37/1987 - Tribunal Constitucional

ACÓRDÃO N° 37/87 Processo n° 183/86 Plenário Relator: Conselheiro Cardoso da Costa I. Relatório: 1. O Procurador-Geral da República Adjunto, em exercício neste Tribunal, veio requerer, nos termos do artigo 82° da Lei do Tribunal Constitucional, conjugado com o artigo 281°, n° 2, da Constituição, que se declare, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da norma do artigo 7° do Decreto Regional n° 21/80/A, de 11 de Setembro, com o fundamento de que ela já foi julgada inconstitucional em três casos concretos pelo Tribunal Constitucional, a saber, no Acórdão n° 124/86 (processo n° 164/85), no Acórdão n° 160/86 (processo n° 163/85) e no Acórdão n° 228/86 (processo n° 148/85). Juntou cópias dos referidos acórdãos - os quais, entre­tanto, foram todos publicados no Diário da República, II série, respectivamente de 6 de Agosto, 1 de Agosto e 8 de Novembro de 1986. 2.Notificado, nos termos do artigo 54°, também da Lei do Tribunal Constitucional, para responder, querendo, remeteu o Presidente da Assembleia Regional dos Açores a este Tribunal, primeiro por telex e depois por via postal, como resposta, um parecer da Comissão Permanente de Organização e Legislação da Assembleia Regional Açoreana sobre a questão. Nesse parecer reconhece-se que o preceito contido no artigo 7° do Decreto Regional n° 21/80/A se encontra ferido de inconstitucionalidade orgânica, mas não por ambas as razões consideradas por este Tribunal. Efectivamente, enquanto no Acórdão n° 124/86 o Tribunal Constitucional (1 a Secção) julgou inconstitucional a norma em causa por entender que ela respeitava a matéria sem "interesse específico" para a Região, já no Acórdão n° 160/86 (2 a Secção) esse julgamento assentou no facto de tal norma versar matéria reservada à competência da Assembleia da Republica; no Acórdão nº 228/86 (1 a Secção), por sua vez, vieram a acolher-se os dois fundamentos. Ora, no parecer em referência sufraga-se apenas o entendimento de que o art. 7° do Decreto Regional n° 21/80/A invade a reserva legislativa parlamentar, mas rejeita-se que a matéria em causa não se revista de "interesse específico" para a Região. 3. Considerados os acórdãos invocados no requerimento introdutório do pedido, verifica-se que: - no Acórdão n° 124/86 se julgaram inconstitucionais "as normas do Decreto Regional n° 21/80/A, de 11 de Setembro, respeitantes à condução de velocípedes com motor nas vias públicas da Região Autónoma dos Açores", normas essas identificadas antes como sendo os art°s. 1°, 3°,4°, 5°, 7° e 9° desse diploma; - no Acórdão n° 160/86 se julgou apenas inconstitucional "a norma do artigo 7°" do mesmo Decreto Regional, "na medida em que nela se estabelece a pena de prisão para a condução de velocípedes com motor sem habilitação"; - e no Acórdão n° 228/86 se julgaram inconstitucionais " a norma do artigo 1°, bem como as normas dos artigos 3°, 4°, 5°, 6°, 7° e 9°" do diploma em causa, "na parte em que referem os velocípedes com motor". Sendo o art. 7° - como se vê - o único preceito julgado inconstitucional nos três arestos, a ele, pois, havia de restringir-se, como restringiu, em vista do disposto no art. 281°, n° 2, da Constituição, o pedido de "generalização" dos efeitos desses julgamentos, apresentado pelo Ministério Público. Importa, todavia, atentar em que, – em rigor, só uma parte desse preceito foi julgada inconstitucional em todos os acór­dãos referidos: só a parte que se refere a condução de velocípedes com motor sem habilitação e, mesmo essa, apenas enquanto comina para tal infracção a pena de prisão. É o que também cabe concluir das fórmulas decisórias transcritas, as quais mostram, designadamente, que só esse limitado segmento normativo foi objecto de um juízo de inconstitucionalidade no Acórdão n° 160/86. Quer isto dizer que é unicamente quanto a esse segmento normativo - o segmento normativo do art. 7° do Decreto Regional n° 21/80/A, pois, em que se estabelece a pena de pri­são para a condução de velocípedes com motor sem habilitação - que se acha ve­rificado o pressuposto condicionante da admissibilidade do específico mecanismo processual de declaração da inconstitucionalidade previsto no citado art. 281°, n° 2. Por conseguinte, a esse mesmo segmento normativo há-de restringir-se, forçosamente, o objecto do presente processo. 4. O Decreto Regional n° 21/80/A veio dispor sobre títulos de habilitação e de licença, e respectivos requisitos, exigíveis, nos Açores, para a condução nas vias publicas de velocípedes com motor e de conjuntos motocultivadores-reboques. O seu art. 7° é uma norma punitiva, do teor seguinte: " Por sua vez, as penalidades a aplicar por desrespei­to às disposições do presente diploma são aquelas constantes do Código da Estrada, nas partes finais dos art°s. 46°, n° 1, e 47°, n%.7 e 12". Ora, é ao remeter para a parte final do art. 46°, n° 1, do Código da Estrada que este preceito comina a pena de prisão (e multa) para as infracções a que se reporta. É nesse segmento, pois, mas só no que tange a condução de velocípe­des com motor sem habilitação, que cumpre seguidamente apreciá-lo. II. Fundamentos 5. O alcance do Decreto Regional n° 21/80/A, no que respeita à condução de velocípedes com motor, foi o de estabe­lecer na região autónoma dos Açores um regime de licenciamento dessa condução, com um correspondente regime punitivo, diversos dos fixados em geral pelo Código da Estrada (aprovado pelo Decreto-Lei n° 39.672, de 20 de Maio de 1954, com alterações posterio­res). Assim, enquanto, de harmonia com este Código, a habi­litação exigida para a condução de tais veículos consiste, tal como para a condução de quaisquer outros velocípedes, na posse de "licença de condução", passada pela câmara municipal, ou de carta de condução de ciclomotores ou motociclos (art. 54°), nos termos do Decrete Regional os mesmos veículos só poderão ser conduzidos por quem esteja habilitado com título semelhante ao exigido pelo Código da Estrada para a condução de ciclomotores, ou seja, com um título de índole idêntica, afinal, à da "carta de condução" prevista no Código, não apenas para os ciclo­motores, mas para os "veículos automóveis" em geral. Efectiva­mente, dispõe-se no art. 1°, n° 1, do diploma em causa: "Sem pre­juízo das licenças de condução passadas pelas câmaras munici­pais até à data da entrada em vigor do presente diploma, na Região Autónoma dos Açores a concessão do título de habilita­ção para a condução de velocípedes com motor processar-se-á segundo o sistema fixado no artigo 47° do Código da Estrada para os ciclomotores". Por outro lado, vê-se através deste último preceito, em particular se combinado com o art. 38°, n° 3, do mesmo diploma e o disposto no Decreto n° 47.070, de 4 de Julho de 1966, que o título que o Código exige para a condu­ção de tais veículos é já uma "carta de condução", a conceder pela respectiva direcção de viação. Por sua vez, enquanto, segundo o Código da Estrada, a condução de velocípedes - e, portanto, também a condução de velocípedes com motor - sem licença e punida apenas com multa (art. 54°, n° 1), segundo o Decreto Regional n° 21/80/A a condução destes últimos velocípedes sem habilitação específica é punida com prisão e multa, talqualmente acontece, no âmbito daquele Código, com a condução sem carta de veículos automóveis: é justamente isso o que veio estabelecer, como se viu, o art. 7°, na parte em apreço. Deste modo - e considerando apenas, como aqui impor­ta, a sua dimensão punitiva - temos que o Decreto Regional n° 21/80/A veio modelar diferentemente, nos Açores, uma contra­venção antes prevista em lei da República (como é o Código da Estrada), e cominar para a sua prática, já não só a pena de multa, mas a de prisão e multa. O problema é, pois, o de saber se o legislador regional podia operar semelhante modifi­cação da moldura punitiva contravencional. 6. Não há, porém, motivo para alterar a resposta nega­tiva a esta questão, já dada pelo Tribunal nos seus anteriores arestos acima mencionados. E, para manter tal resposta, basta considerar que a Assembleia Regional dos Açores, ao estabelecer a punição referida, invadiu o domínio da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, tal como definido pelo art. 167° da Constituição, na versão originária desta. (Só esta versão do texto constitucional importa, para o efeito, levar em conta, atento o facto de o decreto regional em causa haver sido editado na sua vigência). É bem certo que, de harmonia com a orientação por último fixada pela Comissão Constitucional e igualmente acolhida por este Tribunal em vários acórdãos (v., entre outros, Acórdãos n° 15/84, 21/84, 22/84, 23/84, no DR, II, resp. de 11, 19, 21 e 22.5.84; e também Acórdãos nº 49/84, 50/84 e 149/84, no DR, II, resp. de 24 e 25.7.84 e 5.3.85), "a competência reservada pela Constituição à Assembleia da República não abrangia a definição de matéria contravencional". Simplesmente, ao afirmar-se tal doutrina' tinha-se unica­mente em vista a reserva estabelecida pela alínea e_) do citado art. 167°, relativa à "definição dos crimes, penas e medidas de segurança e processo criminal"; dai que a mesma doutrina não excluísse que, por força de outras alíneas do mesmo preceito constitucional, se devesse considerar reservada ao Parlamento, apesar de tudo, a emissão de certas e determinadas normas sobre contravenções. Estavam (e, de resto, continuarão a estar) nesse caso, precisamente, as normas que estabeleciam para o ilícito contravencional penas de prisão - as quais caiam na reserva da alínea c) do art. 167° [agora, alínea _b) do art. 168"]. Na verdade, traduzindo-se tais penas em restrições à liberdade física das pessoas – a primeira das liberdades cons­titucionalmente reconhecidas (art. 27°, n° 1) – e mesmo na sua total privação, é obvio que ao estabelecerem-se semelhantes penas se interfere no regime dessa liberdade: ora isso era indiscutivelmente matéria reservada à Assembleia da República, pois que, de facto, nos termos da citada alínea c), a esta cabia em exclusivo, e salvo autorização sua ao Governo, legislar sobre "direitos, liberdades e garantias". Não pode, pois, haver dúvida de que, se a matéria contravencional não entrava, em geral na reserva legislativa parlamentar, tal já acontecia quando estivesse em causa a previsão de penas de prisão para esse ilícito. [No sentido indicado, de resto, já este Tribunal se havia expressamente pronunciado nos citados Acórdãos n°s 49/84, 50/84 e 120/84 (a que outros subsequentes poderiam juntar-se) - sendo que nos mais arestos por último mencionados também se não perfilhou posição diferente, não obstante a diver­sidade do julgamento de fundo neles proferido; e no mesmo sentido vai também a doutrina (em especial, Teresa Pizarro Beleza, Direito Penal, 1° vol., 2 a ed., 1985, p. 425 segs.)]. Assim sendo, é indubitável que - como se concluiu no Acórdão n° 160/84 - a assembleia regional dos Açores, ao decretar a pena de prisão, no diploma em exame, para a condução de velocípedes com motor sem o respectivo título de habili­tação (sendo que antes a contravenção correspondente era punida por lei da República apenas com multa), invadiu a reserva de competência legislativa da Assembleia da Republica, com violação do art. 229°, n° 1, alínea a_), segunda parte, referido ao art. 167°, alínea c_), da Constituição (versão originária). 7. Posto isto, desnecessário se torna averiguar ainda se a matéria versada no art. 7° do Decreto Regional n° 21/80/A se reveste de "interesse específico" na região autónoma dos Açores (como sustenta na sua resposta a Assembleia Regional), ou não, de tal modo que também a esse outro título, e em vista do disposto no citado art. 229°, n° 1, alínea a), primeira parte, será inconstitucional (como este Tribunal entendeu nos Acórdãos n°s 124/86 e 228/86). É que - consoante se acentuou no Acórdão n° 160/86 "onde esteja uma matéria reservada à 'competência própria dos órgãos de soberania, designadamente da Assembleia da Repu­blica, não há 'interesse específico para as regiões' que legiti­me o poder legislativo das regiões autónomas". E, por outro lado, encontrado um fundamento que necessariamente conduz a declaração de inconstitucionalidade do preceito em apreço, bem pode o Tribunal dispensar-se, por economia de meios, de conside­rar novos e diferentes motivos porventura igualmente conducentes aquela declaração. III. Decisão 8. Nestes termos, declara-se, com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade da Norma do artigo 7º do Decreto Regional n.º 21/80/A, na parte em que nela se estabelece a pena de prisão para a condução de velocípedes com motor sem habilitação, por violação do artigo 229º, n.º 1, alínea a), segunda parte, com referência ao artigo 167º, alínea c), da Constituição, na versão originária desta última. Lisboa, 3 de Fevereiro de 1987. – José Manuel Cardoso da Costa – Mário de Brito – Vital Moreira – José Magalhães Godinho – Raul Mateus – Antero Alves Monteiro Dinis – Messias Bento – Luís Nunes de Almeida – Martins da Fonseca – Mário Afonso – Armando Manuel Marques Guedes