99/1986 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N.° 99/86 Processo: n.° 104/85. 2.ª Secção. Relator: Conselheiro Messias Bento. Acordam, em conferência, no Tribunal Constitucional: Relatório 1 — A., L.da, viu ser-lhe exigida pela Comissão Re­guladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, relativamente a Agosto de 1981, a quantia de 160 495$, liquidada nos termos do Decreto-Lei n.° 374-H/79 de 10 de Setembro. Invocando a inconstitucionalidade do referido Decreto-Lei n.° 374-H/79, tentou que o Supremo Tribunal Administrativo anulasse a respectiva de­cisão. Não tendo conseguido os seus intentos, recorreu para este Tribu­nal, reeditando, nas alegações que apresentou, a argumentação então ex­pendida e que, em síntese, é a seguinte: A quantia que a Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos pretende cobrar da recorrente respeita a impos­tos, e não a taxas, embora seja este o qualificativo que o men­cionado Decreto-Lei n.° 374-H/79 lhe dá; Os impostos devem ser criados por lei, a qual terá de definir a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos con­tribuintes; Ora, o citado Decreto-Lei n.° 374-H/79 foi publicado com expressa invocação de autorização legislativa constante do ar­tigo 6.° da Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro, a qual renovou a autorização constante do artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho; O que essas autorizações legislativas permitiam era a revisão da base de incidência e do regime de cobrança das receitas dos or­ganismos de coordenação económica, e, aí, não se incluem as taxas (ou quantitativos) respectivas; Acresce que a Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro, foi publicada em 11 desse mês, pelo que só entraria em vigor em 16 — depois, portanto, da publicação do citado Decreto-Lei n.° 374-H/79, que é de 10 de Setembro; Como o Governo, a quem fora concedida a autorização constante do artigo 6.° da dita Lei n.° 43/79, foi demitido em 11 de Setembro ( Decreto.° 98-A/79, dessa data), tal lei não chegou, sequer, a entrar em vigor, havendo, assim, caducado a autorização constante daquele artigo 6.°; E caducada se achava também a autorização que havia sido con­cedida ao IV Governo pelo artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho. A recorrente juntou, com as suas alegações, um parecer jurídico que abona a tese que sustenta. 2 — Também a Comissão Reguladora apresentou alegações que con­cluiu dizendo dever ser negado provimento ao recurso, uma vez que o Governo, ao editar o questionado Decreto-Lei n.° 374-H/79, de 10 de Setembro, não agiu sem autorização legislativa (mantinha-se em vigor a Lei n.° 21-A/79), nem excedeu os limites dessa autorização. A referida Comissão instruiu as suas alegações com um parecer jurí­dico de apoio à posição que nelas sustenta. 3 — Corridos os vistos legais e aceitando, sem o discutir, o pressu­posto de que, no caso, se está perante um imposto, e não uma taxa, há que decidir as duas questões seguintes: 1.ª O Decreto-Lei n.° 374-H/79, de 10 de Setembro, foi ou não editado ao abrigo de autorização legislativa em vigor; 2.ª Havendo autorização legislativa em vigor, o Governo, ao editar aquele diploma legal, excedeu ou não os limites dessa au­torização. É o que vai ver-se. Fundamentos 1 — Primeira questão: a da existência (ou não) de autorização legis­lativa. 1.1 — A Comissão Reguladora dos Produtos Químicos e Farmacêuti­cos é um organismo de coordenação económica, a cuja disciplina estão sujeitos os produtos que constam da relação A anexa ao Decreto-Lei n.° 374-H/79, de 10 de Setembro (cf. o respectivo artigo 1.°). Sobre es­ses produtos (produzidos ou importados) incidem tributos cujas taxas são as constantes da relação B anexa ao mesmo diploma legal, constituindo os respectivos quantitativos receitas daquela Comissão (cf. artigo 2.°, n.° 1). Se estes tributos revestirem a natureza de impostos — e é desse pres­suposto que se vai partir, sem que, com isso, se tome posição sobre a sua real natureza —, o Governo só poderia legislar sobre a matéria mu­nido de autorização legislativa. De facto, num tal caso, estar-se-á no domínio da reserva de lei, em­bora possa haver, aí, autorizações legislativas (cf. artigos 106.° n.° 2, 167.°, alínea o), e 168.°, n.° 1, da Constituição, na sua redacção primi­tiva). 1.2 — O dito Decreto-Lei n.° 374 -H /79, de 10 de Setembro, foi edi­tado, como dele consta, ao abrigo da autorização legislativa contida no artigo 6.° da Lei n.° 43/79, de 7 de Setembro. Este artigo 6.° preceitua: É renovada a autorização legislativa conferida ao Governo pelo artigo 31.° da Lei n.° 21 -A /79, de 25 de Junho. (cf. rectificação inserta no Diário da República, 1.ª série, de 16 de Outubro de 1979). O artigo 31.° da Lei n.° 21 -A /79, invocado pelo artigo 6.° acabado de transcrever, reza assim: Fica o Governo autorizado a rever a base de incidência e re­gime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica. O suplemento ao Diário da República onde foi publicada esta Lei n.° 43 /79, achando-se embora datado de 7 de Setembro de 1979, só foi distribuído em 11 de Setembro desse ano, data em que também se dis­tribuiu o suplemento de 10 de Setembro de 1979 que contém o citado Decreto-Lei n.° 374 -H/79. Por isso, devem tais diplomas legais ter-se ambos por publicados em 11 de Setembro de 1979 (cf. o parecer da Procuradoria-Geral da Repú­blica n.° 265/78, de 1 de Março de 1979, publicado no Diário da Repú­blica, 2. a série, de 30 de Maio de 1979). E, assim, dispondo o ar­tigo 122.°, n.° 4, da Constituição (redacção de 1976) que «a falta de publicidade implica a inexistência jurídica do acto», poder-se-ia pensar que, não existindo ainda a Lei n.° 43/79 no momento em que o Decreto-Lei n.° 374 -H /79 foi publicado, este se acha ferido de inconstituciona­lidade, por faltar a competente autorização legislativa. No entanto, isto não é assim, como vai ver-se de seguida. Os factos apontados não permitem, na verdade, concluir pela inconstitucionalidade do mencionado Decreto-Lei n.° 374-H/79. Vejamos as razões deste entendimento. Como este Tribunal já decidiu noutras ocasiões — na esteira, de resto, de um entendimento que, por último, havia acabado por se impor na Comissão Constitucional —, «a publicação não era — e não é — elemento constitutivo do acto legislativo, ficando este perfeito, seja com a sua apro­vação, seja com a promulgação» (cf., entre outros, Acórdão n.° 80/84, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 29 de Janeiro). A pu­blicação só releva, assim, para a eficácia do acto (cf. actual n.° 2 do ar­tigo 122.° da Constituição). Ora, a Lei n.° 43/79 foi aprovada em 31 de Agosto de 1979 e pro­mulgada em 5 de Setembro do mesmo ano. Por isso, ela já existia quer na data em que o Decreto-Lei n.° 374-H/79 foi aprovado em Conselho de Ministros (7 de Setembro) quer aquando da sua promulgação (10 de Setembro) quer ainda no momento em que ele foi publicado (11 de Se­tembro). E, existindo ela, sempre o Decreto-Lei n.° 374-H/79 tinha a necessária cobertura. 1.3 — Há, no entanto, aqui, uma dificuldade, que é a seguinte: o mencionado Decreto-Lei n.° 374-H/79 veio para entrar em vigor em 12 de Setembro de 1979. De facto, o seu artigo 8.° dispõe que a sua entrada em vigor se veri­ficará no dia imediato ao da sua publicação. Ora, já se viu que o suple­mento ao Diário da República em que ele foi publicado só foi distribuído em 11 de Setembro. A lei de autorização (Lei n.° 43/79), essa começou a vigorar apenas em 16 de Setembro desse mesmo ano, uma vez que, tendo também sido distribuído só em 11 de Setembro o suplemento onde ela foi publicada, a mesma não contém qualquer disposição sobre a data da sua entrada em vigor e, por isso, houve que observar o prazo de cinco dias de vacatio legis (cf. artigo 2.° da Lei n.° 3/76, de 10 de Setembro, então em vigor: cf. também a norma idêntica do artigo 2.° da Lei n.° 6/83, de 29 de Julho, que presentemente regula a matéria). Ora, um diploma legal editado ao abrigo de uma autorização legisla­tiva, como foi o Decreto-Lei n.° 374-H/79, não pode, naturalmente, começar a vigorar antes de estar em vigor a respectiva lei de autorização (no caso, a Lei n.° 43/79). Mas, sendo isto assim, a consequência não poderá, no caso, ser outra senão a de diferir também para 16 de Setembro de 1979 o começo da vigência daquele Decreto-Lei n.° 374-H/79 (cf., neste sentido, o Acór­dão n.° 131/85 deste Tribunal, publicado no Diário da República, 2. a série, de 14 de Dezembro de 1985). Ora, no caso sub iudice, os tributos que foram questionados respei­tam, como se disse inicialmente, a Agosto de 1981. Por isso, a solução a dar ao caso em nada pode alterar-se com o facto de o Decreto-Lei n.° 374-H/79, ao abrigo do qual as «taxas» foram li­quidadas, só poder considerar-se em vigor a partir de 16 de Setembro de 1979. 1.4 — A autorização legislativa constante do artigo 6.° da Lei n.° 43/79, invocada pelo Governo para editar o Decreto-Lei n.° 374-H/77, traduziu-se na renovação da que antes havia sido concedida pelo artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79. Essa renovação era, no entanto, desnecessária, não obstante o facto de o Governo, a que fora concedida a autorização constante desse ar­tigo 31.°, ter sido exonerado em 11 de Junho de 1979 (cf. Decreto da Presidência da República n.° 52/79, de 11 de Junho), e não obstante ainda a circunstância de a Assembleia da República que a concedeu ter, entretanto, sido dissolvida em 11 de Setembro de 1979 também (cf. De­creto da Presidência da República n.° 98-A/79, de 11 de Setembro). É certo que o n.° 3 do artigo 168.° da Lei Fundamental, na sua re­dacção primitiva, dispunha: As autorizações legislativas caducam com a exoneração do Go­verno a que foram concedidas […] ou com a dissolução da As­sembleia da República. ( Cf. o n.° 4 do artigo 168.°, na actual redacção.) Simplesmente, sendo aquela Lei n.° 21-A/79 a lei que aprovou o Or­çamento Geral do Estado para 1979, a autorização constante do seu ar­tigo 31.° não teria caducado nem com a exoneração do Governo nem tão-pouco com a dissolução da Assembleia da República. Disso chamou, de resto, a atenção o Ministro das Finanças, ao solici­tar a autorização constante do artigo 6.° da Lei n.° 43/79- Disse ele in­clusive: «sendo a Lei do Orçamento uma lei de vigência anual, as autori­zações legislativas, desde que contidas na Lei do Orçamento, são normas sobre a forma e o conteúdo de determinado tipo de regulamentação ou dispositivos governamentais que devem integrar a própria Lei do Orça­mento, e não são, nesse caso, autorizações legislativas» (cf. Diário da As­sembleia da República, 1.ª série, de 29 de Agosto de 1979, p. 3795). Como pôs em destaque José Manuel M. Cardoso da Costa, Sobre as Autorizações Legislativas da Lei do Orçamento, separata do número es­pecial do Boletim da Vacuidade de Direito de Coimbra — «Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor José Joaquim Teixeira Ribeiro» — 1981), as autorizações legislativas tributárias insertas na Lei do Orçamento «assu­mem uma natureza peculiar face às autorizações legislativas em geral e uma natureza tal que não faz sentido submetê-las à regra da caducidade em virtude da exoneração do Governo, consignada no artigo 168.°, n.° 3, da Constituição. Não faz sentido, porque as autorizações em causa se ins­crevem na definição legal de uma política financeira estabelecida para o ano económico, independentemente dos Governos que estiveram em fun­ções; não faz sentido porque, no fundo, não se trata de autorizações con­cedidas a 'um certo Governo' naturalmente para a 'a execução do seu programa' — como sucede [...] com as que se acham em geral previstas no artigo 168.° —, mas de autorizações destinadas a dar execução a um programa político (um programa de política financeira), com uma dura­ção previamente fixada, estabelecida em último termo pela própria As­sembleia da República» (cf. p. 28). Por conseguinte, mesmo havendo mudança de Governo, as autoriza­ções legislativas em causa mantêm a sua plena vigência, ao mesmo título por que se mantém em vigor a Lei do Orçamento em que se inscrevem. E, como também adverte José Manuel M. Cardoso da Costa, ibidem, nota 36, as considerações que se deixam feitas para o caso da exoneração do Governo valem, no essencial, para a hipótese da dissolução da Assem­bleia da República. Também esse evento não faz caducar a Lei do Orça­mento nem, por consequência, as autorizações legislativas tributárias que ela contiver. Ao caso não se aplica, pois, o mencionado n.° 3 do ar­tigo 168.° da Lei Fundamental. 1.5 — A Lei n.° 21-A/79, de 5 de Junho, como Lei do Orçamento, manteve-se, pois, em vigor até 31 de Dezembro de 1979. E, por isso, também em vigor se manteria, até essa data, a autorização legislativa cons­tante do seu artigo 31.° A uma tal vigência não faria, de resto, obstáculo a circunstância de aquele artigo 31.° não ter fixado a duração da autorização legislativa que nele se continha. É certo que o artigo 168.°, n.° 1, da Constituição, na sua redacção primitiva, preceituava que a Assembleia da República, quando autorizasse o Governo a fazer decretos-leis sobre matérias da sua exclusiva competên­cia, devia «definir o objecto e a extensão da autorização, bem como a sua duração». Simplesmente, essa exigência, não tem aqui cabimento. De facto, como escreve José Manuel M. Cardoso da Costa (ob. cit., nota 30), «a respectiva duração resulta implícita e automaticamente do carácter anual da Lei do Orçamento». Assim sendo — como, em caso semelhante, decidiu este Tribunal (cf. o já citado Acórdão n.° 131/85) —, tudo se passa como se, no ci­tado artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, se tivesse feito constar que a auto­rização legislativa aí contida poderia ser usada pelo Governo até 31 de Dezembro de 1979. Isto mesmo vale, por conseguinte, para a autorização contida no ar­tigo 6.° da Lei n.° 43/79, já que esta se limitou a renovar a autorização anterior. 1.6 — Pode, assim, concluir-se este primeiro ponto: o Governo dis­punha da autorização legislativa necessária à edição do Decreto-Lei n.° 374-H/79, de 10 de Setembro, o qual, por isso, visto por esse lado, não está ferido de inconstitucionalidade. 2 — Segunda questão: a de saber se o Governo excedeu (ou não) a autorização legislativa que lhe foi concedida. 2.1 — Dispunha o artigo 168.°, n.° 1, da Constituição, na sua re­dacção primitiva: A Assembleia da República pode autorizar o Governo a fazer decretos-leis sobre matérias da sua exclusiva competência, devendo definir o objecto e a extensão da autorização, bem como a sua duração. Por isso, se o Governo, munido, embora, de autorização legislativa, tivesse, com o Decreto-Lei n.° 374-H/79, excedido o âmbito da delega­ção e legislado sobre matéria da exclusiva competência da Assembleia da República, haveria infracção de uma regra constitucional de competên­cia: a fixada na alínea o) do artigo 167.° E então, aquele decreto-lei se­ria constitucionalmente ilegítimo. Tal não sucedeu, porém, como vai ver-se. 2.2 — Pelo artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, a Assembleia da Repú­blica autorizou o Governo a «rever a base de incidência e regime de co­brança das receitas dos organismos de coordenação económica», e pelo ar­tigo 6.° da Lei n.° 43/79 foi essa autorização renovada, como se viu. O artigo 106.°, n.° 2, da Constituição, ao referir-se às leis criadoras de impostos, alude separadamente à «incidência», «taxa», «benefícios fis­cais» e «garantias dos contribuintes». Por outro lado, o artigo 2.°, n.° 2, do Decreto-Lei n.° 374-H/79, aqui questionado, dispõe que a «base de incidência das taxas será o preço de venda praticado pelo produtor ou pelo importador, com excepção dos medicamentos especializados, em re­lação aos quais a base de incidência será o preço de venda ao público». E o n.° 3 do mesmo preceito acrescenta que, «para os produtos importa­dos para consumo próprio, a base de incidência das taxas é o preço CIF, acrescido dos direitos de importação e de 20 % sobre a soma destes dois valores». Contrariamente ao que sustenta a recorrente, a expressão base de in­cidência abrange, porém, os elementos essenciais do imposto em causa, que são a taxa (ou quantitativo), os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes. Tal expressão tem, para além de um sentido restrito, um outro mais amplo, e nesse compreendem-se aqueles elementos. Como ensina José Manuel M. Cardoso da Costa (Curso de Direito Fis­cal, Coimbra, 1972, p. 20), nas normas de incidência dos impostos, compreendem-se: «as normas de incidência real (definição do pressuposto de facto e da matéria colectável de cada imposto); as normas de incidên­cia pessoal (definição do respectivo obrigado tributário), as normas que estabelecem isenções reais ou pessoais (isto é, que isentam do encargo fiscal certos factos ou situações, ou determinadas pessoas que em princípio es­tariam a ele adstritas) e as normas que fixam a taxa aplicável em cada caso». Por isso — diz ainda o mesmo autor —, «tanto as normas que fi­xam isenções como as que fixam a taxa são ainda, na verdade, normas de incidência: as primeiras delimitam negativamente o respectivo âmbito real ou pessoal; as segundas, como diz o Dr. Cortes Rosa [...], determi­nam a sua maior ou menor intensidade». [ Cf., em idêntico sentido, Pe­dro Soares Martinez (Manual de Direito Fiscal, 1983, p. 122)]. 2.3 — Pois é em sentido amplo que a expressão base de incidência foi utilizada pelo artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79 e, portanto, pelo ar­tigo 6.° da Lei n.° 43/79, que para ela remete, como resulta, desde logo, da leitura da proposta que esteve na origem deste diploma. Aí se escreveu: No artigo 31.° da Lei n.° 21-A/79, de 25 de Junho, o Go­verno foi autorizado a rever a base de incidência e o regime de cobrança das receitas dos organismos de coordenação económica. Tal autorização legislativa é muito importante, pelo menos em relação a alguns organismos, não só porque a sua situação finan­ceira […] impõe a revisão das actuais taxas, como porque, tendo as respectivas taxas sido fixadas em portarias, ao abrigo de decretos--leis anteriores, foram consideradas inconstitucionais, quer na vi­gência da Constituição de 1933, principalmente a partir da revi­são efectuada em 16 de Agosto de 1971, quer na vigência da Constituição de 1976, em que tal matéria é da competência reser­vada da Assembleia da República […]. Portanto, num caso, as receitas provenientes das taxas são in­suficientes para cobrir as despesas do organismo; no outro caso, as mesmas deixam de ser pagas, colocando o organismo respectivo numa situação financeira precária. A Assembleia da República, ao conceder a autorização legislativa aqui em causa, outro objectivo não poderia ter, pois, que não fosse o de mu­nir o Governo com um instrumento jurídico que o habilitasse a definir validamente os elementos essenciais dos tributos a cobrar pelos organis­mos de coordenação económica, designadamente pela Comissão Regula­dora dos Produtos Químicos e Farmacêuticos, e que possibilitasse a esta a sua cobrança efectiva. 2.4 — Se a expressão «base de incidência» houvesse de interpretar-se com o sentido restrito que a recorrente lhe assinala, não poderia o Go­verno fixar a taxa dos tributos em causa. E, então, a Assembleia ter-lhe-ia conferido uma autorização perfeitamente inútil e vazia de todo o sen­tido — o que, há-de convir-se, seria absolutamente irrazoável. Ora, «na fixação do sentido e alcance da lei», o intérprete há-de pre­sumir sempre que «o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados» (cf. artigo 9 o , n.° 3, do Código Civil). Questão é que essas soluções encontrem «na le­tra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeita­mente expresso» (cf. citado artigo 9.°, n.° 2). Ora, essa correspondência verbal existe no presente caso, como se viu. É, pois, manifesto que a expressão «base de incidência», no caso, in­clui as taxas do respectivo tributo. Sendo isto assim, o Governo, ao editar o Decreto-Lei n.° 374-H/79, não excedeu a autorização legislativa de que estava munido, com já se concluiu no atrás citado Acórdão n.° 131/84. III — Decisão Isto posto, nega-se provimento ao recurso e confirma-se o acórdão re­corrido. Lisboa, 19 de Março de 1986. — Messias Bento — Mário Afonso — Mário de Brito — Luís Nunes de Almeida — José Magalhães Godinho — José Manuel Cardoso da Costa — Armando Manuel Marques Guedes.