à Autora, na pessoa do seu Ilustre Mandatário, carta de notificação do parecer do Ministério Público de 04/03/2001, do qual se retira, designadamente: “ (…) Nesta conformidade, não se definindo aquele despacho como acto administrativo contenciosamente recorrível, somos de parecer que o recurso deverá ser rejeitado, por ilegal interposição – art.º 57º n.º 4 do Regulamento do S.T.A.”(Cfr. Doc. n.º 11, junto com a P.I.); K) Na mesma data, o Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do recurso de anulação indicado na alínea I), notificou a Autora, na pessoa do seu Ilustre Mandatário, do despacho de 18/04/2001, do qual consta: “ Notifique o Recorrente para, querendo, e no prazo de dez dias, se pronunciar sobre a questão da irrecorribilidade do acto impugnado suscitada no parecer inicial do Exm.º Magistrado do Ministério Público (art.º 54º, § 1 da L.P.T.A.)” ( Cfr. Doc. n.º 11, junto com a P.I.); L) Em 15/05/2001, a Autora interpôs Recurso Contencioso de Anulação junto do Supremo Tribunal Administrativo do acto do Ministro da Cultura (cfr. Doc. n.º 12, o qual se dá por inteiramente reproduzido); M) Em 13/07/2001, o Supremo Tribunal Administrativo, enviou à Autora, na pessoa do seu Ilustre Mandatário, carta de notificação do acórdão pelo mesmo proferido em 12/07/2001, no âmbito do recurso de anulação indicado na alínea I), do qual consta, designadamente, que: “ (…) III. Decisão Pelo exposto, procedendo a questão prévia suscitada pelo Ministério Público, acordam em rejeitar o presente recurso contencioso, por ilegalidade na sua interposição, ao abrigo do disposto no art.º 57º § 4 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo. (…)” (Cfr. Doc. n.º 13, junto com a P.I.) N) Em 08/07/2002, o Supremo Tribunal Administrativo, enviou à Autora, na pessoa do seu Ilustre Mandatário, carta de notificação do acórdão proferido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, no âmbito do Recurso n.º 47123, em que a Autora foi Recorrente e Recorrido o Secretário de Estado do Orçamento e do qual se retira, nomeadamente: “(…) Ora bem, no caso em apreço o Parecer Homologado, como se indica na alínea C) das conclusões desse parecer, versa especificamente sobre o pagamento à Santa Casa da Misericórdia de Sintra de parte das receitas do IPPAR proveniente dos Palácios da Pena e de Sintra, pelo que é defensável que a homologação lhe confira carácter de acto definitivo e executório relativamente ao caso concreto sobre que versa, definindo uma situação jurídica individual, podendo embora servir também de orientação noutros casos de idêntica natureza. Para uma decisão segura sobre esta matéria, importa, porém, que no tribunal recorrido seja ampliada a matéria de facto, a fim de ficar determinado se o recurso hierárquico (referido na alínea e) da matéria de facto) interposto pela recorrente do despacho do presidente do IPPAR que ordenou a suspensão dos pagamentos das referidas receitas à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, foi decidido por algum outro despacho proferido pela autoridade “ad quem”, afim de se ponderar se foi este eventual despacho decisório do recurso hierárquico, e não directamente o recorrido, o acto que, no caso concreto, teria definido a situação da recorrente que esta pudesse ter impugnado contenciosamente, e os termos em que o terá feito. Há ainda que esclarecer a que título e para que efeitos foi pedido o parecer n.º 54/2000, que veio a ser emitido pelo Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças e homologado pelo despacho recorrido. Na mesma perspectiva, importa averiguar, também em matéria de facto, se, por força de acto administrativo, a recorrente foi efectivamente privada das receitas que vinha recebendo e a partir de que data. Para a decisão da questão controvertida no recurso jurisdicional, torna-se, assim, indispensável a ampliação da matéria de facto nos pontos acima referidos, pelo que, nos termos do art.º 729º n.º 3 do Código de Processo Civil, acordam em anular o acórdão recorrido e ordenar, para aquele efeito, a baixa do processo à Secção, devendo aí ser proferida nova decisão em conformidade. (…) (Vencido por entender que face à matéria de facto constante do Acórdão Recorrido, o S.T.A. em recurso de revista e pronunciando-se exclusivamente sobre a matéria de direito deveria ter concluído no sentido da irrecorribilidade do acto impugnado)” (Cfr. Doc. n.º 14, junto com a P.I.). O) Em 16/02/2006, a Autora formulou junto do Sr. Presidente do IPPAR pedido de passagem de certidão, do qual consta, designadamente: “ (…) Como tal, a ora requerente vem, nos termos e ao abrigo do disposto nos artigos 61º e seguintes, do C.P.A, requerer a V. Ex.ª: • Se digne ordenar a passagem de certidão do acto que determinou a efectiva suspensão do pagamento à ora requerente, de 25% sobre as receitas provenientes dos palácios de Sintra e da Pena para a ora requerente; • E ainda, caso assim não seja possível, se digne ordenar a passagem da competente certidão negativa, ou seja, de certidão que ateste a inexistência do acto que determinou a suspensão do pagamento à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, de 25% sobre as receitas provenientes dos Palácios de Sintra e da Pena.” P) Em 22/03/2006, a Autora requereu junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa intimação do IPPAR para prestação de informações e passagem de certidão, da qual se retira, nomeadamente. “(…) Nestes termos deve a presente intimação para passagem de certidão ser julgada como provada e procedente, e em consequência ser o Instituto Português do Património Arquitectónico, com sede no Palácio Nacional da Ajuda, 1349-021, LISBOA, intimado a: a) Emitir certidão do acto que determinou a efectiva suspensão do pagamento à ora requerente, de 25% sobre as receitas provenientes dos Palácios de Sintra e da Pena; b) ou caso assim não seja possível, a emitir a competente certidão negativa, ou seja, certidão que ateste a inexistência do acto que determinou a suspensão do pagamento à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, de 25% sobre as receitas provenientes dos Palácios de Sintra e da Pena.” (cfr. Doc. n.º 16, junto com a P.I.); Q) Em 15/05/2006, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa foi proferida sentença no âmbito da intimação referida na alínea precedente, na qual se julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide (Cfr. Doc. n.º 17, junto com a P.I.); R) A presente acção foi enviada a este Tribunal em 02/05/2007, pelo registo do correio (cfr. registo aposto na primeira folha do articulado inicial); S) Em 09 de Junho de 2007, foi extraída certidão por funcionário deste Tribunal, da qual consta, designadamente que “nesta Procuradoria da República do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, se encontra pendente P.A. n.º 18/2007-C-AC., com vista a contestar e acompanhar Acção Administrativa Comum sob a forma ordinária com o n.º de processo 1343/04.0 BESNT, em que são partes: Autor(es): Santa Casa da Misericórdia de Sintra Réu(s): Estado Português MAIS CERTIFICA que as fotocópias juntas e que fazem parte integrante desta certidão, estão conforme os originais constantes dos autos e são cópia fiel de fls. 207 a 209. (…) (Cfr. Doc. n.º 1, junto com a Contestação); T) Da certidão referida na alínea anterior consta Nota do Gabinete do Ministro, do Ministério da Cultura, da qual se retira: “Assunto: 25% do valor das entradas dos palácios de Sintra-Afectação à Santa Casa da Misericórdia de Sintra Breve Análise da Questão Por força do art.º 9º da Lei do Congresso da República, publicado no Diário do Governo de 26 de Junho de 1912, são destinadas à Misericórdia de Sintra 25% das receitas resultantes da venda de bilhetes de entrada de visitantes nos Palácios de Sintra e da Pena. Ora, o IPPAR, enquanto instituto público, está obrigado a aplicar o Plano Oficial de Contabilidade e a pautar a sua gestão financeira e patrimonial de acordo com os instrumentos de gestão previsional - Plano anual de actividades, orçamento de tesouraria, demonstração de resultados e balanço previsional – que se encontram previstos no art.º 28º da sua Lei Orgânica. Por outro lado, para além das dotações que lhe são atribuídas pelo Orçamento do Estado são receitas do IPPAR as receitas arrecadadas pelos serviços dependentes ou emergentes de imóveis a ele afectos, como é o caso dos Palácios de Sintra e da Pena. Deste modo, as receitas provenientes da venda de bilhetes nos Palácios continuam a constituir receita do Estado, já que o IPPAR faz parte integrante da Administração Central do Estado. A entrega de 25% da receita à Santa Casa parece violar as regras aplicáveis ao Orçamento de Estado: da plenitude, da universalidade e da discriminação orçamental. Com efeito, o dinheiro entregue não se encontra inscrito em qualquer orçamento, a receita e a despesa não se encontra individualizada e encontra-se consignada à Santa Casa. Por outro lado, o artigo 8º da Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado estabelece a regra da classificação das receitas das despesas, segundo um código de classificação económica que as agrupa em correntes e de capital. Afigura-se-nos que esta despesa não se enquadra em nenhum destes grupos e que escapa ao controlo do orçamento – o Tesouro não controla a receita, nem o encargo. Em sede de execução de orçamento das despesas esta despesa não se encontra suficientemente discriminada: não tem cabimento no correspondente crédito orçamental. Acresce que a mesma não surge nos mapas orçamentais devidamente classificada. Apesar de a lei de 1912 não ter sido revogada expressamente podemos considerar que a mesma se encontra tacitamente revogada quer pela Lei Orgânica do IPPAR quer pela Lei de Enquadramento Orçamental. (…) Considerando, por um lado, que se nos afigura que a afectação de 25% do valor das entradas dos Palácios de Sintra à Santa Casa da Misericórdia viola as regras de enquadramento orçamental e, por outro lado, a importância desta verba para a Santa Casa da Misericórdia propomos que esta questão seja analisada pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade, entidade tutelar das IPSS; podendo a sua resolução passar pela atribuição de um apoio financeiro de valor idêntico ao recebido até agora das receitas dos Palácios (…).” (Cfr. Doc. n.º 1, junto com a Contestação)». III. Matéria de direito 6. Neste recurso discute-se unicamente se o disposto no § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, que destinou vinte e cinco por cento do rendimento das propriedades do Estado em Sintra à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, deve considerar-se tacitamente revogado pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, de 29 de dezembro, que aprovou o Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social. Em causa está, essencialmente, o destino de um quarto da receita gerada pela exploração turística dos Palácios Nacionais de Sintra e da Pena, que aquela instituição recebeu ininterruptamente por mais de oitenta e sete anos, até o seu pagamento ser interrompido, em junho de 2000, por efeito de uma decisão do Presidente do Instituto Português do Património Arquitetónico (IPPAR), de 14 de fevereiro do mesmo ano. 7. As instâncias pronunciaram-se ambas no sentido da revogação da disposição legal em apreço, fundamentando as decisões numa incompatibilidade sistémica da mesma com o citado Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social. O entendimento firmado pelo TAF de Sintra e confirmado pelo TCAS pode retirar-se, sinteticamente, da seguinte passagem do acórdão proferido por este último: «Tem (...) que considerar-se que à luz do novo quadro normativo emanado no âmbito da Constituição de 1976 e decorrente do Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social aprovado pelo DL. n° 519-G2/79 (e no seu seguimento, e em aperfeiçoamento deste, do novo Estatuto aprovado pelo DL n.º 119/83) o apoio do Estado e das Autarquias Locais às IPSS, entre em que se inserem as Misericórdias, entre elas a SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE SINTRA, tal como reconhecido pelo Estatuto, se destinará "...a reforçar os recursos próprios das instituições, aumentando-lhes as possibilidades de atuação e melhorando a qualidade desta" (cfr. artigo 52 n.º 1 alínea f) do Estatuto aprovado pelo DL. n.º 519-G2/79), devendo simultaneamente as instituições cooperar com os serviços públicos (bem como entre si) "...para obter o mais alto grau de justiça e de benefícios sociais e também de aproveitamento dos recursos" (cfr. artigo 52 n.º 1, alínea g) do Estatuto aprovado pelo DL. n.º 519-G2/79). Nas relações entre o Estado e as instituições aquele exerce em relação a estas ação orientadora e tutelar, tendo por objetivo promover a compatibilização dos seus fins e atividades com os do sistema de segurança social, garantindo o cumprimento da lei e defendendo os interesses dos beneficiários e das próprias instituições (cfr. artigo 69 n.º 1 do Estatuto aprovado pelo DL. n.º 519-G2/79). Erigindo o n° 3 do artigo 6.º do Estatuto aprovado pelo DL. n.º 519-G2/79 os acordos de cooperação, a celebrar entre o Estado (os serviços da Segurança Social, na dependência do Ministro dos Assuntos Sociais) e as Instituições como forma obrigatória de estabelecer essa cooperação, como claramente decorre do inciso «...são sempre estabelecidas mediante acordos de cooperação...» constante daquele normativo. O que foi, aliás, mantido no novo Estatuto aprovado pelo DL n° 119/83, em cujo artigo 42, sob a epígrafe "Apoio do Estado e das autarquias" se estabeleceu que "...o Estado aceita, apoia e valoriza o contributo das instituições na efetivação dos direitos sociais" (n.º 1) e que "...o contributo das instituições e o apoio que às mesmas é prestado pelo Estado concretizam-se em formas de cooperação a estabelecer mediante acordos" (n.º 2). Sem prejuízo de simultaneamente se ter admitido que "...as instituições podem encarregar-se, mediante acordos da gestão de instalações e equipamentos pertencentes ao Estado ou a autarquias locais" (n.º 3) e salvaguardado que "...o apoio do Estado e a respetiva tutela não podem constituir limitações ao direito de livre atuação das instituições" (n.º 4). Foi, pois, correto o entendimento feito na sentença recorrida quanto a este aspeto, ao considerar que os acordos de cooperação passaram a constituir, com o Estatuto das IPSS's (inicialmente pelo DL. n.º 519-G2/79 e, posteriormente, pelo DL n.º 119/83) um instrumento obrigatório para firmar a colaboração entre o Estado e as instituições». 8. A Recorrente sustenta a vigência da disposição legal em apreço, assentando a sua defesa no disposto no número 3 do artigo 7.º do Código Civil (CC), nos termos do qual a «lei geral não revoga a lei especial, exceto se outra for a intenção inequívoca do legislador». Entende a Recorrente, por um lado, que o disposto no § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, tem carácter especial relativamente ao regime geral de financiamento das instituições particulares de solidariedade social, e que, por outro, o legislador não só não manifestou uma vontade inequívoca de revogar aquela norma, como, pelo contrário, manifestou uma vontade inequívoca de ressalvar a sua vigência. Vejamos então. 9. O número 2 do artigo 7.º do CC dispõe que «a revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior». O legislador distinguiu, assim, três modalidade de revogação de leis, às quais a doutrina atribuiu, respetivamente, as designações de expressa, tácita e global. Revogação tácita é, pois, aquela que resulta «da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes», o que supõe, portanto, a existência de uma antinomia ou conflito normativo. Trata-se, como refere Carlos Blanco de Morais «de uma modalidade de revogação cuja finalidade se esgota na resolução de antinomias, contrariamente às revogações expressa e global», razão pela qual, conclui, «não dispensa uma atividade hermenêutica centrada no confronto entre o objeto imediato de uma lei nova e de uma lei velha» - cfr. As leis reforçadas pelo procedimento no âmbito dos critérios estruturantes das relações entre actos legislativos, Coimbra, 1998, p. 341. 10. Ora, foi esse confronto que o acórdão recorrido não fez, como bem assinalou o acórdão preliminar de admissão do presente recurso, dado que assentou toda a sua argumentação numa incompatibilidade sistémica entre a receita consignada pela lei de 1912 à Santa Casa da Misericórdia de Sintra e o quadro legal de apoio financeiro do Estado às Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS). De acordo com o entendimento expresso naquela decisão, a consignação da receita proveniente do rendimento das propriedades do Estado em Sintra à Santa Casa da Misericórdia de Sintra seria incompatível com o regime legal das IPSS’s estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, porque aquele diploma legal, como aliás o Decreto-Lei n.º 119/83, atualmente em vigor, exige que toda a cooperação do Estado com aquelas instituições seja titulada pelos acordos de cooperação nele previstos e regulados. Mas o facto de o número 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 519-G2/79 estabelecer como instrumento preferencial – ou mesmo único – de cooperação entre o Estado e as IPSS’s, não basta para que se possa identificar uma antinomia ou conflito normativo suscetível de conduzir à revogação tácita da disposição legal em questão, sendo necessário fazer a demonstração de que o efeito jurídico por ela estatuído é absolutamente incompatível com o citado artigo 6.º ou qualquer outra disposição legal do Estatuto das IPSS’s. Na verdade, e como refere Pedro Moniz Lopes, «pode dizer-se que ocorre uma inconsistência geradora de um conflito entre duas ou mais normas prima facie válidas quando uma ou várias propriedades relevantes de um caso são hipoteticamente descritas, em simultâneo, na previsão de normas incompatíveis. Verifica-se, portanto, uma (i) comunhão de âmbitos previsivos de normas, no contexto do mesmo conjunto normativo, sendo essa(s) propriedade(s) correlacionada(s), pelas estatuições das normas aplicáveis, com efeitos jurídicos incompatíveis, o que gera uma (ii) contradição deôntica» - cfr. Derrotabilidade normativa e normas administrativas. O enquadramento das normas regulamentares na teoria dos conflitos normativos, Parte I, AAFDL, Lisboa, p. 293. No caso concreto dos autos, portanto, importaria demonstrar que (i) a previsão normativa do número 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 519-G2/79, ou qualquer outra do mesmo diploma legal, se sobrepõe ao § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, e que (ii) a sua estatuição proíbe que a receita dos Palácios Nacional de Sintra e da Pena seja consignada à Santa Casa da Misericórdia de Sintra. Vejamos, então, concretamente, se as propriedades das duas normas em questão são geradoras de uma antinomia ou conflito passível de conduzir à revogação tácita da lei antiga pela lei nova. 11. Do confronto entre aquelas duas normas ressalta imediatamente que as mesmas se inserem em diplomas legais cujo âmbito material é completamente distinto. O § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, consta de um diploma legal aprovado para regular o destino dos palácios reais, que haviam sido nacionalizados pela Revolução do 5 de outubro de 1910. Trata-se, portanto, de um diploma legal que estabelece o regime jurídico de bens públicos, no âmbito do qual se destinou a receita gerada pela gestão de alguns desses bens à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, uma instituição que, então, se poderia qualificar como de natureza assistencial. O Decreto-Lei n.º 519-G2/79, por seu turno, aprovou o Estatuto das Instituições Privadas de Solidariedade Social, nova designação dada às instituições de natureza assistencial, como a Santa Casa da Misericórdia de Sintra, beneficiária da receita em questão. Trata-se, no entanto, de um diploma legal que rege a organização e o funcionamento daquelas instituições que, sendo privadas, cooperam com o Estado no âmbito das suas atribuições em matéria de segurança social e estão sujeitas, nessa medida, a um regime de direito administrativo. É certo que o diferente âmbito material dos dois diplomas não impede que neles existam normas com o mesmo objeto, incompatíveis entre si, mas limita substancialmente a margem de liberdade do intérprete para fundar essa incompatibilidade em considerações de ordem global, ou sistémica, dado que, sendo distintas as finalidades prosseguidas pelos dois regimes, dificilmente se poderá assacar à lei nova a intenção de afastar completamente o regime estabelecido pela lei antiga, ou mesmo o regime estabelecido por uma sua norma específica. 12. Não se pode, realmente, fundar a oposição entre as disposições em apreço apenas na intenção do legislador de regular de forma unitária as formas de apoio do Estado às IPSS, e de privilegiar os acordos de cooperação como forma de titular aquela relação, ainda que se admita que o recurso àquela forma contratual seja obrigatório, e que o seu objeto abranja as relações financeiras que se estabelecerem entre ambos. Desde logo, porque não há qualquer sobreposição entre os respetivos objetos. A norma que estabelece os acordos de cooperação como única forma de titular as relações entre o Estado e as IPSS nada dispõe sobre o conteúdo dessas relações, nem, muito menos, sobre a origem das receitas das IPSS. Por outro lado, porque ainda que se pudesse retirar dela que as IPSS não podem receber quaisquer outros apoios do Estado para além dos que estejam previstos em acordos de cooperação, isso não impediria a Recorrente de receber uma parte do rendimento gerado pelas propriedades do Estado em Sintra. É que, em rigor, a receita consignada pelo § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912 configura uma receita própria da Santa Casa da Misericórdia de Sintra, a que a mesma tem direito por efeito direto da lei e não por efeito da vontade do Estado. Só indiretamente se pode falar, a este propósito, numa subvenção ou subsídio estatal. De qualquer forma, também não há nada no teor do número 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 519-G2/79 que impeça que o Estado efetivamente celebre um acordo de cooperação com a Santa Casa da Misericórdia de Sintra, e que, nesse âmbito, leve em consideração aquela receita no quadro das relações financeiras entre ambos, que assim pode perfeitamente ser enquadrada no sistema legal estabelecido por aquele diploma. Ou seja, as propriedades relevantes do caso em apreço não são hipoteticamente descritas, em simultâneo, na previsão das duas normas, pelo que não se verifica entre ambas qualquer antinomia ou conflito normativo. 13. Acresce que, nem o número 3 do artigo 6.º, nem qualquer outra norma do Decreto-Lei n.º 519-G2/79, proíbe que uma parte da receita dos Palácios Nacional de Sintra e da Pena seja consignada à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, pelo que não existe uma contradição deôntica que imponha a revogação do § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912 como forma de superação de uma pretensa antinomia ou conflito normativo. As IPSS’s tem personalidade jurídica própria, pelo que podem ser titulares de quaisquer direitos que sejam compatíveis com os seus fins, não estando circunscritas aos que decorram do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, e que sejam previstos nos acordos de cooperação que celebrem com o Estado. Como decorre do artigo 2.º do diploma preambular que aprovou o respetivo estatuto, as IPSS’s apenas se encontram sujeitas à disciplina estabelecida pelo mesmo no que se refere às atividades de segurança social que realizem no âmbito no âmbito de funções materialmente administrativas, sujeitas, por isso mesmo, à ação orientadora e tutelar do Estado. A tutela e os subsídios do Estado, como se dispõe no número 3 do artigo 2.º do Estatuto, «não fazem perder às instituições a sua natureza privada nem o direito de livre actuação, nos termos e com respeito pela lei aplicável», não inibindo, por isso, que as IPSS tenham receitas próprias, qualquer que seja a natureza dessas receitas, e ainda que essas receitas, indiretamente, também se destinem à prossecução das suas finalidades específicas de segurança social. 14. É nesse quadro, aliás, que o número 2 do artigo 4.º do Estatuto das IPSS’s expressamente ressalva que «como pessoas coletivas de utilidade pública, as instituições gozam das isenções e das regalias que a lei expressamente estabelecer a seu favor». É manifesto que o direito concedido à Santa Casa da Misericórdia de Sintra no § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, se subsume a esta previsão normativa, pelo que tem razão a Recorrente quando afirma que, não só o Decreto-Lei n.º 519-G2/79 não manifestou uma vontade inequívoca de revogar aquela norma, como, pelo contrário, manifestou uma vontade inequívoca de ressalvar a sua vigência. O mesmo é, aliás, reiterado no artigo 94.º do Estatuto das IPSS’s aprovado por aquele diploma legal, de onde resulta ainda mais claramente, da conjugação das suas alíneas a) e b), que «as instituições conservam as (...) regalias concedidas atualmente», não obstante as subvenções ou subsídios estatais, que devem ser concedidos através de acordos de cooperação. Daí que não seja, sequer, necessário qualificar a regalia concedida pelo § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, como especial face ao regime geral estabelecido no Estatuto das IPSS’s, não sendo, por isso, necessário recorrer ao número 3 do artigo 7º do CC para superar a sua pretensa incompatibilidade com aquele estatuto. Não cabe, no âmbito desta ação, avaliar se essa regalia é arcaica ou anacrónica, nem, em rigor, os autos dispõem dos elementos de facto necessários para fazer essa avaliação. A verdade é que, como recordou a Recorrente, ela não constitui um caso único no panorama das IPSS, existindo outras situações de «privilégio» reconhecido por lei anterior à aprovação do respetivo Estatuto pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, como é o caso mais notório da atribuição do exclusivo dos jogos de fortuna e azar à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa. Assim, e sem necessidade de mais considerações, podemos concluir que o acórdão recorrido julgou mal ao considerar que o disposto no § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, que destinou vinte e cinco por cento do rendimento das propriedades do Estado em Sintra à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, foi tacitamente revogado pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, de 29 de dezembro, que aprovou o Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social. 15. Tendo aquele julgamento prejudicado o conhecimento do pedido de ampliação do objeto do recurso feito pelo Recorrido Estado, nos termos do artigo 684.º-A do CPC, não pode este Supremo Tribunal Administrativo, cuja jurisdição, nesta sede, é restrita à revista dos acórdãos do tribunal de apelação, conhecer em substituição e proferir uma decisão definitiva, devendo, em consequência, os autos baixarem ao TCAS para conhecimento do mesmo pedido e de quaisquer outras questões que devessem ser conhecidas. IV. Decisão Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar o acórdão do TCAS, de 19 de abril de 2018, que negou provimento à presente ação com fundamento na revogação tácita do § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, ordenando a baixa dos autos para conhecimento das questões que ficaram prejudicadas pela decisão revogada. Custas pelo Recorrido, neste Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo do Sul. Notifique-se. O relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do DL n.º 20/2020, de 1 de maio, tem voto de conformidade com o presente Acórdão dos Senhores Juízes Conselheiros Maria do Céu Neves e Carlos Carvalho. Lisboa, 11 de março de 2021 Cláudio Ramos Monteiro

Sumário

Texto Integral

ACORDAM NA SECÇÃO DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO

I. Relatório

1. SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE SINTRA - identificada nos autos – recorreu para este Supremo Tribunal Administrativo, nos termos do artigo 150.º do CPTA, do Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul (TCAS), de 19 de abril de 2018, que confirmou a sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) de Sintra, de 22 de novembro de 2010, que julgou improcedente a ação administrativa comum proposta pela Recorrente contra o ESTADO PORTUGUÊS, em que pede o reconhecimento do direito de receber a transferência de 25% sobre o valor proveniente das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena, com efeitos desde julho de 2000.

Nas suas alegações, a Recorrente formulou, com relevo para o julgamento do mérito do recurso, as seguintes conclusões:

«(...) 4. Mal andou a douta sentença recorrida ao entender que operou a revogação tácita da Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912, por incompatibilidade do regime.

5. Isto porque o regime geral introduzido na nossa ordem jurídica pelo Decreto-Lei n.º 512-G2/79, de 29 de dezembro, não expressa a intenção inequívoca do legislador de proceder à revogação do regime especial estabelecido pela Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912, nos termos exigidos pelo n.º 3 do artigo 7.º do Código Civil.

6. Assim, não se revela de todo suficiente a preencher os pressupostos da revogação tácita o argumento que está na base da argumentação do Tribunal a quo, do desenquadramento histórico da norma.

7. Por outro lado, o Decreto-Lei n.º 512-G2/79, de 29 de dezembro e o Decreto-Lei n.º 119/83, de 25 de fevereiro, manifestaram, expressamente, a intenção inequívoca do legislador de não afetar os regimes especiais vigentes à época, para as instituições particulares de solidariedade social abrangidas pelo novo regime geral.

8. Pelo que, também por este prisma, se concluiu pelo erro de julgamento perpetrado pela douta sentença recorrida ao entender que operou a revogação tácita da Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912.

9. Errou ainda a douta sentença ora recorrida ao considerar a vigência da norma da Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912 viola o princípio da igualdade, ínsito na Constituição da República Portuguesa.

10. É o próprio Tribunal de Contas que assume que os apoios concedidos às instituições particulares de solidariedade social são concedidos por outras vias que não apenas os acordos de cooperação instituídos pelo Decreto-Lei n.º 512-G2/79, de 29 de dezembro.

11. Sendo certo que nem se poderá reconduzir a regalia concedida pela norma em causa a um apoio financeiro do Estado, porquanto tal receita é originariamente afetada à Recorrente, sendo o Estado como depositário que intermedeia a operação de cálculo do montante a que corresponde, em cada ano, a percentagem legalmente definida.»

2. O Estado Português, ora Recorrido, não contra-alegou.

3. O recurso de revista foi admitido por Acórdão da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, em formação de apreciação preliminar, de 22 de outubro de 2018, onde se entendeu que, ainda que o direito atribuído à Recorrente pela Lei do Congresso da República de 24 de junho de 1912 possa parecer arcaico ou anacrónico, a recusa do seu reconhecimento «depende da demonstração segura – e não meramente aproximativa – de que a revogação implícita deveras ocorreu», o que em sua opinião não foi feito «em termos absolutamente constringentes», por falta de «um rigoroso cotejo entre as normas da lex praeterita e da lex nova».

4. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

II. Matéria de facto

5. As instâncias consideraram como provados os seguintes factos relevantes para a decisão:

«A) Em 28 de Junho de 1912, foi publicada no Diário do Governo n.º 150, a Lei do Congresso de 24/06/1912, da qual se retira, designadamente que:

“Art.º 1º. A guarda, conservação e administração dos móveis e imóveis dos extintos paços reais, ficam a cargo do Ministério das Finanças, por intermédio da Direcção Geral da Fazenda Pública; (…)

Art.º 6º Ficam pertencendo à Fazenda Nacional, e, portanto, abrangidos nas disposições do artigo 1º., os Palácios da Ajuda, de Belém, de Cintra, de Mafra, das Necessidades, da Pena e de Queluz.

(…)

Art.º 9º : Os demais palácios, quintas, jardins, tapadas e cercas, a esta data sem aplicação especial ou enquanto não a tiverem, serão destinados à visita do público mediante taxas e condições a regulamentar.

§ único. A taxa a cobrar nunca será inferior a 100 réis, excepto aos domingos e dias feriados, em que a entrada será gratuita.

O Governo determinará, em regulamentos adequados, as taxas a cobrar por quaisquer distracções que dentro das propriedades do Estado se estabeleçam ou já estejam estabelecidas. Do rendimento da taxa cobrada nas propriedades do Estado, em Cintra, 25 por cento serão destinados à Misericórdia de Cintra.

Art.º 10º. A receita desta proveniência, bem como a de quaisquer arrendamentos de imóveis não compreendidos na aplicação fixada nos artigos anteriores, a da venda de frutos ou ainda outras de qualquer proveniência, constituirão receitas do Estado (cfr. Doc. n.º 1, junto com a P.I.).

(…)

B) Em 15/12/2000 foi registado no Livro 12, sob o n.º 137, a fls. 30, a resposta do Sr. Presidente do Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) ao Provedor da Santa Casa da Misericórdia de Sintra, Dr. ……………., ao ofício n.º 123, da qual se retira, nomeadamente:

“Assunto: Receitas dos Palácios da Pena e de Sintra

Tenho presente o conteúdo do ofício em epígrafe, hoje recebido.

Reafirmo a informação telefónica oportunamente transmitida pelo meu Gabinete, e por mim próprio, à Instituição que V.ª Ex.ª dirige, de que ordenei a suspensão dos pagamentos de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra até que o Governo se pronuncie sobre a legalidade actual de tais pagamentos e sobre o modo como têm vindo a ser processados.

Mais informo que foi elaborado um parecer jurídico sobre esta matéria, que submeti, no passado dia 2/12/99 à decisão superior de Sua Excelência o Ministro da Cultura.”(Cfr. Doc 3, junto com a P.I.);

C) A Autora, dirigiu ao Presidente do IPPAR pedido de emissão de passagem de certidão dos fundamentos que estiveram na base da suspensão dos pagamentos de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra, com o seguinte teor:

(…)

“1. Em 14 de Fevereiro de 2000, foi a ora requerente notificada do ofício n.º 2340, do Senhor Presidente do IPPAR, no qual constava a sua decisão de suspender os pagamentos de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra.

Sendo que a fundamentação subjacente a este acto foi apresentada pelo Presidente do IPPAR, de forma sucinta e resumida.

2. Com efeito, não foram dados conhecer à ora requerente os fundamentos que estão na base da decisão de suspensão de entrega de 25% do valor das entradas Palácios da Pena e de Sintra, que tem constituído desde 1912 a principal receita desta instituição, na medida em que não foi feita uma enunciação explícita das razões que levaram a esta decisão.

Nomeadamente, não foram indicados quais os critérios de objectiva e estrita legalidade orçamental em que assentou a presente decisão.

Mais acresce que, não foi sequer dado conhecimento, à ora requerente, sobre o conteúdo do parecer jurídico elaborado no âmbito desta matéria que também serviu de base à decisão em apreço.

Pelo que, a ora requerente não consegue alcançar minimamente os fundamentos da presente decisão, vendo deste modo reprimida a sua capacidade de defesa.

3. Nestes termos, não tendo a ora recorrente alcançado a fundamentação do acto administrativo sub judice requer-se a V. Ex.ª, nos termos e abrigo do disposto no art.º 31º da LPTA a passagem de certidão dos fundamentos que estiveram na base da decisão em apreço, nomeadamente a emissão de certidão do parecer jurídico elaborado sobre esta matéria, e bem assim certidão dos alegados “critérios de objectiva e estrita legalidade orçamental” em que assentou a presente decisão. (Cfr. Doc. n.º 4, junto com a P.I.)

D) O Sr. Presidente do IPPAR remeteu ao Sr. Provedor da Santa Casa da Misericórdia de Sintra o Parecer n.º 165/GAB.PRES/99, sobe o assunto “Receitas dos Palácios de Sintra e da Pena”, o qual se dá por inteiramente reproduzido para todos os efeitos legais (Cfr. Doc. n.º 5, junto com a P.I.).

E) Em 20/03/2000 a Autora apresentou requerimento, junto do Ministro da Cultura, solicitando a emissão de certidão, do qual se retira, designadamente:

“1. A Ora requerente aufere, desde 1912 e a título legal, 25% das receitas resultantes da venda de bilhetes dos Palácios Nacional de Sintra e da Pena.

2. Recentemente, e como V. Ex.ª terá certamente conhecimento, tal direito da requerente foi posto em causa pelo IPPAR, sendo que, em função de pedido de certidão, tomou a mesma conhecimento de um parecer jurídico que recaiu sobre este assunto, parecer esse identificado com o n.º 165/GAB.PRES./99.

3. Igualmente, e em simultâneo, foi a ora requerente notificada de um despacho da Direcção do IPPAR, datado de 30 de Novembro de 1999, no qual se pedia ao Governo pronúncia e orientação sobre o assunto em causa.

4. Assim, nos termos do art.º 61º e seguintes do Código do Procedimento Administrativo, requer-se a V. Ex.ª se digne mandar passar certidão de qualquer acto ou tomada de posição do Governo sobre a matéria, como peticionado pelo mencionado despacho, ou, caso não exista qualquer acto ou pronúncia, certidão da respectiva inexistência.” (Cfr. Doc. n.º 6, junto com a P.I.);

F) Em 29/02/2000, o Ministério da Cultura, através do Gabinete do Ministro, remeteu o ofício n.º 1612 ao Chefe de Gabinete do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, Dr. ………….., sob o assunto “Santa Casa da Misericórdia de Sintra”, do qual consta, designadamente:

“Na sequência das orientações transmitidas por Suas Excelências os Senhores Ministros do Trabalho e da Solidariedade e da Cultura, comunico a V. Exa. que o Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) continuará a assegurar, até Junho do corrente ano, a entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra do valor das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena, por forma a permitir que esse Ministério proceda no segundo semestre ao enquadramento daquele encargo na sua esfera de atribuições e competências.” (Cfr. doc. n.º 8, unto com a P.I.).

G) Em 28/03/2000 A Autora interpôs recurso hierárquico do acto do Sr. Presidente do IPPAR, pedindo a revogação do mesmo, que decidiu suspender os pagamentos de 25% das receitas dos Palácios da Pena e de Sintra, com as legais consequências (Cfr. Doc. n.º 7, junto com a P.I., cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

H) Em 15/11/2000, o Ministério da Cultura, através do Gabinete do Secretário de Estado, remeteu ofício ao Sr. Provedor da Autora, com o seguinte teor:

“Assunto: Entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra de 25% do valor das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena AAC nº 530/07.3BESNT

No que concerne à exposição apresentada por V. Ex.ªas relativa ao assunto mencionado em epígrafe encarrega-me Sua Excelência o Secretário de Estado da Cultura de informar o seguinte:

1. Por despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento foi homologado o parecer n.º 54/2000 do Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças, o qual se conclui que, “por

contrariar as disposições constitucionais e o direito ordinário citado, a Lei de 1912 não pode manter-se em vigor, nos termos do art.º 290º n.º 1 da C.R.P. e que “os apoios do Estado às IPSS só podem ser concedidos através de acordos, nos termos do art.º 4º do Decreto-Lei n.º 119/83.”

2. Assim sendo, não há base legal para que o Instituto Português do Património Arquitectónico (IPPAR) continue a transferir 25% do valor das entradas nos Palácios de Sintra e da Pena para a Misericórdia de Sintra.

3. Informa-se ainda que, na sequência das orientações transmitidas por Suas Excelências, os Senhores Ministros do Trabalho e da Solidariedade Social e da Cultura, em Fevereiro de 2000, o IPPAR continuou a assegurar, até Junho do corrente ano, a entrega à Santa Casa da Misericórdia de Sintra do valor referido no ponto anterior por forma a permitir que o Ministério do Trabalho e da Solidariedade procedesse ao enquadramento daquele encargo na sua esfera de atribuições e competências (Cfr. Doc. n.º 9);

I) Em 16/01/2001, a Autora interpôs junto do Supremo Tribunal Administrativo Recurso Contencioso de Anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado do Orçamento (Cfr. Doc. n.º 10, junto com a P.I., o qual se dá por integralmente reproduzido);

J) Em 19/04/2001, o Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do recurso de anulação indicado na alínea precedente, enviou à Autora, na pessoa do seu Ilustre Mandatário, carta de notificação do parecer do Ministério Público de 04/03/2001, do qual se retira, designadamente:

“(…) Nesta conformidade, não se definindo aquele despacho como acto administrativo contenciosamente recorrível, somos de parecer que o recurso deverá ser rejeitado, por ilegal interposição – art.º 57º n.º 4 do Regulamento do S.T.A.”(Cfr. Doc. n.º 11, junto com a P.I.);

K) Na mesma data, o Supremo Tribunal Administrativo, no âmbito do recurso de anulação indicado na alínea I), notificou a Autora, na pessoa do seu Ilustre Mandatário, do despacho de 18/04/2001, do qual consta:

“Notifique o Recorrente para, querendo, e no prazo de dez dias, se pronunciar sobre a questão da irrecorribilidade do acto impugnado suscitada no parecer inicial do Exm.º Magistrado do Ministério Público (art.º 54º, § 1 da L.P.T.A.)” ( Cfr. Doc. n.º 11, junto com a P.I.);

L) Em 15/05/2001, a Autora interpôs Recurso Contencioso de Anulação junto do Supremo Tribunal Administrativo do acto do Ministro da Cultura (cfr. Doc. n.º 12, o qual se dá por inteiramente reproduzido);

M) Em 13/07/2001, o Supremo Tribunal Administrativo, enviou à Autora, na pessoa do seu Ilustre Mandatário, carta de notificação do acórdão pelo mesmo proferido em 12/07/2001, no âmbito do recurso de anulação indicado na alínea I), do qual consta, designadamente, que:

“(…)

III. Decisão

Pelo exposto, procedendo a questão prévia suscitada pelo Ministério Público, acordam em rejeitar o presente recurso contencioso, por ilegalidade na sua interposição, ao abrigo do disposto no art.º 57º § 4 do Regulamento do Supremo Tribunal Administrativo.

(…)” (Cfr. Doc. n.º 13, junto com a P.I.)

N) Em 08/07/2002, o Supremo Tribunal Administrativo, enviou à Autora, na pessoa do seu Ilustre Mandatário, carta de notificação do acórdão proferido pelo Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, no âmbito do Recurso n.º 47123, em que a Autora foi Recorrente e Recorrido o Secretário de Estado do Orçamento e do qual se retira, nomeadamente:

“(…) Ora bem, no caso em apreço o Parecer Homologado, como se indica na alínea C) das conclusões desse parecer, versa especificamente sobre o pagamento à Santa Casa da Misericórdia de Sintra de parte das receitas do IPPAR proveniente dos Palácios da Pena e de Sintra, pelo que é defensável que a homologação lhe confira carácter de acto definitivo e executório relativamente ao caso concreto sobre que versa, definindo uma situação jurídica individual, podendo embora servir também de orientação noutros casos de idêntica natureza.

Para uma decisão segura sobre esta matéria, importa, porém, que no tribunal recorrido seja ampliada a matéria de facto, a fim de ficar determinado se o recurso hierárquico (referido na alínea e) da matéria de facto) interposto pela recorrente do despacho do presidente do IPPAR que ordenou a suspensão dos pagamentos das referidas receitas à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, foi decidido por algum outro despacho proferido pela autoridade “ad quem”, afim de se ponderar se foi este eventual despacho decisório do recurso hierárquico, e não directamente o recorrido, o acto que, no caso concreto, teria definido a situação da recorrente que esta pudesse ter impugnado contenciosamente, e os termos em que o terá feito.

Há ainda que esclarecer a que título e para que efeitos foi pedido o parecer n.º 54/2000, que veio a ser emitido pelo Gabinete Jurídico e do Contencioso do Ministério das Finanças e homologado pelo despacho recorrido.

Na mesma perspectiva, importa averiguar, também em matéria de facto, se, por força de acto administrativo, a recorrente foi efectivamente privada das receitas que vinha recebendo e a partir de que data.

Para a decisão da questão controvertida no recurso jurisdicional, torna-se, assim, indispensável a ampliação da matéria de facto nos pontos acima referidos, pelo que, nos termos do art.º 729º n.º 3 do Código de Processo Civil, acordam em anular o acórdão recorrido e ordenar, para aquele efeito, a baixa do processo à Secção, devendo aí ser proferida nova decisão em conformidade.

(…)

(Vencido por entender que face à matéria de facto constante do Acórdão Recorrido, o S.T.A. em recurso de revista e pronunciando-se exclusivamente sobre a matéria de direito deveria ter concluído no sentido da irrecorribilidade do acto impugnado)” (Cfr. Doc. n.º 14, junto com a P.I.).

O) Em 16/02/2006, a Autora formulou junto do Sr. Presidente do IPPAR pedido de passagem de certidão, do qual consta, designadamente:

“(…)

Como tal, a ora requerente vem, nos termos e ao abrigo do disposto nos artigos 61º e seguintes, do C.P.A, requerer a V. Ex.ª:

• Se digne ordenar a passagem de certidão do acto que determinou a efectiva suspensão do pagamento à ora requerente, de 25% sobre as receitas provenientes dos palácios de Sintra e da Pena para a ora requerente;

• E ainda, caso assim não seja possível, se digne ordenar a passagem da competente certidão negativa, ou seja, de certidão que ateste a inexistência do acto que determinou a suspensão do pagamento à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, de 25% sobre as receitas provenientes dos Palácios de Sintra e da Pena.”

P) Em 22/03/2006, a Autora requereu junto do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa intimação do IPPAR para prestação de informações e passagem de certidão, da qual se retira, nomeadamente.

“(…) Nestes termos deve a presente intimação para passagem de certidão ser julgada como provada e procedente, e em consequência ser o Instituto Português do Património Arquitectónico, com sede no Palácio Nacional da Ajuda, 1349-021, LISBOA, intimado a:

a) Emitir certidão do acto que determinou a efectiva suspensão do pagamento à ora requerente, de 25% sobre as receitas provenientes dos Palácios de Sintra e da Pena;

b) ou caso assim não seja possível, a emitir a competente certidão negativa, ou seja, certidão que ateste a inexistência do acto que determinou a suspensão do pagamento à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, de 25% sobre as receitas provenientes dos Palácios de Sintra e da Pena.” (cfr. Doc. n.º 16, junto com a P.I.);

Q) Em 15/05/2006, pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa foi proferida sentença no âmbito da intimação referida na alínea precedente, na qual se julgou extinta a instância por inutilidade superveniente da lide (Cfr. Doc. n.º 17, junto com a P.I.);

R) A presente acção foi enviada a este Tribunal em 02/05/2007, pelo registo do correio (cfr. registo aposto na primeira folha do articulado inicial);

S) Em 09 de Junho de 2007, foi extraída certidão por funcionário deste Tribunal, da qual consta, designadamente que “nesta Procuradoria da República do Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra, se encontra pendente P.A. n.º 18/2007-C-AC., com vista a contestar e acompanhar Acção Administrativa Comum sob a forma ordinária com o n.º de processo 1343/04.0 BESNT, em que são partes:

Autor(es): Santa Casa da Misericórdia de Sintra

Réu(s): Estado Português

MAIS CERTIFICA que as fotocópias juntas e que fazem parte integrante desta certidão, estão conforme os originais constantes dos autos e são cópia fiel de fls. 207 a 209. (…) (Cfr. Doc. n.º 1, junto com a Contestação);

T) Da certidão referida na alínea anterior consta Nota do Gabinete do Ministro, do Ministério da Cultura, da qual se retira:

“Assunto: 25% do valor das entradas dos palácios de Sintra-Afectação à Santa Casa da Misericórdia de Sintra

Breve Análise da Questão

Por força do art.º 9º da Lei do Congresso da República, publicado no Diário do Governo de 26 de Junho de 1912, são destinadas à Misericórdia de Sintra 25% das receitas resultantes da venda de bilhetes de entrada de visitantes nos Palácios de Sintra e da Pena.

Ora, o IPPAR, enquanto instituto público, está obrigado a aplicar o Plano Oficial de Contabilidade e a pautar a sua gestão financeira e patrimonial de acordo com os instrumentos de gestão previsional - Plano anual de actividades, orçamento de tesouraria, demonstração de resultados e balanço previsional – que se encontram previstos no art.º 28º da sua Lei Orgânica. Por outro lado, para além das dotações que lhe são atribuídas pelo Orçamento do Estado são receitas do IPPAR as receitas arrecadadas pelos serviços dependentes ou emergentes de imóveis a ele afectos, como é o caso dos Palácios de Sintra e da Pena. Deste modo, as receitas provenientes da venda de bilhetes nos Palácios continuam a constituir receita do Estado, já que o IPPAR faz parte integrante da Administração Central do Estado.

A entrega de 25% da receita à Santa Casa parece violar as regras aplicáveis ao Orçamento de Estado: da plenitude, da universalidade e da discriminação orçamental.

Com efeito, o dinheiro entregue não se encontra inscrito em qualquer orçamento, a receita e a despesa não se encontra individualizada e encontra-se consignada à Santa Casa.

Por outro lado, o artigo 8º da Lei de Enquadramento do Orçamento de Estado estabelece a regra da classificação das receitas das despesas, segundo um código de classificação económica que as agrupa em correntes e de capital. Afigura-se-nos que esta despesa não se enquadra em nenhum destes grupos e que escapa ao controlo do orçamento – o Tesouro não controla a receita, nem o encargo.

Em sede de execução de orçamento das despesas esta despesa não se encontra suficientemente discriminada: não tem cabimento no correspondente crédito orçamental. Acresce que a mesma não surge nos mapas orçamentais devidamente classificada.

Apesar de a lei de 1912 não ter sido revogada expressamente podemos considerar que a mesma se encontra tacitamente revogada quer pela Lei Orgânica do IPPAR quer pela Lei de Enquadramento Orçamental.

(…)

Considerando, por um lado, que se nos afigura que a afectação de 25% do valor das entradas dos Palácios de Sintra à Santa Casa da Misericórdia viola as regras de enquadramento orçamental e, por outro lado, a importância desta verba para a Santa Casa da Misericórdia propomos que esta questão seja analisada pelo Ministério do Trabalho e da Solidariedade, entidade tutelar das IPSS; podendo a sua resolução passar pela atribuição de um apoio financeiro de valor idêntico ao recebido até agora das receitas dos Palácios (…).” (Cfr. Doc. n.º 1, junto com a Contestação)».

III. Matéria de direito

6. Neste recurso discute-se unicamente se o disposto no § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, que destinou vinte e cinco por cento do rendimento das propriedades do Estado em Sintra à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, deve considerar-se tacitamente revogado pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, de 29 de dezembro, que aprovou o Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social.

Em causa está, essencialmente, o destino de um quarto da receita gerada pela exploração turística dos Palácios Nacionais de Sintra e da Pena, que aquela instituição recebeu ininterruptamente por mais de oitenta e sete anos, até o seu pagamento ser interrompido, em junho de 2000, por efeito de uma decisão do Presidente do Instituto Português do Património Arquitetónico (IPPAR), de 14 de fevereiro do mesmo ano.

7. As instâncias pronunciaram-se ambas no sentido da revogação da disposição legal em apreço, fundamentando as decisões numa incompatibilidade sistémica da mesma com o citado Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social.

O entendimento firmado pelo TAF de Sintra e confirmado pelo TCAS pode retirar-se, sinteticamente, da seguinte passagem do acórdão proferido por este último:

«Tem (...) que considerar-se que à luz do novo quadro normativo emanado no âmbito da Constituição de 1976 e decorrente do Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social aprovado pelo DL. n° 519-G2/79 (e no seu seguimento, e em aperfeiçoamento deste, do novo Estatuto aprovado pelo DL n.º 119/83) o apoio do Estado e das Autarquias Locais às IPSS, entre em que se inserem as Misericórdias, entre elas a SANTA CASA DA MISERICÓRDIA DE SINTRA, tal como reconhecido pelo Estatuto, se destinará "...a reforçar os recursos próprios das instituições, aumentando-lhes as possibilidades de atuação e melhorando a qualidade desta" (cfr. artigo 52 n.º 1 alínea f) do Estatuto aprovado pelo DL. n.º 519-G2/79), devendo simultaneamente as instituições cooperar com os serviços públicos (bem como entre si) "...para obter o mais alto grau de justiça e de benefícios sociais e também de aproveitamento dos recursos" (cfr. artigo 52 n.º 1, alínea g) do Estatuto aprovado pelo DL. n.º 519-G2/79).

Nas relações entre o Estado e as instituições aquele exerce em relação a estas ação orientadora e tutelar, tendo por objetivo promover a compatibilização dos seus fins e atividades com os do sistema de segurança social, garantindo o cumprimento da lei e defendendo os interesses dos beneficiários e das próprias instituições (cfr. artigo 69 n.º 1 do Estatuto aprovado pelo DL. n.º 519-G2/79).

Erigindo o n° 3 do artigo 6.º do Estatuto aprovado pelo DL. n.º 519-G2/79 os acordos de cooperação, a celebrar entre o Estado (os serviços da Segurança Social, na dependência do Ministro dos Assuntos Sociais) e as Instituições como forma obrigatória de estabelecer essa cooperação, como claramente decorre do inciso «...são sempre estabelecidas mediante acordos de cooperação...» constante daquele normativo.

O que foi, aliás, mantido no novo Estatuto aprovado pelo DL n° 119/83, em cujo artigo 42, sob a epígrafe "Apoio do Estado e das autarquias" se estabeleceu que "...o Estado aceita, apoia e valoriza o contributo das instituições na efetivação dos direitos sociais" (n.º 1) e que "...o contributo das instituições e o apoio que às mesmas é prestado pelo Estado concretizam-se em formas de cooperação a estabelecer mediante acordos" (n.º 2). Sem prejuízo de simultaneamente se ter admitido que "...as instituições podem encarregar-se, mediante acordos da gestão de instalações e equipamentos pertencentes ao Estado ou a autarquias locais" (n.º 3) e salvaguardado que "...o apoio do Estado e a respetiva tutela não podem constituir limitações ao direito de livre atuação das instituições" (n.º 4).

Foi, pois, correto o entendimento feito na sentença recorrida quanto a este aspeto, ao considerar que os acordos de cooperação passaram a constituir, com o Estatuto das IPSS's (inicialmente pelo DL. n.º 519-G2/79 e, posteriormente, pelo DL n.º 119/83) um instrumento obrigatório para firmar a colaboração entre o Estado e as instituições».

8. A Recorrente sustenta a vigência da disposição legal em apreço, assentando a sua defesa no disposto no número 3 do artigo 7.º do Código Civil (CC), nos termos do qual a «lei geral não revoga a lei especial, exceto se outra for a intenção inequívoca do legislador».

Entende a Recorrente, por um lado, que o disposto no § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, tem carácter especial relativamente ao regime geral de financiamento das instituições particulares de solidariedade social, e que, por outro, o legislador não só não manifestou uma vontade inequívoca de revogar aquela norma, como, pelo contrário, manifestou uma vontade inequívoca de ressalvar a sua vigência.

Vejamos então.

9. O número 2 do artigo 7.º do CC dispõe que «a revogação pode resultar de declaração expressa, da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes ou da circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior».

O legislador distinguiu, assim, três modalidade de revogação de leis, às quais a doutrina atribuiu, respetivamente, as designações de expressa, tácita e global.

Revogação tácita é, pois, aquela que resulta «da incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes», o que supõe, portanto, a existência de uma antinomia ou conflito normativo. Trata-se, como refere Carlos Blanco de Morais «de uma modalidade de revogação cuja finalidade se esgota na resolução de antinomias, contrariamente às revogações expressa e global», razão pela qual, conclui, «não dispensa uma atividade hermenêutica centrada no confronto entre o objeto imediato de uma lei nova e de uma lei velha» - cfr. As leis reforçadas pelo procedimento no âmbito dos critérios estruturantes das relações entre actos legislativos, Coimbra, 1998, p. 341.

10. Ora, foi esse confronto que o acórdão recorrido não fez, como bem assinalou o acórdão preliminar de admissão do presente recurso, dado que assentou toda a sua argumentação numa incompatibilidade sistémica entre a receita consignada pela lei de 1912 à Santa Casa da Misericórdia de Sintra e o quadro legal de apoio financeiro do Estado às Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS).

De acordo com o entendimento expresso naquela decisão, a consignação da receita proveniente do rendimento das propriedades do Estado em Sintra à Santa Casa da Misericórdia de Sintra seria incompatível com o regime legal das IPSS’s estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, porque aquele diploma legal, como aliás o Decreto-Lei n.º 119/83, atualmente em vigor, exige que toda a cooperação do Estado com aquelas instituições seja titulada pelos acordos de cooperação nele previstos e regulados.

Mas o facto de o número 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 519-G2/79 estabelecer como instrumento preferencial – ou mesmo único – de cooperação entre o Estado e as IPSS’s, não basta para que se possa identificar uma antinomia ou conflito normativo suscetível de conduzir à revogação tácita da disposição legal em questão, sendo necessário fazer a demonstração de que o efeito jurídico por ela estatuído é absolutamente incompatível com o citado artigo 6.º ou qualquer outra disposição legal do Estatuto das IPSS’s.

Na verdade, e como refere Pedro Moniz Lopes, «pode dizer-se que ocorre uma inconsistência geradora de um conflito entre duas ou mais normas prima facie válidas quando uma ou várias propriedades relevantes de um caso são hipoteticamente descritas, em simultâneo, na previsão de normas incompatíveis. Verifica-se, portanto, uma (i) comunhão de âmbitos previsivos de normas, no contexto do mesmo conjunto normativo, sendo essa(s) propriedade(s) correlacionada(s), pelas estatuições das normas aplicáveis, com efeitos jurídicos incompatíveis, o que gera uma (ii) contradição deôntica» - cfr. Derrotabilidade normativa e normas administrativas. O enquadramento das normas regulamentares na teoria dos conflitos normativos, Parte I, AAFDL, Lisboa, p. 293.

No caso concreto dos autos, portanto, importaria demonstrar que (i) a previsão normativa do número 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 519-G2/79, ou qualquer outra do mesmo diploma legal, se sobrepõe ao § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, e que (ii) a sua estatuição proíbe que a receita dos Palácios Nacional de Sintra e da Pena seja consignada à Santa Casa da Misericórdia de Sintra.

Vejamos, então, concretamente, se as propriedades das duas normas em questão são geradoras de uma antinomia ou conflito passível de conduzir à revogação tácita da lei antiga pela lei nova.

11. Do confronto entre aquelas duas normas ressalta imediatamente que as mesmas se inserem em diplomas legais cujo âmbito material é completamente distinto.

O § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, consta de um diploma legal aprovado para regular o destino dos palácios reais, que haviam sido nacionalizados pela Revolução do 5 de outubro de 1910. Trata-se, portanto, de um diploma legal que estabelece o regime jurídico de bens públicos, no âmbito do qual se destinou a receita gerada pela gestão de alguns desses bens à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, uma instituição que, então, se poderia qualificar como de natureza assistencial.

O Decreto-Lei n.º 519-G2/79, por seu turno, aprovou o Estatuto das Instituições Privadas de Solidariedade Social, nova designação dada às instituições de natureza assistencial, como a Santa Casa da Misericórdia de Sintra, beneficiária da receita em questão. Trata-se, no entanto, de um diploma legal que rege a organização e o funcionamento daquelas instituições que, sendo privadas, cooperam com o Estado no âmbito das suas atribuições em matéria de segurança social e estão sujeitas, nessa medida, a um regime de direito administrativo.

É certo que o diferente âmbito material dos dois diplomas não impede que neles existam normas com o mesmo objeto, incompatíveis entre si, mas limita substancialmente a margem de liberdade do intérprete para fundar essa incompatibilidade em considerações de ordem global, ou sistémica, dado que, sendo distintas as finalidades prosseguidas pelos dois regimes, dificilmente se poderá assacar à lei nova a intenção de afastar completamente o regime estabelecido pela lei antiga, ou mesmo o regime estabelecido por uma sua norma específica.

12. Não se pode, realmente, fundar a oposição entre as disposições em apreço apenas na intenção do legislador de regular de forma unitária as formas de apoio do Estado às IPSS, e de privilegiar os acordos de cooperação como forma de titular aquela relação, ainda que se admita que o recurso àquela forma contratual seja obrigatório, e que o seu objeto abranja as relações financeiras que se estabelecerem entre ambos.

Desde logo, porque não há qualquer sobreposição entre os respetivos objetos. A norma que estabelece os acordos de cooperação como única forma de titular as relações entre o Estado e as IPSS nada dispõe sobre o conteúdo dessas relações, nem, muito menos, sobre a origem das receitas das IPSS.

Por outro lado, porque ainda que se pudesse retirar dela que as IPSS não podem receber quaisquer outros apoios do Estado para além dos que estejam previstos em acordos de cooperação, isso não impediria a Recorrente de receber uma parte do rendimento gerado pelas propriedades do Estado em Sintra. É que, em rigor, a receita consignada pelo § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912 configura uma receita própria da Santa Casa da Misericórdia de Sintra, a que a mesma tem direito por efeito direto da lei e não por efeito da vontade do Estado. Só indiretamente se pode falar, a este propósito, numa subvenção ou subsídio estatal.

De qualquer forma, também não há nada no teor do número 3 do artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 519-G2/79 que impeça que o Estado efetivamente celebre um acordo de cooperação com a Santa Casa da Misericórdia de Sintra, e que, nesse âmbito, leve em consideração aquela receita no quadro das relações financeiras entre ambos, que assim pode perfeitamente ser enquadrada no sistema legal estabelecido por aquele diploma.

Ou seja, as propriedades relevantes do caso em apreço não são hipoteticamente descritas, em simultâneo, na previsão das duas normas, pelo que não se verifica entre ambas qualquer antinomia ou conflito normativo.

13. Acresce que, nem o número 3 do artigo 6.º, nem qualquer outra norma do Decreto-Lei n.º 519-G2/79, proíbe que uma parte da receita dos Palácios Nacional de Sintra e da Pena seja consignada à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, pelo que não existe uma contradição deôntica que imponha a revogação do § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912 como forma de superação de uma pretensa antinomia ou conflito normativo.

As IPSS’s tem personalidade jurídica própria, pelo que podem ser titulares de quaisquer direitos que sejam compatíveis com os seus fins, não estando circunscritas aos que decorram do regime estabelecido pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, e que sejam previstos nos acordos de cooperação que celebrem com o Estado.

Como decorre do artigo 2.º do diploma preambular que aprovou o respetivo estatuto, as IPSS’s apenas se encontram sujeitas à disciplina estabelecida pelo mesmo no que se refere às atividades de segurança social que realizem no âmbito no âmbito de funções materialmente administrativas, sujeitas, por isso mesmo, à ação orientadora e tutelar do Estado.

A tutela e os subsídios do Estado, como se dispõe no número 3 do artigo 2.º do Estatuto, «não fazem perder às instituições a sua natureza privada nem o direito de livre actuação, nos termos e com respeito pela lei aplicável», não inibindo, por isso, que as IPSS tenham receitas próprias, qualquer que seja a natureza dessas receitas, e ainda que essas receitas, indiretamente, também se destinem à prossecução das suas finalidades específicas de segurança social.

14. É nesse quadro, aliás, que o número 2 do artigo 4.º do Estatuto das IPSS’s expressamente ressalva que «como pessoas coletivas de utilidade pública, as instituições gozam das isenções e das regalias que a lei expressamente estabelecer a seu favor».

É manifesto que o direito concedido à Santa Casa da Misericórdia de Sintra no § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, se subsume a esta previsão normativa, pelo que tem razão a Recorrente quando afirma que, não só o Decreto-Lei n.º 519-G2/79 não manifestou uma vontade inequívoca de revogar aquela norma, como, pelo contrário, manifestou uma vontade inequívoca de ressalvar a sua vigência.

O mesmo é, aliás, reiterado no artigo 94.º do Estatuto das IPSS’s aprovado por aquele diploma legal, de onde resulta ainda mais claramente, da conjugação das suas alíneas a) e b), que «as instituições conservam as (...) regalias concedidas atualmente», não obstante as subvenções ou subsídios estatais, que devem ser concedidos através de acordos de cooperação.

Daí que não seja, sequer, necessário qualificar a regalia concedida pelo § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, como especial face ao regime geral estabelecido no Estatuto das IPSS’s, não sendo, por isso, necessário recorrer ao número 3 do artigo 7º do CC para superar a sua pretensa incompatibilidade com aquele estatuto.

Não cabe, no âmbito desta ação, avaliar se essa regalia é arcaica ou anacrónica, nem, em rigor, os autos dispõem dos elementos de facto necessários para fazer essa avaliação. A verdade é que, como recordou a Recorrente, ela não constitui um caso único no panorama das IPSS, existindo outras situações de «privilégio» reconhecido por lei anterior à aprovação do respetivo Estatuto pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, como é o caso mais notório da atribuição do exclusivo dos jogos de fortuna e azar à Santa Casa da Misericórdia de Lisboa.

Assim, e sem necessidade de mais considerações, podemos concluir que o acórdão recorrido julgou mal ao considerar que o disposto no § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, que destinou vinte e cinco por cento do rendimento das propriedades do Estado em Sintra à Santa Casa da Misericórdia de Sintra, foi tacitamente revogado pelo Decreto-Lei n.º 519-G2/79, de 29 de dezembro, que aprovou o Estatuto das Instituições Particulares de Solidariedade Social.

15. Tendo aquele julgamento prejudicado o conhecimento do pedido de ampliação do objeto do recurso feito pelo Recorrido Estado, nos termos do artigo 684.º-A do CPC, não pode este Supremo Tribunal Administrativo, cuja jurisdição, nesta sede, é restrita à revista dos acórdãos do tribunal de apelação, conhecer em substituição e proferir uma decisão definitiva, devendo, em consequência, os autos baixarem ao TCAS para conhecimento do mesmo pedido e de quaisquer outras questões que devessem ser conhecidas.

IV. Decisão

Em face do exposto, acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, reunidos em conferência, em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revogar o acórdão do TCAS, de 19 de abril de 2018, que negou provimento à presente ação com fundamento na revogação tácita do § único do artigo 9.º da Lei de 24 de junho de 1912, in fine, ordenando a baixa dos autos para conhecimento das questões que ficaram prejudicadas pela decisão revogada.

Custas pelo Recorrido, neste Supremo Tribunal Administrativo e no Tribunal Central Administrativo do Sul. Notifique-se.

O relator consigna e atesta que, nos termos do disposto no artigo 15.º-A do DL n.º 10-A/2020, de 13 de março, aditado pelo artigo 3.º do DL n.º 20/2020, de 1 de maio, tem voto de conformidade com o presente Acórdão dos Senhores Juízes Conselheiros Maria do Céu Neves e Carlos Carvalho.

Lisboa, 11 de março de 2021

Cláudio Ramos Monteiro

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I. Relatório

III. Decisão

IV. Decisão