42/1985 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO Nº 42/85 Processo nº 80/83. Plenário. Relator: Conselheiro Mário Afonso. Acordam no Tribunal Constitucional 1 — O Exmo Provedor de Justiça requereu a declaração de inconsti­tucionalidade orgânica e material das alíneas a) e b) da Resolução nº 385/82, de 3 de Junho, do governo regional da Madeira, e de ilega­lidade da mesma Resolução, nos termos e com os fundamentos seguintes: 1º Em 25 de Maio de 1982, o mencionado Governo tomou a referida resolução, publicada no Jornal Oficial daquela Região Autónoma, nº 16, 1ª série, de 3 de Junho de 1982, com o seguinte teor: Considerando que, segundo o artigo 229º, nº 1, alí­nea f), da Constituição da República, cabe à Região Autó­noma dispor das receitas fiscais nela cobradas; Considerando que nas muitas adjudicações feitas pelo Governo Regional, parte têm-no sido a empresas com con­tabilidade integrada numa sede social cujos tributos fiscais não entram nos cofres da Região Autónoma; O Governo Regional da Madeira, reunido em plenário em 25 de Maio de 1982, resolveu: A partir de 1 de Outubro de 1982, constará dos cadernos de encargos relacionados com adjudicações a efectivar pelo Governo Regional, servi­ços, institutos públicos ou empresas públicas sob sua tutela, a obrigatoriedade de a adjudicatária estabelecer sede social na Região Autónoma, por forma a nesta ser tributada; O disposto na alínea anterior apenas poderá ser dispensado mediante autorização justificada do Plenário do Governo Regional, o qual conside­rará os alvarás das empresas participantes na empresa de sede regional; O Governo Regional proporá às autarquias a adopção de idêntico critério; Esta resolução deverá merecer ampla publicação. ° Aquela exigência não poderá considerar-se legítima porquanto, observadas as disposições imperativas do Código de Notariado — artigo 89º, alínea c) —, e da legislação comercial relati­vas à constituição das sociedades — artigos 113º e 116º do Código Comercial —, disposições estas que revestem a natu­reza de normas de interesse e ordem pública, contraria a von­tade privada; ° Tal resolução igualmente contraria o regime jurídico das empreitadas aprovado pelo Decreto-Lei nº 48 871, de 19 de Fevereiro de 1969, o qual não impõe às sociedades concor­rentes ter sede ou sucursal nos territórios regionais, como resulta dos seus artigos 3º, nº 5, 54º, nº 2, alínea c), 59º e 69º, nº 1, alínea a); ° Não é apoiada pela legislação relativa à eliminação da dupla tributação e da evasão fiscal — Decretos-lei nº 579/70, de 24 de Novembro, e 130/74, de 3 de Abril; ° A alínea f) do artigo 229º da Constituição da República Portuguesa não pode fundamentar a exigência feita às socieda­des empreiteiras; ° A resolução em causa, contendo um mecanismo indirecto de tributação das empresas empreiteiras na respectiva Região Autónoma, afronta os artigos 106º, 167º, alínea o), e 229º, alínea a), da Constituição da República, padecendo de incons­titucionalidade orgânica; ° Ao obrigar as pessoas colectivas, legalmente constituídas em território nacional para nele exercerem a sua actividade, a ter sede numa parcela do mesmo território, ofende os artigos 5º, nº 1, 6º e 12º, nº 2, da Constituição da República; ° Restringe o direito de livre deslocação e fixação de residência no território nacional — artigo 44º, nº 1, da Constituição da República — violando as alíneas b) e c) do artigo 230° da Lei Fundamental; ° A citada resolução, em virtude do exposto nos dois números antecedentes, está ferida de inconstitucionalidade material; 10.° Em suma, as normas da referida resolução ofendem: — os artigos 106º, 167º, alínea o), 5º, nº 1, 6º, 12º, nº 2, 44º, nº 1, 89°, nº 1, e 230°, alíneas b) e c), todos da Constituição da República Portuguesa; e os artigos 118º e 116º do Código Comercial, 89°, alínea c), do Código de Notariado, 3º, nº 5, 54º, nº 2, alínea c), 59° e 69º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 48 871, e 4º do Decreto-Lei nº 579/70. 2 — O Exmo Presidente do Governo da Madeira, notificado para, nos termos do artigo 54º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, se pronun­ciar, no prazo de 30 dias, sobre o pedido, enviou o ofício de fls. 12, nele remetendo fotocópia da Resolução nº 754/82, de 9 de Setembro, do Ple­nário do mesmo Governo, com o seguinte teor: Foi resolvido suspender a aplicação da Resolução nº 385/82, de 25 de Maio. 3 — Antes de se entrar na apreciação do mérito do pedido, importa analisar três questões prévias: 1ª A suspensão da aplicação da resolução ora sindicada, por meio da transcrita Resolução nº 754/82, afecta o interesse prático do conhecimento do pedido? 2ª O Tribunal Constitucional também tem competência para conhecer do pedido de declaração de ilegalidade? 3ª As resoluções podem ser objecto de controlo jurisdicional de inconstitucionalidade, bem como, quanto às emanadas das regiões autónomas, de ilegalidade? 3.1 — Quanto à primeira questão: Parece-nos óbvio que a Resolução nº 754/84, não afecta o interesse e a relevância do conhecimento das invocadas inconstitucionalidades e ile­galidade. Com efeito, enquanto o arguido diploma não for revogado, mantêm-se no ordenamento jurídico, não obstante a suspensão da sua aplicação. Por isso, importa apreciar os apontados vícios, que ao Tribunal Constitucional incumba conhecer, para, caso se verifiquem, se expurgar tal Reso­lução do mesmo ordenamento. 3.2 — Quanto à segunda questão: O diploma em causa foi editado sob a égide da Constituição da Repú­blica Portuguesa de 1976, no seu texto originário. Ora, relativamente ao problema da ilegalidade o texto primitivo da Constituição de 1976 não conferia competência ao Conselho da Revolu­ção para o apreciar, como se vê dos seus artigos 281º e 236º, nºs 1 e 3. A competência para controlo judicial das questões de legalidade dos diplomas emanados das regiões autónomas incumbia ao Supremo Tribu­nal Administrativo, nos termos do nº 3 do citado artigo 236º e da Lei nº 15/79, de 19 de Maio. Acontece, porém, que o pedido de declaração de ilegalidade e de inconstitucionalidade foi formulado por requerimento datado de 18 de Junho de 1983, dirigido a este Tribunal, onde deu entrada em 20 de Julho imediato. Assim, ao tempo da instauração da acção de inconstitucionalidade, já vigorava a Lei Constitucional nº 1/82, de 12 de Agosto, que introduziu alterações à Constituição de 1976 — cf. o artigo 248º da mesma Lei. Ora, nos termos do artigo 281º, nº 1, e suas alíneas, da Lei Funda­mental revista, os poderes de cognição deste Tribunal compreendem quer a inconstitucionalidade quer a ilegalidade, por violação de estatuto da região ou de lei geral da República, das normas emanadas dos órgãos das regiões autónomas. Consequentemente, incumbe ao Tribunal Constitucional apreciar não só a inconstitucionalidade como, também, a ilegalidade da normação ora sindicada, pois para tal goza de competência. 3.3 — Quanto à terceira questão previa: Segundo Gomes Canotilho, in Direito Constitucional, 3ª ed., p. 683, uma das características das resoluções traduz-se na sua insubmissão a con­trolo de jurisdicionalidade. Tal característica, acrescenta, «fundamenta-se, geralmente, no princípio da separação dos poderes e na ideia de as reso­luções constituírem um acto puramente interno do órgão de soberania que as adopta. Dessa forma, embora se não negue a necessária conformação das resoluções com a Constituição e com a lei, evita-se submetê-las ao controlo de constitucionalidade e de legalidade. É o que acontece [... ] relativamente à resolução da Assembleia da República que aprovou o regi­mento. É o que poderá acontecer com futuras resoluções da Assembleia da República e das assembleias regionais. Nestes casos, é discutível se não se deverá ultrapassar a tese clássica da não justiciabilidade das resoluções e submetê-las ao controlo exigido quer pelo princípio da constitucionali­dade quer pelo princípio da legalidade da administração». Sérvulo Correia, in Noções de Direito Administrativo I, p. 100, reportando-se às resoluções do Conselho de Ministros, sustenta a sua sin­dicabilidade, mormente considerando que, de acordo com a nova redac­ção dada pela Lei nº 7/77, de 1 de Fevereiro, aos artigos 3° e 6º da Lei nº 3/76, de 10 de Setembro, actos materialmente regulamentares do Conselho de Ministros podem revestir a forma de resolução. Das posições doutrinais expostas, parece dever concluir-se que as reso­luções deverão submeter-se a juízos de inconstitucionalidade ou de ilega­lidade, sempre que sejam de natureza normativa. A entender-se doutro modo, ter-se-ia encontrado um fácil expediente — as resoluções — de subverter todo o sistema jurídico sem possibilidade de controlo jurisdicional. Assim, como a resolução em apreço assume natureza normativa, como é óbvio, compete a este Tribunal sindicar a sua inconstitucionalidade e a sua ilegalidade. 4 — Passemos à apreciação do problema da inconstitucionalidade, pois nada obsta ao seu conhecimento. 4.1 — Não obstante o carácter unitário do Estado (artigo 6º, nº 1), os arquipélagos dos Açores e da Madeira «constituem regiões autónomas dotadas de estatutos político-administrativos próprios» (artigo 6º, nº 2). Assim, as regiões autónomas «configuram-se como autênticas regiões políticas, visto serem detentoras de autonomia política (e não apenas de autonomia administrativa), indiciada sobretudo pelo exercício de poderes legislativo e executivo próprios» — cf. Fernando Amâncio Ferreira, in Regiões Autónomas na Constituição Portuguesa, p. 44; vide, no mesmo sentido, Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 1ª ed., p. 414. A autonomia política depara como limites a soberania do Estado — artigo 227º, nº 3; a unidade política do Estado — artigo 6º e 290º, alínea d); e o interesse nacional — artigo 6º, todos da Lei Fundamental. Nos termos do artigo 229º, nº 1, alínea a), da Constituição, na sua versão originária, as regiões autónomas exercitavam as suas atribuições legis­lativas, verificados os seguintes pressupostos: Que se trate de matérias de interesse específico para as regiões; Que tais matérias não constituam reserva legislativa dos órgãos de soberania; Que as normas editadas se conformem quer com a Constitui­ção, quer com as leis gerais da República. Estes pressupostos valem naturalmente, também, para o exercício do poder regulamentar a que se refere a alínea b) do mesmo artigo. 4.1.1 — É difícil definir quais sejam as «matérias de interesse especí­fico para as regiões», uma vez que a Constituição não as tipifica nem for­nece qualquer critério ou tópico para a sua qualificação. Do mesmo modo, o Estatuto Provisório da Região Autónoma da Madeira — Decreto-Lei nº 318-D/76, de 30 de Abril — não dá qual­quer achega para aclaramento da questão, limitando-se, no seu artigo 22º, alínea b), a repetir a formulação constitucional. O Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma dos Açores — Lei nº 39/80, de 5 de Agosto —, porém, depois de, no seu ar­tigo 26º, nº 1, alínea c), afirmar a competência da Assembleia Regio­nal para «legislar, dentro dos limites constitucionais, sobre matérias de interesse específico para a Região...», no imediato artigo 27º passa a enu­merar algumas das matérias constitutivas de tal interesse. Todavia, a meto­dologia adoptada não logra esclarecer-nos por forma a podermos definir o conceito. Na doutrina, podemos colher elementos de dilucidação do problema em Fernando Amâncio Ferreira, loc. cit., pp. 83 e segs., Jorge Miranda, «A Autonomia Legislativa Regional e o Interesse Específico das Regiões Autónomas», in Estudos sobre a Constituição, I, pp. 307 e segs., e Gomes Canotilho e Vital Moreira, loc. cit., p. 409. Jurisprudencialmente, o problema foi versado pela Comissão Consti­tucional (Pareceres nºs 5/77 e 7/77 — in Pareceres da Comissão Cons­titucional, vol. 1º, pp. 89 e 113 —; 4-A/78 — ib, vol 4º, p. 279 —; 11/78, 13/78 e 15/78 — ib, vol 5º, pp. 57, 87 e 135 —; 23/78 e 26/78 — ib, vol 6º, pp. 241 e 321 —; 9/80, ib, vol 11º, pp. 243 —; 21/80, 25/80 e 26/80 — ib, vol 13º, pp. 17, 143 e 183 —; 33/80, ib, vol 14º, pp. 91 —; e 21/82 — ib vol. 20.°, p. 89 —; Acórdão nº 460 in Diário da República, de 23 de Agosto de 1983 — apêndice —, pp. 122 e segs.); e por este Tribunal (Acórdãos nºs 1/84 e 14/84, publicados no Diário da República, 2° série, de 24 de Abril de 1984, e 10 de Maio de 1984, respectivamente, e nº 91/84, publicado no Diário da República, 1ª série, de 6 de Outubro de 1984). Conforme se lê no último acórdão acima citado, «toda esta jurispru­dência é marcada por uma preocupação dominante: — a de procurar o justo equilíbrio entre os interesses autonómicos e as exigências da uni­dade nacional e dos laços de solidariedade que hão-de unir todos os por­tugueses e que sempre devem sair reforçados, para, aí, surpreender o núcleo essencial do que seja a especificidade insular». Da Lei Fundamental, dos Estatutos das Regiões Autónomas, da dou­trina e da mencionada jurisprudência, colhe-se a ideia nuclear de que, para se definir o interesse específico, ter-se-á de recorrer aos fundamentos e aos objectivos ou fins constitucionais onde se estabelece o regime político-administrativo das mesmas regiões. Os fundamentos vêm apontados no nº 1 do artigo 227º da Consti­tuição, por forma expressa: O regime político-administrativo próprio dos arquipélagos dos Açores e da Madeira fundamenta-se nos condicionalismos geográ­ficos, económicos e sociais e nas históricas aspirações autonomistas das populações insulares. Foi, pois, o condicionalismo geo-económico-social a determinante da estatuição constitucional do citado regime. Sem dúvida que o natural iso­lamento insular importa uma menor capacidade dos centros de decisão estadual para poderem tomar pleno conhecimento das necessidades locais, e para lhes darem oportuna satisfação. Os fins ou objectivos do regime autonómico encontram-se no nº 2 do citado artigo 227º: A autonomia das regiões visa a participação democrática dos cidadãos, o desenvolvimento económico-social e a promoção e defesa dos interesses regionais, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade entre todos os portugueses. Intentou-se, deste modo, para obviar os peculiares condicionalismos sócio-económicos decorrentes da insularidade, dotar as regiões dos Açores e da Madeira de um estatuto que lhes confira capacidade normativa e política-administrativa com a virtualidade de facultar as oportunas solu­ções dos problemas e satisfação das necessidades próprias das regiões e, por outro lado, de estimular a sua auto-governação. Aliás, como muito bem se anotou no citado Parecer nº 7/77 da Comissão Constitucional, p. 119 de Pareceres, vol. 1º «...algumas das alí­neas do artigo 229º, melhor talvez do que a alínea a), esclarecem o âmbito do interesse específico regional como interesse que se afere, umas vezes, em actos que directamente dizem respeito às regiões [alíneas c), e e), h), in fine e /)] e, outras vezes, em termos de âmbito territorial [alíneas g), b) e j)]». Em síntese, e apenas como critério de orientação interpretativa, pode­rão tipicizar-se como de interesse específico das regiões aquelas matérias que lhes respeitem exclusivamente ou que nelas exijam um especial tra­tamento por ali assumirem peculiar configuração. 4.1.2 — Vejamos, antes de mais, se a matéria versada na resolução em apreço pode subsumir-se à categoria de interesse específico para a região da Madeira. Impõe-se a resposta negativa, pelas razões que passamos a explicitar. 4.1.2.1 — A dita Resolução nº 382/82 estabeleceu a exigência de, nos cadernos de encargos relacionados com adjudicações de empreitadas públicas a efectuar pelas entidades nela referidas, se consignar a obriga­toriedade de a adjudicatária constituir sede social na Região Autónoma, por forma a nesta ser tributada. O escopo dessa exigência consistiu, de acordo com os citados termos da mesma Resolução, em criar um condicionalismo factual que permi­tisse à Região Autónoma da Madeira dispor, face ao artigo 229º, nº 1, alínea f), da Constituição, das receitas fiscais relativas a empreitadas públi­cas que, por esse modo, nela seriam cobradas. Este intuito encontra-se expressamente patenteado quer na alínea a) da resolução em apreço, quer nos considerandos nela formulados, acima transcritos. A razão de ser da resolução deriva da circunstância de o Código da Contribuição Industrial instituir, em regra, como repartição de finanças competente para a apresentação das declarações para determinação da matéria colectável e, bem assim, para a liquidação e entrega dos conheci­mentos de cobrança nas tesourarias da Fazenda Pública, a da sede das empresas contribuintes — artigos 45º e 50°, quanto aos contribuintes de grupo A, 56º, relativamente aos contribuintes do grupo B, 84º, 98º e 100° do referido Código. Ora, a matéria relativa ao lugar da cobrança de impostos — questão que, no caso, e face ao disposto no artigo 229º, nº 1, alínea j), da Cons­tituição, se reconduz à da distribuição entre o Estado e as regiões autó­nomas das receitas provenientes de impostos —, não é seguramente matéria de interesse específico para as regiões. Por outro lado, independentemente da questão de saber se é ou não legítimo ao legislador impor às empresas uma determinada sede social — coisa que aqui não há necessidade de dilucidar —, a verdade é que, se essa imposição pudesse ser constitucionalmente legítima, tal matéria não poderia considerar-se de interesse específico para as regiões autónomas. 4.1.3 — Por tudo quanto se explicitou, a mencionada resolução está ferida de inconstitucionalidade, por ofensa dos limites dos poderes nor­mativos autonómicos, consignados no artigo 229º, nº 1, alíneas a) e b), da Lei Fundamental. Assim, é, desde logo, inútil tratar aqui dos restantes fundamentos de inconstitucionalidade e, bem assim, do pedido de declaração de ilegali­dade que vem formulado. 4.1.4 — Nos termos expostos, declaramos a inconstitucionalidade com força obrigatória geral de todas as normas da Resolução nº 385/82, de 25 de Maio, do Governo Regional da Madeira. Lisboa, 12 de Março de 1985. — Mário Afonso — Mário de Brito — Raul Mateus — Luís Nunes de Almeida — José Martins da Fonseca — Vital Moreira — Messias Bento — António Luís Correia da Costa Mes­quita — José Magalhães Godinho (tem o voto de conformidade dos Exmos Conselheiros Jorge Campinos, Cardoso da Costa e presidente, que não assinam por não se encontrarem presentes) — Mário Afonso.