49/1988 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.º 49/88 Processo n.º 275/87 2ª Secção Relator: Conselheiro Magalhães Godinho Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional. I – A. e mais 293 funcionários civis de Serviços Departamentais ou de Estabelecimentos Fabris das Forças Armadas recorreram contenciosamente para o Supremo Tribunal Administrativo (STA) do despacho do General Ajudante-General do Exército, de 28 de Setembro de 1983, que revogou o despacho da mesma entidade, de 19 de Abril de 1977. Ambos os despachos foram proferidos ao abrigo do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76, de 27 de Março. Este Decreto-Lei, com a finalidade de regular as garantias de trabalho, remuneração e aposentação do pessoal externo das Oficinas Gerais de Fardamento e Equipamento (OGFE), aditou uma série de parágrafos ao art. 48.º do Decreto-Lei n.º 41892, de 3 de Outubro de 1958, e previu no seu art. 3.º que “as dúvidas que possa suscitar a aplicação do presente decreto-lei serão resolvidas por despacho do Chefe do Estado-Maior do Exército, ouvidas as entidades interessadas”. No despacho de 19 de Abril de 1977, o General Ajudante-General deu a sua concordância a um parecer dos respectivos serviços, no qual se sustentava, perante as dúvidas suscitadas na interpretação do § 6.º aditado ao art. 48.º do Decreto-Lei n.º 41892 pelo art. 1.º do Decreto-Lei n.º 218/76, deverem ser abonadas às ex-costureiras externas das OGFE as diuturnidades correspondentes ao tempo de serviço prestado em regime de tarefa. No despacho de 28 de Setembro de 1983, o General Ajudante-General do Exército revogou o despacho de 19 de Abril de 1977, “sem efeitos retroactivos em relação aos actos individuais de execução já consumados, excluindo-se, pois, a restituição de quaisquer quantias”. Apreciando o recurso, a 1ª Secção do STA decidiu rejeitá-lo por considerar que o despacho de 19 de Abril de 1977 foi proferido a solicitação dos serviços e ao abrigo do disposto no art. 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76 para resolver dúvidas suscitadas pela aplicação deste diploma – sendo, por isso, de acordo com a jurisprudência do STA um acto meramente orientador e opinativo, de natureza genérica – e que, tendo o acto contenciosamente impugnado procedido à revogação desse despacho de 19 de Abril de 1977, também ele tinha de ser considerado como acto meramente orientador e opinativo. Ora, concluía o acórdão, os actos opinativos não são actos definitivos e executórios por não definirem autoritariamente situações jurídicas concretas e, como tal, nos termos do art. 15.º, n.º 1, da Lei Orgânica do STA (LOSTA), não são susceptíveis de impugnação contenciosa. Deste acórdão interpôs a recorrente A. recurso para o Tribunal Pleno, suscitando pela primeira vez durante o processo da questão da inconstitucionalidade da norma do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76 e concluindo que: O despacho de 19 de Abril de 1977 é um acto externo, constitutivo de direitos, proferido ao abrigo daquele preceito legal que, ao tempo (isto é, na vigência da redacção originária da Constituição de 1976), era constitucionalmente admissível; Essa norma tornou-se supervenientemente inconstitucional por violar o art. 115.º, n.º 5, introduzido pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, que, além do mais, proíbe que uma lei confira a actos não legislativos o poder de, como eficácia externa, interpretar qualquer dos seus preceitos; Esta inconstitucionalidade não afecta as situações jurídicas criadas à sombra de legislação até aí constitucional, pelo que os direitos adquiridos pelo recorrente, ao abrigo do despacho de 19 de Abril de 1977, não lhe podiam ser retirados pelo despacho de 28 de Setembro de 1983; Este despacho de 28 de Setembro de 1983, além de ilegal, foi proferido ao abrigo de uma disposição (o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76) entretanto tornada inconstitucional. O Pleno do STA, no seu acórdão a fls. 1355 e segs, decidiu negar provimento ao recurso, não chegando sequer a apreciar a questão da inconstitucionalidade suscitada pela recorrente, por considerar que o recurso se cingia à questão de saber se o acto impugnado, isto é, o despacho de 28 de Setembro de 1983 era ou não recorrível. Entendeu o Pleno do STA que: O despacho impugnado assume-se expressamente como revogatório do despacho de 19 de Abril de 1977, pelo que reveste a natureza que revestia o acto revogado; A interpretação do acto revogado – ou seja, o despacho de 19 de Abril de 1977 – mostra-o indiscutivelmente não como um acto administrativo definitivo e executório, mas como um mero acto interno, de simples orientação para os serviços; Na verdade, tal despacho surgiu em consequência das dúvidas que nos serviços se suscitaram acerca do “verdadeiro alcance do § 6.º aditado ao Decreto-Lei n.º 41892” pelo Decreto-Lei n.º 218/76, no que concerne à contagem do tempo de serviço para efeitos de concessão de diuturnidades e foi proferido ao abrigo do art. 3.º deste último diploma com o claro objectivo de resolver as dúvidas surgidas aos diversos serviços acerca de qual o tempo de serviço a contar às ex-costureiras das OGFE para efeitos de concessão de diuturnidades; Por isso, não definiu a situação jurídica concreta de todas ou de cada uma dessas ex-costureiras no que respeita à concessão de diuturnidades – apenas forneceu aos serviços a linha de orientação a adoptar na definição dessa mesma situação jurídica; disse aos serviços como havia de ser definida essa situação jurídica – mas não a definiu ele próprio, disse-lhes, em suma, qual a interpretação a dar à lei – mas não chegou a aplicar a lei; Tratou-se, assim, de um puro acto interno, de um acto que não produziu quaisquer efeitos na esfera jurídica das mencionadas ex-costureiras, mas apenas nas relações interorgânicas; Consequentemente, era um acto inteiramente carecido de definitividade – e, como tal, contenciosamente irrecorrível; Sendo esta a natureza do despacho de 19 de Abril de 1977, também o despacho impugnado, enquanto revogatório deste último, tem de ser considerado como um acto meramente interno e orientador dos serviços e, portanto, contenciosamente irrecorrível, como se decidira no acórdão recorrido. II – Deste acórdão do Pleno interpôs a recorrente recurso para o Tribunal Constitucional com fundamento em que ele não julgou inconstitucional a norma do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76, como havia sido requerido pela recorrente. Tratar-se-á, pois, em princípio, de um recurso interposto com fundamento no art. 280.º, n.º 1, b), da CRP e no art. 70.º, n.º 1, b), da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro. Nas suas alegações sustenta, em conclusão, a recorrente que, com a revisão constitucional de 1982, o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76 passou a ser inconstitucional por violar o art. 115.º, n.º 5, da CRP, pelo que, produzindo essa inconstitucionalidade efeitos a partir da entrada em vigor da Lei Constitucional n.º 1/82, o General Ajudante-General do Exército não podia, ao abrigo daquela norma, emitir o seu despacho de 29 de Setembro de 1983. Por seu turno, o procurador-geral-adjunto em exercício neste Tribunal suscitou a questão prévia do não conhecimento do recurso por inadmissibilidade e por falta de interesse jurídico relevante. Antes de mais, falta ao recurso um dos requisitos da sua admissibilidade, ou seja, a aplicação pelo tribunal a quo da norma que a recorrente arguiu de inconstitucional durante o processo, já que o acórdão do Tribunal Pleno do STA “não fez aplicação, implícita ou explícita, da norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76, pois desde logo delimitou o objecto do recurso perante ele pendente à questão da recorribilidade do acto impugnado, isto é, à questão do carácter e executório deste acto”. Sustenta ainda que também por falta de interesse jurídico relevante não há que conhecer do recurso, visto que fosse qual fosse a decisão do Tribunal Constitucional sobre a questão de constitucionalidade que lhe é posta, nunca tal decisão poderia afectar o destino do processo”, pois “mesmo que o Tribunal Constitucional julgasse inconstitucional a norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76, nem por isso se imporia a reforma da decisão recorrida do sentido de passar a considerar contenciosamente impugnável o despacho de 1983”. Notificada a recorrente para responder, querendo à questão prévia sustentada, veio defender que, ao saltar sobre a questão da inconstitucionalidade, o tribunal a quo fez implicitamente aplicação da norma impugnada ao caso concreto. Corridos os vistos legais, cumpre decidir. III. É indubitável que nem expressa nem implicitamente o acórdão do Pleno fez aplicação da norma cuja inconstitucionalidade a recorrente suscitara. Na verdade, limitando-se o acórdão do Pleno a confirmar a decisão do acórdão da 1ª. Secção que considerou ser irrecorrível o acto impugnado, é evidente que não conheceu nem podia conhecer da inconstitucionalidade invocada para fundamentar a anulação do acto que era objecto do recurso. Não houve, pois, qualquer aplicação ao caso da norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76. E tão-pouco se pode dizer que tal norma foi implicitamente aplicada. Com efeito, como bem salienta o procurador-geral-adjunto ao suscitar a questão prévia do não conhecimento do recurso., “as normas de que implicitamente se fez aplicação na decisão recorrida foram unicamente as constante do n.º 1 do artigo 15.º” da Lei Orgânica do S.T.A., segundo a qual só cabe recurso das “decisões e deliberações definitivas e executórias” e também “do n.º 1 do artigo 25.º da Lei de Processo dos Tribunais Administrativos (Decreto-Lei n.º 267/85, de 16 de Julho), segundo o qual só é admissível recurso dos actos definitivos e executórios. Foi com base nestes preceitos que foi confirmada a precedente decisão da 1ª Secção do STA de rejeitar o recurso por irrecorribilidade do acto impugnado, atenta a natureza não definitiva nem executória deste último. A questão da constitucionalidade da norma do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76 só tinha de ser encarada nas instâncias se, ultrapassada a questão da recorribilidade do acto impugnado , houvesse que apreciar a legalidade deste. Então, sim, havia que ponderar da validade constitucional da norma citada, ao abrigo da qual o acto foi proferido. Mas esta questão foi expressamente afastada pelo acórdão ora recorrido dado que – repete-se – o objecto do recurso cingia à recorribilidade do acto impugnado (isto é, à questão de saber se este acto era definitivo e executório), não abarcando a questão da ilegalidade do acto contenciosamente impugnado, pelo que se qualificaram como “desnecessárias e impertinentes” as considerações tecidas pela recorrente “a este último propósito”. O Tribunal Constitucional sempre tem entendido que para tomar conhecimento do recurso interposto de acordo com a alínea b) do n.º 1 do art. 70.º da Lei n.º 28/82 (isto é, da decisão dos tribunais que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo) , é necessário que se verifiquem mais os requisitos seguintes: – Que a inconstitucionalidade da norma haja sido suscitada previamente pelo propósito recorrente; – Que seja depois utilizada pelo tribunal essa norma; – Que a decisão não admita recurso ordinário, por a lei não prever ou por já terem sido esgotados todos os que no caso cabiam. Ora, como se viu, o segundo requisito falha totalmente, pois o acórdão do pleno de que vem este recurso não fez qualquer aplicação do art. 3.º do Decreto-Lei n.º 218/76, o que não pode deixar de conduzir ao não conhecimento do recurso. Nestes termos, decide-se não tomar conhecimento do recurso. Lisboa, 25 de Fevereiro de 1988. José Magalhães Godinho Mário de Brito José Manuel Cardoso da Costa Luís Nunes de Almeida Messias Bento Armando Manuel Marques Guedes